|
|
| البند 4 من جدول الأعمال | GF 02/3 |
المنتدى العالمي الثاني لمسؤولي سلامة الأغذية المشترك بين منظمة الأغذية والزراعة ومنظمة الصحة العالمية
بانكوك، تايلند، من 12 إلى 14 أكتوبر/تشرين الأول 2004
(وثيقة أعدتها أمانة منظمة الأغذية والزراعة ومنظمة الصحة العالمية)
تشكل سلامة الأغذية عنصرا رئيسيا في ميدان الصحة العامة، كما تمثل عاملا مؤثرا في التجارة بالأغذية. ويشارك فيها عدد من أصحاب الشأن، ومنهم المنتجين الأوليين والقائمين على مناولة الأغذية وتجهيزها والمتاجرين بها في السلسلة الغذائية بكاملها، والإدارات الرسمية لمراقبة الأغذية والمستهلكين. وتضطلع الإدارات الرسمية لمراقبة الأغذية بدور رئيسي لضمان أن يكون الغذاء مأمونا وملائما للاستهلاك البشري، كما أن لها تأثيرها على تنظيم وأنشطة آخرين من أصحاب الشأن.
ويتوجب تحليل دور الإدارات الرسمية لمراقبة الأغذية ضمن إطار نظام وطني لمراقبة الأغذية يرد عرض عناصره في الجزء الأول من هذه الوثيقة. ويرد وصف ومناقشة مختلف أنماط الهياكل التنظيمية القائمة الخاصة بالإدارات الرسمية لمراقبة الأغذية. ثم تستكشف الوثيقة طرائق لتحسين إدارة الإدارة الرسمية لمراقبة الأغذية وفعاليتها. وختاما، تناقش الوثيقة بعض المسائل النوعية المتعلقة بخدمات مراقبة الأغذية في البلدان النامية.
وسوف تعرض بصورة موجزة في هذه الوثيقة بعض المسائل الهامة التي وقع الخيار عليها لتشكل أوراق مواضيعية نوعية.
في حين أن مكونات وأولويات نظام مراقبة الأغذية تختلف من بلد إلى آخر، فإن غالبية الأنظمة تتألف عادة من المكونات التالية.
يشكل إعداد قوانين وقواعد تنظيمية وثيقة الصلة وقابلة للتطبيق في مجال الأغذية مكونا أساسيا لنظام عصري لمراقبة الأغذية. وتتضمن القوانين العصرية في مجال الأغذية بقدر الإمكان السلطات والقواعد القانونية اللازمة لضمان سلامة الأغذية، كما أنها تتيح للسلطات المختصة إرساء نهج وقائية في السلسلة الغذائية بكاملها.
وتحتاج الحكومات، بالإضافة إلى القوانين والقواعد التنظيمية في مجال الأغذية إلى مواصفات محدثة في هذا المجال. كما ينبغي أن تستفيد استفادة كاملة من مواصفات هيئة الدستور الغذائي وخطوطها التوجيهية وتوصياتها، فضلا عن الدروس المستخلصة في مجال سلامة الأغذية في بلدان أخرى. ويجب على الحكومات أن تكيف المعلومات والمفاهيم والمتطلبات المتاحة والسياق الوطني لكي يتسنى لها وضع إطار تنظيمي يلبي الاحتياجات الوطنية، والواجبات الدولية معا ويستجيب لمتطلبات الشركاء التجاريين.
وتتوقف كفاءة المراقبة الرسمية وغير الرسمية لسلامة الأغذية على مدى ارتباط القوانين والقواعد التنظيمية في مجال الأغذية. وسوف يناقش هذا الموضوع في إطار البند 4-2 من جدول الأعمال - الورقة المواضيعية 1-2 المقدمة من جنوب إفريقيا (GF/02/5A).
تتطلب الأنظمة الفعالة لمراقبة الأغذية تنسيقا في مجالي السياسات والعمليات على الصعيد الوطني. وينطوي ذلك على تكوين وظيفة قيادية وهياكل إدارية تحدد فيها المساءلة بشأن مسائل من قبيل ما يلي تحديدا واضحا:
وتتضمن المسؤوليات الأساسية :
في حين أن مسؤولية توفير أغذية مأمونة يشارك فيها جميع المعنيين بالإنتاج والتصنيع والتجارة في السلسلة الغذائية بكاملها، فإن الإدارات الرسمية للمراقبة مسؤولة عن إنفاذ التشريعات المتعلقة بسلامة الأغذية. وتحول هذه الإدارات من خلال فحصها الأغذية وتفتيش المباني والعمليات دون الاتجار بأغذية غير مأمونة.
ويشكل مفتش الأغذية الشخص الرئيسي الذي يكون على اتصال يومي بصناعة الأغذية والمتاجرين بها، وفي غالب الأحيان بالجمهور. ولا بد أن يكون المفتش مؤهلا ومدربا ويتسم بالكفاءة والنزاهة. وسوف تناقش مسألة تدريب موظفي الإدارات الرسمية لسلامة الأغذية في إطار البند 4-3 من جدول الأعمال - الورقة المواضيعية 1-4 المقدمة من فرنسا (GF 02/7).
ونظرا إلى أن الأنظمة العصرية لمراقبة الأغذية تحولت من التخلص من الأغذية غير المأمونة، ومعاقبة الأطراف المسؤولة عنها بعد وقوع المشاكل، لتعتمد نهجا وقائيا يتمثل في قيام قطاعي الصناعة والتجارة بتطوير نظام مراقبة داخلي يستند إلى نظام تحليل المخاطر ونقاط الرقابة الحرجة ووضعه موضع التنفيذ بقدر ما تسمح به قدراتها وخبراتها ومواردها. ويقود هذا الوضع مفتشي الأغذية إلى تعزيز تطبيق تحليل المخاطر ونقاط الرقابة الحرجة وإجراء عمليات مراجعة تستند إلى الاخطار. وسوف تناقش هــذه المسألة في إطار البند 4-4 من جدول الأعمال - الورقة المواضيعية
1-4 المقدمة من تايلند (GF 02/7).
وتتضمن مسؤوليات الإدارة الرسمية لمراقبة الأغذية كذلك فحص الأغذية والمعاينة وإصدار شهادات اعتماد الأغذية لمراقبة استيرادها وتصديرها. وسوف تناقش هذه المسألة بالتفصيل في إطار البند 4-5 من جدول الأعمال - الورقة المواضيعية 1-5 المقدمة من الهند والولايات المتحدة الأمريكية GF 02/8A) و(8B.
المختبرات هي الأساس الذي تنبني عليه قرارات إدارات مراقبة الأغذية. كما أن النتائج التحليلية التي تتوصل إليها كثيرا ما تستخدم كأدلة في المحاكم، أو في حالات النزاعات بين البلدان المصدرة والمستوردة. وبالتالي، لا بد أن تضمن هذه المختبرات أن التحاليل التي تقوم بها تجرى بفعالية وكفاءة. ويتوقف ذلك بشكل خاص على التجهيزات المتيسرة ومؤهلات فني التحليل ومهاراته، فضلا عن موثوقية الطريقة المستخدمة.
إضافة إلى ذلك، إن لمن الأساسي إرساء رابطة فعالة بين مختبرات مراقبة الأغذية والنظام العام. وعلى هذا النحو يمكن ربط المعلومات بشأن الأمراض التي تنقلها الأغذية ببيانات رصد الأغذية، ويتم التوصل بالتالي إلى سياسات ملائمة لمراقبة الأغذية تستند إلى المخاطر.
ثمة دور تزداد أهميته تضطلع به أنظمة مراقبة الأغذية يقوم على تقديم معلومات المشورة لأصحاب الشأن على مدى السلسلة المتصلة من المزرعة إلى المائدة. وتتضمن هذه الأنشطة :
نظرا إلى النطاق الواسع لأنظمة مراقبة الأغذية، ثمة ثلاثة أنماط على الأقل من الترتيبات التنظيمية يمكن أن تكون ملائمة على الصعيد القطري. وقد يستند النظام إلى:
لقد أدت المبادرات القطاعية في هذه الحالة إلى تكوين أنشطة منفصلة لمراقبة الأغذية قامت بها وكالات مختلفة مسؤولة عن مختلف القطاعات مثل اللحوم ومنتجات اللحوم والأسماك والفاكهة والخضر. وقد تخضع هذه الوكالات في ذات البلد الواحد إلى عدة وزارات مثل وزارة الصحة والزراعة والتجارة والبيئة والتجارة والصناعة والسياحة، وتحدد أدوار كل من هذه الوكالات، ولكنها تكون مختلفة كل الاختلاف.
إن النظام الذي تشارك في نطاقه عدة وكالات مراقبة سلامة الأغذية يؤدي عموما إلى ازدواجية الأنشطة التنظيمية مما يؤثر تأثيرا سلبيا على كفاءة النظام. إضافة إلى ذلك، قد يؤدي هذا الوضع إلى ما يلي :
وبصورة عامة ثمة نقص في التنسيق على الصعيد الوطني، وبالتالي على صعيد مختلف الهيئات المشاركة في رصد السياسات المتعلقة بالأغذية ومراقبة سلامة الأغذية. وتبعا لذلك يمكن، يمكن في نطاق منشأة ما لإنتاج الأغذية، أن تقوم وكالات مختلفة بمراقبة جوانب سلامة الأغذية على نحو متكرر، في حين تظل منشأة أخرى مجهولة تماما لإدارات المراقبة.
إضافة إلى ذلك، حتى وإن كانت سلامة الأغذية هي الهدف الأول لكل من هذه الوكالات، فإن غالبية الوكالات تتحمل مسؤوليات قد تتنافس على صعيد الموارد والأولويات مع برامج سلامة الأغذية. وتتضمن الأمثلة عن مثل هذه المسؤوليات الإضافية :
وقد يكون من الصعب إيجاد التوازن الضروري بين مراقبة سلامة الأغذية وتحمل مسؤوليات أخرى، بيد أنه ليس مستحيلا.
على الرغم من جوانب القصور الواردة أعلاه، ونظرا لشتى الأسباب التاريخية أو السياسية، حافظ العديد من البلدان على الأنظمة القائمة على تعدد الوكالات، كما أدخلت تحسينات هامة لزيادة كفاءتها.
· تقاسم المسؤوليات
تقوم الخطوة الأولى للتحسين على وضع استراتيجية قطرية لسلامة الأغذية. ويجب أن تحدد مسؤوليات ومهام مختلف الوكالات في هذا الإطار. وسوف تعالج هذه المسألة في إطار البند 4-1 من جدول الأعمال - الورقة المواضيعية 1-1 المقدمة من ايرلندا (GF 02/4).
ومن الأساسي تحديد الجانب من مراقبة سلامة الأغذية الذي تتولى مسؤوليته كل وكالة، كما يجب ألا تغفل الحاجة إلى تغطية كل مراحل السلسلة الغذائية، ومختلف جوانب مراقبة سلامة الأغذية في كل مرحلة.
وتتضمن السلسلة الغذائية إنتاج الأغذية نباتية وحيوانية المصدر والمعالجة ما بعد الحصاد وتصنيع الأغذية ومناولتها على صعيد بيعها بالجملة والتجزئة واستهلاكها على المستوى الأسري. ولا بد أن تغطى كل هذه العناصر على الرغم من أن نشاط الوكالات على الصعيد الأسري يكون قاصرا على تقديم المعلومات للمستهلك وتثقيفه. وتنطوي مراقبة كل من هذه المراحل على مراقبة المجالات الهامة ذات الصلة. وعلى سبيل المثال، تنطوي مراقبة الأغذية حيوانية المصدر على مراقبة صحة الحيوانات وخاصة الأمراض الحيوانية التي تصيب الإنسان، ومراقبة العلف والأدوية البيطرية.
وفي حال تعذر على وكالة واحدة القيام بكل عمليات المراقبة على صعيد مؤسسة ما،يكون من المهم أن تحدد بوضوح عملية المراقبة التي تقوم بها وكالة ما، أي أن تحدد على سبيل المثال في مصنع لمعالجة اللحوم الوكالة المسؤولة عن مراقبة:
وفي حين أن لا محال من التداخل في بعض الأحيان، فإن من الأساسي ضمان أن يكون بأدنى مستوياته، والأهم من ذلك هو ألا تكون هناك فجوات في تغطية نظام المراقبة.
وحالما حددت مسؤوليات مختلف الوكالات في نطاق استراتيجية سلامة الأغذية، لا بد عندها من تعريفها تعريفا واضحا في التشريعات، كما يجب أن تحدد كذلك الصلاحيات الإدارية والجنائية لمفتشي كل منها.
· التنسيق داخل الوكالة
وينبغي للوكالات التي يعهد إليها بمهام بخلاف مسؤوليات مراقبة سلامة الأغذية، أن تحدد بصورة واضحة أهدافها في كل مجال، وكذلك الوسائل التي تخصصها لكل مهمة. ولا بد للأشخاص المسؤولين عن سلامة الأغذية في الوكالة معرفة الموارد المتاحة لهم من أجل تنظيم أنشطتهم.
وفي حال إمكانية أن يكون هناك تضارب في المصالح بين مسؤولية مراقبة سلامة الأغذية ومسؤولية أخرى تتحملها الوكالة، لا بد عندها من حسن تحديد هذين النشاطين في المخطط التنظيمي والفصل بينهما. وتصاغ الإجراءات بغية تفادي أن تتغير أية قرارات بشأن سلامة الأغذية جراء اعتبارات قد تكون مشروعة إلا أنها تتعارض وهدف حماية صحة الإنسان.
ويجب كذلك معالجة مسألة تضارب المصالح على المدى الطويل. ويجب ألا يتعرض الموظفون العاملون في حقل مراقبة سلامة الأغذية لمخاطر فقدان فرص الترفيع المتاحة لهم جراء الآثار السلبية الناجمة عن قرار اتخذوه بشأن هدف آخر من أهداف الوكالة، مثل تشجيع قطاع غذائي ما، أو تجارة التصدير.
• التنسيق ما بين الوكالات
ينبغي لكل الوكالات المشاركة في مجال مراقبة سلامة الأغذية في بلد ما أن تنسق أنشطتها. إذ حتى خارج إطار النظام المتكامل يمكن، بل ويجب، أن يكون هناك قدر من التنسيق بين الوكالات، على الأقل، في الميادين التي يتم فيها تقاسم المسؤوليات. وقد تقرر بعض الوكالات أن تنسق أنشطتها في جزء معين من السلسلة الغذائية. ويمكن إضفاء الصفة الرسمية على هذه الخطوة من خلال وثيقة يبلغ بها موظفو الوكالات المعنية.
إن من الحيوي تبادل البيانات فيما بين الوكالات المكلفة بالصحة العامة وبرامج رصد سلامة الأغذية. وتكون بيانات رصد الأغذية ضرورية لفهم مراقبة الأوبئة الناشئة عن الأمراض التي تنقلها الأغذية، كما يجب أن تراعى النتائج الناجمة عن مراقبة الأوبئة لدى وضع برامج رصد الأغذية.
وحين يكون نظام مراقبة الأغذية مجزأ بين هيئات الدولة والهيئات المحلية ينبغي للوكالات المعنية أن تتبادل المعلومات بشأن النهج والخبرات لتنسيق تدخلاتهم بحيث يستفيد المستهلك من نفس المستوى من الحماية في جميع أنحاء البلد.
ثمة مزايا هامة يتيحها دمج كل مسؤوليات حماية الصحة العامة و سلامة الأغذية في وكالة وحيدة تعنى بسلامة الأغذية، وتتمتع باختصاص يحدد بصورة واضحة. وتتضمن هذه الفوائد :
في حين أن فكرة تكوين نظام قائم على وكالة وحيدة هي فكرة جذابة، ليس من الواقعي التوصية بهيكل تنظيمي وحيد يلبي على الصعيد العالمي متطلبات وموارد البيئة الاجتماعية والاقتصادية والسياسية لكل بلد. ويجب أن يكون القرار خاصا بالبلد، كما يجب أن تتاح الفرصة لكل أصحاب الشأن للإسهام في عملية تطويره.
والوكالة الوحيدة والموحدة هي في المقام الأول هيئة لإدارة المخاطر. بيد أنه قد يكون من المفيد أن يعهد إليها أيضا بوظائف تقييم المخاطر و/أو التبليغ بها. وقد يكون كل من تقييم المخاطر (وخاصة على نحو استباقي) والتبليغ بها داعما بصورة متبادلة بدرجة أكبر. وفي الواقع قد يتيح ذلك :
ومن جهة فإن النظام القائم على وكالة واحدة يجمع معا الموظفين والموارد مما يتيح قدرا أكبر من الفعالية وإدارة أقل تكلفة.
غير أن من المهم ألا يغيب عن الأذهان أنه يجب أن يقوم خبراء مستقلون بتقييم المخاطر في إطار وظيفي تفصل فيه وظائف مقيم المخاطر عن وظائف مديرها فصلا واضحا. وبالتالي ففي الوكالة الوحيدة الموحدة يجب أن يظل تقييم المخاطر متميزا عن إدارة المخاطر على صعيد كل من الوظيفية والمسؤولية.
وتتضمن إدارة مخاطر سلامة الأغذية عدة أنشطة ابتداء من تحديد المواصفات وانتهاء بإنفاذها. وفي حين أن إنفاذ المواصفات هو في المعتاد مهمة وكالة مراقبة الأغذية، فإن درجة مشاركة هذه الوكالة في وضع المواصفات تستلزم عناية فائقة.
وغالبا ما تتصل مراقبة سلامة الأغذية بعدة مجالات مراقبة أخرى، وتتمثل إحدى المسائل الرئيسية في تعريف حدود صلاحية وكالة مراقبة سلامة الأغذية. ونظرا إلى أن جودة الأغذية تتصل اتصالا وثيقا بسلامة الأغذية، فمن البديهي أن تكون الوكالة مسؤولة عن مراقبة جودة الأغذية. بيد أن جودة الأغذية تشمل أوجها عدة، مثل المكونات، القيمة التغذوية، المواد المضافة، التوسيم، الأغذية العضوية، علامات الجودة، البيان الجغرافي المحمي وغيرها، كما أن من المهم التحديد الواضح للدور الذي يمكن أن تقوم به الوكالة المعنية في مراقبة جودة الأغذية.
وتبعا لوضع البلد وأولوياته، يمكن أن يستفيد كل من سلامة الأغذية ومراقبة نوعيتها من عمليات التجانس، مع مراقبة وقاية النباتات وصحة الحيوان (خارج إطار الأمراض الحيوانية التي تصيب الإنسان) والرأفة بها، والأعلاف، والأدوية البيطرية والمنتجات الأخرى غير الغذائية. وفي هذه الحالة يجب التفكير في إدراج بعض من هذه المجالات ضمن صلاحيات الوكالة.
يشكل النظام المتكامل لمراقبة الأغذية نقطة تستحق النظر فيها حيثما كانت هناك الرغبة والتصميم على إنجاز نهج متسق ومنسق في السلسلة المتصلة من المزرعة إلى المائدة دون دمج كل الوكالات المعنية. وعادة ما يتكون تنظيم نظام متكامل لمراقبة الأغذية من عدة مستويات تشغيل هي :
قد ترغب الحكومات لدى استعراض ومراجعة نظامها الخاص بمراقبة الأغذية في التفكير في اعتماد نموذج يقضي بإنشاء وكالة وطنية مستقلة لمراقبة الأغذية تكون مسؤولة عن أنشطة المستويين الأول والثاني، في حين تظل الوكالات متعددة القطاعات الموجودة مسؤولة عن أنشطة المستويين الثالث والرابع. وتتضمن المزايا التي يقدمها مثل هذا النظام :
ويقوم دور وكالة مراقبة الأغذية من هذا النمط على وضع أهداف لمراقبة الأغذية على الصعيد القطري ووضع الأنشطة الاستراتيجية والتشغيلية موضع التنفيذ بغية إنجاز هذه الأهداف. وقد تتضمن وظائف أخرى:
تتوقف فعالية إدارات سلامة الأغذية بدرجة كبيرة على طريقة إدارتها. ويعكس هذا الوضع بدوره الروح المهنية التي يتحلى بها الموظفون المعنيين، فضلا عن الإطار القانوني الذي يعملون في ظله إضافة إلى الوسائل المتاحة لهم لأداء المهام التي يكلفون بها. وسوف تعالج هذه الوثيقة جانب الإدارة فقط، أما الجوانب الأخرى فسوف تغطيها الأوراق المواضيعية التالية.
وتقوم الوظيفة الأساسية لإدارات مراقبة الأغذية على التفتيش والمراقبة. ويعني هذا قيام العديد من الأشخاص المختلفين بعدد هائل من عمليات التحقق الدقيقة على عدد كبير من أنواع السلع في مختلف أنحاء البلد. ويجب على فريق الإدارة أن ينظم هذه الأنشطة المشتتة لتحسين اتساقها وفعاليتها. وتنطوي إدارة التفتيش والمراقبة على :
تتوقف نتائج التفتيش إلى حد كبير على طريقة تنفيذها. ولضمان تقديم نفس المستوى من الحماية للمستهلك في جميع أنحاء البلد، ولتفادي الاختلالات بين المؤسسات على صعيد تأثير الأحكام التنظيمية، يكون من الضروري تنسيق علميات التفتيش والمراقبة.
في ظل عدم وجود إجراءات محددة بصورة جيدة، يقوم المفتشون بعمليات التفتيش والمراقبة بالطريقة التي يرونها الأكثر ملاءمة، بيد أن ذلك يتم في الواقع بعدة طرائق. ويجب على المفتشين أن يتبعوا إجراءات محددة تغطي كل جوانب المتطلبات على نحو ملائم ومتوازن، باستخدام الوسائل المتناسبة مع الهدف المنشود. وينبغي أن تتضمن الإجراءات التحضير لعملية التفتيش والتحقق الوثائقي وزيارة المؤسسة واستخلاص المعلومات من مدير المنشأة أو ممثله، وإعداد تقرير خطي وتطبيق إجراءات المتابعة اللاحقة.
ولمسألة المشورة أهميتها نظرا إلى أن مسؤولي المراقبة هم في أغلب الأحيان الأشخاص الوحيدين المتوافرين الذين بإمكان مدير المؤسسة أن يطلب مشورتهم، كما يجب أن يكونوا على استعداد لتقديمها. بيد أن كلا من المشورة والإدارة يشكلان مهمة مختلفة غالبا ما لا تكونان متفقتين، لاسيما أن أحد متطلبات المراقبة يقوم على استقلاليتها.
وفيما يتعلق بخطط الرصد، تتوقف نتائج تحليل الأغذية وتفسيرها بدرجة كبيرة على الطريقة التي يقوم المراقب بإجراء المعاينة فيما يتعلق بالشروط التقنية، فضلا عن اختيار العينات بحيث تعطي صورة تمثل المنتج موضع الفحص. ومن هنا، لا بد أن تصاحب كل برامج المعاينة تعليمات واضحة توجه إلى المسؤولين المكلفين بإجراء المعاينة، والأشخاص المسؤولين عن تحليلها.
تحتوي القواعد التنظيمية في ميدان نظافة الأغذية على عبارات من قبيل "على نحو نظيف" أو "على نحو ملائم" أو "صالح للاستعمال" أو "وثائق تفصيلية" أو فحص منتظم" وغير ذلك. وقد يكون التحقق من التقيد بمتطلبات مصاغة بهذه العبارات غير موضوعي بدرجة عالية. إضافة إلى ذلك، أظهرت الخبرة أنه على الصعيد العملي، حتى وفي الحالات التي تستعمل القواعد التنظيمية فيها عبارات واضحة، ثمة اختلافات في الطريقة التي يفسرها المفتشون. وقد يتعلق ذلك بخبرة المفتش السابقة أو الأنشطة المصاحبة لها أو السياق المحلي، وعلى سبيل المثال فإن مفتش مكلف بمراقبة أنواع مختلفة من منشآت لن يصدر حكما على مسلخ دواجن بنفس الطريقة التي يصدر بها مفتش مختص في هذا النوع من المسالخ هذا الحكم، وقد يصدر حكم متساهل على مصنع لمعالجة الأغذية بسبب وجوده في منطقة تكون معدلات نظافة المنشآت الموجودة فيها منخفضة عموما. وبالتالي فمن المهم أن تقدم للمفتشين تعليمات واضحة بشأن ما هو مطلوب، وكيف السبيل لتقييمه.
وتؤدي عمليات تفتيش منشآت الأغذية إلى صياغة قرار يصدر عن إدارة مراقبة الأغذية التي تعالج عموما أوجه القصور. كما أنها تحدد التدبير التصحيحي (التدابير التصحيحية) الواجب اعتماده/اعتمادها، كما تحدد إطاره الزمني/أطرها الزمنية. وقد ينطوي ذلك في بعض الأحيان على إجراءات قانونية. ويعد تنسيق المتابعة أساسي لضمان الإنصاف في معاملة كافة أصحاب الشأن.
تتضمن الوسائل التقليدية لتنسيق عادات عمل الموظفين تعميم التعليمات بشأن طريقة تطبيق وإنفاذ القواعد التنظيمية أو العناصر التي تلازمها والتي توضح المتطلبات أو تبررها. وينبغي ألا يعتبر أن هذه الخطوط التوجيهية تشكل متطلبات جديدة تمت إضافتها، وإنما مجرد وسيلة لتوضيح طريقة تطبيق وإنفاذ متطلبات سارية فعلا.
ويشكل التدريب المهني، الابتدائي والمستمر على حد سواء، كذلك عنصرا بالغ الأهمية كي تقوم الإدارات الرسمية بإنفاذ القواعد التنظيمية بصورة وافية ومنسقة.
إضافة إلى ذلك، يمكن أن تستخدم وسائل تشاركية بقدر أكبر بغية المضي في تعزيز التنسيق من قبيل تحديد الخبراء المناسبين، فضلا عن عقد الاجتماعات وتنظيم رحلات عمل ميدانية.
ويتوافر بين خبراء أية وكالة، عموما، بعض الأفراد المتخصصين في تفتيش أنواع معينة من المنشآت، أو أنهم يقومون بمهام محددة بدقة، أو باتوا عالي الاختصاص في ميدان عملهم، أي أنهم خبراء يتمتعون بخبرة عملية قيمة للغاية. ويجب في هذا الإطار أن يستفيد الخبراء الآخرين في الوكالة من هذه الخبرة. ويجب على الإدارة أن تحدد هؤلاء الخبراء "العمليين"، وتكلفهم بتنسيق ممارسات المراقبة من خلال إعداد خطوط توجيهية والمشاركة في التدريب.
وثمة وسيلة تنسيق ناجعة أخرى تقوم على تمكين مراقبين من وحدات مختلفة من تقاسم خبراتهم الميدانية في إطار اجتماعات تكرس لتنسيق الممارسات في ميدان بعينه. وقد تتيح هذه الاجتماعات صياغة خطوط توجيهية أو عناصر ملازمة لها.
ويمكن أن يتم تقاسم الخبرات كذلك في الميدان حين يقوم خبراء من عدة وحدات بزيارة عمل إلى فريق تفتيش في منشأة يكون مسؤولا عنها. وقد يشكل ذلك فرصة لاستعراض ومراجعة ممارسات المراقبة المحلية.
ومن المهم ملاحظة أن بالإمكان تطبيق كل من وسائل التنسيق هذه على الصعيدين المحلي والقطري، وكذلك على الصعيد الإقليمي في إطار التنسيق الدولي.
يتوجب على وكالات/سلطات مراقبة الأغذية إجراء العديد من عمليات المراقبة المنتظمة وغالبا اعتمادا على عدد محدود من الموظفين. وفي حين أنه غالبا ما تطرح مشكلة النقص في الموارد، تشكل مسألة استخدام الموارد المتيسرة بدرجة أعلى من الكفاءة تحديا مستديما. وتتمثل إحدى المشاكل الرئيسية في كيفية تخصيص ما يتيسر من وقت الموظفين ووسائل العمل على مختلف المهام الموكلة بالوكالة/ السلطة علما أنه يجب إنجاز ذلك استنادا إلى تحليل المخاطر.
(أ) تحديد الأولويات
تنبع هذه المهام من الالتزام القانوني بالمراقبة، فضلا عن الأولويات التي تحددها السلطات المختصة التي عليها أن تراعي ما يلي :
ويجب أن يشارك كل أصحاب الشأن من القطاعين العام والخاص في تحديد الأولويات بغية تلبية احتياجات البلد الفعلية. ويجب أن تكفل إدارة الوكالة إدراك الموظفين الميدانيين بالأولويات، وخاصة قبل أن يقوموا بتخطيط أنشطتهم بصورة دورية.
يجب على وكالة المراقبة أن تعد قائمة حصر بالمهام وأن تقيم المدة الزمنية التي يتطلبها كل عمل آخذة في الاعتبار أن بالإمكان تنفيذ بعض المهام متزامنة.
والأساس الذي تقوم عليه أنشطة مراقبة الأغذية هو تفتيش المؤسسات ورصد التلوث الغذائي، ولكن نظرا إلى أن مراقبة تلوث الأغذية يناقش في إطار الموضوع الفرعي رقم 2، يركز الجزء المتبقي من هذه الوثيقة على المنشآت. وينبغي أن تتوافر في كل وحدة تفتيش قائمة شاملة بالمنشآت والمواقع التي من المحتمل أن تراقبها، كما ينبغي أن تتوافر في المقار الرئيسية إحصائيات بشأن مختلف أنواع المنشآت التي تكون مختلف الوحدات مسؤولة عنها.
يجب أن تخضع المنشآت والمواقع للتفتيش بصورة منتظمة، والتي يشتبه في وجود أوجه قصور فيها. وفي إطار إدارة المخاطر، ينبغي أن يتطابق تواتر عمليات التفتيش التي تجرى في منشأة بعينها المخاطر التي تمثلها. ويمكن أن تقسم مختلف أنواع المنشآت إلى عدد محدود من مجموعات المخاطر استنادا إلى طريقة مناولة الأغذية. ويتعلق هذا العنصر أساسا بالخطر الميكروبيولوجي.
على الرغم من أنه يبدو من الممكن اعتبار أن بعض المنتجات هي أخطر من غيرها مبدئيا، ووضع التصنيف على هذا الأساس، ينبغي عوضا عن ذلك تكييف هذا التصنيف من جانب البلدان بناء على المعلومات الصادرة عن مراقبة الأوبئة للأمراض التي تنقلها الأغذية، فضلا عن السياق المحلي. وعلى سبيل المثال، تعتبر أغذية المشهيات المعلبة مأمونة للغاية في العديد من البلدان، في حين أن بعض المنشآت في بلدان أخرى لا تتقن هذه التقانة كل الإتقان.
إضافة إلى ذلك يمكن أن تضع السلطات المختصة تقديرات لمتوسط الفترة الزمنية الضرورية لتفتيش مختلف أنماط المنشآت على أساس مختلف عمليات التحقق المضمنة في التفتيش، وبناء على الخبرة المكتسبة في البلد المعني.
وبمعرفة عدد مختلف أنماط المنشآت التي تكون كل وحدة مسؤولة عنها، والفترة الزمنية التي يستغرقها تفتيشها، يكون مدير الوكالة في مركز يتيح له بصورة موضوعية تحديد أسلوب تقسيم الموظفين على مختلف الوحدات تبعا لعبء العمل.
وبالتالي يجب على مدير الخدمات المحلية أن يكون أكثر دقة لدى تحديد مستوى المخاطر في كل منشأة مراعيا عدد الموظفين ومهاراتهم، فضلا عن حجم الإنتاج والعناية بضمان النوعية، ونتائج عمليات التفتيش التي أجريت في فترة سابقة، إضافة إلى إمكانية إلقاء تبعة تفشي التلوث الغذائي. وسيكيف المدير معدل المراقبة بناء على مستوى المخاطر الذي تمثله المنشأة.
ولا تشكل برمجة المراقبة وضعا جامدا بل هي عملية دينامية تأخذ في الاعتبار التطورات التي يشهدها السياق، فضلا عن الطلبات الموجهة من السلطات.
من المهم أن تكون كل أنشطة المراقبة مصحوبة بما هو ضروري من تعليمات وتقرير. وبالإضافة إلى النقل الفعلي للرسالة، ينبغي أن يضمن الشكل المكتوب ما يلي:
ويجب على تعليمات المراقبة أن توضح على الدوام من هو موجه الأمر على الأقل، فضلا عن المسؤول المكلف بالمراقبة والأساس القانوني والمهام المحددة الواجب تنفيذها، والإطار الزمني الذي يجب أن تنجز خلاله وطريقة الإبلاغ عن المراقبة.
وينبغي أن تعد تقارير بالنتائج التي تتوصل إليها كل عمليات التفتيش نظرا إلى أنه بدون هذا التقرير تتعذر متابعة النتائج ورصدها.
إضافة إلى ذلك، تكون مثل هذه الوثائق أساسية للوكالة نظرا إلى أنها تشكل العناصر الأساسية التي يمكن من خلال إظهار فعالية وكفاءة أنشطتها.ويطلب عموما من وكالة المراقبة إبلاغ الحكومة بالأنشطة التي تقوم بها. وبغية تلبية متطلبات الشفافية، ينبغي بهذه الوكالة كذلك في الوقت الحاضر أن تقدم لكل الأطراف المعنية معلومات موضوعية بشأن ما أنجز من مراقبة، فضلا عن النتائج التي تم التوصل إليها.
يشكل الرصد مهمة ضرورية على كل مستوى في التسلسل الهرمي ويتكون من التحقق من فهم التعليمات على نحو واضح، وأنها قد نفذت، فضلا عن مقارنة المراقبة التي أجريت والمراقبة المقررة. وفي حين أن تحليل التقارير يشكل أساس الرصد، ينبغي بالسلطات المختصة أن تنظر في وسائل أخرى.
ومن المفيد على الصعيد الميداني في بعض الأحيان أن يرافق المسؤولين خبير أو مسؤول كبير قادر على تحديد المشاكل التي تواجه تنفيذ التعليمات.
ويجب على إدارة الوكالة أن ترصد الطريقة التي تدير بموجبها وحداتها اللامركزية المهام التي توكل بها لضمان تنفيذ تعليماتها بصورة سليمة، وضمان ألا يكون هناك انحرافات أو اختلافات بين الوحدات. وبالإضافة إلى التقارير الدورية، تلجأ بعض الوكالات إلى خدمات كبار المسؤولين الذين تقوم مهامهم على مراجعة أنشطة الوحدات المحلية في الميدان سواء كان ذلك على صعيد التعليمات الفنية أو إدارة الموظفين والإدارة المالية.
يجب أن تكون إدارات مراقبة الأغذية قادرة على أن تتحرك بسرعة وفعالية في حال ظهور مشكلة كبيرة. في المقام الأول يعني ذلك أنه يجب أن تبلغ بالمشكلة بأسرع ما أمكن قبل أن تنتشر. وسوف تناقش مسألة أنظمة الإنذار السريع في الموضوع الفرعي 2. وحين تخطر الإدارات، يجب عليها أن تتخذ التدابير الملائمة على نحو سريع للغاية. ويعني ذلك أنه يجب التخطيط للتدابير بأعلى درجة ممكنة في إطار خطة للطوارئ تتضمن أوامر مستديمة وتصورات مختلفة توضح الوسائل المخصصة لكل مهمة.
وتؤثر هذه التدابير على عدد من أصحاب الشأن الذين سيستجيبون بصورة فعالة نظرا إلى أنهم على ثقة من كفاءة خدمات المراقبة، كما أنهم يشاركون في إعداد الخطة. ويعني ذلك أن الاتصالات الجيدة بكل أصحاب الشأن في حالات المخاطر قبل وقوع الأزمة يسهل إدارة هذه الأزمة.
إن عدم كفاية المرافق والبنى الأساسية في العديد من البلدان النامية يقوض أنظمة سلامة الأغذية. وينبغي بخدمات المراقبة أن تحدد التحسينات الضرورية على البنية الأساسية الضرورية ذات الصلة بسلامة الأغذية مثل توفير المياه السليمة والكهرباء ومرافق التخزين بما في ذلك التخزين البارد ومرافق النقل وشبكته، فضلا عن لفت انتباه السلطات المختصة إليها.
غالبا ما يكون إنتاج الأغذية وتصنيعها وتسويقها مجزأ بصورة كبيرة بين عدد كبير من صغار المنتجين القائمين على مناولة الأغذية ممن لا تتوافر لديهم المعارف والخبرة الملائمة على صعيد تطبيق الممارسات الزراعية العصرية ونظافة الأغذية التي تواكب التكثيف الزراعي والتوسع الحضري. وينبغي بخدمات المراقبة أن تشجع أصحاب الشأن هؤلاء على تنظيم أنفسهم والمشاركة في تحديد احتياجاتهم في حقل التدريب.
بالإضافة إلى تعدد صغار المنتجين وأصحاب المحال التجارية، غالبا ما تشمل صناعات تجهيز الأغذية مرافق كبيرة بعضها متقدم للغاية. ومن هنا، يجب أن تكون خدمات المراقبة قادرة على التعامل بكفاءة مع المجموعة الواسعة جدا من المنشآت غير المتجانسة، كما عليها أن تكون قادرة على تكييف طريقة عملها وفقا للطاقات الفنية والمالية لكل فئة آخذة في الاعتبار المخاطر المرتبطة بسوقها، ودون تجاهل أي جزء من الصناعة الغذائية.
إن تصدير الأغذية حيوي بالنسبة إلى العديد من البلدان النامية، وهو يعني في العموم عددا محدودا من المنتجات. وليس من المستحب أن تفرض "معايير سلامة مزدوجة" على المدى الطويل على المنتجات المصدرة والمستهلكة محليا على التوالي، بيد أن من المرجح أن تدوم لبعض الوقت. وبالتالي فإن تركيز وسائل المراقبة في ميدان التصدير وإهمال مراقبة السوق المحلي، وهو ما يلحق الضرر بالمستهلكين داخل البلد، قد يكون جذابا. وعلى النقيض من ذلك، يجب على خدمات المراقبة أن تستفيد من الخبرة المكتسبة في تصدير المنتجات الزراعية، والاتصالات بخدمات المراقبة في البلد المستورد بغية تحسين فعالية النظام القطري لمراقبة الأغذية. وعلى سبيل المثال يمكن لإدارة المراقبة أن تتعرف على السبل التي تتبعها المنشآت وثيقة الصلة بالزبائن الأجانب في تطبيق الممارسات الحسنة في ميدان النظافة أو تحليل المخاطر أو نقاط المراقبة الحرجة، أو الإجراءات التي تتبعها إدارات المراقبة في البلد المستورد في ميدان التفتيش. وطالما أن ذلك يبدو وثيق الاتصال، يمكن أن تقرر إدارة المراقبة إلى أي مدى يمكن أن تستخدم هذه العناصر في المنشآت التي تقتصر على السوق المحلي. ومن وجهة النظر هذه، في حال كان المفتشون المسؤولون عن مراقبة الصادرات مختصين في مجال هذه المهمة، يكون من المهم أن يظلوا على اتصال بالمفتشين المكلفين بمراقبة السوق المحلية.
نظرا إلى التوسع الحضري السريع، يعتمد جزء كبير من السكان الحضريين اعتمادا جزئيا أو كليا على الأغذية المباعة في الشوارع والتي تتضمن الأطعمة الجاهزة والمشروبات في الشوارع أو الأماكن العامة مثل التي تحيط بأماكن العمل والمدارس والمستشفيات ومحطات السكك الحديدية ومحطات الحافلات. وتحضر هذه الأطعمة وتباع عموما في ظل ظروف غير صحية، مع إمكانيات محدودة في الحصول على المياه السليمة والخدمات الصحية أو تسهيلات التخلص من النفايات.
ويجب على إدارات المراقبة أن تلفت انتباه السلطات المحلية إلى الحاجة إلى توفير بنية أساسية ملائمة لقطاع الأغذية المباعة في الشوارع. إضافة إلى ذلك، عليها أن تشجع إعداد توجيهات خاصة ومكيفة من الممارسات الصحية الحسنة، فضلا عن تحليل المخاطر ونقاط المراقبة الحرجة حيثما دعت الحاجة، وإنفاذها الفعلي.
غالبا ما تعاني إدارات مراقبة الأغذية من نقص في الأموال، وهو عنصر قد يكون جليا بصورة خاصة في التجهيزات المخبرية ووسائل العمل، كما قد تظهر آثاره كذلك في تعيين توظيف الموظفين المؤهلين وتدريبهم. وتدعو هذه الموارد المحدودة إلى التركيز على التنظيم والإدارة بغية تبسيط وتعظيم استخدام الوسائل المتاحة. لقد عرض القسمين 2 و3 من هذه الوثيقة مختلف طرائق تحسين خدمات مراقبة الأغذية، كما بينا استخدام الأموال الصائب لصانعي القرارات.
ويجب أن تتاح لسلطات المراقبة التمويل الكافي، كما يجب أن تكون مستقلة عن إدارة المنشأة ومصالح الصناعة الأخرى كما تنص على ذلك هيئة الدستور الغذائي. وتعني مراقبة سلامة الأغذية بصحة الإنسان وسلامته، وهي تقع بالتالي تحت مسؤولية الحكومة. بيد أن توفير أغذية مأمونة يقع في المقام الأول تحت مسؤولية الشركة، كما تتيح مراقبة الأغذية لصناعة الأغذية تحمل مسؤوليتها. وبالتالي، ففي البلدان متقدمة النمو يطلب من المنشآت التي تقوم بإنتاج ومناولة الأغذية تغطية تكاليف المراقبة على نحو لا يهدد استقلالية المراقب. وتتضمن خيارات تغطية التكاليف رسوم الترخيص وأنشطة التفتيش وتحليل الأطعمة. أما في البلدان النامية فيجب إدارة هذه المسألة بعناية نظرا إلى أن أية تكاليف تفرض بصورة مباشرة على قطاع الأغذية تفرض في نهاية المطاف على المستهلكين كضريبة غير مباشرة على الأغذية، وهي تكاليف تتحملها أشد الفئات فقرا في المجتمع على نحو غير متكافئ. وينطبق هذا على الأغذية المطروحة في السوق المحلية أو الوطنية في حين أن من المفترض أن قطاع التصدير يغطي تكاليف المراقبة.
ثمة إقرار واسع بحاجة البلدان النامية إلى المساعدة التقنية لتدعيم أنظمة مراقبة الأغذية، وتشكل كل من منظمة الأمم المتحدة للأغذية والزراعة ومنظمة الصحة العالمية الوكالتين المعنيتين الرئيسيتين في منظومة الأمم المتحدة المعنيتين ببرامج التعاون التقني في ميدان جودة الأغذية وسلامتها مع البلدان النامية.
ويشير كل من الاتفاق بشأن تدابير الصحة والصحة النباتية (المادة 9) والاتفاق بشأن الحواجز التقنية أمام التجارة (المادة 11) بصورة خاصة إلى الحاجة إلى تقديم المساعدة التقنية إلى البلدان النامية. ويطلب بشكل خاص من البلدان المتقدمة التي تستورد الأغذية من البلدان النامية أن تقدم عند الطلب المساعدة التقنية للبلدان النامية المصدرة لتمكينها من تلبية التزامات تدابير الصحة والصحة النباتية واتفاق الحواجز التقنية أمام التجارة في تجارة الأغذية الدولية. ونظرا إلى أن البلدان النامية لم تستفد بعد بصورة تامة من هذه الفرصة للحصول على المساعدة التقنية بموجب اتفاقات منظمة التجارة العالمية. وينبغي أن تناقش هذه المسألة كوسيلة من مجموعة الوسائل لهذا الغرض في حلقة العمل بشأن الشراكة.
1- يشكل تعزيز الإدارات الرسمية لمراقبة سلامة الأغذية جزءا من استراتيجية تؤثر على كل عناصر النظام القطري لمراقبة الأغذية الذي يشمل القوانين والقواعد التنظيمية في مجال الأغذية، فضلا عن إدارة مراقبتها، والمختبرات والمعلومات والتعليم والاتصالات والتدريب.
2- النظام القطري لمراقبة الأغذية قد يعتمد على عدة وكالات، أو على وكالة وحيدة أو على نهج متكامل، وتحدد الظروف الثقافية والاقتصادية والسياسية في البلد المعني النموذج الملائم الواجب اعتماده. وأيا كان النموذج، ينبغي إجراء عملية استعراض متعمقة لتحديد السبيل لتنسيق أنشطة المراقبة، ولتفادي الفجوات أو النزاعات، ولاستكشاف مواطن التجانس الممكنة مع عمليات المراقبة الأخرى ذات الصلة (وقاية النباتات وصحة الحيوان والسلامة الحيوية). وفي كل الأحوال، يجب أن تغطي أنظمة مراقبة سلامة الأغذية كل مكونات السلسلة الغذائية بصورة فعالة ومتماسكة.
3- يجب أن تضمن إدارة خدمات مراقبة الأغذية أن يقوم الموظفون بمهام المراقبة بكفاءة على الصعيدين التقني والقانوني، وبصورة مستقلة وعلى نحو منسق في جميع أنحاء البلد. ويجب أن تضمن هذه الإدارة توزيع كل الوسائل المتيسرة توزيعا حكيما من خلال البرمجة، وأن تكون أنشطة المراقبة مدعومة بالوثائق ذات الصلة وأن تكون محل عملية رصد، وأن تكون الإدارة جاهزة لمواجهة الأزمات.
4- وفي البلدان النامية يجب أن تتوافر الموارد الكافية لإدارات مراقبة الأغذية، كما يجب أن تعزز لكي تضطلع بدور حاسم في ميدان حماية صحة المستهلكين، ودعم تجارة تصدير الأغذية. ويجب أن تساهم هذه الخدمات في تنظيم وتدريب صغار المنتجين والقائمين على مناولة الأغذية، وخاصة في مجال الأغذية المباعة في الشوارع، فضلا عن مواجهة الازدواجية بين سوق الصادرات والسوق المحلي. وتوجه الدعوة إلى كل من منظمة الأغذية والزراعة ومنظمة الصحة العالمية وغيرهما من الوكالات المعنية بهذه المسألة وبلدان مانحة أخرى إلى مساعدة البلدان النامية على تدعيم خدمات مراقبة الأغذية لديها.