|
|
| 议程第4.5项 | GF 02/8b |
联合国粮食及农业组织／世界卫生组织第二届全球食物安全规管机关研讨大会
2004年10月12-14日（泰国曼谷）
（文件提供﹕美国）
随着国际旅客、食物和农产品运输日趋频繁，一国生产的食物供应他国人民享用的情况也越来越普遍，这个过程正在加速和扩大；国与国之间纷纷谋求发展和建立合作关系，正好反映了这个实况，同时也进一步推动它的发展步伐。
在美国本土，确保进口食物安全的职责基本上由两个联邦政府机关承担﹕美国农业部（USDA）属下的粮食安全及检查处（FSIS）负责执行与肉类、家禽和蛋类产品有关的法规；卫生与公共服务部属下的粮食及药物管理局（HHS/FDA）则负责执行联邦粮食、药物和化妆品法（FD&C），以及适用于所有其它种类食物的法例。两机关均有责任保障消费者的健康，以及确保各自负责管辖的食物都附有正确的标签说明。
所有输美食物，必须符合美国土产食物所须遵守的同一标准。进口食物必须纯正、有益健康、可供安全食用、制造过程卫生，并符合美国一切准则，包括附有有关食品资料的英语信实说明，才会获准进入美国。
由于FSIS与HHS/FDA分别负责的产品具有不同属性，而两机关的发展背景和执行职责所依据的法律也有异，因此，它们采取的食物（包括进口食品在内）规管方式也有差别。
向美国输出肉类、家禽和蛋类产品的国家，必须实行一套与美国制度相等的检查制度。产品输出国接受全面审查程序后，才会获考虑是否符合产品输美的资格。为确保产品输出国与美国的制度相等，FSIS与出口国政府的食物检查机关互相配合工作。虽然外国的肉类、家禽和蛋类制品的规管制度毋须与FSIS的制度完全相同，但它们必须采取被视为足以提供相同保障的相等措施，使食物安全免受危害。FSIS就检查制度是否相等事宜作出两种裁定﹕（1）裁定目前还未成为贸易伙伴的国家是否达到初期相等的要求（符合资格）；（2）裁定已符合资格国家的相等制度是否贯彻执行。
就决定一个国家的检查制度是否符合初期资格而进行的评估工作，包括审阅有关文件和进行实地考查。文件审阅方面，FSIS会评估有关国家的法律、规例，以及其它详细说明如何控制卫生设备、禽畜疾病、屠宰及处理、残余物和执行等5大风险范畴的书面材料。如果文件审阅结果显示各方面均符合相等要求，FSIS便会派出一队技术人员前往有关国家，对上述5个风险范畴以及检查制度的其它方面进行实地评估。这个初期相等的考查范围，包括厂房设施和设备、化验室、人员培训计划和厂内检查系统的操作情况等。进行实地考查的目的，是要查证有关国家已正确地实施检查计划，如发觉仍未做到这点，则设法解决分歧和澄清要求。
相等制度的建立一经确认，有关国家即有资格向美国输出产品。必须注意的是，FSIS不会在别国进行食物检查，也不会为外国个别企业提供出口往美国的认证。FSIS裁定某个国家已具备相等的食物规管制度后，便交由该制度负责日常检查工作，以及认证个别出口企业。
至于查证已符合资格国家贯彻执行相等制度方面，FSIS会对合资格的外国检查制度定期进行实地考查，以及在产品运抵美国口岸时再次检查；使用「再次检查」这个措词，是因为根据FSIS的相等制度规定，所有进口产品，抵岸前应已接受输出国的相等检查制度的检查和批准。
一般来说，所有进入美国的外国产品，都已得到美国国土安全部海关及边境保护局（CBP）的批准。任何输美产品的进口商，必须在其装运货物抵达美国入口港的5个工作天内，向CBP填报一份入口表格。对于肉类和家禽类装运货物，FSIS规定须额外提供两份文件，即由原产地国家签发，说明有关产品经已受检，并已获该国检查机关通过和批准运往美国的证明书原件；以及一分进口检查申请书和报告。此外，CBP也会要求入口商开出书面保证金，金额一般相当于装运货物的价值以及税款和所需费用的总和。这样，有关的肉类和家禽类装运货物便成为具保和随时可由CBP撤回的货物；俟FSIS完成再次检验后，有关产品便可放行。
收到一切所需文件后，FSIS人员会检视每批货物的外形和状况，以及查核货物是否符合认证和标签的规定。此外，一个负责连系所有检查活动的自动进口讯息中央系统（AIIS），会分派其它检查工作予进口检查员，这些工作包括产品检验、微生物污染和化学残余物的化验分析等。以上各项检验计划，均以美国土产食物适用的微生物残余检验计划为蓝本。
如果装运货物无法通过再次检验，将不会获FSIS批准进口，日后，有关的外国企业的同类装运货物将会面对较频密的检查，直至其重新建立符合规定的良好纪录。如果进口商的货物遭禁止入口，他有数个处理办法。他可以把货物转口、销毁或制成动物食粮。此外，进口商可以重新标签产品，使其符合美国的规定。
HHS/FDA负责所有食物（例如海产、水果、蔬菜和奶类产品）的规控管理工作，但肉类、家禽和某些奶类产品除外。为确保HHS/FDA掌握所有进口美国受规管食物的资料，进口商或其代表必须向CBP递交入口通知书和入口保证金，待当局决定是否批准所申报产品进口。HHS/FDA对入口货品采取的检查和执法程序，会在与CBP紧密协调下进行。
HHS/FDA透过CBP取得受其规管进口食物的通知。如HHS/FDA不打算检验某批进口货物，该批货物便准予放行；如HHS/FDA要求某项申请入口货物的样本送检，有关货主或收货人便须暂时保留整批货物，不得分发，直至接到样本检验结果，然后按指示办理。
一般来说，如HHS/FDA决定检验某批进口货品，便会派遣一名调查员或检查员收集货品样本，以进行化验评估；如化验结果证明货品符合规格，便可投入美国市场。
如化验结果显示有关货品不符规定，HHS/FDA会向货主或收货人发出扣押及聆讯通知书，订明地点和期限，让其提出口头或书面申述。视乎有关货品如何违反粮食、药物和化妆品法的规定，进口商或可获准提交呈文，申请改良产品，使符合有关规定；货主或收货人或可向HHS/FDA申请重新标签产品，或采取其它行动，以矫正违规情况，又或把产品改制成非食物、药物、器具或化妆品类物品。提交重新标签产品或采取其它矫正违规行动的申请书时，必须附上详细方案，说明进行建议行动的时间地点，以及符合法例规定的预计完成时间。所有改造产品的申请，必须经由HHS/FDA审阅和批准。
根据粮食、药物和化妆品法第801(a)条，任何看来违反该法规定的进口物品，HHS/FDA得拒绝让其进口，如有关产品未能做到符合法例要求而被禁止入口，进口商须于当局发出拒绝进口通知书之日起计90天内将该产品转口，或在CBP或其它受权机关的监督下，把产品销毁；如未能按规定转口或销毁产品，CBP会根据其纪录，向有关进口商发出转运通知书，如仍不遵行，CBP或会评算损失，并从进口商的保证金中扣取相应金额。
在某些情况下，HHS/FDA会根据过往纪录和／或其它显示有关产品可能违反规定的消息，在该产品申请进口时，未经实际检查即发出扣押及聆讯通知书。进口产品毋须根据检查建议，也可予以扣押，直至发货人、制造商或进口商证明有关产品已符合HHS/FDA的指引或准则为止。
如产品违规情况在某地十分普遍，HHS/FDA间中会对有关地域全国或全区的产品实行不经检查而予以扣押，但牵涉如此广泛的扣押建议甚为罕见，通常只是在别无其它解决办法下才会提出。
除所需的入口表格外，某些产品应提交更多资料，以方便审批和确保符合适用的HHS/FDA规例。举例来说，低酸或酸化低酸罐头食物的外国制造商把产品付运美国之前，必须登记和提交食物加工资料，并应在产品抵达美国口岸时，向HHS/FDA提供装罐工场的罐头食品企业注册号（FCE#）和计划加工识别号（SID#）。
为迅速处理进口产品，HHS/FDA已实行进口业务自动化，透过HHS/FDA的进口支持作业及行政系统（OASIS）与CBP的自动商务系统（ACS）互相结合，HHS/FDA的审查员得以更有效率地评估和处理每宗进口个案。进口货物申报人把具体的装运货物HHS/FDA数据输入ACS后，不消数分钟，便可知道该批货物是已获放行，还是仍遭HHS/FDA计划予以审查。该系统能够让HHS/FDA即时取得有关进口货物的数据，就可能出现的问题提供讯息，以及备存全国通用的纪录数据文件，从而对个别产品、发货人、制造商和进口商的惯常做法有较准确的掌握。
根据2002年公共卫生安全及生物反恐准备及反应法（简称生物反恐法），向美国输入食物，必须预先通报HHS/FDA。目前输美装运货物的出口商，绝大部份可以使用CBP自动商务系统（ACS）中的自动代理人界面（ABI）通报系统履行通报规定，其余的出口商，则可使用HHS/FDA的预先通报系统界面（PNSI）给予通知。预先通报的资料，主要是装运食品抵达美国时，通常由进口商或代理人向CBP提供的资料。根据生物反恐法，这些资料也须在进口货物抵达美国之前，向HHS/FDA通报。HHS/FDA会使用预先收到的资料，决定是否对通报的进口食物进行检查。有关人士如未有遵守预先通报的规定，其货物可能会被禁止进口；未获批准进口的食物，必须暂时保留，不得运送予进口商、货主或收货人，直至预先通报的规定得到履行为止。
与FSIS的做法不同之处是，HHS/FDA毋须食物输美国家签发证明书，以证明所输出食物符合美国的食物安全法规。HHS/FDA预期，不论是本土或外地输入的食品，美国和外国的制造商均会做到有关产品符合美国的安全规定。如有产品被发现对食物安全造成危害，或根据可靠讯息（例如有关公司以前装运货物的检验结果），知道有产品可能会危害食物安全，该产品可被禁止进口。同样地，如产品不符合美国的标签规定，即属「使用错误标签」，同样有被禁止进口的可能。
受HHS/FDA管辖的进口美国食品，毋须取得有关相等保障的裁定，虽然，有些国家可能有见于这个裁定会有助其产品进入美国市场而刻意争取。此外，受HHS/FDA管辖的食品，也毋须附有出口国的证明书，证明产品安全或符合美国的规定。尽管受HHS/FDA规管的进口食物毋须证明书，但该局会对申请进口美国的食物进行检查和测验，以鉴定它们是否带有食物引致的化学、微生物或实际危害。根据有关法例，HHS/FDA规定海产或果汁制品必须按照危害分析关键控制点（HACCP）制度生产，但也毋须出口国政府签发出口证书以资证明，做为批准进口的条件。
在美国，进口食物的规管工作基本上由两个联邦政府机关负责，所有进口美国的食物，必须遵守同时适用于美国土产食物的相同标准。由于两规管机关的发展背景不同，执行职责的法律根据各异，以致他们采取不一样的方针，对进口食物进行监管。
受粮食安全及检查处（FSIS）规管的肉类和家禽进口产品，必须来自经鉴定实行与美国相等检查制度的国家和设施，才有资格输入美国；至于负责规管所有其它食物的粮食及药物管理局（HHS/FDA），则预期外国的食物制造商会遵守美国的安全规定。如有关食品不符美国的要求，并对公共卫生构成危害，两机关都会迅速坚定地执行规管职责，以确保这些产品不会流入美国消费市场。
研讨大会可考虑探讨以下各项与食物进出口管制及认证制度有关的问题﹕