Photo de couverture:

Le président du groupe des usagers de la forêt de Dundat-Urguu, en Mongolie, avec sa famille (© FAO/S. Gallagher).

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ISBN 978-92-5-208861-5

E-ISBN 978-92-5-208926-1 (MOBI)

© FAO, 2015

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Table des matières

Avant-propos

Remerciements

Abréviations et acronymes

Résumé

Protection sociale et agriculture: Briser le cercle vicieux de la pauvreté rurale

1.
La protection sociale et l’agriculture pour briser le cercle vicieux de la pauvreté rurale

Établir un lien entre pauvreté, protection sociale et agriculture

Pauvreté, pauvreté rurale et agriculture

Pourquoi la pauvreté est-elle si tenace?

Qu’est-ce que la protection sociale?

Tendances mondiales et régionales de la couverture sociale

Comment la protection sociale et l’agriculture peuvent-elles contribuer à éliminer la pauvreté?

La protection sociale est-elle abordable?

Plan du rapport

2.
La protection sociale, facteur de réduction de la pauvreté rurale et d’amélioration de la sécurité alimentaire

La protection sociale peut contribuer à réduire la pauvreté

La protection sociale et la sécurité alimentaire

La protection sociale attentive aux sexospécificités joue un rôle critique en matière de sécurité alimentaire

Messages clés

3.
Impacts potentiels de la protection sociale sur l’investissement et la croissance

Pourquoi et en quoi la protection sociale stimule-t-elle l’investissement?

La protection sociale peut stimuler l’investissement dans les ressources humaines et les activités productives

La protection sociale influe sur la répartition du travail des ménages

La protection sociale facilite la participation aux réseaux sociaux

Les travaux publics créent des infrastructures locales et d’autres ressources communautaires

Globalement, la protection sociale peut avoir des incidences positives importantes sur l’économie locale

Messages clés

4.
Identifier les stratégies qui fonctionnent – incidences sur la conception et la mise en œuvre des programmes

Un bon ciblage peut permettre d’atteindre les objectifs d’un programme à moindre coût

Importance du montant, calendrier de versement et prévisibilité des aides

Les caractéristiques des ménages déterminent les effets des programmes

Les effets sont conditionnés par les sexospécificités

La conception des programmes a son importance

Les marchés aussi sont déterminants

Messages clés

5.
Protection sociale et développement agricole

Regrouper les interventions sous forme de programmes conjoints

Des interventions complémentaires sont essentielles pour lutter efficacement contre la malnutrition

Protection sociale et subvention des intrants agricoles

Crédit à l’agriculture

Programmes d’achat institutionnels

Réunir les secteurs – le ciblage, question essentielle

Messages clés

6.
Conclusions: Mettre à profit les synergies entre la protection sociale et les politiques agricoles pour briser le cercle vicieux de la pauvreté rurale

Les programmes de protection sociale sont efficaces pour lutter contre la pauvreté et la faim

La protection sociale peut favoriser les investissements dans les activités productives

La protection sociale ne diminue pas l’effort de travail

La protection sociale a des effets positifs sur les communautés et les économies locales

La conception et la mise en œuvre des programmes et les caractéristiques des ménages déterminent les impacts des programmes

Il faut conjuguer protection sociale et agriculture pour lutter contre la pauvreté et la faim

Une vision nationale est nécessaire

Messages clés contenus dans le rapport

Annexe statistique

Notes relatives aux tableaux annexes

TABLEAU A1Taux de pauvreté et prévalence de l’insuffisance pondérale chez les enfants

TABLEAU A2Importance de l’agriculture dans l’économie et la population active, degré d’utilisation des engrais, taille des exploitations, participation des femmes dans le secteur agricole et ménages dirigés par des femmes en milieu rural

TABLEAU A3Répartition de l’aide sociale, par groupe de population

TABLEAU A4Montants des aides sociales, par groupe de population, et incidence de l’aide

Bibliographie

Chapitres spéciaux de La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture

TABLEAUX

1.Méthodes de ciblage employées par certains programmes d’aide sociale

2.Effets des programmes sur les ménages

3.Programmes de subvention des intrants mis en œuvre dans certains pays, par envergure et par région, 2007-2012

4.Proportion des ménages ruraux bénéficiant d’une aide sociale et/ou de subventions aux intrants agricoles, par type d’aide reçue

5.Principaux instruments adoptés par les pays en matière de crédit, par type et par région, 2007-2012

ENCADRÉS

1.Évaluation d’impact et protection sociale

2.La vulnérabilité des pêcheurs reste importante

3.Programmes d’alimentation scolaire

4.Objectif Faim zéro

5.Programmes d’aides conditionnelles en espèces ou en nature

6.Programmes d’aides non conditionnelles en espèces ou en nature

7.Loi Mahatma Gandhi sur la garantie nationale de l’emploi en zone rurale

8.La protection sociale et la saisonnalité des travaux agricoles

9.Gestion du risque social

10.Contribution de la protection sociale à la résilience

11.Le sexe joue un rôle important dans les décisions d’investissement et la productivité

12.Impact des programmes de protection sociale sur les prix

13.Méthodes applicables au ciblage des programmes de protection sociale

14.Le Cadastro Único du Brésil

15.Formuler des politiques et des programmes de protection sociale de nature à améliorer la nutrition

16.Pour contribuer efficacement à une croissance favorable aux pauvres, la subvention des engrais doit être associée à d’autres interventions

17.Assurance agricole

18.Programme d’approvisionnement local des cantines scolaires dans l’État plurinational de Bolivie et au Honduras

19.Les organisations de producteurs jouent un rôle essentiel

20.Créer des cadres juridiques adaptés

21.Le Registre des exploitations familiales

22.Le programme brésilien de citernes à eau

23.Méthodes de ciblage applicables aux interventions agricoles

24.Le socle de protection sociale

25.Mettre en place un cadre plus propice à des interventions cohérentes dans les domaines de l’agriculture et de la protection sociale

FIGURES

1.Liens entre protection sociale et consommation des ménages, activités de production et économie locale

2.Nombre de personnes et part de la population vivant en situation de pauvreté dans les pays à revenu faible ou intermédiaire

3.Part de la population dans les pays à revenu faible ou intermédiaire vivant en situation d’extrême pauvreté, par région

4.Part des populations rurale et urbaine dans les pays à revenu faible ou intermédiaire vivant en situation d’extrême pauvreté (moins de 1,25 dollar par jour), par région

5.Part des revenus tirés des activités menées sur l’exploitation par les ménages agricoles les plus pauvres et les plus riches dans certains pays à revenu faible ou intermédiaire

6.Répartition moyenne des revenus des ménages agricoles, par source et par quartile de la taille des exploitations

7.Champ d’application de la protection sociale

8.Répartition des différents programmes de protection sociale couvrant la population, par région

9.Proportion des personnes extrêmement pauvres dans les pays à revenu faible ou intermédiaire couvertes par l’aide sociale, l’assurance sociale et les programmes liés au marché du travail

10.Proportion des populations rurales et urbaines bénéficiant de l’aide sociale, par région

11.Proportion des populations rurales bénéficiant de l’aide sociale, par quintile de revenu et par région

12.Trajectoires hypothétiques du niveau de vie pour différents types de ménages pauvres

13.Effet multiplicateur, sur le revenu local, des programmes d’aide sociale en espèces

14.Montant de l’aide en pourcentage du revenu des ménages bénéficiaires

Avant-propos

Au cours des dernières décennies, nous avons considérablement avancé dans la lutte contre la faim et la pauvreté au niveau mondial. La majorité des pays faisant l’objet d’un suivi par la FAO (soit 72 pays sur 129) ont atteint l’objectif du Millénaire pour le développement consistant à réduire de moitié la prévalence de la sous-alimentation à l’horizon 2015, les pays en développement dans leur ensemble n’étant du reste que légèrement en deçà de cet objectif. En outre, 29 pays ont accompli l’objectif plus ambitieux fixé en 1996 lors du Sommet mondial de l’alimentation, à l’occasion duquel les gouvernements s’étaient engagés à réduire de moitié le nombre absolu de personnes sous-alimentées au plus tard en 2015. Par ailleurs, la proportion de personnes en situation de pauvreté extrême dans les pays en développement est passée de 43 pour cent en 1990 à 17 pour cent cette année (Banque mondiale, 2015a).

Mais les progrès sont inégaux selon les pays et les régions. La prévalence de la faim et de la pauvreté a chuté dans certaines régions, en particulier en Asie orientale et dans le Pacifique, ainsi qu’en Asie du Sud-Est. En revanche, en Asie du Sud et en Afrique subsaharienne, les améliorations sont lentes dans l’ensemble, même si certains pays affichent de bons résultats.

Environ 795 millions de personnes continuent à souffrir de la faim d’après le rapport sur L’État de l’insécurité alimentaire dans le monde 2015 (FAO, FIDA et PAM, 2015a) et près d’un milliard de personnes vivent en situation d’extrême pauvreté (Banque mondiale, 2015a). La plupart d’entre elles vivent dans les zones rurales et tirent une grande partie de leurs revenus de l’agriculture.

C’est pourquoi il est urgent d’agir pour aider les personnes les plus vulnérables, afin que le monde entier soit libéré de la faim. La croissance économique, notamment dans le domaine de l’agriculture, s’est révélée essentielle pour faire baisser les taux de faim et de pauvreté. Ainsi, les investissements dans ce secteur restent le moyen le plus efficace d’ouvrir des débouchés pour créer des revenus et améliorer la nutrition, en particulier chez les femmes et les jeunes en milieu rural.

Toutefois, même dans des conditions de développement économique, les personnes souffrant de la faim et de la pauvreté peinent malgré leurs efforts à échapper à leur condition, faute d’une croissance inclusive. La croissance économique n’est pas d’un grand secours ou bien elle arrive trop tard pour empêcher que certaines catégories de personnes, comme les enfants et les personnes âgées, ne sombrent dans la détresse matérielle, voire dans une misère endémique.

Pour éradiquer la faim et la pauvreté, il être nécessaire de combiner des investissements privés et publics soutenus et des mesures de protection sociale. On estime que l’élimination durable de la faim au niveau mondial d’ici à 2030 implique d’investir encore 267 milliards de dollars des États-Unis par an en moyenne dans les zones rurales et urbaines et dans la protection sociale, afin que les personnes pauvres aient accès à la nourriture et puissent améliorer leurs conditions de vie. Ceci représente à peu près l’équivalent de 0,3 pour cent du PIB mondial, soit en moyenne 160 dollars É.-U. par an et par personne en situation de pauvreté extrême pendant les quinze années à venir (FAO, FIDA et PAM, 2015b).

On peut donc dire que le prix à payer pour en finir avec la faim au cours de notre existence est relativement modeste!

Il est nécessaire d’investir non seulement dans le secteur agricole et dans le développement rural, mais aussi dans des programmes de protection sociale.

Les pays en développement sont de plus en plus nombreux à reconnaître que des mesures de protection sociale sont nécessaires pour réduire et empêcher la pauvreté et la faim immédiatement. C’est pourquoi les programmes de protection sociale se développent rapidement depuis quelques années; ces programmes peuvent être de natures très diverses, même au sein d’un même pays.

De nombreuses études montrent que les programmes de protection sociale sont efficaces pour réduire la faim et la pauvreté. En 2013, grâce à des mesures de protection sociale, 150 millions de personnes ont pu échapper à la pauvreté extrême.

La protection sociale permet aux ménages d’améliorer et de diversifier leur consommation alimentaire, souvent par une augmentation de leur propre production. Les impacts positifs sur les conditions de vie de l’enfant et de la mère sont d’autant plus sensibles que les programmes tiennent compte d’aspects sexospécifiques ou qu’ils visent spécifiquement les femmes. Cette question revêt une importance particulière car la malnutrition maternelle et infantile est un facteur de perpétuation de la pauvreté de génération en génération.

Les programmes de protection sociale ne protègent pas seulement la consommation. L’expérience montre que la protection sociale a pour effet de stimuler les investissements dans l’éducation et la santé des enfants et de réduire le travail infantile, d’où des effets positifs sur la productivité et l’insertion professionnelle. Quand elles sont bien mises en œuvre et que les aides sont régulières et prévisibles, les mesures de protection sociale permettent en outre de renforcer les investissements dans des activités de production agricole – y compris les intrants, les outils et le bétail – ainsi que dans des activités non agricoles. Les aides, même relativement modestes, peuvent aider les pauvres à surmonter des problèmes de liquidités et de crédit et les prémunir contre certains risques qui, à défaut, les dissuaderaient d’entreprendre des activités plus rentables.

Enfin, la protection sociale a une incidence positive sur les communautés et les économies locales. Les programmes de travaux publics, s’ils sont conçus et mis en œuvre correctement, peuvent servir à créer ou développer des infrastructures et des ressources communautaires importantes et contribuer directement à l’économie locale. Les programmes d’alimentation scolaire peuvent accompagner la lutte contre la malnutrition et incitent les enfants à s’instruire. Les revenus complémentaires assurés par les programmes de protection sociale stimulent la demande de biens et de services produits ou prêtés sur place et contribuent ainsi au cercle vertueux de la croissance économique locale.

Même si son efficacité est avérée, la seule protection sociale ne suffit pas à extraire durablement les personnes de la faim et de la pauvreté. Mais, en rapprochant agriculture et protection sociale, on peut amorcer des cercles vertueux de développement local. Diverses formules mutuellement profitables favorisant l’agriculture familiale au moyen de la protection sociale ont fait leurs preuves, notamment les programmes d’«achat institutionnel» d’aliments à des agriculteurs locaux pour les repas scolaires et d’autres programmes publics, y compris les programmes de protection sociale stimulant la consommation d’aliments produits localement.

Il existe certes des difficultés de financement s’opposant à la mise en œuvre de tels programmes, mais elles tiennent essentiellement à la volonté politique nécessaire pour faire les choix qui s’imposent en matière de dépenses. Des programmes pilotes, ainsi qu’un suivi et une évaluation attentifs, peuvent être utiles pour entamer un dialogue sur les politiques afin de renforcer l’appui national nécessaire pour financer ces mesures d’aide sociale. Ce financement doit provenir, au moins pour partie, de ressources nationales pour que les programmes de protection sociale puissent s’inscrire dans la durée.

L’expérience acquise par les pays au cours des vingt dernières années prouve qu’il est possible d’en finir avec la faim, l’insécurité alimentaire et la malnutrition. Elle montre aussi qu’il reste beaucoup à faire pour que cet objectif se concrétise. L’engagement politique, les partenariats, un financement adéquat et des mesures globales sont autant d’éléments essentiels à cet égard.

Nous sommes déterminés à appuyer les efforts que consentent les pays et d’autres intervenants pour que la faim et la malnutrition deviennent un lointain souvenir. La résolution adoptée en 2012 par l’Assemblée générale des Nations Unies sur les socles de protection sociale, le Défi Faim zéro, la Déclaration de Rome de 2014 sur la nutrition, le Programme d’action d’Addis-Abeba de 2015 ou encore les objectifs de développement durable pour l’après-2015 sont autant de manifestations du soutien apporté par la communauté internationale dans ce sens. Cette année, le rapport sur La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture, consacré à la protection sociale, met en avant notre engagement résolu en faveur du renforcement des capacités nationales et de tous les moyens utiles pour mettre au point et mener à bon terme les programmes nécessaires.

José Graziano da Silva

Directeur général de la FAO

Remerciements

L’édition 2015 de La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture a été établie par les membres de la Division de l’économie du développement agricole (ESA) de la FAO sous la direction générale de Kostas Stamoulis, Directeur de la Division, Benjamin Davis, Directeur adjoint de la Division, et Terri Raney, économiste principale et rédactrice en chef (ESA), et avec le concours de Rob Vos, Directeur de la Division de la protection sociale (ESP) et de Jomo Kwame Sundaram, Sous-Directeur général chargé du Département du développement économique et social (ESD).

L’équipe chargée des recherches et de la rédaction, dirigée par André Croppenstedt et Benjamin Davis, était composée de: Raffaele Bertini, Sarah Lowder, Terri Raney, Gina Talt et Ellen Wielezynski (ESA). Elle a bénéficié du concours de John Hoddinott, de l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI).

D’autres collègues, de différents secteurs de la FAO, ont collaboré au présent rapport, en apportant une contribution ou en effectuant une relecture. ESA: Sherry Ajemian, Federica Alfani, Alban Mas Aparisi, Solomon Asfaw, Jean Balié, Giulia Calcagnini, Alessandro Carraro, Silvio Daidone, Marco D’Errico, Josh Dewbre, Juan Carlos García y Cebolla, Maja Gavrilovich, Leopold Ghins, Julius Jackson, Panagiotis Karfakis, Marco Knowles, Giuseppe Maggio, Renata Mirulla, Robert Pickmans, Ervin Prifti, Alessandro Romeo, Maria Angelita Ruvalcaba, Ashwini Sebastian, Jakob Skoet, Massimiliano Terzini, Nyasha Tirivayi et Smriti Tiwari. ESP: Vito Cistulli, Azeta Cungu, Christina Dankmeyer, Ana Paula de la O Campos, Elisenda Estruch, Chiara Gnetti, Ceren Gurkan, Militezegga Abduk Mustafa, Cristina Rapone et Peter Wobst. Autres services de la FAO au Siège: Michael Clark, Piero Conforti, Mauro Eduardo Del Grossi, Frédéric Deve, Charlotte Dufour, Christopher Emsden, Nicole Franz, Tomomi Ishida, Daniela Kalikoski, Siobhan Kelly, Israel Klug, Martina Kress, Erdgin Mane, Neil Marsland, Ellen Muehlhoff, Erwin Northoff, Florence Poulain, Pamela Pozarny, Ahmed Raza, Michele Rocca, Susana Siar, Coumba Sow, Luana Swensson, Florence Tartanac, Lucas Tavares et Francesco Tubiello. Bureaux régionaux de la FAO: Mohamed Ag Bendech et Cissé Al Hassan (Afrique), David Dawe (Asie et Pacifique), David Sedik (Europe), Pablo Faret, Alejandro Flores et Ricardo Rapallo (Amérique latine et Caraïbes), et Nasredin Hag Elamin (Proche-Orient et Afrique du Nord).

Des documents d’information et des contributions ont été préparés par: Armando Barrientos, Brooks World Poverty Institute, Université de Manchester; Vicente P. M. de Azevedo Marques, Institut national de colonisation et de réforme agraire (INCRA), Brésil; Mauro Eduardo Del Grossi (Université de Brasilia, Brésil et ESS); Fábio Veras Soares, Ana Carla Miranda, Ryan Nehring, Mario Gyori, Andrew Howe et Cristina Cirillo, Centre international de politiques pour une croissance inclusive (IPC-IG); John Hoddinott, Melissa Hidrobo, Neha Kumar et Meghan Olivier (IFPRI); Nicola Jones, Rebecca Holmes, Anna McCord, Elizabeth Presler-Marshall et Maria Stavropoulou, Institut britannique de développement outre-mer (ODI).

Le rapport a bénéficié des révisions et des avis externes de nombreux experts internationaux: Harry Palmier et Mark Holderness, Forum mondial de la recherche agricole (GFAR); Gustavo Gordillo de Anda, Université nationale autonome du Mexique; Jonathan Kydd, Broadstone Economics; Bénédicte Leroy de la Brière, Stefano Paternostro, Maddalena Honorati, Claudia P. Rodriguez Alas et Alberto Zezza, Banque mondiale; Niels Balzer, Sarah Kohnstamm, Kenn Crossley, Victor Tsang, Natalie Aldern, Ahnna Gudmunds, Barbara Pfister, Volli Carucci, Cecilia Costella et Charlotte Cuny, Programme alimentaire mondial (PAM); Tomás Rosada, Fonds international de développement agricole (FIDA); Jennifer Yablonski et Sudhanshu Handa, Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF); Fábio Veras Soares, Ryan Nehring, Ana Carla Miranda et Cristina Cirillo (IPC-IG); Nicola Jones, Anna McCord et Maria Stavropoulou (ODI); John Hoddinott, Neha Kumar, Melissa Hidrobo et Meghan Olivier (IFPRI); Vikas Rawal, Jawaharlal Nehru University, New Delhi.

Le rapport a bénéficié initialement des précieuses observations des participants à un atelier au cours duquel des documents d’information ont été présentés. L’atelier était animé par Rhiannon Pyburn, de l’Institut royal des tropiques (KIT), Pays-Bas. Par la suite, le premier projet de rapport complet a été soumis à un atelier de révision technique, qui effectué un contrôle de qualité et précisé la teneur du rapport.

Michelle Kendrick (ESD), assistée de Beatriz Fernández (ESA), a coordonné les diverses étapes de la mise en forme et de la publication. Flora Dicarlo a été chargée de la conception graphique et de la mise en page. Liliana Maldonado, Paola Di Santo, Leonardo Leon et Antonella Appuzo di Portanova (ESA) ont assuré l’appui administratif. Marco Mariano et Tomaso Lezzi ont assuré l’appui informatique tout au long de la production. La publication des diverses versions linguistiques a été coordonnée par la Sous-Division de la bibliothèque et des publications du Bureau de la communication de la FAO. Les services de traduction et d’impression ont été assurés par le Service de programmation et de documentation des réunions de la Division de la Conférence, du Conseil et du protocole de la FAO.

Abréviations et acronymes

Résumé

De nombreux pays ont atteint les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) relatifs à la réduction de la pauvreté. D’autres, en revanche, en sont encore loin et le défi de l’après-2015 consistera à éliminer totalement la pauvreté et la faim. Nombre de pays en développement reconnaissent de manière de plus en plus affirmée que des mesures de protection sociale sont nécessaires pour éviter que des personnes déjà pauvres sombrent dans le dénuement total et que des personnes mieux loties se retrouvent elles aussi en situation de pauvreté à la suite d’une crise. La protection sociale peut également aider les bénéficiaires à mieux gérer les risques, à se doter de biens de production et à entreprendre des activités plus rémunératrices, et ainsi à être plus productifs. Ces avantages ne profitent pas seulement aux bénéficiaires immédiats, mais aussi à leur entourage, à la société et à l’économie en général, puisque les bénéficiaires achètent des denrées alimentaires, des intrants agricoles et d’autres biens et services ruraux. Mais, pour que la protection sociale ouvre une voie de sortie durable de la pauvreté, il faut une croissance économique avec effet d’insertion. Dans la plupart des pays à revenu faible ou intermédiaire, l’agriculture est encore aujourd’hui le principal secteur d’emploi pour les franges pauvres et assure une importante partie des moyens de subsistance; de nombreuses personnes vivent en effet d’un emploi agricole salarié ou d’activités paysannes propres dont le produit est destiné à l’autoconsommation familiale ou à être vendu sur le marché. La pauvreté et ses corollaires – la malnutrition, les maladies et le manque d’instruction – pèsent sur la productivité agricole. Ainsi, une approche intégrant la prestation d’une protection sociale et le développement agricole serait de nature à créer des synergies susceptibles d’améliorer l’efficacité dans ces deux domaines.

L’évolution de la pauvreté

Si la part des personnes vivant en situation de pauvreté ou d’extrême pauvreté a diminué depuis une trentaine d’années, leur nombre n’en reste pas moins excessivement élevé, puisqu’on considère qu’il y a un milliard de personnes pauvres et presque autant de personnes extrêmement pauvres. L’extrême pauvreté a nettement reculé dans de nombreuses régions, en particulier en Asie orientale et dans le Pacifique, mais aussi en Asie du Sud. En Afrique subsaharienne, peu de progrès ont été accomplis et près de la moitié de la population est en situation d’extrême pauvreté.

L’extrême pauvreté est concentrée de manière disproportionnée dans les zones rurales. Ce sont surtout les ménages pauvres ruraux qui vivent de l’agriculture, notamment en Afrique subsaharienne. Si l’agriculture occupe une place si essentielle dans les interventions destinées à lutter contre la pauvreté et la faim, c’est parce que les pauvres en vivent et que l’alimentation représente une part très importante de leurs dépenses.

Pourquoi la pauvreté est-elle si tenace?

Les racines de la pauvreté résident souvent dans la nutrition et la santé des pauvres, en particulier dans la petite enfance: les pauvres se trouvent piégés dans l’engrenage fatal de la faim, de l’alimentation pauvre au plan nutritionnel, de la maladie, de la faible productivité et de la pauvreté. La croissance économique, en particulier par le développement agricole, se révèle essentielle pour faire reculer le taux de pauvreté. Toutefois, même dans des conditions de développement économique, les efforts faits pour échapper à la pauvreté sont souvent peu payants, faute d’une croissance inclusive. Parfois, la croissance économique n’est pas d’un grand secours ou bien elle arrive trop tard pour empêcher que certains groupes, comme les enfants et les personnes âgées, ne sombrent dans la détresse matérielle, voire dans une misère endémique.

Il est difficile de s’extraire de la pauvreté. En outre, de nombreux ménages, sans être pauvres, n’en sont pas moins vulnérables à la pauvreté lorsqu’ils se trouvent dans une situation d’instabilité ou de forts bouleversements. À cause de telles situations de crise, il n’est pas peu fréquent qu’un ménage tombe en deçà du seuil de pauvreté après avoir subi une perte importante de revenu, faute de disposer d’économies suffisantes pour en amortir le choc. Ces bouleversements ont généralement des répercussions négatives à long terme sur les pauvres.

Qu’est-ce que la protection sociale?

La protection sociale consiste en un ensemble de mesures par lesquelles les pauvres bénéficient d’aides en espèces ou en nature; les personnes vulnérables sont protégées des risques et les personnes marginalisées jouissent d’une meilleure situation sociale et d’une reconnaissance de leurs droits, l’objectif général étant de réduire la pauvreté et la vulnérabilité économique et sociale. La protection sociale comprend trois grands volets: l’aide sociale, l’assurance sociale et les programmes visant le marché du travail. Les programmes d’aide sociale consistent dans la prestation par l’État d’aides en espèces ou en nature, assorties ou non de conditions, ou dans des programmes de travaux publics. Les programmes d’assurance sociale sont des programmes contributifs assurant une couverture au titre de certains risques ou situations ayant une incidence sur les conditions de vie ou les revenus des ménages. Les programmes en rapport avec le marché du travail prévoient le versement d’allocations de chômage, le renforcement des compétences, l’amélioration de la productivité des travailleurs et l’insertion professionnelle.

Les programmes de protection sociale ont connu un essor rapide au cours des vingt dernières années. Dans l’ensemble des pays en développement, environ 2,1 milliards de personnes, soit un tiers de la population totale, bénéficient d’une protection sociale sous une forme ou l’autre. La situation varie considérablement d’une région à une autre; celles qui présentent la couverture la moins favorable sont celles où l’incidence de la pauvreté est la plus élevée. Le présent rapport s’intéresse particulièrement à l’aide sociale, qui est de loin la forme la plus courante de protection sociale dans les pays en développement.

La protection sociale est-elle économiquement à la portée des pays?

La plupart des pays, même parmi les plus pauvres, peuvent se permettre des programmes de protection sociale susceptibles d’avoir un effet tangible en matière de lutte contre la pauvreté. Les dépenses au titre de tels programmes restent modestes en regard du produit intérieur brut (PIB). Le financement de programmes plus complets peut imposer des choix difficiles en matière de dépenses publiques. Dans certains pays, le soutien des donateurs est essentiel, à court et moyen termes, au maintien de ces programmes. Mais il est important en principe de consacrer dès le départ des ressources budgétaires internes et de poser des bases politiquement et financièrement viables pour les programmes d’aide sociale. Les programmes pilotes et l’attention portée au suivi et à l’évaluation peuvent contribuer à amorcer un dialogue sur les politiques, dialogue nécessaire pour parvenir à un consensus national sur la nature, l’ampleur et le financement de l’aide sociale au sein d’un pays.

La protection sociale, facteur de réduction de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire

Les programmes de protection sociale sont efficaces pour lutter contre la pauvreté et la faim. En 2013, la protection sociale a aidé pas moins de 150 millions de personnes à échapper à la pauvreté extrême (revenu de moins de 1,25 dollar par jour). La protection sociale permet aux ménages d’améliorer et de diversifier leur consommation alimentaire, souvent par une augmentation de leur propre production. Les impacts positifs sur le bien-être de l’enfant et de la mère sont d’autant plus sensibles que les programmes tiennent compte d’aspects sexospécifiques ou qu’ils visent spécifiquement les femmes. Cet aspect revêt une importance particulière car la malnutrition maternelle et infantile est un facteur de perpétuation de la pauvreté de génération en génération.

L’augmentation de la consommation alimentaire et une alimentation plus variée n’ont pas forcément pour effet une amélioration au plan de la nutrition. Les conditions nutritionnelles dépendent aussi d’un certain nombre d’autres facteurs, notamment l’accès à de l’eau propre, à des installations sanitaires et aux soins de santé, ainsi que la pertinence des choix alimentaires chez l’enfant et l’adulte. Aussi faut-il, pour que les programmes d’aide sociale aient une incidence positive en matière de nutrition, qu’ils soient menés parallèlement à des interventions complémentaires. De nombreuses interventions agricoles, comme les jardins familiaux et les petits élevages, peuvent également contribuer à améliorer la nutrition.

Impact potentiel de la protection sociale sur l’investissement et la croissance

Aujourd’hui encore, la plupart des ménages ruraux pauvres dans les pays en développement vivent de l’agriculture, et ils pratiquent souvent une agriculture de subsistance. Ils sont nombreux à vivre dans des zones où les marchés – d’intrants et de produits agricoles, du travail et d’autres biens et services, comme le crédit et l’assurance – sont absents ou défaillants. Les incertitudes liées aux conditions météorologiques, en particulier compte tenu de l’accélération du changement climatique et de l’absence d’assurances abordables, sont parmi les déterminants essentiels de la vulnérabilité des ménages vivant de l’agriculture.

Les ménages agricoles vulnérables ont un horizon temporel étroit car ils doivent se concentrer sur leur survie. C’est pourquoi ils sont particulièrement enclins à adopter des stratégies de limitation des risques, de faibles rendement et revenu, agricoles ou autres, et qu’ils cherchent parfois à obtenir des liquidités ou à diversifier leurs sources de rémunération sur le marché du travail occasionnel. Pour des raisons analogues, les ménages sont parfois amenés à investir insuffisamment dans l’éducation et la santé de leurs enfants, ainsi qu’à opter, face aux risques, pour des stratégies négatives telles que la vente hâtive de biens leur appartenant, la réduction quantitative et qualitative de leur consommation alimentaire, la mendicité, la déscolarisation de leurs enfants ou encore une exploitation non viable à long terme des ressources naturelles.

La protection sociale peut avoir une incidence positive sur les décisions prises par les ménages pauvres en matière d’investissement. Elle aide les ménages à gérer les risques. La prestation d’une protection sociale à intervalles réguliers et prévisibles peut améliorer la prévisibilité et la sécurité des ménages agricoles et se substitue en partie à l’assurance, outre qu’elle représente une source essentielle de liquidités. Un nombre croissant d’éléments factuels montre que les programmes d’aide sociale ont pour effet non seulement d’éviter que les ménages ne sombrent dans des conditions aggravées de pauvreté et de famine lorsqu’ils sont exposés à un important bouleversement, mais aussi de leur permettre d’investir dans des activités productives, de se doter de moyens et de constituer des actifs, en ceci qu’ils aident les pauvres à surmonter leurs problèmes de liquidité et de crédit et à gérer les risques plus efficacement.

L’expérience montre que la protection sociale stimule les investissements dans l’éducation et la santé des enfants et réduit le travail infantile, d’où des effets positifs sur la productivité et l’insertion professionnelle. Si elle est convenablement mise en œuvre, la protection sociale peut aussi faciliter les investissements dans des activités de production agricole, notamment dans les intrants, les outils et le bétail, ainsi que dans des entreprises non agricoles. Même des aides relativement modestes peuvent aider les pauvres à surmonter des problèmes de liquidité et de crédit et les prémunir contre certains risques qui, à défaut, les dissuaderaient d’entreprendre des activités plus rentables. Tout indique en outre que les aides favorisent l’insertion des personnes puisqu’elles facilitent la participation et la contribution des ménages pauvres aux réseaux sociaux qui aident les ménages à parer aux risques et contribuent à renforcer le tissu social au sein de la collectivité.

La protection sociale n’amoindrit en rien l’effort de travail. Mais elle donne aux bénéficiaires une plus grande marge de choix et, bien souvent, elle leur permet ainsi de consacrer du temps à travailler sur leur propre exploitation agricole ou à des activités professionnelles non agricoles, plutôt que d’accepter, faute de mieux, un emploi salarié occasionnel dans le secteur agricole. Compte tenu du développement des activités de production – agricoles ou autres –, la protection sociale, loin d’accentuer les situations de dépendance, a au contraire pour effet de renforcer les moyens de subsistance.

La protection sociale a des effets positifs sur les communautés et les économies locales. Les programmes de travaux publics peuvent servir à créer ou développer des infrastructures et des ressources communautaires importantes et, s’ils sont conçus et mis en œuvre correctement, contribuer directement à l’économie locale. Les prestations en espèces renforcent le pouvoir d’achat des pauvres, qui sont demandeurs de biens et de services en grande partie produits par l’économie locale. Ainsi, ces revenus supplémentaires contribuent aussi au cercle vertueux de la croissance économique locale. Il peut être nécessaire d’appliquer des programmes complémentaires pour en réduire les effets pervers sur l’offre, notamment pour contenir les flambées des prix et accroître ainsi les impacts du programme sur le revenu réel et la production.

Identifier les stratégies qui fonctionnent – incidences sur la conception et la mise en œuvre des programmes

Les programmes n’ont pas tous la même efficacité, leurs effets sont très inégaux, aussi bien au plan quantitatif que qualitatif. Même parmi des programmes apparemment assez proches, par exemple d’aides en espèces au profit des pauvres, les différences de conception et de mise en œuvre peuvent déboucher sur des résultats nettement différents. Ainsi, si on cible des ménages ayant moins d’adultes en âge de travailler, l’impact de la force de travail sur les conditions de subsistance sera différent.

Un bon ciblage peut permettre d’atteindre les objectifs d’un programme à moindre coût

Généralement, les objectifs des programmes de protection sociale définissent les bénéficiaires visés. Les objectifs d’un programme seront d’autant mieux réalisés que le programme en question aura atteint son groupe cible, entre autres facteurs. Les programmes de protection sociale panachent diverses méthodes de ciblage pour fournir des allocations plus importantes et de meilleure qualité aux personnes ou ménages visés. Le ciblage peut être un instrument efficace pour réduire la pauvreté et les inégalités, mais une mise en œuvre efficace du programme est, elle, essentielle et elle dépend en grande partie des capacités institutionnelles.

Importance du montant, du calendrier de versement et de la prévisibilité des aides

La plupart des versements effectués dans le cadre de l’aide sociale sont destinés à couvrir le coût d’un panier minimal de consommation alimentaire; ainsi, si on veut obtenir un impact supplémentaire, il faut augmenter le montant de l’aide. Les données disponibles font apparaître des écarts très importants; dans de nombreux pays, le montant moyen des prestations sociales est très largement supérieur à l’écart de pauvreté (avec un seuil de 1,25 dollar par jour); en revanche, dans bon nombre de pays parmi les plus pauvres, les aides sont nettement insuffisantes pour réduire cet écart.

Le calendrier et la prévisibilité des aides peuvent être tout aussi importants. Les ménages bénéficiaires ne dépensent pas de la même manière des montants forfaitaires irréguliers et des aides consistant en versements prévisibles et réguliers. Si les aides ne sont pas régulières ni fiables, il leur est difficile de planifier et de stabiliser à terme leur consommation et, partant, de modifier durablement leurs habitudes alimentaires aux plans quantitatif et qualitatif. En outre, la régularité et la fiabilité allonge l’horizon temporel des ménages bénéficiaires, lesquels sont en mesure de gérer plus efficacement les risques et les crises et donc d’éviter d’avoir recours à des stratégies «négatives» de survie ou à des stratégies de production excessivement prudentes, pour, au contraire, prendre des risques en entreprenant des activités plus rentables, agricoles ou autres. La régularité et la fiabilité des versements renforcent la confiance et la solvabilité, outre qu’elles allègent le recours à des mécanismes d’assurance non formels.

Les caractéristiques des ménages et les sexospécificités déterminent les résultats des programmes

Les critères de ciblage sont très importants au regard des caractéristiques démographiques des ménages bénéficiaires, comme l’âge des adultes et des enfants, et déterminent donc l’impact du programme. Par exemple, les ménages disposant de davantage de main-d’œuvre peuvent tirer un meilleur parti des prestations en espèces reçues en les investissant dans des activités productives à court et long termes.

Les femmes et les hommes ne font pas le même usage des aides. De nombreux programmes de protection sociale sont destinés aux femmes parce que, d’après les recherches, plus les femmes maîtrisent le budget familial, plus les dépenses sont affectées à l’alimentation, à la santé, à l’éducation, à l’habillement des enfants et à la nutrition. En outre, les études montrent que les impacts des programmes d’aides dépendent du sexe. Par exemple, les femmes et les hommes peuvent ne pas investir dans le même type d’animaux d’élevage: les femmes optent généralement pour des animaux petits, tandis que les hommes privilégient les grandes bêtes. Les aides ont par ailleurs un impact différent sur les hommes et les femmes, ainsi que sur les garçons et les filles, au regard de la répartition du travail et de l’utilisation du temps.

Les marchés aussi sont déterminants

Les caractéristiques de l’économie locale ont elles aussi une incidence sur la nature et l’ampleur de l’impact qu’on attend des programmes d’aides en espèces sur la production. Dans certaines zones rurales, la faible densité démographique, le manque de liquidité du marché, la faiblesse des investissements publics et l’infrastructure publique inadaptée constituent autant d’obstacles particulièrement pénalisants, d’où l’intérêt des aides en nature, plus efficaces. Dans les situations où les marchés sont plus développés, les effets des aides en espèces sur les stratégies de subsistance sont généralement plus marqués. L’importance des conditions du marché est fonction des facteurs de production disponibles.

Protection sociale et développement agricole

Même si son efficacité est avérée, la seule protection sociale ne suffit pas à extraire durablement les personnes de la pauvreté et de la faim. L’agriculture et la protection sociale sont fondamentalement liées dans le contexte des moyens de subsistance ruraux. En effet, les familles pauvres et en situation d’insécurité alimentaire vivent principalement de l’agriculture et représentent une part importante de l’ensemble des bénéficiaires des programmes de protection sociale. Une plus grande cohérence entre les interventions dans le domaine de l’agriculture et les mesures de protection sociale permettent de mieux protéger les populations pauvres et les petits agriculteurs en les aidant à gérer les risques plus efficacement et à accroître la productivité agricole, et ainsi à améliorer durablement leurs conditions de vie et à éloigner le spectre de la pauvreté et de la faim.

Toutefois, il y a relativement peu d’interventions agricoles qui soient coordonnées ou intégrées à des programmes de protection sociale. La création de synergies est une chance à saisir, mais aussi une nécessité, en raison des difficiles compromis qu’implique la réduction des dépenses publiques. Il est utile à plus d’un titre d’aider les plus pauvres à satisfaire leurs besoins de consommation essentiels, en particulier lorsqu’ils sont incapables de travailler; en effet cette aide, impérative, permet aussi de poser les premiers jalons d’une amélioration progressive des moyens de subsistance des pauvres. L’accroissement des dépenses dans les domaines de l’agriculture et de la protection sociale, qui vise une consolidation mutuelle de ces deux secteurs, va dans le sens de cette transformation et a en outre pour effet de renforcer le développement agricole et rural.

Formules possibles combinant politiques agricoles et protection sociale

Il existe tout un éventail de possibilités pour unir et mieux coordonner les interventions et les politiques dans les domaines de la protection sociale et de l’agriculture. Il peut s’agir de programmes isolés sectoriels portant sur la protection sociale ou l’agriculture destinés à rapprocher ces deux secteurs en produisant des résultats intégrés, de programmes mixtes où des interventions formelles des deux types sont mises au service de populations cibles particulières, ou encore d’interventions sectorielles qui sont menées de front de manière à tirer le meilleur parti des complémentarités et à réduire les contradictions. Les différentes approches peuvent être associées ou organisées de manière séquentielle selon diverses modalités.

Protection sociale et subventions aux intrants agricoles

La subvention des intrants, en particulier des engrais, connaît un large regain en Afrique, en Asie, en Amérique latine et dans les Caraïbes, en particulier après la hausse brutale des prix des denrées alimentaires et des engrais en 2007-2008. Dans la mesure où les programmes de subvention des intrants contribuent à renforcer la sécurité alimentaire, en ceci qu’ils contribuent à une plus grande disponibilité et à la baisse des prix des aliments de base, ils profitent également aux populations pauvres et ils rejoignent les objectifs des politiques et programmes de protection sociale, auxquels ils contribuent. Mais, en général, ces programmes ne ciblent pas les pauvres, et ne les atteignent pas davantage.

Les programmes de subvention des engrais absorbent une part importante des dépenses publiques consacrées à l’agriculture dans de nombreux pays. Le rapprochement entre ces programmes «isolés» de subvention des intrants et la protection sociale pourrait consister à faire mieux profiter les ménages les plus défavorisés des subventions aux intrants, par exemple en améliorant le ciblage et/ou en adaptant le volume et le type d’intrants aux besoins spécifiques des petits agriculteurs familiaux très pauvres. Le meilleur moyen de cibler les plus pauvres est de concevoir des conditionnements adaptés à leurs besoins réels. Une autre solution serait de combiner ces programmes avec des programmes d’aide sociale en espèces fournissant aux bénéficiaires les plus pauvres les liquidités complémentaires nécessaires pour payer la part du coût de l’engrais que la subvention ne couvre pas.

Crédit à l’agriculture

Les obstacles au crédit sont une entrave de taille à l’investissement agricole. Les crédits alloués à l’agriculture sont relativement modestes et nombre d’agriculteurs se heurtent à des difficultés à cet égard. Dans de nombreux pays, il est impératif de pallier les défaillances du marché du crédit – moyennant des programmes spéciaux, des banques spécialisées et des plans de garantie du crédit. Presque tous les pays d’Asie, d’Amérique latine et des Caraïbes ainsi que la majorité des pays africains prennent des mesures pour faciliter l’octroi de crédits dans le secteur agricole.

L’expérience montre qu’il est difficile de cibler directement les plus pauvres avec le crédit (en l’occurrence le microcrédit). Il apparaît de plus en plus clairement que le microcrédit n’est pas en soi suffisant pour aider les ménages pauvres à échapper à la pauvreté ou à améliorer leurs conditions de vie, celles-ci étant mesurées à l’aune de leur consommation, de leurs conditions de santé, de leur niveau d’instruction et du degré d’autonomie des femmes.

Programmes d’achats institutionnels

L’absence de marchés appropriés est un obstacle important pesant sur la croissance agricole et le développement rural. Les programmes d’achats institutionnels servent à promouvoir le développement rural par la création d’un marché pour les produits des petits exploitants pratiquant une agriculture familiale. Dans les interventions associant l’aide sociale à la demande institutionnelle, on privilégie aussi généralement l’appui aux agriculteurs familiaux très pauvres qui ont difficilement accès aux ressources.

Le Brésil est le premier pays à avoir mis en œuvre un programme institutionnel d’achat de denrées alimentaires en conjuguant avec sa stratégie de sécurité alimentaire un mécanisme de demande garantie de produits agricoles issus d’exploitations familiales. Cette initiative est en train d’être adaptée au contexte africain: c’est le programme «Acheter aux Africains pour l’Afrique». Les programmes d’alimentation scolaire conçus au plan national, qui s’inspirent parfois de l’initiative «Achats au service du progrès» (P4P) du Programme alimentaire mondial (PAM), sont autant d’exemples de programmes d’achats institutionnels adoptés dans de nombreux pays.

Réunir les secteurs – le ciblage, question essentielle

L’un des grands problèmes opérationnels qui doit être traité s’agissant de réunir différents secteurs réside dans le ciblage des interventions. L’expérience acquise dans plusieurs pays montre que les registres uniques ou unifiés, ou encore les systèmes de ciblage unifiés, sont particulièrement utiles quand plusieurs programmes ont des objectifs communs ou des populations cibles qui se recoupent.

Le fait que la qualité du ciblage ait une incidence sur l’efficacité des programmes n’est pas forcément en contradiction avec la prestation universelle de quelque forme de protection sociale à toutes les personnes vulnérables dès lors qu’elles en ont besoin, et ce pour éviter que les chocs externes ne leur nuisent durablement.

Messages clés contenus dans le rapport

- Les programmes de protection sociale réduisent la pauvreté et l’insécurité alimentaire. Le ciblage efficace des bénéficiaires et le caractère adapté des aides sont d’importants facteurs de réussite des programmes. La protection sociale contribue à l’amélioration des revenus et de la sécurité alimentaire non seulement parce qu’elle permet une augmentation de la consommation, mais aussi parce qu’elle place les ménages dans de meilleures conditions pour produire des aliments et accroître leurs revenus.

- Les programmes qui ciblent les femmes ont un impact plus fort en matière de sécurité alimentaire et de nutrition. Les programmes qui tiennent compte des sexospécificités, qui allègent les contraintes temporelles qui pèsent sur les femmes et qui renforcent la marge de maîtrise que celles-ci ont sur les revenus ont pour effet d’améliorer le bien-être des mères et des enfants. Cet aspect est particulièrement important car la malnutrition maternelle et infantile est un facteur de perpétuation de la pauvreté de génération en génération.

- La protection sociale stimule l’investissement dans des activités économiques, notamment dans la production agricole. La protection sociale favorise la nutrition, la santé et l’éducation, avec des conséquences ultérieures pour la productivité, l’emploi, les revenus et le bien-être des personnes. Les programmes de protection sociale qui fournissent des allocations régulières et prévisibles favorisent l’épargne et les investissements dans des activités – agricoles ou non – et encouragent les ménages à entreprendre des activités plus ambitieuses et plus rentables.

- La protection sociale n’amoindrit pas l’effort de travail. Mais elle laisse plus de choix aux bénéficiaires, lesquels sont nombreux à préférer consacrer à des activités agricoles qu’ils gèrent eux-mêmes, voire à des activités non agricoles, du temps auparavant absorbé par un travail salarié aux champs qu’ils exerçaient faute de mieux. La protection sociale, de pair avec l’essor des activités productives agricoles et non agricoles, a pour effet de renforcer les moyens de subsistance et non d’accentuer la dépendance.

- La protection sociale a des effets positifs sur les communautés et l’économie au niveau local. Les programmes de travaux publics peuvent créer des infrastructures et des ressources collectives importantes et, s’ils sont conçus et mis en œuvre convenablement, ils peuvent contribuer directement à l’économie locale. Les aides en espèces renforcent le pouvoir d’achat des ménages bénéficiaires, qui sont demandeurs de biens et de services en grande partie produits ou fournis par des ménages non bénéficiaires dans l’économie locale. Des programmes complémentaires peuvent être nécessaires pour réduire les contraintes liées à la production afin d’empêcher l’inflation et de maximiser les retombées du programme sur le revenu réel et la production.

- La protection sociale n’est pas en soi suffisante pour extraire les personnes de la pauvreté. Les ménages pauvres se heurtent le plus souvent à de multiples contraintes et risques. C’est pourquoi on a intérêt à miser sur des programmes conjoints, coordonnés et/ou menés de front dans les domaines de la protection sociale et de l’agriculture pour avoir le plus de chances d’aider concrètement les ménages pauvres à échapper durablement à la pauvreté.

- Les programmes dans les domaines de la protection sociale et de l’agriculture ont des atouts évidents en matière de développement rural. La création de synergies est une occasion à saisir et aussi une nécessité, compte tenu de la réduction des budgets des États. Il est impératif d’aider les plus pauvres à satisfaire leurs besoins de consommation de base, en particulier quand ils sont dans l’incapacité de travailler. Cette aide peut servir de base à une amélioration progressive des conditions d’existence des personnes pauvres. Étant donné que la majorité des pauvres en milieu rural vivent en grande partie de l’agriculture, il est nécessaire d’engager des interventions dans ce secteur pour élargir les goulets d’étranglement structuraux de l’offre qui étouffent la croissance. Les dépenses publiques dans des programmes d’agriculture et de protection sociale mutuellement profitables n’auront pas pour seul effet d’accentuer cette transformation, mais permettront aussi de renforcer le développement agricole et rural.

- Il est nécessaire d’envisager avec une perspective nationale les modalités par lesquelles l’agriculture et la protection sociale peuvent libérer progressivement les personnes de la pauvreté et de la faim. Une vision et un engagement nationaux, étayés par une mobilisation permanente des ressources internes, doivent être mis au service d’une action coordonnée aux niveaux national et infranational. Les cadres d’orientation et de planification pour le développement rural, la réduction de la pauvreté, la sécurité alimentaire et la nutrition doivent définir le rôle de l’agriculture et de la protection sociale dans l’élimination de la pauvreté et de la faim parallèlement à un ensemble d’interventions de portée plus générale. Dans le secteur agricole, ce sont le contexte et les contraintes qui déterminent les modalités des interventions assorties d’une aide sociale, mais il faut également tenir compte d’aspects tels que les capacités de mise en œuvre et les ressources disponibles sur le plan local. Dans tous les cas, les interventions doivent être conçues de manière à surmonter divers obstacles afin de permettre aux plus pauvres de transformer leurs stratégies de subsistance pour échapper à la pauvreté, et ce, de manière définitive.

1.La protection sociale et l’agriculture pour briser le cercle vicieux de la pauvreté rurale

Des centaines de millions de familles rurales sont enfermées dans le cercle vicieux de la faim, de la pauvreté et de la faible productivité, qui provoque des souffrances évitables et entrave le développement de l’agriculture et la croissance économique au sens large. Pour briser ce cercle, il convient d’agir dans deux domaines complémentaires: la protection sociale et la croissance des secteurs productifs de l’économie. Dans bien des pays en développement, l’agriculture demeure le plus important secteur de production des populations rurales, si bien que le fait d’établir un lien entre protection sociale et développement agricole peut constituer un moyen efficace de rompre le cercle vicieux de la pauvreté en milieu rural.

De nombreux pays en développement reconnaissent de manière de plus en plus affirmée que des mesures de protection sociale sont nécessaires pour éviter que des personnes déjà pauvres ne sombrent dans le dénuement total et que des personnes mieux loties se retrouvent elles aussi en situation de pauvreté à la suite d’une crise. La protection sociale peut également aider les bénéficiaires à mieux gérer les risques, à se doter de biens de production et à entreprendre des activités plus rémunératrices, et ainsi à être plus productifs. Ces avantages ne profitent pas seulement aux bénéficiaires immédiats, mais aussi à leur entourage, à la société et à l’économie en général, puisque les bénéficiaires achètent des denrées alimentaires, des intrants agricoles et d’autres biens et services ruraux. Les mesures de protection sociale peuvent également atténuer les ruptures économiques et sociales qui accompagnent la croissance économique et la transformation du secteur agricole, en réduisant les inégalités sociales et économiques, en promouvant l’emploi décent et en encourageant une croissance durable, sans laissés-pour-compte. Mais la protection sociale ne peut ouvrir de voie de sortie durable de la pauvreté sans croissance économique. Dans la plupart des pays à revenu faible ou intermédiaire, l’agriculture est encore aujourd’hui le principal secteur d’emploi pour les franges pauvres et assure une importante partie des moyens de subsistance; de nombreuses personnes vivent en effet d’un emploi agricole salarié ou d’activités paysannes propres dont le produit est destiné à l’autoconsommation familiale ou à être vendu sur le marché. La pauvreté et ses corollaires – malnutrition, maladies et manque d’instruction – pèsent sur la productivité agricole. Ainsi, une approche intégrant protection sociale et développement agricole serait de nature à créer des synergies susceptibles d’améliorer l’efficacité dans ces deux domaines.

Cette année, La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture s’emploie à montrer que des mesures de protection sociale peuvent contribuer à rompre le cercle vicieux de la pauvreté et de la vulnérabilité des habitants des zones rurales, pour peu qu’on les couple avec une action plus large en faveur du développement agricole et rural. Dans ce chapitre d’introduction, on trouvera un cadre conceptuel mettant en évidence les liens qui existent entre protection sociale, consommation et production des ménages ruraux et lutte contre la pauvreté. Il s’intéresse essentiellement à la pauvreté rurale et souligne le rôle majeur de l’agriculture et du développement agricole, qui sont les principaux moyens, pour des millions d’exploitations familiales, de sortir de la pauvreté. Il présente brièvement des concepts liés à la protection sociale et résume les tendances récemment observées dans les pays à revenu faible ou intermédiaire.

Les chapitres suivants passent en revue des éléments concrets en matière de protection sociale et d’agriculture. Il existe peu d’études examinant directement les liens entre protection sociale et agriculture, mais de nombreuses évaluations sérieuses ont été réalisées sur l’impact des programmes de protection sociale en milieu rural (encadré 1), et fournissent des éléments solides sur trois questions clés: i) l’efficacité des mesures de protection sociale dans la lutte contre le dénuement et l’insécurité alimentaire chez les populations pauvres; ii) la mesure dans laquelle la protection sociale accroît le potentiel productif des ménages agricoles pauvres; et iii) la mesure dans laquelle les avantages reçus par les participants aux programmes génèrent des revenus susceptibles d’être réinjectés dans l’économie locale et de profiter à la communauté. Le rapport évalue les facteurs qui contribuent à l’hétérogénéité des impacts produits par les programmes et les examine dans l’optique de la conception de programme, tout en réfléchissant à la manière dont on peut relier plus directement les politiques agricoles aux programmes de protection sociale. En guise de conclusion, il examine des recommandations relatives aux politiques et à la gouvernance.

Établir un lien entre pauvreté, protection sociale et agriculture

La figure 1 illustre les liens conceptuels qui existent entre pauvreté rurale, protection sociale et agriculture. Elle part d’un ménage rural type, au centre, qui décide ce qu’il va produire et consommer en fonction de la quantité et de la qualité des ressources qu’il contrôle ou auxquelles il a accès pour assurer sa subsistance, ainsi que des revenus qu’il prévoit de tirer de multiples activités économiques et, enfin, des aides privées et publiques. Selon les définitions les plus fréquentes, les ressources de subsistance des ménages se présentent sous cinq formes différentes: physiques, humaines, sociales, financières et naturelles. Les ressources physiques, ou avoirs matériels, d’un ménage rural type pratiquant l’agriculture peuvent comprendre les terres, les machines et les animaux d’élevage. Par ressources humaines, on entend la santé, la situation nutritionnelle et le niveau d’instruction de tous les membres de la famille qui, ensemble, déterminent la capacité de cette même famille de travailler et de générer des revenus. Pour de nombreux ménages pauvres, il s’agit de la principale source de revenus. Les ressources sociales font référence aux réseaux – amitiés réciproques et liens de parenté, associations de pompes funèbres et d’épargne, groupes de producteurs et autres groupes communautaires – qui permettent au ménage de faire face aux risques et de participer aux activités de la communauté au sens large. Les ressources financières comportent l’épargne du ménage et l’accès de celui-ci à des mécanismes formels ou informels de crédit. Enfin, les ressources naturelles font référence à la qualité et à la stabilité de l’environnement naturel, notamment le sol, l’eau et les conditions climatiques.

Pour la plupart des ménages ruraux, et plus particulièrement les petites exploitations agricoles familiales, les décisions relatives à la production et à la consommation sont étroitement liées, sachant que c’est la famille qui fournit le plus gros de la main-d’œuvre intervenant sur l’exploitation, et qu’elle consomme une partie de la production pour satisfaire ses propres besoins. Ces décisions déterminent le niveau des revenus, de l’épargne et des investissements du ménage. Et ces derniers éléments, par voie de conséquence, relient le ménage aux marchés du fait de la vente et de l’achat d’aliments, d’intrants, de main-d’œuvre et d’autres biens et services. Enfin, les activités du ménage et du marché ont une incidence sur les réserves d’avoirs matériels et financiers du ménage: en temps d’affluence, ce dernier accumule les actifs, tandis qu’en des périodes plus difficiles, il est contraint de s’en défaire pour survivre.

Les programmes de protection sociale et les interventions agricoles influencent les processus décisionnels des ménages à différents niveaux. Les mesures de protection sociale, notamment les aides en espèces ou en nature, peuvent immédiatement améliorer les ressources humaines et la productivité des bénéficiaires en leur permettant, par exemple, de consommer des aliments plus sains, d’avoir accès à de meilleurs soins médicaux et de profiter de formations. En atténuant les difficultés liées à l’obtention de crédits et au manque de liquidités, les prestations sociales peuvent permettre aux ménages d’investir dans des activités nouvelles et plus productives, de renforcer leurs moyens de production et d’améliorer leurs ressources. Lorsque les aides sont régulières et prévisibles, elles donnent aux bénéficiaires la possibilité de réaliser des investissements qui, sans elles, se révéleraient trop risqués. Les mesures formelles de protection sociale peuvent atténuer le recours à des mécanismes d’assurance non formels et à des réseaux sociaux surexploités.

Les mesures de protection sociale font évoluer les activités des ménages bénéficiaires en matière de production, de consommation et d’entreprise, activités qui, de fait, auront des retombées sur l’économie locale en stimulant la demande de biens et de services locaux. En parallèle, les interventions agricoles peuvent favoriser une croissance de la productivité lorsqu’elles visent les obstacles qui limitent l’accès des ménages pauvres aux ressources en terres et en eau, aux intrants, aux services financiers, aux services de conseil et aux marchés. Ce type d’interventions visant à atténuer les contraintes sur le plan de l’offre sont également nécessaire si l’on veut que la demande locale, accrue du fait de la protection sociale, se traduise par une croissance économique, et non par de l’inflation. C’est en cela que les interventions agricoles et la protection sociale sont complémentaires, car elles répondent aux besoins essentiels des personnes et leur permettent de saisir des occasions d’augmenter leur productivité tout en facilitant les activités économiques, créant ainsi un cercle vertueux de bien-être des personnes, de croissance agricole et de sécurité économique.

Pauvreté, pauvreté rurale et agriculture

Si de nombreux pays ont atteint l’objectif du Millénaire pour le développement concernant la pauvreté, bien d’autres ont pris du retard. La pauvreté reste si profondément ancrée dans les zones rurales de nombreux pays à faible revenu qu’elle ralentit tout progrès, tant sur le plan économique que social. Voilà donc en quoi consistera le défi de l’après-2015: éliminer la pauvreté. En Asie du Sud et en Afrique subsaharienne, où la plupart des hommes et des femmes sont tributaires de l’agriculture pour vivre (FAO, 2011), l’exploitation familiale moyenne, de taille modeste, est de plus en plus petite (FAO, 2014a), les dépenses d’équipement par travailleur agricole stagnent ou déclinent depuis trente ans (FAO, 2012) et les services d’appui et de conseil en matière de vulgarisation agricole pour la production et la diversification sont inadaptés (FAO, 2014a). La présente section brosse un tableau rapide de la pauvreté et montre à la fois l’importance de l’agriculture dans les stratégies de subsistance des ruraux pauvres et le fait que les interventions dans le secteur agricole ou d’autres secteurs de production ne parviennent pas, à elles seules, à atteindre les exploitations familiales les plus pauvres. Il est essentiel, en matière de protection sociale, d’analyser la vulnérabilité et de comprendre la pauvreté.

L’évolution de la pauvreté

Plus d’un tiers des habitants des pays à revenu faible ou intermédiaire sont pauvres, c’est-à-dire qu’ils disposent de moins de deux dollars par jour[1]. Une personne sur six vit dans la pauvreté extrême, avec moins de 1,25 dollar par jour (figure 2 et tableau annexe A1) (Banque mondiale, 2015a) et environ 780 millions de personnes souffrent de faim chronique (FAO, FIDA et PAM, 2015a). Si la part des personnes vivant en situation de pauvreté ou d’extrême pauvreté a considérablement diminué depuis une trentaine d’années, leur nombre n’en reste pas moins élevé, puisqu’on considère qu’il y a un milliard de personnes pauvres et presque autant de personnes extrêmement pauvres, d’après la définition de la Banque mondiale (2015a).

L’extrême pauvreté a nettement reculé dans de nombreuses régions, en particulier en Asie orientale et dans le Pacifique, mais aussi en Asie du Sud. En Afrique subsaharienne, peu de progrès ont été accomplis et près de la moitié de la population est en situation d’extrême pauvreté (figure 3 et tableau annexe A1). L’Afrique subsaharienne accueille environ la moitié des êtres humains en situation de pauvreté extrême et les deux tiers des «ultra pauvres» (personnes vivant avec moins de la moitié du revenu correspondant au seuil d’extrême pauvreté, soit 1,25 dollar par jour) (Barrett, 2011).

Physionomie de la pauvreté rurale

L’extrême pauvreté se concentre de manière disproportionnée dans les zones rurales. D’après les estimations de la Banque mondiale, en 2010, 78 pour cent des personnes touchées par l’extrême pauvreté vivaient en milieu rural (Banque mondiale, 2015b). Cette caractéristique du dénuement, essentiellement rural, est commune à toutes les régions en dépit des différences notées, sur l’ensemble, entre les différents taux de pauvreté (figure 4). Le dénuement relatif dans les zones rurales se retrouve dans un large éventail d’indicateurs socioéconomiques du bien-être. Ainsi, la malnutrition infantile, mesurée à l’aune de la prévalence de l’insuffisance pondérale chez les enfants de moins de cinq ans, est plus accentuée dans les zones rurales de la quasi-totalité des pays pour lesquels des données sont disponibles (tableau annexe A1).

Agriculture et pauvreté

L’agriculture et la pauvreté rurale sont étroitement liées et l’on y retrouve souvent les sexospécificités qui existent dans les relations économiques et sociales. L’agriculture représente environ 10 pour cent du PIB dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, et elle emploie 45 pour cent environ de la main-d’œuvre totale (travailleurs rémunérés ou non occupant un emploi formel ou informel, y compris la main-d’œuvre familiale présente sur l’exploitation). À la lumière de ces chiffres, il apparaît que la valeur de la production par travailleur est nettement inférieure dans le secteur agricole que dans d’autres secteurs, et que, partant, les personnes vivant de l’agriculture en tirent des revenus faibles. La part de l’agriculture dans l’économie et dans l’emploi est généralement élevée dans les pays à revenu plus faible de l’Amérique centrale, de l’Asie du Sud, de l’Afrique subsaharienne et d’autres régions où les chiffres de la pauvreté restent forts.

Les femmes fournissent 43 pour cent de l’ensemble de la main-d’œuvre agricole dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, et leur part atteint au moins 50 pour cent dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne et ailleurs, surtout là où la pauvreté est profondément enracinée et où les femmes disposent de peu d’autres débouchés. Toutefois, les agricultrices ont du mal à accéder aux intrants, aux services et aux marchés agricoles. Il leur est donc particulièrement difficile de s’appuyer sur la production agricole pour sortir de la pauvreté (Quisumbing et al., 2014).

Dans la plupart des pays en développement, et plus particulièrement en Afrique subsaharienne, la population rurale tire une part importante de ses revenus de l’agriculture, bien qu’elle pratique de nombreuses autres activités créatrices de revenus (Banque mondiale, 2007). Et pour les ménages agricoles pauvres, les revenus tirés d’activités agricoles sont relativement plus importants que pour les autres ménages agricoles (figure 5). Ainsi au Ghana, les producteurs d’aliments représentent 43 pour cent de la population, et 69 pour cent des pauvres (Al-Hassan et Poulton, 2009). En Afrique subsaharienne, près des trois quarts de la population rurale économiquement active sont des exploitants familiaux qui produisent une part considérable des aliments qu’ils consomment: nombre d’entre eux sont pauvres, voire extrêmement pauvres (Barrett, 2011).

Bien que l’activité agricole repose, dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, sur les exploitations familiales, celles-ci n’en restent pas moins, pour la plupart, pauvres et de taille modeste. Près de 75 pour cent des exploitations agricoles, dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, s’étendent sur moins de un hectare (tableau annexe A2). En d’autres termes, plus de 375 millions d’exploitations familiales des pays en développement disposent de moins de un hectare de terres (FAO, 2014a).

La figure 6 montre clairement que les ménages agricoles disposent d’un éventail varié de sources de revenus, et que la dépendance envers la production propre varie inversement avec la taille de l’exploitation. En d’autres termes, les exploitations les plus petites sont moins dépendantes de leur propre production, en proportion de leurs revenus totaux, que les exploitations plus grandes. Cela ne signifie pas, bien entendu, que la production agricole n’est pas importante pour ces ménages. Au contraire, dans la plupart des pays pour lesquels des données sont disponibles, la production végétale et animale contribue à hauteur de 40 pour cent, voire plus, au revenu total des ménages dans la catégorie des exploitations les plus petites. Par ailleurs, la production propre contribue beaucoup à la consommation alimentaire des ménages de cette même catégorie, et elle pourrait le faire davantage si ces ménages étaient plus en mesure d’investir et de diversifier. La figure 6 montre également le rôle des revenus non agricoles et des versements et transferts de fonds pour l’ensemble des catégories de taille d’exploitation.

Les ménages agricoles les plus pauvres sont acheteurs nets de produits alimentaires, et les achats de nourriture représentent une part importante du budget des ménages pauvres, qu’ils pratiquent ou non l’agriculture. Ainsi, les ménages «ultra pauvres» consacrent environ 65 à 80 pour cent de leurs dépenses à la nourriture (Ahmed et al., 2007). On comprend donc que les augmentations de prix des aliments aient un effet dramatique sur les pauvres et les très pauvres, dont la plupart sont acheteurs nets de produits alimentaires (Zezza et al., 2008; Banque mondiale, 2007). Si l’agriculture occupe une place si essentielle dans les interventions destinées à lutter contre la pauvreté et la faim, c’est parce que les pauvres en vivent et que l’alimentation représente une part très importante de leurs dépenses.

Pourquoi la pauvreté est-elle si tenace?

Comme on l’a vu plus haut, malgré les progrès réalisés dans de nombreuses régions, les chiffres de la pauvreté restent obstinément élevés dans bien des pays, et plus particulièrement dans les zones rurales. La croissance économique et, en particulier, le développement agricole, sont des facteurs essentiels au recul de la pauvreté: entre 1990 et 2005, une forte croissance économique a contribué à réduire le taux de pauvreté mondial, qui est passé de 46 à 27 pour cent (ONU, 2011a). En Chine, par exemple, la pauvreté et la faim ont chuté grâce à une croissance forte et large qui a pris son essor dans le secteur agricole. Ailleurs, en particulier dans les pays où l’agriculture représente une part importante du PIB et de l’emploi, la croissance due à l’agriculture a été particulièrement efficace pour accroître les revenus des pauvres (Banque mondiale, 2007; Christiaensen, Demery et Kuhl, 2011).

Pour que les revenus des ruraux pauvres dépassent le seuil d’extrême pauvreté de 1,25 dollar par jour, il faudrait que ces revenus moyens, tels qu’estimés en 2010, augmentent d’au moins 60 pour cent en Afrique Subsaharienne et d’au moins 30 pour cent en Asie (notamment en Chine et en Inde) (Banque mondiale, 2015b). Pour les plus pauvres, ces écarts de revenus sont encore plus importants. Sur une base annuelle, la croissance du revenu par habitant devrait être de trois pour cent par an pour que les revenus moyens augmentent de 60 pour cent entre 2015 et 2030, et de 4,4 pour cent par an pour que les revenus des populations les plus pauvres doublent (Yoshida, Uematsu et Sobrado, 2014). Ces taux de croissance du revenu par habitant sont plus élevés que ceux réalisés dans la plupart des pays à faible revenu au cours des dernières décennies et, parmi les plus pauvres, beaucoup ont connu une croissance encore plus faible (Vakis, Rigolini et Lucchetti, 2015).

La croissance de l’agriculture s’inscrit dans un processus plus global de développement économique accompagné de changements radicaux dans le secteur agricole. Qui dit croissance économique et urbanisation dit réduction du nombre de personnes travaillant dans l’agriculture et hausse de la productivité de la main-d’œuvre employée dans la production agricole. Ainsi, en Chine, l’urbanisation est passée de 28 pour cent en 1990 à 53 pour cent en 2012, tandis que la valeur de la production agricole par personne économiquement active dans le secteur agricole est passée de 416 à 1 024 dollars pendant la même période (FAO, 2015a)[2]. Outre les changements massifs qui interviennent dans l’emploi, le secteur agricole doit aussi répondre à l’évolution de la demande qui accompagne la hausse des revenus et la transformation des modes de vie. Ces réponses se matérialisent avec l’évolution des technologies; la commercialisation s’intensifie, comme en témoignent les changements notés dans la vente au détail, le stockage et le commerce, et l’agriculture est réorganisée de façon à exploiter plus efficacement les économies d’échelle qui se dégagent (Collier et Dercon, 2009). Ces changements ne se font pas du jour au lendemain et, bien que présentant d’énormes avantages du point de vue économique, ils sont également source de bouleversements et de grandes difficultés pour de nombreuses personnes.

Dans les régions où la croissance a été plus lente, cette transformation structurelle de l’agriculture a stagné, et de nombreuses personnes sont restées enfermées dans la pauvreté. Toutefois, même dans des conditions de développement économique, échapper à la pauvreté n’est pas un processus rapide. Dans de nombreux pays, notamment l’Inde, la création de ressources matérielles et financières demande beaucoup de temps aux ménages (Naschold, 2012). C’est en partie parce que les ménages adoptent les stratégies de subsistance qui les exposent moins aux risques, mais qui sont moins rentables (Dercon et Christiaensen, 2011). Par exemple, Carter (1997) a constaté que les ménages étaient prêts à renoncer à 20 pour cent de leurs revenus si cela leur permettait de garantir leur approvisionnement alimentaire. Cet équilibre entre la sécurité alimentaire et une augmentation des revenus est plus difficile à trouver pour les ménages les plus pauvres (Alderman et Paxson, 1992; Rosenzweig et Binswanger, 1993). Les crises d’origine naturelle ou humaine font basculer les ménages dans la pauvreté, ou les plongent plus profondément dans le dénuement, et elles les contraignent souvent à se défaire de moyens de production.

Il arrive en outre que la croissance ne profite pas à tous. Parfois, elle n’est pas d’un grand secours ou bien elle arrive trop tard pour empêcher que certains groupes, comme les enfants et les personnes âgées, ne sombrent dans la détresse matérielle, voire dans une misère endémique. Pour d’autres, dont l’accès aux débouchés économiques est limité, le risque est de se retrouver enfermé dans la pauvreté chronique. Plusieurs facteurs contribuent à créer les «pièges de la pauvreté» qui emprisonnent les plus pauvres dans leur condition. Ainsi, ceux-ci sont parfois trop pauvres pour se procurer et consommer le minimum d’aliments nutritifs requis pour un travail productif, ou pour investir dans l’éducation, ou encore pour cumuler les ressources nécessaires pour mener une entreprise. Un autre problème peut être la taille de leur exploitation, trop petite pour remplir les conditions de l’octroi d’un prêt formel ou d’une assurance. Face à ces difficultés, de nombreux ménages ne parviennent pas à se hisser au-dessus de seuils critiques, en termes de moyens de production, de ressources, de revenus ou de dépenses.

Il n’est pas aisé de s’extraire de la pauvreté. Les pauvres ne sont pas les seuls à être concernés, puisque de nombreux ménages, sans être pauvres, n’en sont pas moins vulnérables à la pauvreté[3] lorsqu’ils se trouvent dans une situation d’instabilité ou de fort bouleversement (voir également l’encadré 2). À cause de telles situations de crise, il n’est pas peu fréquent qu’un ménage tombe en deçà du seuil de pauvreté après avoir subi une perte importante de revenu, faute de disposer d’économies suffisantes pour en amortir le choc. Ainsi, en raison des crises énergétique, alimentaire et financière, quelque 64 millions de personnes supplémentaires devaient vivre avec moins de 1,25 dollar par jour dans le monde à la fin de 2010 (Banque mondiale, 2010).

Dans certains pays et régions, comme le Sahel, la variabilité des précipitations, la dégradation des terres et la désertification contribuent à la vulnérabilité et à la pauvreté. Le changement climatique devrait en outre aggraver ces stress au cours des prochaines décennies, et la lutte contre la pauvreté n’en sera que plus difficile.

Les faits montrent que la pauvreté est sujette à de fortes oscillations au gré des chocs subis par les ménages, qui tantôt plongent dans la pauvreté, tantôt s’en extraient (Van Campenhout et Dercon, 2012). À partir de données recueillies sur les provinces du Pendjab, du Sind et de la Frontière du Nord-Ouest, Baulch et McCullough (1998) estiment qu’entre 1986-1987 et 1990-1991, 21 et 29 pour cent des ménages, respectivement, avaient des revenus inférieurs au seuil de pauvreté, tandis que 46 à 51 pour cent des ménages pauvres sortaient de la pauvreté d’une année sur l’autre et que trois pour cent seulement des ménages restaient pauvres pendant la totalité de la période de cinq ans[4]. Il reste que bien souvent, pour se remettre d’un choc, il faut du temps: après la famine qui a sévi en Éthiopie en 1984-1985, par exemple, les ménages ruraux ont mis dix ans, en moyenne, pour reconstituer leur cheptel (Dercon, 2008); en Chine, dans les zones rurales, les données montrent que la reprise, après un choc économique, est plus lente pour les pauvres que pour les autres ménages (Jalan et Ravallion, 2001).

Les racines de la pauvreté résident souvent dans la nutrition et la santé des pauvres, en particulier dans la petite enfance: les pauvres se trouvent piégés dans l’engrenage fatal de la faim, d’une nutrition insuffisante, de la maladie, de la faible productivité et de la pauvreté. Les carences en matière de nutrition et de santé maternelle et infantile entraînent une insuffisance pondérale à la naissance, un retard de croissance et de développement cognitif et des résultats scolaires inférieurs (Alderman, 2010; Hoddinott et al., 2013). Les données empiriques montrent clairement que le retard de croissance chez l’enfant se traduit par une productivité moindre à l’âge adulte et, partant, un salaire inférieur (Strauss et Thomas, 1998; Hunt, 2005). Facteur plus insidieux, les filles souffrant d’un retard de croissance seront plus tard des mères chétives, ce qui constitue l’un des principaux facteurs prédictifs de la mise au monde d’un nourrisson en insuffisance pondérale. La malnutrition maternelle et infantile perpétue ainsi le cycle de la pauvreté. Ces conditions de départ sont difficiles à surmonter et les ménages restent vulnérables aux chocs, qui ont des effets considérables et persistants, mais contre lesquels il leur est impossible de se prémunir complètement (Barrett et McPeak, 2006).

Les ménages adoptent un large éventail de stratégies de subsistance pour gérer les risques et y faire face. Ils ont également recours à des associations de pompes funèbres et à des systèmes de crédit et d’épargne informels pour éviter les fluctuations de leur consommation. De nombreux éléments montrent cependant que ces dispositifs informels sont plus efficaces en cas de chocs idiosyncratiques, comme la maladie, qui ont une incidence sur un ménage en particulier, qu’en cas de chocs covariants, comme la sécheresse ou les inondations, qui ont une incidence sur l’ensemble de la collectivité; quoi qu’il en soit, ils n’offrent qu’une assurance partielle aux pauvres (Devereux, 1999; Dercon, 2011). Ainsi, Dercon, Hoddinott et Woldehanna (2005) ont constaté que la pauvreté en Éthiopie en 2004 était environ 50 pour cent plus élevée qu’elle ne l’aurait été en l’absence de chocs. De même, en République-Unie de Tanzanie, Beegle, Dehejia et Gatti (2006) ont montré que les chocs de revenus au niveau des ménages accentuaient le travail des enfants, comme en témoignaient les chiffres de la scolarisation.

Comme on l’a indiqué plus haut, la plupart des plus pauvres vivent en milieu rural, tirent une grande partie de leurs revenus de leurs activités agricoles et produisent une part considérable de la nourriture qu’ils consomment. Par ailleurs, les pauvres consacrent toujours une grande part de leurs revenus à l’alimentation. Pour toutes ces raisons, il est particulièrement utile, pour lutter contre la pauvreté et la faim, d’effectuer des interventions de protection sociale dans les zones rurales en mettant l’accent sur l’alimentation et l’agriculture. Des recherches récentes ont également fait apparaître qu’il existait des synergies potentiellement importantes entre l’agriculture et la protection sociale, mais, jusqu’à récemment, ces liens n’ont reçu qu’une attention limitée de la part des spécialistes du développement et des décideurs (Tirivayi, Knowles et Davis, 2013).

Les risques liés aux conditions météorologiques, en particulier, sont souvent déterminants pour la subsistance en milieu rural, et ils expliquent pourquoi les ménages pauvres restent pauvres (Alderman et Haque, 2007). Si l’on considère le quintile le plus pauvre des agriculteurs des zones semi-arides de l’Inde, par exemple, une diminution d’un écart-type des risques météorologiques se traduirait par une augmentation des bénéfices moyens pouvant aller jusqu’à 35 pour cent (Rosenzweig et Binswanger, 1993). Ainsi, à Shinyanga, un district semi-aride de l’ouest de la République-Unie de Tanzanie où les options sont limitées, après un choc, pour maintenir un niveau de consommation suffisant, les agriculteurs ont choisi des cultures moins rentables, mais plus sûres, telles que la patate douce, préférant renoncer à 20 pour cent de revenus potentiels, comme on réglerait une prime d’assurance (Dercon, 1996). En Éthiopie (Elbers, Gunning et Pan, 2009) et au Zimbabwe (Elbers, Gunning et Kinsey, 2007), les équipements accumulés par les agriculteurs ont été estimés à seulement 36 et 46 pour cent, respectivement, du niveau auquel ils pourraient se situer en l’absence de risque.

Les chocs peuvent avoir des répercussions à long terme sur les pauvres. Ainsi, les ménages touchés par la sécheresse en Éthiopie et en République-Unie de Tanzanie percevaient des revenus plus faibles que les ménages y ayant échappé, et ce même dix ans après (Beegle, De Weerdt et Dercon, 2008; Dercon, 2008). Faute d’être assurés contre ces risques, les ménages ruraux qui subissent des chocs peuvent choisir de réduire leur consommation ou de vendre des avoirs. Cependant, réduire la consommation pour préserver les moyens de production à court terme peut nuire de façon irréversible, à long terme, au développement physique et cognitif des membres les plus jeunes et les plus vulnérables du ménage. Ainsi, Dercon et Porter (2010) ont constaté qu’au plus fort de la famine de 1984 en Éthiopie, les enfants de la tranche d’âge de 12 à 36 mois, particulièrement vulnérables, mesuraient trois centimètres de moins en raison de la famine.

Qu’est-ce que la protection sociale?

Faute d’une aide des pouvoirs publics, nombre de pauvres et de personnes vulnérables seront confrontés à des difficultés pourtant évitables et vivront dans un dénuement persistant, ce qui placera ainsi les générations suivantes dans la même situation de pauvreté. Dans les pays en développement, le succès des programmes de grande ampleur qui aident les pauvres et les personnes vulnérables, notamment au Brésil, en Éthiopie, en Inde et au Mexique, a suscité une réévaluation de l’importance et du rôle de ces programmes dans la lutte contre la pauvreté et la faim, ainsi que contre les inégalités sociales, économiques et politiques. Ces deux dernières décennies, les programmes de protection sociale ont connu un essor rapide (voir chapitre 2).

Le concept de protection sociale a vu le jour dans les années 80 et 90, dans le contexte des débats et des programmes d’action sur les dispositifs de sécurité sociale[5] (HLPE, 2012). Initialement considérée comme une réponse aux chocs, la notion s’est élargie au fil du temps à la lutte contre la pauvreté chronique pour pallier l’insuffisance des systèmes officiels de sécurité sociale, notamment après les politiques d’ajustement structurel et les crises budgétaires qui ont touché de nombreux pays en développement dans les années 80 et 90. Certaines approches sont fortement normatives et se fondent sur le principe de la protection sociale en tant que droit, ainsi qu’énoncé dans de nombreux documents de l’Organisation des Nations Unies; d’autres, en revanche, mettent davantage l’accent sur son rôle de protection sociale des groupes vulnérables, de réduction de la pauvreté et de promotion de la croissance économique. Certaines approches de la protection sociale visent à aider les pauvres à sortir de la pauvreté, tandis que d’autres promeuvent l’insertion et la justice sociales, ainsi que la sécurité des revenus, une éducation de qualité et les soins de santé pour tous.

Il n’existe pas de définition unique de la protection sociale, mais il est possible d’en donner une qui soit globalement représentative: il s’agit de toutes les initiatives, publiques ou privées, qui consistent à transférer des revenus ou des biens de consommation à des pauvres, à protéger les personnes vulnérables des risques menaçant leurs moyens d’existence, à améliorer la condition sociale et les droits des personnes marginalisées, l’objectif général étant d’atténuer la vulnérabilité économique et sociale des groupes pauvres, vulnérables et marginalisés (Devereux et Sabates-Wheeler, 2004, p. 9)[6]. Dans l’esprit de cette définition, les instruments de protection sociale sont souvent perçus comme visant à prévenir, à protéger, à promouvoir et à transformer.

La protection sociale peut jouer un rôle de protection en fournissant les moyens (en espèces ou en nature) de se procurer de la nourriture et d’atténuer les effets des chocs. Elle peut avoir une fonction préventive face au risque d’un dénuement accru, en renforçant la résilience aux chocs et en évitant la perte de revenus et de moyens de production. Elle peut favoriser l’accumulation des ressources de production (par exemple grâce aux transferts d’actifs et aux travaux publics). La protection sociale peut également «promouvoir», en soutenant directement les investissements dans les ressources humaines (nutrition, santé, éducation et renforcement des compétences) et en atténuant les problèmes de liquidités et d’insécurité des revenus pour stimuler les investissements dans les activités agricoles et non agricoles. Enfin, elle peut également contribuer à transformer la vie des pauvres en leur permettant de voir au-delà des contraintes de survie au jour le jour et d’investir dans leur avenir, en modifiant les rapports de force au sein des ménages (autonomisation des femmes) et en rendant les pauvres plus à même, du point de vue des capacités et des compétences, de prendre leur destin en main.

Si la nature du concept fait encore débat au sein de certaines sphères, il est généralement admis que la protection sociale comprend trois grands volets: aide sociale, assurance sociale et programmes visant le marché du travail (Barrientos, 2014; Banque mondiale, 2014, ONU, 2011b). Le présent rapport retient cette articulation en trois volets.

Les programmes d’aide sociale sont financés par les impôts, c’est-à-dire qu’ils sont mis en place par l’État, et prennent la forme d’aides, ou versements, ayant une fonction d’«assistance sociale» et visant à atténuer l’incidence ou l’ampleur de la pauvreté chronique. Si les aides sont garanties et prévisibles (Devereux, 2002), elles remplissent une fonction d’assurance sociale en lissant la consommation et en évitant aux ménages de sombrer dans le dénuement après un choc temporaire (Devereux, 2001; Lichand, 2010). Les programmes les plus courants sont les suivants: 1) les aides non assorties de conditions, autrement dit les programmes qui consistent à distribuer des aides en espèces, des bons ou des dons en nature (comme de la nourriture) sans aucune contrepartie de la part des bénéficiaires; 2) les aides conditionnelles, qui sont identiques à la catégorie susmentionnée à ceci près que les bénéficiaires doivent respecter certaines conditions, souvent axées sur l’amélioration du capital humain de leurs enfants; 3) les programmes de travaux publics, également appelés «espèces ou vivres contre travail» ou programmes d’emploi garanti, qui exigent des bénéficiaires qu’ils fournissent un travail afin de créer ou de conserver des biens de production au profit d’un ménage ou d’une communauté.

Les prestations d’aide sociale dépendent en général de la nationalité et des conditions socioéconomiques des personnes ou des ménages participants. Les programmes peuvent aussi être conçus de façon à cibler certains groupes, au sein d’une population, qui sont considérés comme étant vulnérables, notamment les enfants et les personnes âgées. D’après les données disponibles, il apparaît que les programmes d’aide sociale visent généralement les populations pauvres et vulnérables (Fiszbein, Kanbur et Yemtsov, 2014).

Il existe une différence concrète entre l’aide sociale et l’aide d’urgence. L’aide d’urgence ou aide humanitaire s’inscrit dans le contexte de catastrophes naturelles ou d’origine humaine et, de manière générale, dans le court terme. Elle est souvent indépendante de la situation socioéconomique des bénéficiaires. Dans les pays à revenu faible, elle est généralement financée par l’aide extérieure et distribuée par des organisations non gouvernementales (ONG) nationales ou internationales. L’aide d’urgence et l’aide sociale ont des raisons d’être, des objectifs, des groupes cibles et des sources de financement fondamentalement différents. Le présent rapport s’intéresse uniquement à l’aide sociale.

Les programmes d’assurance sociale sont généralement financés par les contributions des employés, des employeurs et de l’État, et fonctionnent selon le principe de l’assurance: les individus se protègent contre des risques en mettant en commun leurs ressources avec d’autres individus ou ménages exposés aux mêmes risques. Ces programmes protègent des imprévus liés à la vie, à l’emploi et à la santé. Les institutions chargées de l’assurance sociale couvrent certains imprévus ayant une incidence sur le bien-être et le revenu des ménages. Les prestations sont essentiellement calculées en fonction des contributions versées par les travailleurs, et les versements proviennent normalement de caisses d’assurance sociale. Il existe également des approches innovantes de l’assurance en milieu rural, comme les régimes d’assurance indexés sur le climat qui sont expérimentés dans un certain nombre de pays (Hazell et al., 2010). Il reste que l’assurance agricole est encore peu disponible et, du même coup, peu adoptée dans les pays à faible revenu (Mahul et Stutley, 2010).

Les programmes en rapport avec le marché du travail prévoient le versement d’allocations de chômage, le renforcement des compétences, l’amélioration de la productivité des travailleurs et l’insertion professionnelle. Aujourd’hui, on distingue couramment les politiques «passives» du marché du travail des politiques dites «actives»: les interventions passives visent à garantir les droits fondamentaux au moyen, par exemple, de cadres juridiques destinés à assurer des normes minimales en matière d’emploi et de travail et la protection des droits des travailleurs sur le lieu de travail, et les interventions actives cherchent à favoriser l’insertion sociale. Les données disponibles montrent que l’assurance sociale et les programmes liés au marché du travail tendent à profiter davantage aux groupes à revenus plus élevés (Fiszbein, Kanbur et Yemtsov, 2014).

La protection sociale est un sous-ensemble de la politique sociale, qui comprend également la prestation de services de base – principalement l’éducation et la santé, mais aussi l’approvisionnement en eau et l’assainissement dans les pays à revenu faible. La protection sociale peut faciliter l’accès des pauvres aux services sociaux; par exemple, les repas scolaires et les exonérations de frais de scolarité sont des mesures de protection sociale qui favorisent l’accès à l’éducation. Certains régimes, notamment de retraite, comprennent des éléments contributifs (assurance sociale) ou non contributifs (aide sociale) (figure 7).

L’approche en matière de protection sociale a évolué ces dernières années, grâce aux enseignements tirés des expériences mises en commun entre les pays: on a abandonné les interventions ponctuelles au profit de systèmes de protection sociale qui combinent des éléments des différents volets (Banerji et Gentilini, 2013). Les organisations internationales et multilatérales comme l’Organisation internationale du Travail (OIT), la FAO, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la Banque mondiale et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) soulignent désormais combien il est nécessaire d’avoir recours à une approche systématique de la protection sociale, afin de mettre en place des systèmes durables qui soient étroitement coordonnés avec les autres politiques sociales et économiques (OIT, 2014). Ainsi, le socle de protection sociale des Nations Unies, mis au point sous la houlette de l’OIT et de l’Organisation mondiale de la Santé (OMS), est la première tentative systématique de rendre opérationnelle une approche fondée sur les droits en matière de protection sociale en tant qu’objectif universel de politique générale (HLPE, 2012).

Les causes profondes du dénuement et de la vulnérabilité englobent le contexte économique, social, politique, culturel, naturel et physique au sens large. Pour s’attaquer à ces deux fléaux, il faut donc prendre des mesures intégrées et systémiques dans le secteur agricole et la filière alimentaire en général, en matière de santé publique et d’éducation, ainsi que dans d’autres domaines plus vastes des politiques.

Tendances mondiales et régionales de la couverture sociale

Les programmes de protection sociale se sont rapidement développés au cours des vingt dernières années. En 2014, au moins 145 pays ont fourni une aide sociale sous une ou plusieurs formes: 63 pays ont distribué des aides en espèces assorties de conditions; 130 pays ont proposé des aides en espèces non assorties de conditions (sous la forme d’allocations non contributives dans 37 pays) et 94 pays ont lancé des programmes de travaux publics. Les programmes les plus populaires étaient les repas scolaires: 131 pays les avaient mis en place, sous une forme ou une autre (encadré 3) (Banque mondiale, 2015d).

Chaque pays dispose de son éventail propre de programmes de protection sociale, ceux-ci servant des objectifs différents selon les situations et les diverses périodes. Il existe une grande diversité de modèles, même au sein d’un même pays. Bien souvent, on trouve dans un même pays à la fois des programmes universels et des programmes ciblés. Ces derniers temps, la tendance consiste à faire interagir ces programmes au sein d’un ensemble de programmes complémentaires, afin d’obtenir de meilleurs résultats qui s’inscrivent dans la durée et répondent aux mêmes objectifs.

Qui sont les bénéficiaires?

Dans l’ensemble des pays en développement, environ 2,1 milliards de personnes, soit un tiers de la population, bénéficient d’une protection sociale sous une forme ou une autre (figure 8). La situation varie considérablement d’une région à une autre; celles qui présentent la couverture la moins favorable sont celles où l’incidence de la pauvreté est la plus élevée. Seuls quelque 22 pour cent de la population d’Asie du Sud et d’Afrique subsaharienne sont couvertes par des mesures de protection sociale, tous types confondus. Or c’est dans ces régions que l’incidence de la pauvreté extrême est la plus forte. Dans les régions où l’incidence de la pauvreté est la plus faible (voir la figure 3), en revanche, la protection sociale est plus étendue: environ 60 pour cent de la population bénéficie d’une forme quelconque de protection sociale.

En Asie du Sud et en Afrique subsaharienne, c’est sous forme de versements de l’aide sociale que le plus grand nombre de bénéficiaires des différentes formes de protection sociale sont indemnisés: environ 17 et 16 pour cent de la population en moyenne, respectivement. Ces chiffres sont inférieurs à ceux de l’aide sociale dans la plupart des autres régions, avec par exemple une moyenne de 27 pour cent de bénéficiaires en Amérique Latine et dans les Caraïbes et 34 pour cent au Moyen-Orient et en Afrique du Nord. Les programmes d’aide sociale touchent davantage de personnes vivant dans la pauvreté extrême que les autres formes de protection sociale. Selon les estimations réalisées au niveau mondial, au moins 24 pour cent des personnes vivant dans la pauvreté extrême ont bénéficié de programmes d’aide sociale ces dernières années, alors que seulement trois pour cent étaient couvertes par des programmes d’assurance sociale et trois pour cent par des programmes liés au marché du travail (figure 9). Ces estimations sont prudentes: dans la plupart des pays à revenu intermédiaire, les programmes prenant la forme d’aides en espèces et/ou en nature au profit de familles pauvres touchent une majorité de ménages pauvres et quelques-uns de ces programmes bénéficient à une part significative de la population.

Une estimation prudente indique que plus de 1,5 milliard d’habitants de pays en développement bénéficient d’au moins un programme d’aide sociale. Ce chiffre correspond quasiment au nombre de personnes vivant dans la pauvreté extrême; or, dans les faits, un quart seulement de ces personnes sont bénéficiaires. Plusieurs facteurs peuvent expliquer, en partie, pourquoi les plus pauvres parmi les pauvres sont peu couverts: les ressources sont insuffisantes, le ciblage est peu efficace, ou encore certains programmes d’aide sociale ne ciblent pas toujours les pauvres mais ont d’autres objectifs, comme celui d’améliorer la nutrition ou de protéger les orphelins. Ils visent souvent à renforcer la résilience des personnes vulnérables et à protéger des chocs à la fois les pauvres et les non pauvres.

L’aide sociale bénéficie-t-elle aux ruraux pauvres?

Dans la plupart des régions, les ménages ruraux sont plus susceptibles de recevoir une aide sociale que les ménages urbains et, dans les zones rurales, les ménages les plus pauvres ont plus de chances d’en être bénéficiaires que les ménages à revenus plus élevés (figures 10 et 11). C’est dans les régions les plus pauvres que la couverture est la plus limitée: dans les zones rurales d’Asie du Sud et d’Afrique subsaharienne, la part du quintile le plus pauvre recevant une aide sociale sous une forme quelconque n’est que de 30 et 20 pour cent environ, respectivement, alors qu’elle s’élève à 70 pour cent en Amérique latine et dans les Caraïbes. Si les quintiles aux revenus les plus faibles sont plus susceptibles de bénéficier de l’aide sociale, un nombre considérable de personnes appartenant aux autres quintiles, y compris les plus riches, la reçoivent aussi. Toutes régions confondues, quelque 15 à 35 pour cent du quintile le plus riche bénéficie d’une aide sociale dans les zones rurales.

Bien que les plus pauvres et les ménages ruraux aient plus de chances de bénéficier d’une aide sociale, la quantité d’aides qu’ils reçoivent, par habitant, est légèrement inférieure à celle dont jouissent leurs homologues urbains et plus aisés (voir tableau annexe A4).

Comment la protection sociale et l’agriculture peuvent-elles contribuer à éliminer la pauvreté?

La protection sociale peut atténuer le dénuement, évitable et persistant, auquel sont confrontés les pauvres. Une meilleure nutrition favorise également la productivité économique des populations pauvres et vulnérables en ce qu’elle améliore leur développement physique et cognitif et leur apprentissage. Ainsi, en République-Unie de Tanzanie, les enfants qui perdent leur mère avant l’âge de 15 ans sont défavorisés à l’âge adulte selon plusieurs indicateurs du bien-être; ils ont plus de chances d’être plus petits, d’avoir une scolarité plus courte et des revenus inférieurs (Beegle, de Weerdt et Dercon, 2008). Le fait de ne rien faire pour protéger les pauvres et les groupes vulnérables a donc un coût très élevé: on estime qu’à l’échelle de la planète, la sous-alimentation et les carences en micronutriments entraînent des pertes de productivité économique équivalant à plus de 10 pour cent des revenus de toute une vie pour un ménage et à deux à trois pour cent du PIB mondial (Banque mondiale, 2006).

La protection sociale peut donc contribuer à promouvoir le développement social et économique au sens large et briser le cercle vicieux de la pauvreté en protégeant la nutrition et la santé maternelles, ce qui est un fondement de la bonne santé des enfants et des adultes. Pour être efficace, elle doit garantir à la fois les revenus et la consommation, mais également protéger et renforcer la résilience (voir le chapitre 3 pour de plus amples informations sur la résilience) face aux risques élevés et à la forte vulnérabilité qui menacent les zones rurales, en particulier dans le secteur agricole. La protection sociale peut également protéger contre les risques, tels que les catastrophes naturelles, les maladies animales, le changement climatique, les crises financières, les flambées des prix des denrées alimentaires, les conflits, l’effondrement de l’économie et des épidémies dévastatrices, comme le VIH/SIDA, qui sont les principales menaces pesant sur la qualité de vie des ménages ruraux (Dorward et al., 2006; Dercon, 2005).

Compte tenu de cette complexité, les programmes de protection sociale doivent être conçus au mieux selon les différents contextes. La figure 12 donne un aperçu type du niveau de vie dans quatre types de ménages différents. La ligne continue représente le niveau de vie au fil du temps, tandis que la ligne en pointillés marque un seuil de pauvreté. Le ménage A suit une trajectoire de niveau de vie ascendante, mais ponctuée par des chocs qui tirent le niveau de vie vers le bas. Pour peu que ces chocs soient lissés, le ménage A renforcerait la courbe de son niveau de vie, ce qui lui permettrait de sortir définitivement de la pauvreté. Le ménage B, en revanche, oscille de part et d’autre du seuil de pauvreté, alternant périodes de pauvreté et périodes de non-pauvreté. Le fait d’atténuer les chocs pour le ménage B conduirait à un niveau de vie constant, au niveau du seuil de pauvreté, ou juste au-dessus. Le niveau de vie du ménage C n’est pas touché par les chocs, au contraire, il reste à un niveau constant en dessous du seuil de pauvreté. Dans ce cas, aucune intervention visant à lisser les chocs ne permettrait, à elle seule, de hisser ce ménage au-dessus du seuil de pauvreté. Le niveau de vie du ménage D subit les conséquences de différents chocs et s’inscrit dans une spirale descendante. Dans pareil cas, les mesures d’atténuation et la protection du ménage contre les chocs ont peu de chances, à elles seules, de lui permettre d’échapper définitivement à la pauvreté.

Une approche qui lisserait au fil du temps les variations de niveau de vie causées par des chocs pourrait aider les ménages A et B à sortir de la pauvreté, mais cette approche est peu susceptible d’être efficace pour les ménages C et D. Faute d’un transfert soutenu d’actifs et de ressources pour la consommation, les ménages C et D ont peu de chances de s’extraire de la pauvreté.

Les zones rurales et les moyens d’existence des ménages agricoles sont particulièrement exposés à certains risques (Barrett, 2010). Pour une population rurale non assurée, l’exposition aux chocs idiosyncratiques (maladie, perte d’emploi, décès dans la famille, naissance, migrations, mariage, accident, etc.) peut engendrer ou aggraver la pauvreté. Les risques les plus graves auxquels sont confrontés les ruraux pauvres varient fortement dans l’espace et dans le temps, et ce même au sein de populations apparemment homogènes (Doss, McPeak et Barrett, 2008).

De nombreux éléments (détaillés dans les chapitres suivants) montrent que les programmes de protection sociale, lorsqu’ils sont bien conçus, contribuent réellement à réduire la pauvreté en accroissant la consommation alimentaire des ruraux pauvres et des populations vulnérables. Bien souvent, ces programmes permettent aux ménages de diversifier leur consommation alimentaire et, lorsqu’ils tiennent compte des spécificités liées à chaque sexe et qu’ils sont accompagnés d’interventions complémentaires visant la santé, l’assainissement, les jardins familiaux et l’éducation nutritionnelle, ils améliorent la nutrition, la santé et les résultats scolaires sur le long terme.

Dans les milieux ruraux/agricoles, la protection sociale peut également être un moyen efficace de promouvoir l’activité économique et d’aider les ménages à sortir de la pauvreté. Cela tient essentiellement au fait que la plupart des bénéficiaires ruraux vivent dans des zones où les marchés de services financiers (tels que le crédit et l’assurance), du travail, de biens et d’intrants sont peu développés, difficiles d’accès ou ne fonctionnent pas bien. La protection sociale atténue des difficultés importantes qui freinent l’activité économique, notamment celles liées au crédit ou aux liquidités, et dès lors que les aides sont régulières et fiables, elle apporte une certaine sécurité face au risque. Les ménages pauvres qui en bénéficient investissent ainsi dans les moyens de production, ce qui se traduit souvent par un accroissement de leur propre production agricole. De plus, ils sont souvent en mesure d’exercer des activités plus risquées et plus rémunératrices. Les ménages pauvres sont généralement confrontés à un éventail varié de difficultés; dès lors, les programmes comportant divers volets et apportant espèces et/ou biens de production ainsi qu’un appui pour faire face à certains problèmes – par exemple, services financiers, connaissances nutritionnelles et formations professionnelles – contribuent plus efficacement à transformer les moyens d’existence.

L’accroissement des revenus des ménages bénéficiaires entraîne une augmentation de la demande de biens et de services locaux. Or, qui dit contraintes sur l’offre locale dit risque de pressions inflationnistes. Mais ces pressions peuvent être assouplies au moyen d’interventions agricoles et infrastructurelles. C’est en cela que les programmes de protection sociale et les interventions agricoles sont complémentaires et qu’ils peuvent générer un cercle vertueux de bienêtre humain, de croissance agricole et de sécurité économique.

À plus long terme, dans le contexte de la transformation structurelle de l’agriculture, la protection sociale peut jouer un rôle essentiel en rendant le processus plus inclusif et moins douloureux, car elle peut atténuer les coûts auxquels les agriculteurs font face pour s’adapter aux changements. Elle peut également contribuer à éviter l’exode suscité par le désespoir, et qui ne fait que remplacer la pauvreté rurale par la pauvreté urbaine. En effet, la protection sociale offre des choix plus variés qui font que la migration répond à une opportunité économique, favorisant ainsi la transformation.

Le présent rapport étudie le rôle que joue la protection sociale, en particulier l’aide sociale, en atténuant le dénuement, en améliorant la productivité et les ressources humaines, et en encourageant les investissements et la diversification chez les ménages pauvres des zones rurales. Il examine les incidences de la protection sociale sur le comportement des individus et des ménages; il pose la question de savoir si elle peut, à elle seule, libérer durablement les ménages de la pauvreté; enfin, il se penche sur la façon dont elle peut être liée à des politiques et des programmes agricoles, et vice-versa, afin qu’elle soit intégrée dans une stratégie de développement rural plus globale. On connaît bien le rôle de l’agriculture en matière de développement et de réduction de la pauvreté, ce qui fait de ce secteur un allié naturel et un complément à la protection sociale. Combinées, les deux approches peuvent satisfaire à la fois les besoins immédiats et les exigences à long terme concernant les moyens d’existence.

La protection sociale est-elle abordable?

La protection sociale est abordable; qui plus est, si l’on tient compte des éléments présentés dans le présent rapport, elle devrait être considérée comme un investissement, et non comme une dépense (voir aussi l’encadré 4). Entre 2010 et 2014, à l’échelle mondiale, 329 milliards de dollars É.-U. ont été consacrés à la protection sociale, soit deux fois le montant nécessaire pour hisser les personnes vivant avec moins de 1,25 dollar par jour au-dessus du seuil de pauvreté extrême (Banque mondiale, 2015d). En moyenne, les dépenses d’aide sociale – y compris les aides en espèces et en nature, assorties ou non de conditions, ainsi que les programmes de travaux publics (à l’exclusion des subventions) – représentent 1,6 pour cent du PIB des pays à revenu intermédiaire et 1,5 pour cent du PIB des pays à faible revenu (Banque mondiale, 2015d). Le montant des dépenses varie cependant selon les pays et certains des pays ayant les plus forts taux de pauvreté sont ceux qui y consacrent le moins de ressources. En outre, le ciblage des programmes n’est pas toujours judicieux, et de nombreux pauvres en sont de fait tenus à l’écart.

Les programmes d’aide sociale peuvent-ils être transposés à plus grande échelle dans les pays pauvres? Combler l’écart de pauvreté entre 2016 et 2030 aurait un coût annuel moyen inférieur à 0,1 pour cent du PIB pour les régions Asie de l’Est, Amérique latine et Caraïbes et Moyen-Orient et Afrique du Nord, et de 1,6 pour cent du PIB en Asie du Sud; en Afrique subsaharienne, en revanche, ce coût atteindrait environ 5,3 pour cent du PIB, et dans 14 pays de la région, il dépasserait les 10 pour cent du PIB (FAO, FIDA et PAM, 2015b).

De tels niveaux de dépenses pourraient être progressivement atteints au fil du temps. Dans les pays à faible revenu, l’aide sociale peut, dans un premier temps, être limitée aux plus pauvres parmi les pauvres. Amener les 20 pour cent les plus pauvres de la population à un niveau de consommation quotidienne de 1 dollar représenterait une dépense moindre, à savoir 0,1 à 2 pour cent du PIB pour la plupart des pays d’Afrique subsaharienne. Pour cinq de ces pays, le coût serait plus élevé, allant de 2,3 à 4,5 pour cent du PIB (Plavgo, de Milliano et Handa, 2013).

Dans de nombreux pays, le financement des programmes d’aide sociale imposera des choix difficiles en matière de dépenses publiques. Le soutien des donateurs est essentiel, à court et moyen termes, au maintien de ces programmes dans certains pays. Pour autant, il sera important de mobiliser des ressources budgétaires nationales pour poser des bases politiquement et financièrement viables pour les programmes d’aide sociale. Le passage de programmes pilotes soutenus par des donateurs vers des systèmes de protection sociale financés et gérés au plan national est déjà à l’œuvre dans certains pays, notamment le Kenya, le Lesotho et la Zambie. Les programmes pilotes et l’attention portée au suivi et à l’évaluation peuvent contribuer à amorcer un dialogue sur les politiques, dialogue nécessaire pour parvenir à un consensus national sur la nature, l’ampleur et le financement de l’aide sociale au sein d’un pays (Davis et al., à paraître).

Plan du rapport

Le chapitre 2 passe en revue l’efficacité des interventions de protection sociale en matière de réduction de la pauvreté, d’accroissement de la consommation alimentaire des ménages et d’atténuation de l’insécurité alimentaire et de la faim, et en tant que catalyseur d’une amélioration de la nutrition à plus long terme. Le chapitre 3 montre en quoi la protection sociale encourage efficacement les améliorations à long terme dans le domaine de la nutrition et stimule l’investissement et le développement local. Le chapitre 4 examine les facteurs donnant lieu aux différents impacts des programmes et tire des enseignements aux fins de la conception de programmes. Le chapitre 5 examine la manière dont la protection sociale et les politiques agricoles peuvent être associées afin d’optimiser les impacts des programmes en matière de développement. Enfin, on trouvera au chapitre 6 un récapitulatif des principales conclusions du présent rapport.

2.La protection sociale, facteur de réduction de la pauvreté rurale et d’amélioration de la sécurité alimentaire

L’élimination de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire figure parmi les principaux objectifs du programme de développement pour l’après-2015. L’amélioration des revenus et de l’emploi est une condition essentielle à la réalisation de ces objectifs et de nombreuses voies peuvent être envisagées pour y parvenir – augmentation de la productivité des exploitations agricoles familiales, amélioration des niveaux d’instruction et assistance aux ménages pour qu’ils accèdent à de nouvelles activités, plus rémunératrices. Ce sont là des aspirations à plus long terme pour venir à bout de la pauvreté, mais l’indigence et la faim sont des réalités quotidiennes, et leurs effets pervers sont durables. Les pauvres et les affamés ont besoin d’une aide plus immédiate. Dans ce chapitre, nous examinons l’efficacité des interventions de protection sociale face à la nécessité de réduire la pauvreté, d’augmenter la consommation alimentaire et de diversifier les régimes alimentaires. Nous passons en revue un vaste éventail de mesures d’aide sociale, mais nous avons choisi d’insister plus particulièrement sur les interventions qui visent les ménages pauvres.

La protection sociale peut contribuer à réduire la pauvreté

Grâce à un vaste ensemble de mesures de protection sociale (y compris l’aide sociale, l’assurance sociale et les programmes liés au marché du travail), quelque 150 millions de personnes à travers le monde échappent à l’heure actuelle à l’extrême pauvreté (Fiszbein, Kanbur et Yemtsov, 2014). La majorité d’entre elles vivent en Europe orientale et en Asie centrale, où la protection sociale est une pratique diffuse. La couverture est bien moindre en Afrique subsaharienne, où moins de un pour cent de la population s’affranchit chaque année de la pauvreté pour avoir bénéficié d’aides au titre de la protection sociale.

La protection sociale existe sous de nombreuses formes mais certaines d’entre elles se sont avérées plus efficaces pour combattre la pauvreté. Dans le présent rapport, nous examinons plusieurs programmes d’aide sociale qui ont fait l’objet d’évaluations, non seulement pour en déterminer l’impact mais aussi pour comprendre quelles sont les caractéristiques de ce type d’intervention qui prédisposent au succès. Fiszbein et al. (2009) ont examiné un certain nombre de programmes d’aides en espèces assorties de conditions et ont constaté que bon nombre d’entre eux réduisent la pauvreté, du moins à court terme (encadré 5). Par exemple, au Mexique, le Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), qui a été introduit en 1997 et rebaptisé (après réaménagements) Oportunidades en 2003 puis Prospera en 2014, a atteint 21 pour cent de la population en 2013 (voir aussi l’encadré 5) (Banque mondiale, 2015d)[7]. Skoufias (2005) calcule que chez les bénéficiaires de ce programme, l’incidence de la pauvreté a fléchi d’environ 10 pour cent et que l’écart de pauvreté[8] a baissé d’environ 30 pour cent en deux ans. Ce programme a remplacé d’autres subventions qui étaient mal ciblées, ce qui explique en partie son succès et suggère qu’un ciblage adéquat est une condition importante si l’on veut réduire la pauvreté. Par ailleurs, l’expérience mexicaine souligne qu’il est important d’effectuer un suivi et une évaluation d’impact de manière indépendante et rigoureuse, car c’est ce qui a donné au programme sa légitimité, et permis de l’étendre et de l’améliorer au fur et à mesure des enseignements tirés en matière de conception et d’exécution.

Au Brésil, Bolsa Família a tout juste dépassé les 14 millions de ménages en 2015 (Banque mondiale, 2015d), ce qui correspond à environ 24,5 pour cent de la population du pays (voir aussi l’encadré 5). On s’accorde à dire qu’entre 2003 et 2009, la réduction de la pauvreté et de l’extrême pauvreté due aux effets de ce programme a été de 1,9 et 1,6 points de pourcentage respectivement, ce qui correspond à 13 pour cent de la population pauvre et à 32 pour cent des personnes vivant dans l’extrême pauvreté. Le programme a eu un fort impact sur l’écart de pauvreté, qui a diminué de 18 pour cent pendant la même période (Soares, 2012).

En outre, Bolsa Família illustre bien à quel point il est important de disposer d’un arsenal complet de politiques complémentaires. Après la crise financière mondiale de 2008, par exemple, le Gouvernement brésilien a pu réagir rapidement en transposant ses programmes à plus grande échelle pour un coût minime. Cette mesure a eu un effet significatif en ce qu’elle a permis de venir en aide à plus de 1,6 million de personnes parmi les plus vulnérables, ce qui a contribué à accroître la demande intérieure: bien que le PIB ait baissé de 0,6 pour cent en 2009, la consommation privée est demeurée stable et a recommencé à augmenter au second semestre de 2009 (Berg et Tobin, 2011).

Les programmes d’aides en espèces non assorties de conditions, qui visent souvent des catégories spécifiques parmi les groupes vulnérables – orphelins ou personnes âgées –, ont aussi réduit la pauvreté (voir aussi l’encadré 6). Au Kenya, par exemple, le Programme d’aides en espèces à l’intention des ménages ayant en leur sein des orphelins ou autres enfants vulnérables (CT-OVC)[9] a touché plus de 245 000 enfants, soit environ 40 pour cent du nombre total d’orphelins et d’enfants vulnérables qui, en 2011, vivaient dans l’extrême pauvreté. Le programme a fait reculer la pauvreté (la proportion de personnes vivant avec moins de un dollar par jour) de 13 pour cent au sein des ménages bénéficiaires entre 2007 et 2009 (Ward et al., 2010).

Le Programme d’allocations familiales (CSG), en Afrique du Sud, est le plus vaste programme de protection sociale de l’Afrique subsaharienne. Il comporte une prestation en espèces à la personne chargée de subvenir aux besoins d’un enfant âgé de moins de 18 ans vivant dans un ménage qui gagne moins d’un certain revenu minimum. En 2014, le programme a atteint plus de 11 millions d’enfants pauvres âgés de 0 à 18 ans (SASSA, 2015). Il avait fait reculer de neuf pour cent la pauvreté chez les enfants en 2007 (SASSA, 2011, cité dans Tiberti et al., 2013). On estime par ailleurs que grâce au programme sud-africain de pensions sociales (non contributives), l’indice numérique de la pauvreté a baissé d’environ 2,8 points de pourcentage, en 2002, dans la ville du Cap et dans la province du Cap-Oriental (Barrientos, 2013). Ce programme a également réduit l’écart de pauvreté total de 21 pour cent au niveau national, et de 54 pour cent dans la catégorie des ménages qui comptent des personnes âgées (Omilola et Kaniki, 2014). L’analyse de Barrientos (2003) indique aussi que les pensions sociales réduisent de 12,5 pour cent les probabilités de tomber dans la pauvreté. Leibbrandt et al. (2010) estiment que, globalement, les principaux programmes sociaux d’Afrique du Sud – les aides aux personnes âgées, les pensions d’invalidité, les allocations familiales et les allocations aux personnes qui pourvoient aux besoins d’enfants vulnérables – ont fait baisser la pauvreté de six points de pourcentage en 2008.

Les subventions, ciblées ou non ciblées, sur les prix des denrées alimentaires, constituent aussi une forme d’aide non conditionnelle. Le système de distribution publique ciblée de l’Inde (TPDS) est un exemple de subvention aux prix alimentaires. Ce programme a atteint environ 45 pour cent de la population en 2010-2011 (Himanshu et Sen, 2013) et, selon les prévisions, il devait toucher environ les deux tiers de la population (75 pour cent de la population rurale et la moitié de la population urbaine), dès 2013[10]. Le TPDS fournit des céréales aux gouvernements des États conformément à un dispositif ciblé qui compte trois niveaux de prix au détail: le prix Antyodaya (le plus subventionné) pour les ménages extrêmement pauvres, le prix BPL pour les ménages classés comme pauvres (en dessous du seuil de pauvreté), et le prix APL pour tous les autres ménages titulaires de cartes de rationnement (au-dessus du seuil de pauvreté). Pour ce dernier prix, le degré de subventionnement est bien moindre. Le TPDS a un fort impact sur la pauvreté: l’indice numérique de la pauvreté en 2009-2010 aurait été plus élevé de 4,6 points de pourcentage sans ce programme et sans les repas de midi fournis dans les écoles[11] (Himanshu et Sen, 2013). Drèze et Khera (2013) sont parvenus à des résultats semblables et ont signalé qu’en 2009-2010, le TPDS a réduit la pauvreté rurale au niveau national de 11 pour cent environ et l’écart de pauvreté de 18 pour cent. L’impact a été particulièrement sensible dans les États où le programme a bien fonctionné et, inversement, dans un certain nombre d’États où la mise en œuvre laissait à désirer, le programme a eu peu d’effet.

De même, certains programmes de travaux publics ont réussi à réduire la pauvreté dans des contextes spécifiques. Au Libéria, le projet d’emploi temporaire fondé sur le principe de la fourniture de vivres en échange de travail a été mis en place après les crises des prix alimentaires de 2007 et 2008. En 2010, le projet avait déjà créé des emplois temporaires pour 17 000 ménages vulnérables et fourni des services publics aux communautés libériennes, notamment par la remise en valeur de terres agricoles domaniales dans les zones rurales et autres travaux en milieux urbain et rural. Andrews et al. (2011) ont montré que, parmi les participants, le projet avait réduit de cinq pour cent le nombre de personnes vivant dans la pauvreté, et diminué chez eux l’écart de pauvreté de 21 pour cent.

L’Inde est le pays qui a vu naître la Loi Mahatma Gandhi sur la garantie nationale de l’emploi en zone rurale (MGNREGA), le plus vaste programme de lutte contre la pauvreté par l’emploi public au monde (voir aussi l’encadré 7). Le succès du Programme sur la garantie de l’emploi au Maharashtra (MEGS) dans les années 70 a été un précédent utile pour la mise en œuvre de la MGNREGA. Introduit après une grave période de sécheresse, le programme MEGS avait eu un fort impact de réduction de la pauvreté tout en améliorant l’infrastructure d’irrigation et le réseau des routes dans les zones rurales de l’État de Maharashtra (Subbarao et al., 2013). Des études indépendantes montrent que, malgré des faiblesses, la MGNREGA contribue à réduire la pauvreté et favorise l’inclusion sociale, mais des éléments concrets indiquent que les résultats du programme varient considérablement d’un État à l’autre (PNUD, 2013). Dutta et al. (2014) ont constaté qu’au Bihar, par exemple, il pourrait réduire le taux de pauvreté de 14 points de pourcentage tandis que son impact réel était plus proche d’un point. Ils ont conclu que ce déficit était surtout dû au fait que le programme n’arrive pas toujours à honorer sa promesse d’un emploi «garanti».

Le Programme éthiopien d’aide sociale productive (PSNP), par exemple, est un programme de travaux publics qui comporte aussi des prestations en espèces en faveur des ménages pauvres et limités en termes de main-d’œuvre. Le PSNP, qui couvre 7,5 millions d’individus environ et constitue le plus gros programme de protection sociale en Afrique subsaharienne après celui de l’Afrique du Sud, aurait réduit de deux points de pourcentage le taux de pauvreté national. Par sa conception et ses modalités de mise en œuvre, ce programme aide également les ménages à mieux résister à la faim saisonnière, qui sévit sans répit dans de nombreux pays (voir l’encadré 8). Berhane et al. (2014) calcule que le programme a contribué à réduire d’un tiers la faim saisonnière parmi les bénéficiaires.

Toutefois, les programmes de travaux publics peuvent être très lourds pour les participants en termes de coûts directs et de coûts d’opportunité. Par exemple, l’emploi dans les travaux publics peut se substituer à d’autres activités rémunératrices du ménage, ce qui diminue l’impact net du programme sur leurs revenus. Ce risque est relativement limité lorsque les possibilités d’emploi salarié sont minimes et que le caractère saisonnier des activités agricoles est très marqué. En principe, les bas salaires proposés entraînent un autociblage des ménages les plus atteints par l’insécurité alimentaire, mais ce n’est pas toujours le cas. Par exemple, dans les zones rurales de l’Éthiopie, les ménages ayant des revenus plus élevés étaient plus susceptibles de participer aux programmes vivres-contre-travail parce qu’ils disposaient d’un excédent de main-d’œuvre, tandis que les ménages pauvres comptant moins d’adultes aptes au travail ne pouvaient se permettre de participer (Barrett et Clay, 2003).

En conclusion, il existe des éléments concrets montrant que de nombreux programmes d’aide sociale réduisent la pauvreté, au moins à court terme. Le suivi et l’évaluation d’impact peuvent jeter des bases solides en vue de transposer ces programmes à plus grande échelle, tout en les améliorant. L’expérience du Brésil montre combien il est utile de pouvoir reproduire un programme à plus grande échelle en réponse à un choc. La conception du programme est également importante. Lors de la conception des programmes de travaux publics, il convient de s’assurer que ceux-ci ne se substituent pas à d’autres revenus potentiels et les coûts d’opportunité des ménages doivent également être pris en compte. L’expérience de l’Inde, avec le TPDS, montre que la mise en œuvre des programmes revêt aussi une importance critique. En Afrique subsaharienne, les comités locaux ont joué un rôle important dans l’exécution des programmes. C’est pourquoi le renforcement des capacités à ce niveau influe positivement sur les résultats du programme (Barca et al., 2015).

Enfin, les programmes ne sont pas tous efficaces pour réduire la pauvreté mais ils peuvent jouer un rôle important pour empêcher les individus de tomber dans le dénuement. De fait, comme le notent Fiszbein, Kanbur et Yemtsov (2014), il arrive souvent que les programmes de protection sociale ne s’adressent pas aux plus pauvres, mais soient plutôt conçus pour déjouer le piège de la pauvreté ou pour renforcer la résilience des personnes vulnérables.

La protection sociale et la sécurité alimentaire

La sécurité alimentaire est étroitement liée à la pauvreté et le fait que de nombreux programmes d’aide sociale aient eu des retombées positives sur la sécurité alimentaire en favorisant l’accès à des aliments de meilleure qualité et plus diversifiés n’est pas surprenant. Certains programmes ont également amélioré la sécurité alimentaire en accroissant la production familiale.

Hidrobo, Hoddinott, Kumar et Olivier (2014a) présentent l’examen le plus récent et le plus complet des études qui évaluent l’impact de l’aide sociale sur la sécurité alimentaire des ménages[12]. Leur méta-analyse couvre 48 études menées sur un total de 39 programmes de protection sociale. D’après celle-ci, l’augmentation moyenne imputable à ces programmes (par rapport aux données de référence) est de 13 pour cent en ce qui concerne l’apport calorique et de 17 pour cent pour la consommation d’aliments ou les dépenses alimentaires. Ces auteurs ont également recueilli des éléments montrant que certains programmes ont amélioré la diversité du régime alimentaire, en particulier en ce qui concerne la consommation de produits animaux. On trouvera ci-après des informations supplémentaires sur certains de ces programmes.

Entre novembre 1997 et novembre 1999, PROGRESA (devenu Prospera), un programme d’aides en espèces assorties de conditions au Mexique, a fait monter les dépenses alimentaires médianes des ménages bénéficiaires de 13 pour cent. Cette augmentation a été largement due à des achats accrus de fruits, légumes, viande et produits animaux en général. En novembre 1999, l’apport calorique médian avait augmenté de près de 11 pour cent (Hoddinott, Skoufias et Washburn, 2000). Pour le même programme, Angelucci et Atanasio (2009) ont constaté que la consommation (en équivalent-adulte) dans les zones rurales avait augmenté de 8, 14 et 17 pour cent aux alentours, respectivement, de 6, 12 et 18 mois après le début du programme. Par ailleurs, Angelucci et De Giorgi (2009) ont trouvé que l’aide allouée aux ménages qui remplissaient les conditions de participation à ce programme avait entraîné une augmentation indirecte de la consommation, de 20 pour cent environ, chez les autres ménages vivant dans le même village.

Au Paraguay, les ménages bénéficiaires du programme Tekoporã d’aides conditionnelles en espèces ont atteint des niveaux de consommation par habitant de 9 à 15 pour cent supérieurs à ceux du groupe témoin (Soares, Ribas et Hirata, 2008). Pour un programme en Équateur, Hidrobo, Hoddinott, Peterman et al. (2014) ont indiqué que les indices de consommation alimentaire par habitant, d’apport calorique par habitant et de diversité des apports alimentaires avaient tous augmenté pour les diverses modalités de l’aide, qu’il s’agisse d’espèces, de bons ou d’aliments. Ils n’ont pas relevé de différence en ce qui concerne les proportions de l’aide utilisées pour les achats alimentaires et non alimentaires mais ont constaté que les aides sous forme d’aliments avaient plus d’impact sur l’apport calorique tandis que les bons contribuaient davantage à la diversité du régime alimentaire. Dans le cas des aides sous forme d’aliments, l’accroissement de la consommation alimentaire dépendait surtout des vivres fournis – lorsque ceux-ci étaient suffisamment diversifiés, ils pouvaient aussi favoriser la diversité alimentaire –, tandis qu’avec les bons, la consommation alimentaire accrue tenait à un choix élargi de denrées alimentaires, notamment des légumes, des œufs, du lait et de produits laitiers.

Les programmes non conditionnels ont également eu des effets positifs sur la consommation alimentaire. Pour le Bangladesh, Ahmed, Quisumbing et al. (2009) ont comparé trois programmes différents d’aides non conditionnelles ayant pour cible les ménages vivant dans une extrême pauvreté (leur comparaison comprenait aussi un programme de travaux publics, le Programme d’entretien des zones rurales, examiné ci-dessous). Deux de ces programmes sont des composantes du programme de développement en faveur des groupes vulnérables, la première consacrée à la création de revenus (Income Generating Vulnerable Group Development Programme (IGVGD)) et la seconde à la sécurité alimentaire (Food Security Vulnerable Group Development programme (FSVGD)). Toutes deux s’adressent aux femmes pauvres. Le volet «Création de revenus» prévoit la fourniture d’une ration alimentaire sur 24 mois et le volet «Sécurité alimentaire» prévoit des aides sous forme de vivres et d’espèces. Dans le cadre de l’élément «Des vivres en échange de la création de biens» (FFA) du programme intégré de sécurité alimentaire, les travailleurs des programmes de travaux publics à forte intensité de main-d’œuvre (dont 70 pour cent étaient obligatoirement des femmes) étaient rémunérés sous forme de distributions combinées d’aliments et d’espèces. Les auteurs ont constaté que la participation aux trois programmes a considérablement augmenté les dépenses de consommation alimentaire, ce qui s’est traduit par une augmentation statistiquement significative de l’apport calorique, correspondant respectivement à 164, 247 et 194 kilocalories par personne et par jour pour les participants des programmes IGVGD, FSVGD et FFA en échange de travail.

Les programmes non conditionnels en Afrique subsaharienne ont également donné des résultats positifs. Le modèle des allocations familiales mis en œuvre dans le cadre des programmes d’aides en espèces de la Zambie et du Malawi a considérablement augmenté la consommation moyenne des ménages bénéficiaires et amélioré la diversité alimentaire (American Institutes for Research, 2013; Boone et al., 2013). Pour le Kenya, Asfaw et al. (2014) ont constaté que l’impact, au bout de deux ans, du Programme d’aides en espèces à l’intention des ménages ayant en leur sein des orphelins ou autres enfants vulnérables (CT-OVC), qui versait un montant fixe, variait selon la taille du ménage. Alors que le programme n’a eu aucun effet, toutes catégories d’aliments confondues, sur les dépenses des ménages de grande taille, il a eu des retombées très positives sur la consommation de produits laitiers, d’œufs, de viande, de poisson et de fruits pour les ménages comptant peu de membres et pour les ménages dirigés par une femme, en partie grâce à l’accroissement de leur propre production. Romeo et al. (2015) ont constaté qu’au bout de quatre ans, et avec l’érosion de la valeur de l’aide, due à l’inflation, le programme CT-OVC n’avait plus d’impact significatif sur la consommation alimentaire. Toutefois, le changement comportemental associé à la consommation d’aliments plus diversifiés et de meilleure qualité a persisté.

Les programmes de pensions sociales peuvent aussi contribuer à la sécurité alimentaire. Dans l’État plurinational de Bolivie, par exemple, Martínez (2004) a établi que les pensions sociales (non contributives) fournies par le programme BONOSOL (Bono Solidario) étaient presque entièrement dépensées pour accroître la consommation alimentaire, qui a effectivement enregistré une hausse de 6,3 pour cent. Cette augmentation, due en partie au développement de la production familiale, a surtout concerné la consommation de viande et d’autres produits animaux, de légumes et de fruits.

La contribution des programmes de travaux publics à la réduction de la faim a également été efficace. Gilligan et Hoddinott (2007) ont étudié le programme de création d’emplois et le programme de distribution de vivres («Aliments gratuits») en Éthiopie et ont conclu que, grâce à eux, les bénéficiaires avaient pu accroître leur consommation alimentaire au cours des 18 mois consécutifs à la sécheresse de 2002. En Inde, Deininger et Liu (2013) ont constaté que les participants au Programme national pour l’emploi rural en Andhra Pradesh avaient bénéficié à court terme d’une augmentation importante de l’apport protéique et calorique, tandis que Ahmed, Quisumbing et al. (2009) ont relevé que le Programme d’entretien des zones rurales (RMP) au Bangladesh, qui réservait aux femmes des travaux rémunérés en espèces pour l’entretien des routes rurales, avait sensiblement accru les dépenses alimentaires et entraîné une augmentation statistiquement significative de l’apport calorique moyen, estimée à 271 kilocalories par personne et par jour.

La forme la plus diffuse de protection sociale est l’alimentation scolaire (voir aussi l’encadré 3 au chapitre 1). Des éléments concrets montrent que les programmes de repas scolaires améliorent la consommation alimentaire des écoliers. Un programme de distribution de goûters scolaires aux Philippines a augmenté la consommation calorique des enfants des écoles primaires d’environ 300 kilocalories par enfant et par jour (Jacoby, 2002), tandis que les parents n’ont pas réduit la quantité d’aliments servis à leurs enfants lors des repas familiaux. Cette conclusion est corroborée par des éléments recueillis dans d’autres pays – Bangladesh (Ahmed, 2004) et Burkina Faso (Kazianga, de Walque et Alderman, 2014).

De nombreux programmes d’aide sociale, toutes formules confondues, ont un impact sensible sur la sécurité alimentaire et la diversité des apports alimentaires, en particulier sur la consommation de produits animaux[13]. Toutefois, cela ne semble pas être le cas pour certains programmes. L’absence d’impact du CGP du Lesotho, qui prévoyait des prestations en espèces à cadence trimestrielle, est attribuée à l’espacement excessif des versements et aux difficultés rencontrées pour respecter les échéances. Les ménages avaient donc du mal à répartir convenablement la consommation jusqu’au versement suivant. Des études qualitatives sur le terrain ont permis de constater qu’en règle générale, les améliorations de la consommation et de la diversité alimentaires étaient plus importantes aux alentours de la date de paiement. C’est pourquoi il est difficile de détecter les accroissements de consommation au moyen d’essais contrôlés aléatoires (Pellerano et al., 2014). L’évaluation d’impact a toutefois révélé des améliorations importantes au titre des indicateurs de sécurité alimentaire (Pellerano et al., 2014). Au Ghana, en raison de l’irrégularité des versements, les bénéficiaires du Programme «Améliorer les moyens de subsistance pour lutter contre la pauvreté» (LEAP), qui a atteint plus de 71 000 ménages pauvres, ont éprouvé les mêmes difficultés pour étaler la consommation dans le temps (Handa et al., 2013).

La protection sociale attentive aux sexospécificités joue un rôle critique en matière de sécurité alimentaire

L’impact de la protection sociale sur la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté peut être renforcé si l’on se concentre sur le rôle des femmes lors du ciblage et de la conception des programmes. Les inégalités entre les sexes en ce qui concerne le pouvoir décisionnel et le contrôle des revenus au sein des ménages persistent dans de nombreux pays alors que les faits ne cessent de montrer qu’en Afrique, en Asie et en Amérique latine, une plus grande reconnaissance du statut et du pouvoir de la femme au sein du ménage est bénéfique pour la famille. Par exemple, quelques études ont constaté que lorsque les femmes ont plus d’influence sur les décisions économiques, les familles investissent une plus grande partie de leurs revenus dans la nourriture, la santé, l’éducation, l’habillement et la nutrition des enfants (van den Bold, Quisumbing et Gillespie, 2013; Holmes et Jones, 2013).

Dans de nombreux pays, la majorité des bénéficiaires d’aides en espèces sont des femmes pauvres et vulnérables. Si de nombreux programmes comptent parmi leurs bénéficiaires un nombre disproportionné de ménages dirigés par une femme, c’est que ceux-ci sont surreprésentés dans la population des ménages extrêmement pauvres, limités en termes de main-d’œuvre. Par ailleurs, dans une grande majorité de programmes, les femmes qui appartiennent à des ménages dirigés par un homme sont visées en tant que bénéficiaires directes[14]. Il s’ensuit que ces programmes sont souvent réputés avoir un effet d’autonomisation pour les femmes, étant donné qu’en tant que principales bénéficiaires des aides, les femmes ont une plus grande marge d’action concernant les ressources financières du ménage. Toutefois, les éléments dont on dispose pour mesurer l’autonomisation des femmes induite par ces programmes sont loin d’être concluants (de la O Campos, 2015). Cela tient en partie au fait que les effets ne sont pas déterminés uniquement par le rôle des femmes au sein du ménage et de la société, mais aussi par les inégalités entre hommes et femmes du point de vue des connaissances, des compétences, de l’influence mais aussi en ce qui concerne la propriété et le contrôle des ressources.

Au Kenya, par exemple, les femmes qui ont reçu des aides en espèces ont dépensé en priorité pour la nutrition et l’éducation de leurs enfants et ensuite seulement pour réaliser des investissements dans la production (FAO, 2013b). Des résultats similaires ont été relevés en Éthiopie, où les schémas de dépenses des ménages suite aux versements variaient considérablement selon que le ménage bénéficiaire était dirigé par une femme ou par un homme. Les ménages dirigés par une femme accordaient la priorité à l’éducation, à l’acquittement des droits d’écolage et à maintenir leur enfants le plus longtemps possible à l’école, tandis que les ménages dirigés par un homme tendaient à investir pour étendre leurs activités agricoles et accumuler des biens d’équipement (Slater et al., 2006). Les hommes ont tendance à avoir un meilleur accès aux moyens de production que les femmes, ce qui explique probablement qu’ils privilégient ce type d’investissement.

Le ciblage des femmes peut contribuer à augmenter les dépenses dans les domaines où celles-ci ont une marge d’action, mais en général, il ne modifie pas les schémas de dépenses des ménages, pour lesquels les sexospécificités restent très marquées et dépendent fortement des coutumes et des circonstances culturelles et historiques. On ne peut exclure que cela soit dû en partie à des préférences individuelles qui font que les femmes sont plus enclines à dépenser à court terme pour leurs enfants tandis que les hommes préfèrent les investissements à plus long terme, mais les schémas de dépenses reflètent non seulement les normes sociales dominantes, mais aussi la situation du point de vue de la propriété et de l’accès aux ressources, qui pénalise souvent les femmes (Doss, 2011). Dans les situations où leurs droits à la terre et à d’autres ressources sont limités, accorder la priorité à la consommation et non à l’investissement est sans doute pour les femmes le choix le plus pragmatique (Holmes et al., 2014).

Les données montrent que les normes patriarcales qui fixent les rôles des hommes et des femmes sont encore un frein au pouvoir décisionnel des femmes sur les questions financières, même lorsque les programmes sont conçus pour prendre ces facteurs en compte. En Inde, par exemple, une clause de la MGNREGA prévoit que le salaire des femmes vivant au sein d’un ménage ne sera pas versé à l’homme qui dirige ce ménage. Malgré cela, Reddy et al. (2011) ont constaté que, souvent, les femmes n’étaient pas toujours en mesure de peser sur la manière dont l’argent était dépensé, même lorsqu’elles avaient reçu leur paye en mains propres. Au Bihar, par exemple, 50 pour cent des maris avaient la mainmise sur les revenus perçus par leur épouse en vertu de la MGNREGA. Toutefois, les impacts varient selon le contexte. Au Brésil, la loi désigne les femmes bénéficiaires comme seules titulaires des montants versés, ce qui a eu des effets importants sur le pouvoir contractuel des femmes (de Brauw et al., 2014).

Le Programme d’aide contre la faim (HSNP) et le CT-OVC au Kenya, le Programme harmonisé d’aide sociale en espèces (HSCT) au Zimbabwe et le programme LEAP au Ghana ont tous rencontré des difficultés similaires, peut-être parce qu’ils ne désignent pas officiellement les femmes comme bénéficiaires des versements ou parce qu’ils n’ont pas mis en place d’autres mesures – comptes bancaires individuels ou sensibilisation à la parité hommes-femmes – pour favoriser la participation des femmes aux décisions concernant l’utilisation des aides. Ces programmes ne visent pas non plus à modifier les relations entre les sexes (OPM, 2013b; Jennings et al., 2013).

Du point de vue de l’autonomisation, les résultats des mesures de protection sociale sont influencés par les objectifs du programme (autonomiser les femmes, par exemple), par la conception des programmes (c’est-à-dire si les femmes sont bénéficiaires directes des versements, ou si le programme comprend une sensibilisation des conjoints aux questions de parité hommes-femmes), et par le degré de pouvoir décisionnel des femmes avant l’entrée en vigueur du programme. Le niveau d’instruction est d’une importance critique, tout comme la mesure dans laquelle le niveau d’instruction d’une femme équivaut à celui de son conjoint ou le dépasse (de Brauw et al., 2014). Il faut s’efforcer davantage de développer les compétences des femmes et favoriser leur accès aux ressources et à l’emploi. Par ailleurs, il importe de poursuivre les programmes de protection sociale assez longtemps pour assurer des effets durables en termes d’autonomisation économique (de la O Campos, 2015).

Les programmes de protection sociale doivent aussi être conçus en tenant compte du rôle spécial que jouent les femmes dans la sécurité alimentaire des ménages presque partout dans le monde. Traditionnellement, ce sont elles qui se chargent de la préparation des repas et du soin des enfants et d’autres membres de la famille. Normalement, ce sont aussi les femmes qui effectuent les corvées de bois, de combustible et d’eau. Parallèlement, elles sont agricultrices et/ou participent aux travaux agricoles du ménage ou encore au marché du travail. En général, les femmes sacrifient beaucoup de temps à ces tâches et elles doivent se partager au mieux entre leurs différentes responsabilités, entre autres pour les soins à donner aux enfants. Les premiers programmes de travaux publics ont été très critiqués parce qu’ils alourdissaient encore le fardeau des femmes, mais plus récemment, les programmes ont été conçus pour favoriser la participation des femmes.

La MGNREGA de l’Inde, par exemple, a été formulée pour inclure la mise à disposition de crèches dans les chantiers ruraux si plus de cinq enfants de moins de six ans y étaient amenés par leur mère pendant que celle-ci travaillait; elle suggère aussi qu’une femme devrait être embauchée pour s’occuper des enfants. De même, en Éthiopie, le PSNP a été conçu pour tenir compte des contraintes de temps des femmes dans le cadre de leur travail (Berhane et al., 2013). En principe, les femmes sont autorisées à travailler quelques heures de moins chaque jour, à arriver plus tard et à repartir plus tôt chez elles pour s’occuper de leurs enfants, le cas échéant. En outre, le programme impose la mise à disposition de garderies d’enfants dans les chantiers publics et permet aux femmes enceintes et aux mères allaitantes de recevoir une aide directe sans obligation pour elles de travailler.

Malheureusement, le soin qui a été apporté à la conception du programme ne s’est pas toujours traduit par une mise en œuvre aussi attentive. Les programmes n’ont donc pas réussi à surmonter les contraintes de temps que subissent les femmes. En Inde, par exemple, la disposition de la MGNREGA concernant les crèches est mal connue et, d’après plusieurs sources, il est très rare de disposer de crèches sur les chantiers (Holmes et al., 2014). Une enquête menée dans quatre États septentrionaux de l’Inde (Pankaj et Tankha, 2010) a conclu que 28 pour cent seulement des femmes ayant des enfants de moins de cinq ans les emmenaient avec elles au travail, tandis que 62 pour cent d’entre elles les laissaient à la maison sous la garde de frères et sœurs plus âgés ou d’autres parents, et que 10 pour cent les laissaient plus ou moins livrés à eux-mêmes. Dans de nombreux cas, les personnes interrogées ignoraient que le programme prévoyait des crèches. Il est possible aussi que les femmes aient préféré laisser leurs enfants auprès de parents ou de voisins dans leur communauté plutôt qu’à des personnes inconnues, au chantier. C’est une constatation commune à plusieurs autres programmes de travaux publics, ce qui souligne la nécessité de fournir des garderies au niveau communautaire lorsque l’emploi salarié est introduit de cette manière.

Le programme PSNP de l’Éthiopie a également rencontré des difficultés pour mettre en œuvre sa conception axée sur le respect des sexospécificités. Dans huit des dix woredas (districts), les fonctionnaires responsables des travaux publics ont signalé qu’aucune mesure n’avait été prise pour favoriser la participation des femmes au programme (Berhane et al., 2013). Des garderies d’enfants avaient été introduites dans trois régions seulement: Amhara, Tigré et Région des nations, nationalités et peuples du Sud. Les problèmes de mise en œuvre ont été attribués à plusieurs facteurs, notamment l’insuffisance de fonds, la méconnaissance (ou la mise en retrait, sur l’échelle des priorités) de la disposition concernant les crèches et la demande limitée émanant des participantes, dont certaines peuvent avoir été inquiètes de confier leurs enfants à des personnes inconnues (Holmes and Jones, 2013).

Des améliorations sont possibles et le suivi et l’évaluation ont précisément pour but de faciliter ce processus. Par exemple, le consensus qui émerge est que pour optimiser les impacts des programmes, il est essentiel de prendre en compte, de compléter et de renforcer les différentes modalités d’aide qui répondent aux multiples contraintes et inconvénients auxquels les femmes font face, surtout dans les zones rurales. Il existe tout un éventail de solutions pour y parvenir, par exemple, veiller à ce que les améliorations des infrastructures répondent aux besoins des femmes et combler les disparités entre les hommes et les femmes en ce qui concerne l’accès aux services sociaux pertinents, notamment les soins prénatals et post-natals maternels et infantiles.

Le Programme «Faire reculer la pauvreté, cibler les plus pauvres» (CFPR-TUP) du Comité pour le progrès rural du Bangladesh (BRAC) est fondé sur la nécessité de mieux cerner les causes de la pauvreté et de la vulnérabilité qui sont liées aux questions de parité hommes-femmes, et s’efforce explicitement d’y remédier[15]. Le programme, qui est un exemple de bonnes pratiques, est conçu à l’intention des ménages vivant dans la pauvreté extrême et fournit des moyens de production, principalement du bétail, aux femmes qui appartiennent à ces ménages[16]. Le programme fournit aussi des avantages complémentaires en tenant compte du calendrier de production. Par exemple, le soutien à la consommation aux stades initiaux, pendant 12 à 18 mois, est considéré comme essentiel pour assurer le succès du programme puisque les biens de production fournis ne créent pas de revenus dans l’immédiat (Sabates-Wheeler et Devereux, 2011). Des services d’épargne sont mis à la disposition des ménages, qui bénéficient également de visites hebdomadaires et reçoivent une formation – axée sur l’utilisation des biens de production, la santé et l’assainissement, ainsi que sur l’acquisition de compétences de base et l’alphabétisation –, assorties d’une aide générale et de conseils (notamment sur la gestion de la violence à l’égard des femmes, des mariages précoces et du régime de la dot). Les ménages bénéficient aussi de soins de santé et d’une aide à l’intégration sociale. Le programme recèle des enseignements en matière de planification, qu’il s’agisse d’interventions de protection sociale soucieuses des questions de parité hommes-femmes ou, plus généralement, de programmes qui se proposent d’affranchir durablement les ménages de la pauvreté. Nous reviendrons sur ces enseignements au chapitre 4 et au chapitre 5.

Messages clés

- Les programmes de protection sociale, quelle que soit la formule adoptée, peuvent effectivement réduire la pauvreté, en particulier l’intensité de la pauvreté.

- Les programmes de protection sociale, quelle que soit la formule adoptée, peuvent effectivement réduire l’insécurité alimentaire. Les programmes contribuent à l’accroissement des niveaux de consommation et améliorent la diversité des apports alimentaires au sein des ménages.

- Les femmes sont souvent les principales bénéficiaires des programmes de protection sociale et jouent un rôle essentiel en matière de sécurité alimentaire et de nutrition au niveau des ménages. Les programmes qui ciblent les femmes, qui allègent les contraintes temporelles qui pèsent sur elles et qui renforcent la marge d’action qu’elles ont sur les activités rémunératrices ont un impact plus fort sur la sécurité alimentaire et la nutrition, surtout chez les enfants.

3.Impacts potentiels de la protection sociale sur l’investissement et la croissance

Comme l’a montré le chapitre précédent, l’aide sociale peut être un outil efficace pour accroître la consommation des pauvres et réduire leur insécurité alimentaire. Mais la protection sociale ne fait pas que combler les lacunes en termes de revenu et de consommation: elle facilite aussi l’investissement productif (Barrientos, 2010) et, partant, elle peut renforcer les capacités de création de revenus. Cet investissement est essentiel pour réduire durablement la pauvreté puisque ceux qui ont les moyens d’investir sont généralement plus à même et plus désireux d’accéder au crédit et aux ressources et services complémentaires en vue d’investir dans de nouveaux moyens et technologies de production et dans de nouvelles relations commerciales, ainsi que dans l’éducation et les soins de santé pour les enfants. Le présent chapitre explique en quoi la protection sociale est pertinente pour l’investissement productif des ménages et passe en revue les nombreuses preuves de l’efficacité de la protection sociale lorsqu’il s’agit de stimuler l’investissement.

Pourquoi et en quoi la protection sociale stimule-t-elle l’investissement?

Une base théorique solide nous permet de tabler sur le fait que la protection sociale aura des incidences sur la productivité dans l’agriculture[17]. Aujourd’hui encore, bon nombre de ménages pauvres vivent de l’agriculture, et nombre d’entre eux pratiquent une agriculture de subsistance. Cela est particulièrement vrai en Afrique subsaharienne, et cela ne changera probablement pas dans un avenir proche. Ces agriculteurs sont nombreux à vivre dans des zones où les marchés – d’intrants et de produits agricoles, du travail et d’autres biens et services, comme le crédit et l’assurance – sont absents ou défaillants (Tirivayi, Knowles et Davis, 2013). Par ailleurs, les incertitudes liées aux conditions météorologiques, en particulier compte tenu du changement climatique et de l’absence d’assurances abordables, comptent parmi les déterminants essentiels de la vulnérabilité des ménages vivant de l’agriculture. Lorsque les marchés sont défaillants ou lorsque l’environnement est risqué, et lorsque le ménage est en grande partie responsable de la création de ses propres moyens d’existence, les interventions conçues pour influer sur la consommation du ménage auront aussi un effet sur les décisions de production de celui-ci, et inversement: ces décisions sont indissociables. Cela ressort clairement des choix opérés, face à l’insécurité alimentaire, entre une culture commerciale, risquée et rentable, et une culture de subsistance, peu risquée et au rendement faible, ainsi que des arbitrages entre les investissements dans les aliments nutritifs, l’éducation des enfants ou le bétail.

À défaut d’accès aux marchés du crédit et d’autres stratégies de réaction correctes face aux risques, les ménages agricoles voient leur horizon temporel se raccourcir lorsque leur survie est menacée. Voilà pourquoi ils adoptent souvent des stratégies de création de revenu, dans le domaine agricole ou non, peu risquées et peu rémunératrices, et pourquoi ils vendent parfois davantage leur travail en dehors de l’exploitation, sur le marché du travail occasionnel, pour obtenir des liquidités ou un revenu plus sûr (Dercon, 2002). Pour des raisons analogues, les ménages sont parfois amenés à investir insuffisamment dans l’éducation et la santé de leurs enfants, ou à opter, face aux risques, pour des stratégies de réaction néfastes telles que la vente hâtive de biens leur appartenant, la réduction quantitative et qualitative de leur consommation alimentaire, la déscolarisation de leurs enfants, voire la mendicité.

Dans ce contexte, la protection sociale peut agir sur les décisions d’investissement selon trois modalités: la gestion des risques, l’atténuation des problèmes de liquidités, de crédit et d’épargne et les retombées dans la communauté et l’économie locale (Alderman et Yemtsov, 2014; Tirivayi, Knowles et Davis, 2013).

Premièrement, la protection sociale peut aider les ménages à gérer les risques. La fourniture d’une protection sociale à intervalles réguliers et prévisibles peut améliorer la prévisibilité et la sécurité pour les ménages agricoles et se substitue en partie à l’assurance, outre qu’elle représente une source essentielle de liquidités. Les ménages ruraux pauvres gèrent activement les risques en utilisant les outils dont ils disposent, tels que l’entraide et les mécanismes non formels de partage des risques ainsi que l’auto-assurance (voir l’encadré 9). Cependant, des recherches approfondies donnent à penser que ces stratégies de gestion des risques n’apportent qu’une assurance partielle pour les pauvres et ne fournissent généralement pas une protection suffisante contre les ralentissements économiques, les chocs climatiques et les chocs sanitaires graves (Dercon, 2011). Les instruments de protection sociale réguliers et prévisibles encouragent les ménages à réaliser des investissements et à saisir des occasions économiques qu’ils auraient autrement considérées comme trop risquées. La protection sociale peut aussi éviter aux ménages d’opter, face aux chocs, pour des stratégies néfastes de réaction aux risques.

Deuxièmement, les programmes de protection sociale qui fournissent des aides en espèces peuvent aider les ménages à épargner et à surmonter leurs problèmes de crédit et de liquidités; si elles sont régulières et prévisibles, ces aides en espèces peuvent aussi améliorer l’accès au crédit en faisant office de garanties (Barrientos, 2012). Ces problèmes comptent parmi les éléments clés qui conduisent les ménages agricoles pauvres à ne pas faire une utilisation optimale des intrants (s’agissant du type d’intrants ou de leur quantité). Les ménages pauvres, et plus spécialement les femmes, ont souvent du mal à emprunter de l’argent parce qu’ils ne peuvent pas offrir de garanties, ou en raison du coût relativement élevé des petits emprunts. En atténuant ces contraintes, on donne aux ménages les moyens d’utiliser plus efficacement les moyens de production dont ils disposent.

Troisièmement, l’impact des programmes de protection sociale est également ressenti dans les communautés et dans l’économie locale dans lesquelles ces programmes sont mis en œuvre. La protection sociale permet aux ménages de renouveler ou de renforcer leur participation à des réseaux sociaux non formels de partage des risques et d’échange en conditions de réciprocité; bien que d’une efficacité limitée, la protection sociale est souvent la première source d’aide face aux chocs. Les interventions de protection sociale peuvent également influer sur le comportement des ménages qui n’en bénéficient pas, par exemple en encourageant l’assiduité scolaire et les visites médicales de contrôle plus régulières (Fiszbein et al., 2009). Menés correctement, les programmes de travaux publics peuvent fournir des infrastructures et des biens publics importants qui faciliteront l’investissement par les ménages et l’activité économique (Alderman et Yemtsov, 2014).

De plus, la hausse du revenu des ménages bénéficiaires peut avoir des effets multiplicateurs pour l’économie locale. Le revenu disponible supplémentaire sert à acheter des biens tels que des produits de l’élevage et des biens et services agricoles et ménagers simples, qui peuvent être produits et fournis localement, souvent par des ménages non bénéficiaires. La zone de commercialisation de nombre de ces biens est de taille réduite, soit parce qu’il s’agit de denrées périssables, soit en raison du coût du transport. Lorsqu’ils génèrent un revenu supplémentaire qui crée une demande pour des biens et services produits localement, les programmes de protection sociale contribuent à l’apparition de cercles vertueux qui voient la croissance du revenu agricole et la croissance du revenu non agricole se renforcer mutuellement. L’intensité des retombées est fonction de la mesure dans laquelle les ressources locales, notamment la main-d’œuvre, permettront de fournir les biens et services nécessaires pour répondre à la demande supplémentaire sans hausse significative des prix.

La protection sociale peut avoir des incidences très variées sur les activités rémunératrices des ménages: valorisation des ressources humaines, accroissement de l’épargne et amélioration de l’accès au crédit, accroissement de l’investissement et de la production agricoles et non agricoles, souplesse accrue dans la répartition du travail des ménages, renforcement des réseaux sociaux ou encore création de multiplicateurs de revenus dans l’économie locale. Les mesures de protection sociale peuvent aider les ménages à garder le même niveau de consommation et à conserver leurs biens lorsqu’ils sont confrontés à des chocs et à moins recourir à des stratégies de réaction néfastes; elles leur permettent aussi d’opter pour des stratégies de moyens d’existence plus risquées mais aussi plus rémunératrices. Par ailleurs, compte tenu de tous ces éléments, ces incidences potentielles réduisent la vulnérabilité des ménages et renforcent leur résilience (voir l’encadré 10). On trouvera ci-après des preuves des effets que l’aide sociale peut avoir sur l’investissement des ménages, l’offre de main-d’œuvre et le choix des activités économiques.

La protection sociale peut stimuler l’investissement dans les ressources humaines et les activités productives

La ressource la plus précieuse dont disposent les ménages pauvres est leur propre travail. On s’intéressera donc d’abord aux preuves de l’impact que la protection sociale a sur la qualité du travail, qui ressort de l’amélioration de la nutrition, de l’éducation et de la santé. On s’intéressera ensuite aux éléments prouvant les liens entre protection sociale et investissement par les ménages dans les moyens de production et les ressources agricoles, entre protection sociale et épargne, et entre protection sociale et activité d’entreprise, avant d’étudier les retombées plus larges que la protection sociale a sur la communauté et l’économie.

Valoriser les ressources humaines: nutrition, éducation et santé

Les données empiriques présentées au chapitre 2 montrent que les programmes d’aide sociale, de tous types, ont tendance à avoir un effet significatif sur la sécurité alimentaire et la diversité des apports alimentaires, en particulier s’agissant de la consommation de produits d’origine animale. Mais à quel point les programmes de protection sociale améliorent-ils les différentes dimensions des ressources humaines telles que la santé, l’éducation et la nutrition?

Des analyses de Manley, Gitter et Slavchevska (2013) et de Ruel et Alderman (2013) montrent que si elles ont souvent des effets positifs sur le niveau et la variété de la consommation, les aides en espèces – assorties ou non de conditions – ont de manière générale peu d’effets sur la nutrition. Ces auteurs avancent que les programmes de protection sociale auront plus probablement des effets sur la nutrition s’ils ciblent les personnes les plus pauvres et les plus vulnérables et s’ils sont accompagnés d’autres interventions portant sur la santé, l’assainissement et l’éducation de la mère. Ils affirment que les aides non assorties de conditions peuvent aussi être efficaces et que la question des conditions est bien moins importante que d’autres aspects, tels que l’âge et le sexe des enfants du ménage et l’accès aux soins de santé. Enfin, l’amélioration de la qualité de l’exécution des services et du ciblage renforcerait les incidences que les programmes d’aides en espèces ont sur la nutrition.

Le programme mexicain PROGRESA/Oportunidades/Prospera est un exemple d’intervention de protection sociale qui a eu un impact sur la nutrition. Ce programme fournit des aides en espèces régulières et des suppléments nutritionnels[18], en échange de visites médicales, d’interventions nutritionnelles et de l’assiduité scolaire. L’impact positif du programme sur la nutrition se traduit dans l’amélioration du développement physique, cognitif et du langage des enfants (Fernald, Gertler et Neufeld, 2008). Plus spécialement, le programme a débouché sur une croissance moyenne plus élevée chez les enfants de 12 à 36 mois et a réduit la probabilité de retard de croissance. Selon des estimations prudentes, l’amélioration de la croissance des enfants due au programme augmenterait de 2,9 pour cent les revenus obtenus sur toute la vie. L’effet est probablement plus important si l’on tient compte des incidences de l’amélioration de l’état nutritionnel sur le développement cognitif, de l’amélioration de la scolarisation et du fait que les jeunes terminent plus tôt un niveau d’enseignement donné (Behrman et Hoddinott, 2005; Fernald, Gertler et Neufeld, 2008). Si le programme fonctionne aussi bien, c’est notamment parce qu’il fournit des aides en espèces aux femmes, mais aussi parce qu’il les sensibilise à la santé et à la nutrition. Pour les enfants de moins de cinq ans, on a constaté une augmentation de 18 pour cent du nombre de visites médicales dans les localités où le programme est mis en œuvre, ce qui a réduit de 12 pour cent la survenance de maladies. Par ailleurs, l’accroissement et la diversification de la consommation alimentaire (voir le chapitre 2) se sont accompagnés d’un éventail d’interventions complémentaires telles que la fourniture de suppléments nutritionnels et de soins de santé qui ont aussi participé au succès du programme (Ruel et Alderman, 2013; Skoufias, 2005).

L’alimentation scolaire est une intervention courante qui aide les enfants à apprendre et qui peut aussi contribuer à améliorer l’état nutritionnel des enfants défavorisés. Par exemple, des essais contrôlés aléatoires réalisés en Chine, en Jamaïque et au Kenya ont montré que, sur une période de 19 mois, les enfants nourris à l’école gagnaient en moyenne 0,39 kg de plus que ceux qui ne recevaient pas d’alimentation complémentaire (Kristjansson et al., 2006). D’autres informations prouvent aussi que les repas scolaires riches en fer peuvent améliorer l’apport en fer, en particulier chez les adolescentes (Ruel et Alderman, 2013). En Ouganda, selon Adelman et al. (2008), on constate une baisse significative de la prévalence de l’anémie légère chez les filles de 10 à 13 ans bénéficiant d’un programme d’alimentation scolaire, en comparaison à un groupe témoin. L’inclusion de certains types d’aliments a aussi amélioré l’efficacité des programmes d’alimentation scolaire. Par exemple, l’introduction de la patate douce à chair orange biofortifiée, riche en bêta-carotène, dans un programme d’alimentation scolaire sud-africain a permis d’augmenter l’apport en vitamine A (van Jaarsveld et al., 2005). Une étude contrôlée consacrée à un programme d’alimentation scolaire dans l’enseignement primaire au Kenya a montré que les enfants qui recevaient des compléments de lait et/ou de viande avec leurs collations en milieu de matinée avaient de meilleurs apports de plusieurs nutriments, notamment les vitamines A et B_12, le calcium, le fer et le zinc, ainsi qu’un meilleur apport énergétique (Murphy et al., 2003; Neumann et al., 2003). La fortification du riz servi dans les repas scolaires en Inde a conduit à un recul statistiquement significatif de l’anémie ferriprive, dont la prévalence est passée de 30 à 15 pour cent dans le groupe traité, alors qu’elle est restée pratiquement inchangée dans le groupe témoin (Moretti et al., 2006).

Il a été démontré que les aides en espèces, assorties ou non de conditions, amélioraient la scolarisation et l’assiduité scolaire, ainsi que la santé. Au Mexique, le programme PROGRESA/Oportunidades/Prospera d’aides en espèces assorties de conditions a accru la scolarisation dans l’enseignement secondaire de six points de pourcentage pour les garçons et de neuf points de pourcentage pour les filles. Au Bangladesh, un petit programme ciblant les enfants les plus difficiles à atteindre a accru la scolarisation dans l’enseignement primaire de neuf points de pourcentage. Et au Nicaragua, le programme de protection sociale Red de Protección (auquel il a été aujourd’hui mis un terme) a accru de 13 points de pourcentage la scolarisation tous groupes confondus, de 25 points de pourcentage la scolarisation des enfants des ménages les plus pauvres, et de 20 points de pourcentage l’assiduité scolaire dans l’enseignement primaire. Les programmes d’aides en espèces assorties de conditions ont également eu des incidences significatives sur la santé. Par exemple, en Colombie et en Équateur, les programmes de protection sociale ont conduit à l’augmentation du nombre de visites des enfants dans les centres de santé, de 33 et 20 pour cent, respectivement. Au Honduras, l’utilisation, par les parents, des services de santé pour les jeunes enfants a progressé de 15 à 21 points de pourcentage, même si l’on n’a constaté aucun effet sur la prévalence des maladies chez les enfants, comme au Brésil (Adato et Hoddinott, 2007).

En Afrique subsaharienne, les aides en espèces non assorties de conditions ont eu un impact puissant et constant sur la scolarisation, en particulier chez les garçons et les filles en âge de fréquenter l’école secondaire (de 12 à 17 ans), qui sont ceux qui sont face aux plus grands obstacles financiers à la scolarisation. Par exemple, le programme LEAP, au Ghana, le programme CT-OVC, au Kenya, le programme CGP, au Lesotho et le programme d’allocations familiales, en Zambie, ont fait progresser la scolarisation des enfants en âge de fréquenter l’école secondaire de 7, 8, 6 et 9 points de pourcentage, respectivement. On a constaté des incidences similaires pour d’autres programmes d’aides en espèces (Handa et de Milliano, 2015). Bien qu’ils ne soient assortis d’aucune condition, ces programmes ont des incidences d’une intensité similaire à celles de l’important programme PROGRESA/Oportunidades/Prospera au Mexique, qui conditionne les aides à l’assiduité scolaire. Dans le contexte de l’Afrique subsaharienne, les éléments clés qui renforcent l’impact sur les enfants sont le montant de l’aide en espèces – le seuil de 20 pour cent du revenu avant aide étant particulièrement critique – et le degré de communication concernant l’objet de l’aide. Par exemple, plusieurs programmes, tels que le CT-OVC au Kenya et le CGP au Lesotho, sont assortis d’un solide dispositif de communication par lequel on explique que les aides en espèces sont conçues pour contribuer au bien-être des enfants; cette approche se révèle efficace.

Les programmes d’aides en espèces non assorties de conditions en Afrique subsaharienne ont également eu invariablement un impact important sur la réduction de la morbidité, ainsi qu’un impact positif, bien que moins systématique, sur le recours aux soins de santé. Les programmes menés en Afrique du Sud, au Kenya, au Lesotho, au Malawi, en République-Unie de Tanzanie et en Zambie ont tous réduit la morbidité chez les enfants en réduisant l’incidence de la diarrhée (pour les jeunes enfants) ou d’autres maladies, avec des effets allant de 15 points de pourcentage au Lesotho à cinq points de pourcentage en Afrique du Sud et en Zambie. Au Ghana et au Kenya, les programmes ont donné lieu à un recours accru aux soins préventifs.

Baird et al. (2013) ont constaté que les programmes imposant des conditions, un suivi et/ou des pénalisations plus strictes en cas de non-respect avaient tendance à avoir des incidences plus fortes sur la scolarisation et l’assiduité scolaire que les programmes ne mettant pas l’accent sur ces aspects ou le faisant dans une moindre mesure. Toutefois, ces caractéristiques sont coûteuses et difficiles à mettre en œuvre. En Afrique subsaharienne, le conditionnement des aides en espèces à la scolarisation n’a pas été appliqué à grande échelle en raison de contraintes au niveau de l’offre et des difficultés rencontrées dans le suivi de la situation. Il est toutefois possible d’utiliser les aides en espèces pour renforcer les incidences sur la scolarité sans imposer de conditions, par exemple en fournissant des avantages complémentaires tels que des manuels scolaires, des uniformes ou des réseaux d’aide par les pairs qui sont liés à la scolarité et qui aident encore les familles à investir dans les ressources humaines (Handa et de Milliano, 2015).

Renforcer le rôle des femmes dans la valorisation des ressources humaines au moyen de la protection sociale

On a déjà souligné, au chapitre 2, le rôle important que jouent les femmes dans la sécurité alimentaire et la nutrition du ménage et dans l’éducation et la santé des enfants dans de nombreuses régions du monde. Les programmes de protection sociale ont beaucoup contribué au renforcement de ce rôle. On est parvenu à ce résultat en faisant participer les femmes à la prise de décision concernant la conception et la mise en œuvre des programmes et au niveau institutionnel (par exemple avec des comités de communauté tels que les comités de recours au niveau des qebelés (quartiers) en Éthiopie). Par ailleurs, les programmes ont également visé à réduire les inégalités entre les sexes en faisant de cet aspect l’un de leurs objectifs explicites. Les responsables des programmes ont ainsi été tenus d’adopter des mesures en vue de renforcer la maîtrise et le pouvoir de décision des femmes sur les ressources financières (comme avec le programme Bolsa Família au Brésil), de concevoir des solutions efficaces pour accroître le revenu des femmes (les programmes HSNP, au Kenya, et IGVGD, au Bangladesh) et de mettre en place des groupes d’aide pour les femmes (BRAC).

Certains programmes de protection sociale ont cherché à permettre aux femmes de mieux se faire entendre en les incluant dans leur structure de gouvernance. Au Pérou, les femmes sont bien représentées dans les comités de sélection des projets du Projet relatif aux routes rurales (Okola, 2011). Au Pakistan, le programme phare d’aides en espèces assorties de conditions, le Benazir Income Support Programme (BISP), cherche à faire participer les femmes bénéficiaires au moyen d’une initiative pilote de mobilisation sociale (ACT International, 2013). L’initiative vise à créer des comités de femmes à différents niveaux administratifs (village, union council, et tehsil [sous-district comprenant plusieurs villages et villes]), à apprendre aux femmes quels sont leurs droits, à permettre aux dirigeantes de participer à des réunions mensuelles, à assurer la liaison avec les bureaux locaux du BISP et les autres organismes publics, et à permettre l’association aux activités de suivi participatives (Naqvi, 2013). Des efforts similaires sont déployés au Bangladesh, où le programme CFPR-TUP du BRAC permet aux femmes bénéficiaires de participer à des réunions hebdomadaires (lors desquelles l’allocation est versée) et de débattre des problèmes concernant leurs petites entreprises, la santé et l’aide sociale (Holmes et al., 2010).

Cependant, la réalisation des objectifs des programmes de protection sociale concernant la participation des femmes constitue toujours un défi. En Inde, par exemple, la loi MGNREGA prévoit l’inclusion de représentantes au sein du gram sabha[19], des forums d’audit social et des conseils au niveau des États et au niveau central. Il suggère par ailleurs qu’il faut programmer les forums d’audit social de façon à maximiser la participation des femmes et des communautés marginalisées (Holmes et al., 2014). Cependant, plusieurs études confirment la faible participation des femmes dans les structures de prise de décision. Dans l’Himachal Pradesh et au Rajasthan, par exemple, Khera et Nayak (2009) ont constaté que les femmes disaient ne pas participer aux réunions de village parce qu’elles leur trouvaient peu d’intérêt, parce qu’elles ne savaient pas quand les réunions avaient lieu, ou encore parce qu’elles croyaient que même si elles y participaient et exprimaient leurs préoccupations, personne n’y prêterait attention. Outre les normes culturelles qui définissent les rôles des deux sexes, le faible taux d’alphabétisation des femmes, en particulier dans les castes et les communautés tribales plus marginalisées, explique aussi pourquoi les femmes ne participent pas à ces réunions.

Cela tranche, cependant, avec les informations qui ressortent du programme Vision 2020 Umurenge (VUP), au Rwanda (Pavanello, Pozarny et de la O Campos, 2015), dans lequel on a constaté, de façon inattendue, que le programme de travaux publics favorisait la participation des femmes. Les femmes ayant obtenu un emploi dans les travaux publics dans le cadre du VUP ont constaté que cela avait des répercussions positives sur leur participation à la vie publique, puisque cela leur donnait davantage confiance en elles et leur donnait une meilleure image d’elles-mêmes. Les hommes non bénéficiaires interrogés ont exprimé des points de vue similaires. Malgré ces points de vue et exemples, cette étude n’a pas permis de trouver des éléments prouvant que des femmes auraient assumé des fonctions dirigeantes dans la politique et dans la vie publique en conséquence de leur participation à des travaux publics dans le cadre du VUP.

De même, le PSNP, en Éthiopie, n’a pas beaucoup favorisé l’inclusion des femmes dans les enceintes de prise de décision. Ce programme défend activement la participation des femmes à tous les niveaux et impose que les femmes constituent la moitié des membres au sein des comités de recours au niveau des qebelés (quartiers) et des autres comités et groupes de travail. Cependant, les femmes restent relativement peu représentées dans ces structures (Seyoum, 2012). Même si au moins une femme siégeait au sein du groupe de travail sur la sécurité alimentaire au niveau du qebelé (le principal organe chargé de la planification en matière de sécurité alimentaire) dans pratiquement tous les qebelés ayant fait l’objet de l’enquête, les femmes ne représentaient pas la moitié des membres des comités. Si la conception appropriée des politiques est importante, leur mise en œuvre effective l’est tout autant.

La protection sociale peut accroître l’épargne des ménages et améliorer l’accès au crédit

Dans les zones rurales, les personnes pauvres et vulnérables se trouvent souvent enfermées dans un cercle vicieux qui les contraint à emprunter de l’argent en période de soudure pour acheter de la nourriture à des prix plus élevés et à rembourser après la récolte, lorsque les prix sont plus bas. C’est là un exemple de la façon dont la protection sociale peut – en lissant la consommation, en atténuant les problèmes de liquidités et en aidant les ménages à épargner – réduire l’incertitude et influer sur le comportement des ménages s’agissant des dépenses et de la prise de risques. En effet, les personnes pauvres, et en particulier les femmes, qui disposent d’une épargne accroissent significativement leurs investissements productifs (Dupas et Robinson, 2009).

Au Bangladesh, Ahmed, Quisumbing et al. (2009) ont constaté un accroissement considérable de l’épargne chez les ménages bénéficiaires des programmes IGVGD, FSVGD, FFA et, surtout, du programme RMP[20]. Cela s’explique notamment par le fait que tous ces programmes s’accompagnent d’obligations d’épargne, particulièrement fortes pour les participants au programme RMP. Evans et al. (2014) constatent qu’en République-Unie de Tanzanie, les bénéficiaires du programme d’aides en espèces assorties de conditions axé sur la communauté ont légèrement accru leur épargne. Dans l’ensemble, seulement 12 pour cent des ménages avaient au départ une épargne en dehors du système bancaire; la participation au programme a donné lieu à une augmentation de trois points de pourcentage. Le programme zambien d’allocations familiales a aussi eu un effet positif sur l’épargne des ménages bénéficiaires (Daidone, Davis, Dewbre, González-Flores et al., 2014). Au Paraguay, Soares, Ribas et Hirata (2008) ont constaté que les ménages bénéficiaires du programme Tekoporã épargnaient 20 pour cent de plus, et que l’impact était encore plus fort chez les personnes extrêmement pauvres. De même, au Ghana, Handa et al. (2013) constatent que la probabilité d’épargne est plus élevée de 11 points de pourcentage chez les bénéficiaires du programme LEAP que chez les non bénéficiaires.

Gahamanyi, Hartwig et Kettlewell (2014) ont constaté que moins de sept pour cent des bénéficiaires du programme VUP, au Rwanda, utilisaient leur argent pour investir dans d’autres activités rémunératrices; cependant, 33 pour cent des ménages ont dit épargner une partie des aides reçues. Ce programme comprenait un volet de formation aux questions financières et l’ouverture de comptes en banque aux fins du dépôt des salaires et de l’encouragement de l’épargne. Cette inclusion financière, sous la forme de l’ouverture de comptes d’épargne, influe fortement sur le comportement d’épargne (Bynner et Paxton, 2001).

Les ménages des communautés rurales pauvres épargnent souvent par l’intermédiaire d’associations informelles, telles que les iddirs en Éthiopie[21]. Les programmes de protection sociale peuvent jouer un rôle important lorsqu’il s’agit de favoriser la participation des bénéficiaires aux réseaux sociaux de ce type, comme on le verra plus loin dans ce chapitre.

Les informations disponibles montrent aussi que les programmes de protection sociale facilitent l’accès au crédit. Barca et al. (2015) ont trouvé des éléments qui montrent que six programmes d’aides en espèces menés en Afrique subsaharienne ont permis aux ménages d’être considérés comme financièrement plus fiables, ont renforcé leur solvabilité et ont réduit leur endettement. Une meilleure solvabilité peut aider les ménages à obtenir un crédit de soudure auprès des négociants, à participer à des groupes ou associations qui exigent des cotisations régulières et à avoir un meilleur accès aux institutions (Barca et al., 2015; OPM, 2014). Bien souvent, cependant, les ménages restent frileux face au risque et hésitent à exploiter leur meilleur accès au crédit. Handa et al. (2013) et Daidone, Davis, Dewbre, González-Flores et al. (2014) ont constaté que les programmes d’aides en espèces au Ghana et en Zambie conduisaient les ménages à réduire leurs emprunts, à rembourser leurs dettes et à accroître leur épargne. Au Lesotho, l’aide en espèces n’a eu d’effet ni sur le crédit, ni sur les emprunts, ni sur les dettes (Daidone, Davis, Dewbre et Covarrubias, 2014). Par ailleurs, le programme Tekoporã, au Paraguay, a eu un effet positif sur l’accès au crédit, mais seulement pour les personnes vivant dans une pauvreté modérée, pas pour celles vivant dans l’extrême pauvreté. Les ménages bénéficiaires avaient un meilleur accès au crédit (à raison de sept pour cent en moyenne) que les ménages non bénéficiaires. Dans les zones rurales, l’effet était légèrement plus fort, de l’ordre de 8 à 10 pour cent, mais là encore, seules les personnes vivant dans une pauvreté modérée ont bénéficié de la sorte de ce programme, et l’on n’a constaté aucun effet chez celles vivant dans l’extrême pauvreté (Soares, Ribas et Hirata, 2008).

La protection sociale peut accroître l’investissement sur les exploitations et la production agricole

L’aide sociale peut avoir un effet positif sur la production des exploitations agricoles familiales, comme on l’a constaté dans les programmes mexicains PROCAMPO (rebaptisé depuis PROAGRO Productivo) et PROGRESA (aujourd’hui Prospera) (Ruiz et al., 2002). On peut citer aussi, dans le même ordre d’idées, les retombées de l’augmentation significative, depuis 1991, des prestations de retraite (pensions sociales) pour la population rurale du Brésil (Delgado et Cardoso, 2004). De plus en plus d’éléments viennent confirmer que les programmes de protection sociale incitent aux investissements de ce type. Il ressort de l’examen le plus récent et le plus complet des études évaluant l’impact de la protection sociale, et plus spécialement de l’aide sociale, sur les moyens de production des ménages (Hidrobo, Hoddinott, Kumar et Olivier, 2014b), que les programmes de protection sociale ont conduit, en moyenne, à une augmentation de 14 pour cent du nombre de ménages propriétaires de bétail, à une augmentation de 18 pour cent de la valeur totale du bétail détenu, à une augmentation de 41 pour cent du pourcentage de ménages propriétaires de moyens de production agricoles et à une augmentation significative de la valeur des moyens de production agricoles détenus. Cependant, comme le montrent les conclusions plus détaillées présentées ci-après, les résultats obtenus variaient beaucoup selon les cas.

En Éthiopie, le PSNP a permis d’accroître la taille des cheptels, et les effets ont été plus forts chez les ménages qui ont participé plus longtemps au programme (Berhane et al., 2011; Berhane et al., 2014). L’effet a été bien plus marqué pour les bénéficiaires du PSNP qui ont aussi participé à l’OFSP (programme en faveur de la sécurité alimentaire) et, plus tard, au programme d’aide aux ménages et de développement des moyens de production (HABP), qui comprenaient un volet sur l’accès au crédit, une aide à l’obtention de bétail, d’abeilles, d’outils et de semences et une aide concernant les systèmes d’irrigation et de collecte de l’eau, la conservation des sols et l’amélioration des pâturages. La probabilité d’utilisation d’engrais était plus élevée de 21 points de pourcentage chez les ménages bénéficiaires des programmes PSNP et OFSP/HABP que chez les ménages n’ayant bénéficié d’aucun de ces programmes. Parmi les ménages bénéficiaires du PSNP, l’accès au programme OFSP/HABP a accru de 19 points de pourcentage la probabilité d’utilisation d’engrais, et de 13 points de pourcentage la probabilité d’investissement dans la réalisation de cultures en terrasses (Berhane et al., 2011). L’expérience éthiopienne montre qu’il est possible de mettre en œuvre un programme de grande ampleur, créateur de moyens de production, même lorsqu’il y a peu d’infrastructures et de ressources (Berhane et al., 2014).

Pour le Bangladesh, les observateurs ont comparé trois programmes d’aides en espèces non assorties de conditions qui visaient les «ultra pauvres» (Ahmed, Quisumbing et al., 2009): l’IGVGD, le FSVGD et le FFA; on a aussi analysé un programme de travaux publics, le RMP (voir aussi le chapitre 2). La valeur moyenne du cheptel détenu par les participants aux programmes IGVGD et RMP a augmenté de 96 et de 108 pour cent, respectivement, par rapport au groupe témoin; on n’a par contre constaté aucune hausse statistiquement significative pour les participants aux programmes FSVGD et FFA. Les ménages ayant entrepris des activités rémunératrices, après avoir suivi une formation à cette fin, ont vu leur situation s’améliorer sensiblement. Le succès de l’IGVGD et du RMP s’explique par le fait que ces programmes ont pu aider les ménages à surmonter le problème du coût élevé de l’acquisition de bétail – le premier en permettant aux participants d’obtenir des emprunts par l’intermédiaire d’ONG, le second en versant des sommes forfaitaires relativement importantes. On a constaté une progression significative de la location des terres aux fins de culture uniquement chez les bénéficiaires du programme IGVGD. Les auteurs supposent que cela s’explique par le fait que l’IGVGD est le seul programme comprenant un mécanisme pour l’accès au crédit.

En Zambie, le programme d’allocations familiales du programme d’aide sociale en espèces, qui versait des aides en espèces non assorties de conditions d’un montant relativement élevé correspondant à près de 30 pour cent du revenu par habitant, a permis aux ménages bénéficiaires – 20 000 ménages «ultra pauvres» avec des enfants de moins de cinq ans – d’accroître de 18 points de pourcentage la superficie des terres cultivées (American Institutes for Research, 2013). Le programme a également favorisé l’accès à la propriété de nombreux animaux différents, s’agissant à la fois du pourcentage de ménages propriétaires de bétail (au total, 21 points d’augmentation, en partant d’une valeur de référence de 49 pour cent et du nombre total des types de volailles différents. On a également constaté un impact positif significatif sur la possession d’outils, et le pourcentage de ménages investissant dans des intrants (semences, engrais et main-d’œuvre salariée) a augmenté de 18 points, en partant d’une valeur de référence de 23 pour cent. Ces investissements ont conduit à un accroissement de 50 pour cent de la valeur totale des marchandises agricoles produites, qui sont principalement vendues plutôt que consommées sur l’exploitation. Le programme a eu un effet multiplicateur au niveau des ménages, puisque la hausse de la consommation par personne a été 25 pour cent plus élevée que le montant de l’aide (Daidone, Davis, Dewbre, González-Flores et al., 2014).

Au Lesotho, le CGP a conduit les ménages à acheter et à utiliser davantage d’intrants pour leurs cultures, le pourcentage de ménages utilisant des pesticides étant passé de 12 à 20 pour cent. Le recours accru à des intrants a permis d’augmenter la production de maïs et, pour les ménages dont les capacités de travail sont limitées, de sorgho; il a aussi accéléré la fréquence des récoltes sur les parcelles potagères (Daidone, Davis, Dewbre et Covarrubias, 2014). Au Kenya, on a constaté d’importantes hausses du pourcentage de ménages plus petits (15,4 points de pourcentage) et de ménages dirigés par des femmes (6 points de pourcentage) propriétaires de petits animaux. Les ménages bénéficiaires, et en particulier les ménages plus petits (qui comprenaient souvent ceux dirigés par des femmes), consommaient significativement plus de céréales, de produits d’origine animale (viande et produits laitiers) et d’autres aliments issus de leur production que les ménages du groupe témoin (Asfaw et al., 2014).

Au Malawi, dans le district de Mchinji, l’essai pilote du programme d’aides sociales en espèces non assorties de conditions a augmenté le pourcentage de ménages propriétaires de caprins et de poulets de 52 et 59 pour cent, respectivement (Covarrubias, Davis et Winters, 2012). L’augmentation du pourcentage de ménages propriétaires de bovins, bien qu’importante, était d’une bien moindre ampleur. Pour le même programme, les ménages bénéficiaires investissaient davantage dans des outils agricoles tels que des houes, des faucilles et des haches. Au final, ces ménages sont parvenus à accroître substantiellement la production agricole sur leurs exploitations, ce qui les a conduits à consommer davantage d’aliments qu’ils avaient produits eux-mêmes. L’importance de l’impact s’explique aussi par le montant des aides qui, représentant près de 30 pour cent des dépenses du ménage, étaient relativement élevées (Boone et al., 2013).

Le programme social de retraites (non contributif) BONOSOL de l’État plurinational de Bolivie a conduit les ménages bénéficiaires à accroître leurs investissements agricoles aux fins de la production végétale. Plus spécialement, chez les ménages bénéficiaires dirigés par des femmes, la probabilité d’achat de pesticides était plus élevée de 8,8 points de pourcentage; celle de location d’une charrue était plus élevée de 7,5 points de pourcentage (Martínez, 2004).

Au Mexique, la participation au programme d’aides en espèces assorties de conditions PROGRESA/Oportunidades (aujourd’hui Prospera) a eu des incidences significatives sur les moyens de production agricoles. Par exemple, les ménages bénéficiaires non propriétaires de moyens de production agricoles ont accru de 15,3 pour cent leur utilisation des terres à des fins agricoles. De manière générale, les ménages bénéficiaires avaient 17,1 pour cent de chances en plus de posséder des animaux de trait et 5,1 pour cent de chances en plus de posséder des animaux de production que les ménages du groupe témoin, l’effet étant plus fort chez les ménages qui ne possédaient pas de moyens de production agricoles avant de participer au programme (Gertler, Martínez et Rubio-Codina, 2012).

Enfin, les bénéficiaires du programme d’aides en espèces assorties de conditions Tekoporã, au Paraguay, ont accru de 45 à 50 pour cent leurs investissements dans la production agricole et avaient six pour cent de chances en plus d’acquérir des petits animaux d’élevage, tels que volaille et porcins; on n’a par contre constaté aucun effet pour l’acquisition d’animaux plus grands tels que les bovins (Soares, Ribas et Hirata, 2008).

Ces exemples montrent que de nombreux programmes de protection sociale, de tous types, ont eu des effets positifs sur les décisions d’investissement agricole des exploitants familiaux, l’intensité de ces effets variant en fonction de différents critères liés à la conception des programmes, au sexe des intéressés et au contexte socioculturel (voir aussi l’encadré 11) (Tirivayi, Knowles et Davis, 2013). Cependant, toutes les études sur les programmes de protection sociale n’ont pas conclu à l’existence d’effets positifs sur l’investissement et l’accumulation de moyens de production. Maluccio (2010), par exemple, n’a relevé aucun effet sur la possession de bétail et de terres suite à la mise en œuvre du programme Red de Protección Social (auquel il a été aujourd’hui mis un terme) au Nicaragua; il en est de même pour Handa et al. (2013), au Ghana. Des données qualitatives donnent à penser que les programmes d’aides en espèces non assorties de conditions au Ghana (LEAP) et au Kenya (CT-OVC) ont stimulé l’acquisition de biens chez les ménages plus aisés, mais pas chez les ménages les plus pauvres (OPM, 2013a et 2013b). Le chapitre 4 revient sur cette question et analyse les facteurs susceptibles d’expliquer le succès et l’échec de tel ou tel programme.

La protection sociale peut aussi stimuler les activités non agricoles

Les ménages ruraux, y compris les ménages d’agriculteurs, s’appuient beaucoup sur des activités économiques et des sources de revenu autres que l’agriculture (Davis, Di Giuseppe et Zezza, 2014) (voir aussi le chapitre 1). Le fait que les données disponibles montrent que la protection sociale peut encourager la réalisation d’investissements non agricoles par les ménages ruraux est donc pertinent. Au Bangladesh, par exemple, quelque 37 pour cent des participants au RMP ont lancé leur petite entreprise (Ahmed, Quisumbing et al., 2009). Au Kenya, les aides du CT-OVC ont accru de sept points de pourcentage la participation des ménages dirigés par des femmes à des entreprises non agricoles; l’effet a été négatif pour les ménages dirigés par des hommes (Asfaw et al., 2014). En Zambie, le programme d’allocations familiales a accru de 17 points le pourcentage de ménages bénéficiaires exploitant une entreprise non agricole; par ailleurs, le programme a fait doubler le nombre moyen de mois de fonctionnement (de l’entreprise non agricole), la valeur des recettes et des bénéfices mensuels totaux et le pourcentage de ménages propriétaires d’actifs d’entreprise (American Institutes for Research, 2013). En Afrique du Sud, des bénéficiaires de la pension sociale ont lancé de nouvelles microentreprises ou ont renforcé celles qui existaient déjà (Du Toit et Neves, 2006); en Éthiopie, les bénéficiaires du PSNP et du HABP avaient plus de chances de détenir et d’exploiter leurs propres entreprises non agricoles (Gilligan et al., 2009).

Les données disponibles pour l’Amérique latine font ressortir les effets positifs des programmes de protection sociale sur les investissements non agricoles. Le programme mexicain PROGRESA/Oportunidades/Prospera a accru la probabilité de voir des ménages diriger une microentreprise non agricole (Gertler, Martínez et Rubio-Codina, 2012; Todd, Winters et Hertz, 2010), et les bénéficiaires de ce programme avaient 25 pour cent de chances en plus de devenir des entrepreneurs (Bianchi et Bobba, 2013). Cependant, on a constaté une corrélation positive entre le programme brésilien Bolsa Família et les investissements d’entrepreneurs uniquement dans les zones urbaines, et aucun impact n’a été observé dans les zones rurales (Lichand, 2010).

Comme on l’a constaté avec l’investissement agricole, tous les programmes d’aide sociale n’ont pas conduit les ménages bénéficiaires à accroître leur activité d’entreprise non agricole. Au Nicaragua, par exemple, la participation au programme Red de Protección Social (auquel il a été aujourd’hui mis un terme) a en fait diminué la participation dans l’entreprise informelle (Maluccio, 2010); au Ghana et au Lesotho, les programmes d’aides en espèces n’ont eu aucun impact à ce niveau (Handa et al., 2013; Daidone, Davis, Dewbre et Covarrubias, 2014).

La protection sociale influe sur la répartition du travail des ménages

La protection sociale a également des conséquences importantes sur la répartition du travail des ménages. L’effet de revenu produit par la fourniture d’une protection sociale peut conduire les individus à travailler moins – ce qui, en fait, peut être l’objectif pour les ménages dirigés par des personnes âgées ou pour le travail des enfants. Il se peut aussi que les individus semblent travailler moins, mais qu’ils consacrent en fait aux tâches ménagères ou aux enfants le temps qu’ils consacraient auparavant au travail. Par ailleurs, la protection sociale peut aider les individus à quitter le travail salarié agricole occasionnel qu’ils effectuaient faute de mieux (Fink, Jack et Masiye, 2014). Les programmes de protection sociale peuvent exiger que les ménages fournissent du travail (par exemple dans le cas des programmes de travaux publics) et/ou que les enfants fréquentent l’école, ce qui peut aussi impliquer une réaffectation du travail au sein des ménages. En raison de l’accroissement de l’investissement dans la production agricole et non agricole, la protection sociale peut conduire à la réaffectation du travail vers les activités de production familiales. Dans l’ensemble, les données disponibles donnent à penser que les programmes de protection sociale ont eu des effets mineurs sur l’offre de main-d’œuvre globale, mais qu’ils peuvent entraîner des changements importants dans la répartition du travail au sein des ménages. En définitive, l’intensité et le sens des incidences dépendent de nombreux facteurs, parmi lesquels la taille des ménages, la composition démographique, la nature du programme, les activités économiques des ménages et les marchés du travail locaux.

L’analyse des programmes d’aides en espèces assorties de conditions mis en œuvre en Amérique latine montre que ceux-ci ont, au plus, un effet dissuasif modeste sur l’offre de main-d’œuvre et que certains de ces programmes réduisent le travail des enfants (Fiszbein et al., 2009). De nombreuses études n’ont mis en évidence aucun effet significatif sur la participation des hommes ou des femmes à l’emploi salarié, mais certaines études ont permis de constater une réaffectation du travail des ménages entre les secteurs agricole et non agricole. Par exemple, au Nicaragua, le programme Red de Protección Social (auquel il a été aujourd’hui mis un terme) n’a eu aucun effet sur la participation au marché du travail, mais a légèrement réduit le temps que les hommes consacrent au travail (Maluccio et Flores, 2005). Le programme a par ailleurs conduit à une réaffectation du travail de l’agriculture vers des emplois non agricoles plus rémunérateurs (Maluccio, 2010).

Le programme brésilien Bolsa Família n’a eu aucun effet sur le nombre total d’heures de travail effectuées, ou a créé, tout au plus, un léger effet dissuasif (de Brauw et al., 2015; Teixeira, 2010). L’effet dissuasif était plus important pour les travailleurs informels et non rémunérés, ne disposant d’aucune source de revenu ou disposant de sources de revenu irrégulières, ainsi que pour les femmes, et il était plus prononcé chez les bénéficiaires d’aides plus conséquentes. Certaines femmes ont substitué le travail domestique à l’emploi salarié, peut-être en raison de la faiblesse des salaires et du fait qu’il faut prendre relativement beaucoup de temps pour répondre aux conditions du programme (Ribas et Soares, 2011; de Brauw et al., 2015). Le programme Bolsa Família a aussi conduit les ménages à travailler moins dans le secteur structuré, au profit du secteur non structuré (de Brauw et al., 2015), ce qui s’explique peut-être par le fait que les ménages essayaient de «cacher» leurs revenus en travaillant dans le secteur non structuré pour rester dans les conditions de participation au programme.

Au Paraguay, le programme Tekoporã a eu un effet négatif sur l’offre de main-d’œuvre masculine, peut-être en raison de la hausse du montant du salaire minimum accepté[22] par les hommes pauvres, qui ont réduit leur participation à l’emploi occasionnel (Soares, Ribas et Hirata, 2008). Au Mexique, par contre, le programme PROGRESA/Oportunidades/Prospera n’a pas eu d’effet sur l’offre de main-d’œuvre adulte, pas plus que le programme d’aide alimentaire Programa Apoyo Alimentario (ciblant des zones non couvertes par le programme Oportunidades), qui fournit des aides en espèces ou en nature. Cependant, les aides fournies par les deux programmes ont conduit de nombreux hommes (pas les femmes) à quitter l’agriculture et à entreprendre des activités non agricoles plus rémunératrices (Skoufias, Unar et González-Cossío, 2008; Alzúa, Cruces et Ripani, 2012).

Les constats sont tout aussi contrastés pour les programmes d’aides en espèces non assorties de conditions menés en Afrique subsaharienne. Les régimes de pension de retraite ont eu des effets contrastés en Afrique du Sud, bien qu’ils semblent avoir conduit à une diminution générale de la participation des personnes âgées. Plusieurs études ont conclu à l’absence d’effet sur l’offre de travail, ou à l’existence d’un effet négatif (voir, par exemple, Ranchhod, 2006). D’un autre côté, compte tenu de la migration, ces aides ont accru la participation au marché du travail de certains ménages, étant donné que les pensions ont aidé les migrants jusqu’à ce qu’ils deviennent autonomes, et que les retraités plus âgés ont pu s’occuper des jeunes enfants, ce qui a permis aux jeunes adultes de chercher du travail (Ardington, Case et Hosegood, 2009).

Au Malawi, en Zambie et, dans une moindre mesure, au Kenya, les programmes d’aides en espèces ont conduit les adultes à abandonner le travail agricole salarié au profit d’activités sur les exploitations. En Zambie, les allocations familiales ont conduit les membres des ménages à moins participer au travail agricole salarié et à une réduction de l’intensité de ce travail. L’impact a été particulièrement fort pour les femmes: une réduction de 17 points de pourcentage de la participation et une diminution de 12 jours par an. Tant les hommes que les femmes se sont mis à consacrer plus de temps à des entreprises familiales, agricoles et non agricoles (Daidone, Davis, Dewbre, González-Flores et al., 2014). Au Malawi, le Programme d’aide sociale en espèces (SCT) a fait chuter fortement la participation (de 61 pour cent, selon la deuxième enquête de suivi) à l’emploi salarié agricole peu qualifié, les bénéficiaires ayant abandonné le travail ganyu[23], qui s’imposait faute de mieux, au profit d’une production agricole sur leur propre exploitation (Covarrubias, Davis et Winters, 2012). Au Kenya (Asfaw et al., 2014) et au Lesotho (Daidone, Davis, Dewbre et Covarrubias, 2014), ce glissement variait selon l’âge et le sexe, tandis qu’au Ghana (Handa et al., 2013), le programme LEAP a aussi conduit au renforcement des activités sur les exploitations. Il est systématiquement ressorti de travaux de terrain qualitatifs menés au Ghana, au Kenya, au Lesotho, au Malawi et au Zimbabwe (Barca et al., 2015). En Éthiopie, on n’a constaté aucun effet négatif sur l’offre de travail chez les ménages ayant accès à la fois au PSNP et à un ensemble complémentaire de services et d’intrants agricoles (Gilligan, Hoddinott et Taffesse, 2008).

Lorsqu’ils sont d’une ampleur suffisante, les programmes de protection sociale – en particulier les programmes de travaux publics – peuvent resserrer les marchés du travail urbains et ruraux, et pousser à la hausse les salaires de la main-d’œuvre non qualifiée. Dans certains contextes, les travailleurs s’en trouveront moins exploités, du fait de la hausse du salaire minimum accepté. Par exemple, en Éthiopie, le MLDP (Projet de développement des moyens d’existence dans le district de Meket), un programme d’aides en espèces contre travail a permis aux ménages pauvres de renégocier les dispositions contractuelles concernant le métayage et le bétail avec les ménages plus riches (Adams et Kebede, 2005). En fixant le salaire au-dessus du niveau de la rémunération locale pour le travail occasionnel, le programme de travaux publics MGNREGA, en Inde, a encouragé les individus à quitter des formes de travail occasionnel constituant une surexploitation, telles que le travail servile (McCord, 2012). Par ailleurs, en payant des salaires identiques aux hommes et aux femmes, le programme a réduit l’écart de rémunération entre les sexes; les salaires des travailleuses occasionnelles ont augmenté de huit pour cent dans les districts participants, par rapport aux districts non participants (Azam, 2012).

Cependant, les programmes de travaux publics peuvent aussi créer des distorsions sur les marchés du travail locaux si les salaires payés sont supérieurs aux rémunérations qui ont cours, ce qui entraînera des déficits de main-d’œuvre dans d’autres secteurs productifs (Creti, 2010; McCord, 2012). Dans les faits, le programme MGNREGA a atténué les fluctuations saisonnières dans la demande de main-d’œuvre, ce qui a stabilisé le niveau des salaires (Shariff, 2009; Creti, 2010). Cela étant, dans la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, le fait de fixer les salaires, dans les programmes de travaux publics, au niveau des rémunérations qui ont cours dans les environnements très pauvres et aux salaires bas pourrait nuire à l’objectif de sécurité alimentaire des programmes, puisqu’il se peut que l’on capte ainsi de la main-d’œuvre agricole salariée (Barrett, Holden et Clay, 2005).

La protection sociale a tendance à faire reculer le travail des enfants

La plupart des données disponibles, mais pas toutes, montrent que les programmes de protection sociale peuvent faire reculer le travail des enfants. En Amérique latine, il est ressorti de deux importants examens systématiques que la plupart des programmes d’aides en espèces assorties de conditions réduisaient significativement le travail des enfants (IEG, 2011; Fiszbein et al., 2009). Au Paraguay, s’il n’a pas eu d’impact significatif sur le travail des enfants, le programme Tekoporã a néanmoins amélioré l’assiduité scolaire (Soares, Ribas et Hirata, 2008). Par contre, l’ancien programme paraguayen Red de Protección Social a réduit de trois à cinq points de pourcentage le travail des enfants dans la tranche d’âge des 7-13 ans (Maluccio et Flores, 2005). Souvent, les effets sur le travail des enfants se ressentent surtout chez les enfants plus âgés. Le programme mexicain PROGRESA/Oportunidades/Prospera, par exemple, a réduit le travail des enfants dans la tranche d’âge des 12-17 ans, en particulier chez les garçons, et a accru la scolarisation au niveau de l’enseignement secondaire du premier cycle (Skoufias et Parker, 2001). Des conclusions analogues ressortent d’études ayant évalué deux programmes d’aides en espèces assorties de conditions au Cambodge et au Pakistan, deux programmes d’alimentation scolaire au Bangladesh et au Burkina Faso, un programme d’aides en espèces non assorties de conditions en Équateur et deux programmes d’exonération des frais de scolarité / de bourse en Colombie et en Indonésie (IEG, 2011).

En Afrique subsaharienne, de nombreux programmes d’aides en espèces non assorties de conditions ont fortement fait reculer le travail des enfants. En Afrique du Sud, le nombre total d’heures de travail des enfants appartenant à un ménage dont un des membres pouvait prétendre à une pension de retraite a été réduit de 33 pour cent (Edmonds, 2006; IEG, 2011). Au Kenya, le programme CT-OVC a significativement réduit le travail des enfants sur les exploitations familiales, surtout pour les garçons (Asfaw et al., 2014; OPM, 2013b). Au Lesotho, le programme CGP a aussi réduit le travail des enfants sur les exploitations agricoles (Daidone, Davis, Dewbre et Covarrubias, 2014). Des conclusions analogues sont ressorties d’autres études à propos du programme LEAP, au Ghana (OPM, 2013a). Cela étant, au Malawi, le programme SCT a fait reculer le travail salarié des enfants en dehors du ménage, cependant que les enfants ont dû travailler davantage au sein du ménage, les plus jeunes devant remplacer les adultes pour les tâches ménagères, les soins à apporter aux autres membres du ménage et le travail sur l’exploitation; on a néanmoins constaté, parallèlement, une forte amélioration de l’assiduité scolaire (Covarrubias, Davis et Winters, 2012). Le programme d’allocations familiales zambien n’a pas eu d’effet clair sur le travail des enfants (Daidone, Davis, Dewbre, González-Flores et al., 2014). En Éthiopie, le programme de travaux publics PSNP a eu des effets contrastés dans les zones rurales: il a accru le temps consacré par les enfants au travail rémunéré et le temps consacré par les filles aux études, mais a réduit le nombre total d’heures consacrées par les enfants à tous les types de travail (y compris les tâches ménagères) (Woldehanna, 2009).

La protection sociale facilite la participation aux réseaux sociaux

Les conséquences des interventions de protection sociale dépassent le cadre des ménages puisque ces interventions ont des retombées dans la communauté et l’économie locales. La diffusion de ces retombées peut être facilitée par les réseaux sociaux, qui aident à dépasser les problèmes de crédit et de liquidités, et par lesquels les ménages pauvres peuvent gérer le risque au moyen d’échanges ou d’aides informels entre les membres de la famille élargie, les amis et les voisins[24]. En Éthiopie, par exemple, les ménages membres d’une association informelle d’épargne (iddir) – dont la fonction principale est d’aider ses membres lors de deuils ou dans d’autres moments difficiles – ont un meilleur accès (à raison de 7 à 11 points de pourcentage) aux marchés de la terre, du travail et du crédit (Abay, Kahsay et Berhane, 2014). Au Mexique (Angelucci et al., 2009), les ménages appartenant à un réseau basé sur la famille élargie partageaient leurs ressources et étaient plus en mesure de lisser leur consommation sur le temps que leurs voisins qui n’avaient pas de parents proches dans le village; ils étaient aussi plus en mesure de réaliser des investissements conséquents, par exemple pour l’éducation de leurs enfants. En conséquence, les ménages disposant d’un meilleur réseau accumulaient davantage de ressources au fil du temps que leurs voisins isolés, qui présentaient par ailleurs des caractéristiques similaires.

L’expérience nous montre qu’il existe des liens entre interventions de protection sociale et participation accrue à des réseaux sociaux. Au Paraguay, le programme Tekoporã a renforcé de six à dix points de pourcentage la participation aux syndicats, aux coopératives ou aux organisations de producteurs, ainsi qu’aux groupes religieux. La participation des personnes extrêmement pauvres s’est accrue de sept à neuf points de pourcentage, alors que la participation des personnes vivant dans une pauvreté modérée n’a pas beaucoup changé (Soares, Ribas et Hirata, 2008).

Les programmes d’aides en espèces non assorties de conditions ont permis un retour dans les réseaux sociaux existants, les bénéficiaires étant vus d’un œil plus favorable et étant considérés comme davantage dignes de confiance par les autres membres de la communauté. Cela a dynamisé les activités rémunératrices de certains bénéficiaires, qui se sont vu offrir de nouvelles possibilités économiques, ont vu leur statut social s’améliorer, ont gagné en estime d’eux-mêmes et ont consolidé leurs relations avec les autres membres de la communauté. Ces aspects ont des incidences directes et indirectes sur la résilience des ménages et sur la pérennité de leurs moyens d’existence. Pour six programmes d’aides en espèces en Afrique subsaharienne (Barca et al., 2015)[25], les versements réguliers amélioraient souvent l’accès des bénéficiaires aux réseaux sociaux, mais la participation active à la prise de décision était particulièrement difficile pour les bénéficiaires âgés ou illettrés ou pour ceux qui ne pouvaient pas se déplacer.

Au Lesotho, le CGP a significativement renforcé les modalités de réciprocité concernant le partage de la nourriture, et a réduit les transferts de fonds reçus par les membres de la famille vivant en dehors de la communauté (Daidone, Davis, Dewbre et Covarrubias, 2014). Au Malawi, les aides privées aux bénéficiaires d’aides en espèces ont diminué de 32 pour cent, ce qui s’explique surtout par le recul des cadeaux en espèces et en nature venant des amis ou des parents, plutôt que des transferts de fonds (Covarrubias, Davis et Winters, 2012). En Éthiopie (Berhane et al., 2011), rien n’indiquait que le PSNP avait réduit ou remplacé les aides privées. Cependant, il était ressorti d’une étude plus ancienne (Gilligan et al., 2009) que le programme remplaçait parfois les aides privées lorsque les versements étaient réguliers, et réduisait ces aides lorsque les versements étaient irréguliers. Par contre, aucune information n’indique que l’aide alimentaire et les vivres-contre-travail auraient remplacé les aides privées chez les pasteurs en Éthiopie et au Kenya (Lentz et Barrett, 2005). En Afrique du Sud, les bénéficiaires de la pension de retraite ont reçu 25 à 30 pour cent d’aides privées en moins de leurs enfants lorsqu’ils ont commencé à percevoir leur pension (Jensen, 2003; IEG, 2011).

En Amérique latine, on trouve d’autres informations sur l’impact des programmes de protection sociale sur les aides privées. Ainsi, au Nicaragua, le programme Red de Protección Social (auquel il a été aujourd’hui mis un terme) n’a pas remplacé les aides privées telles que les cadeaux et les prêts (Maluccio et Flores, 2005). Au Mexique, les incidences du programme PROGRESA/Oportunidades/Prospera sur les aides privées ont évolué avec le temps. Après six mois de mise en œuvre, le programme avait remplacé les aides privées pour les ménages bénéficiaires (Albarran et Attanasio, 2002), mais d’autres informations disponibles montrent que le programme n’avait pas cet effet après 19 mois de mise en œuvre (Teruel et Davis, 2000). Le programme a fait grimper de 33 pour cent le montant des aides privées aux ménages non bénéficiaires dans les communautés ciblées, en comparaison avec les ménages non bénéficiaires dans les communautés témoins (Angelucci et De Giorgi, 2009; IEG, 2011).

Les programmes de protection sociale peuvent aussi créer des tensions au sein des communautés locales. Au Ghana, au Kenya, au Lesotho, en République-Unie de Tanzanie et au Zimbabwe, les programmes d’aides en espèces non assorties de conditions ont suscité jalousie et tensions entre les bénéficiaires et les non-bénéficiaires (OPM, 2013a; OPM, 2013b; Barca et al., 2015; Pellerano et al., 2014; Evans et al., 2014). Au Mexique, on a rapporté des tensions entre bénéficiaires et non-bénéficiaires de l’ancien programme PROGRESA. Souvent, les non-bénéficiaires ne comprenaient pas la raison de leur exclusion, un ressentiment qui se manifestait surtout au moment où les bénéficiaires recevaient leur argent (Adato, 2000). Ces tensions s’expliquent surtout par des erreurs de ciblage – réelles ou ressenties comme telles –, un manque de transparence dans le processus de sélection et une mauvaise communication.

Les travaux publics créent des infrastructures locales et d’autres ressources communautaires

Les programmes de travaux publics sont conçus pour lutter contre la pauvreté et les situations difficiles en offrant ou en garantissant de l’emploi aux fins de la fourniture de biens qui bénéficieront à la communauté, plus spécialement des infrastructures, la gestion des terres et des services sociaux (Subbarao et al., 2013). La fourniture de biens collectifs est généralement un objectif secondaire, mais néanmoins essentiel; lorsqu’ils sont mis en œuvre correctement, ces programmes peuvent compléter de façon décisive les investissements des ménages (Alderman et Yemtsov, 2014). Par exemple, en Éthiopie, le PSNP a facilité la remise en état de plus de 167 000 hectares de terres et de 275 000 kilomètres de digues de pierre et de terre, et a permis de planter plus de 900 millions de jeunes plants (Banque mondiale, 2012). Les projets locaux d’irrigation menés dans le cadre du PSNP ont accru la quantité d’eau disponible pour l’agriculture (Subbarao et al., 2013). Au Bangladesh, les projets d’amélioration des routes ont entraîné une augmentation de 27 pour cent des salaires agricoles, une hausse de 11 pour cent de la consommation par habitant et une hausse du taux de scolarisation des filles et des garçons (Khandker, Bakht et Koolwal, 2006).

Les programmes de travaux publics peuvent offrir de bonnes occasions d’améliorer les infrastructures et les ressources communautaires de façon à les adapter aux différences entre les sexes. Certains programmes de protection sociale reconnaissent explicitement les liens entre infrastructures et autonomisation des femmes et soutiennent le développement de ressources communautaires adaptées aux différences entre les sexes, qui améliorent l’accès des femmes à des ressources telles que l’eau et le combustible, et qui permettent aussi de gagner du temps et d’améliorer la sécurité. En Éthiopie, le PSNP donne la priorité aux projets qui produisent des ressources communautaires qui allègent la charge de travail des femmes (Berhane et al., 2013). On citera à titre d’exemples la construction de points d’eau et de sources de bois de chauffe communautaires et le recours à la main-d’œuvre de projets de travaux publics pour cultiver les terres de ménages dirigés par des femmes dont les capacités de travail sont limitées (Holmes et Jones, 2013). Établir ainsi des priorités a un impact: la construction d’équipements d’approvisionnement en eau, d’assainissement et d’hygiène, par exemple, a allégé la charge de travail des femmes (USAID, 2012).

D’autres pays ont aussi donné la priorité aux ressources communautaires «pour les femmes». Au Pérou, le projet relatif aux routes rurales, visant les populations autochtones isolées, a aidé les femmes à améliorer les sentiers, ce qui a facilité leur accès aux services sociaux et aux marchés, et l’accès des filles aux écoles (Banque mondiale, 2009; Okola, 2011). De façon analogue, en Zambie, le programme vivres-contre-travail, dont pratiquement tous les bénéficiaires étaient des femmes (puisque les hommes refusaient le plus souvent de travailler pour une rémunération en nature), a débouché sur la construction de latrines à fosse dans les communautés rurales. Grâce à ces latrines, les femmes doivent parcourir des distances moins importantes à pied, ce qui les rend moins vulnérables à la violence sexuelle (Kabeer, 2008).

L’un des grands défis à relever dans les programmes de création de biens est la question du choix, à savoir qui choisit, et comment (voir aussi la section «Renforcer le rôle des femmes dans la valorisation des ressources humaines au moyen de la protection sociale»). Les femmes et les hommes ont tendance à ne pas donner la priorité aux mêmes types d’infrastructures. Et même lorsque les deux sexes donnent la priorité au même type de biens, par exemple les routes, on peut constater des différences importantes dans les types de routes qu’ils veulent. Au Pérou, par exemple, les femmes effectuent leurs déplacements à pied et voulaient donc des sentiers, et non des routes adaptées aux véhicules automobiles. De même, en Inde, où le programme MGNREGA a été critiqué pour avoir préféré la création d’emplois au développement des infrastructures (Mahaptra et al., 2008), les femmes bénéficiaires ont eu tendance à préférer les projets relatifs aux soins de santé, à l’accueil des enfants et à l’assainissement. Néanmoins, étant donné que les femmes ont peu accès à la prise de décisions, les projets de travaux publics ont eu tendance à donner la priorité aux routes, à la gestion de l’eau et à la plantation d’arbres.

Les programmes de travaux publics ont cependant également fait l’objet de critiques. Par exemple, de nombreux ménages pauvres ont des capacités de travail limitées, et les programmes de travaux publics ne sont donc peut-être pas, selon le contexte, l’instrument correct pour les aider. Par ailleurs, les biens créés par les programmes de travaux publics ne sont pas toujours conformes aux normes techniques élémentaires (Devereux et Guenther, 2009).

Globalement, la protection sociale peut avoir des incidences positives importantes sur l’économie locale

La plupart des bénéficiaires de la protection sociale vivent dans des endroits où les marchés pour les services financiers – tels que le crédit et l’assurance –, le travail, les marchandises et les intrants font défaut, sont d’un accès difficile ou ne fonctionnent pas correctement. Lorsqu’elles sont payées régulièrement et de façon prévisible, les aides en espèces aident les ménages à surmonter les obstacles qui entravent leur accès au crédit ou aux liquidités (Tirivayi, Knowles et Davis, 2013). Cela peut, ensuite, accroître les investissements dans des moyens de production et d’autres activités rémunératrices, influer sur le rôle des bénéficiaires dans les réseaux sociaux, améliorer l’accès aux marchés et injecter des ressources dans les économies locales.

Les aides en espèces ont pour effet immédiat d’accroître le pouvoir d’achat des ménages bénéficiaires. Généralement, ces ménages dépensent l’argent, bien qu’une partie des aides puisse venir gonfler l’épargne. Lorsque l’argent est dépensé, l’impact des aides se diffuse vers les autres ménages. Des effets multiplicateurs de revenus sont déclenchés dans les villages visés par les programmes du fait du démarchage, des achats dans les magasins du village et des marchés périodiques.

On calcule habituellement le multiplicateur de revenu local, qui mesure l’évolution du revenu local total par unité distribuée (Taylor, 2013), au moyen de modèles tels que les matrices de comptabilité sociale ou les modèles informatisés d’équilibre général. En combinant un modèle informatisé d’équilibre général et des modèles microéconomiques sur les ménages agricoles, Taylor, Dyer et Yúnez-Naude (2005) ont estimé que la suppression du programme PROGRESA/Oportunidades/Prospera dans la région centre-ouest du Mexique réduirait de plus de sept pour cent les revenus des ménages sans terre, et de plus de quatre pour cent les revenus des ménages petits propriétaires terriens. L’élimination du programme aurait un impact minime sur la production commerciale de maïs, mais réduirait de 1,3 à 2,1 pour cent la demande et la production de maïs aux fins de subsistance. De même, au Brésil, une hausse estimée à 10 pour cent des aides du programme Bolsa Família ont entraîné une hausse de 0,6 pour cent du PIB municipal (Landim, 2009).

La méthode d’évaluation de l’impact à l’échelle de l’économie locale (modèle LEWIE) rend compte des effets multiplicateurs de revenus des programmes de protection sociale et des autres interventions en évaluant l’impact de ceux-ci sur l’activité économique locale (Taylor et Filipski, 2012). Le modèle LEWIE est conçu pour permettre d’évaluer et de comprendre pleinement les effets des aides en espèces sur les économies locales, et notamment sur les activités de production des groupes bénéficiaires et non bénéficiaires. Il permet aussi de comprendre ce qui provoque ces effets et de répondre à la question de savoir comment ceux-ci pourraient évoluer si les programmes étaient déployés à plus grande échelle. Tous ces aspects sont importants lorsqu’il s’agit de concevoir les projets et d’expliquer aux pouvoirs publics et aux autres partenaires les incidences probables que ceux-ci peuvent avoir[26].

On a utilisé le modèle LEWIE pour estimer les multiplicateurs de revenu local pour plusieurs programmes et pays (figure 13). Les estimations vont de 1,25 au Malawi à 2,52 dans le district d’Hintalo-Wajirat, en Éthiopie. Cela signifie que chaque birr (la monnaie locale) distribué par le Programme pilote d’aide sociale en espèces (SCTPP) dans le district d’Hintalo-Wajirat génère 1,52 birr supplémentaire, pour un revenu total généré dans l’économie locale de 2,52 birrs.

Les différences d’un pays à l’autre, et d’une région à l’autre au sein d’un même pays, s’expliquent par l’ouverture et la structure de l’économie locale, la mesure dans laquelle les marchandises et les services achetés sont produits localement, et la souplesse de l’offre locale. Lorsque la capacité de réaction de l’offre locale est limitée, l’accroissement de la demande, due aux programmes d’aides en espèces, peut faire grimper les prix et, dès lors, faire baisser le multiplicateur de revenu en termes réels (encadré 12). Dans chaque étude fondée sur le modèle LEWIE, les auteurs ont inclus dans le modèle différentes contraintes, par exemple concernant le crédit ou le capital. En présence de contraintes au niveau de l’offre, le multiplicateur de revenu réel pouvait être bien inférieur au multiplicateur nominal, en restant toutefois supérieur à un dans tous les cas (figure 13).

À titre d’exemple, le programme d’allocations familiales, en Zambie, pouvait potentiellement accroître le revenu de 1,79 kwacha (la monnaie locale) pour chaque kwacha distribué. Cependant, en présence de contraintes au niveau de l’offre et de l’inflation, le multiplicateur réel pourrait n’être que de 1,34 (American Institutes for Research, 2013). Au Ghana, les contraintes au niveau de l’offre pourraient faire passer le multiplicateur de 2,5 à 1,5 (Thorne et al., 2014).

Le SCTPP, lancé en Éthiopie en 2011, est un exemple intéressant. Ce programme couvre deux woredas[27] de la région du Tigré, un de caractère rural (Hintalo-Wajirat), l’autre de caractère urbain (Abi-Adi) (Kagin et al., 2014). Chaque birr distribué dans le woreda rural d’Hintalo-Wajirat a généré un revenu supplémentaire de 1,52 birr dans l’économie locale, soit, au total, un multiplicateur de revenu local de 2,52. En guise de comparaison, chaque birr distribué dans le woreda urbain d’Abi-Adi a généré seulement 0,35 birr, soit, au total, un multiplicateur de revenu local de 1,35. Ainsi, les aides initiales d’un montant de 5,58 millions de birrs dans le woreda d’Hintalo-Wajirat et de 1,62 million de birrs dans le woreda d’Abi-Adi pouvaient potentiellement générer un revenu supplémentaire de 14,06 millions de birrs et de 2,19 millions de birrs, respectivement, dans les économies locales. La différence d’impact s’explique par le fait que, contrairement à Hintalo-Wajirat, Abi-Adi dispose seulement d’un secteur de la vente au détail. L’impact sur ce secteur est important, mais nombre des marchandises achetées ne sont pas produites localement et viennent d’ailleurs. Les effets multiplicateurs sont donc dispersés au-delà de l’économie locale, sur une zone plus large que dans le woreda rural d’Hintalo-Wajirat.

Dans le woreda d’Hintalo-Wajirat, les non-bénéficiaires, qui n’ont pas reçu l’aide, ont tiré un avantage indirect de leurs interactions économiques avec les ménages bénéficiaires; pratiquement toutes les retombées ont profité à des ménages non bénéficiaires, qui ont pu tirer parti de la hausse de la demande parce qu’ils détenaient des moyens de production. Selon les estimations, les contraintes au niveau de l’offre auraient réduit l’effet multiplicateur à 1,84 dans le woreda d’Hintalo-Wajirat (Kagin et al., 2014). Voilà pourquoi les interventions au niveau de l’agriculture et de l’infrastructure qui contribuent à atténuer les contraintes au niveau de l’offre sont un complément important aux interventions de protection sociale.

Messages clés

- La protection sociale peut favoriser la nutrition, la santé et l’éducation, ce qui a des conséquences pour la productivité et l’employabilité futures.

- Lorsqu’ils sont réguliers et prévisibles, les programmes de protection sociale favorisent l’épargne et l’investissement tant dans les activités agricoles que dans les activités non agricoles et réduisent le risque auquel les ménages doivent faire face, ce qui les incite à se lancer dans des activités plus risquées et plus rémunératrices.

- La protection sociale n’amoindrit pas l’effort de travail. Mais elle laisse plus de choix aux bénéficiaires, lesquels sont nombreux à préférer consacrer à des activités agricoles qu’ils gèrent eux-mêmes, voire à des activités non agricoles, du temps auparavant absorbé par un travail salarié aux champs qu’ils exerçaient faute de mieux. Certains programmes ont facilité la participation des femmes à la main-d’œuvre. La protection sociale, de pair avec l’essor des activités productives agricoles et non agricoles, a pour effet de renforcer les moyens de subsistance et non d’accentuer la dépendance.

- Les programmes de protection sociale peuvent renforcer le pouvoir de négociation des travailleurs. Plus spécialement, les programmes de travaux publics ou d’emploi public, s’ils sont d’une ampleur suffisante, peuvent pousser à la hausse les salaires des travailleurs non qualifiés; il convient toutefois d’être prudent lors de la conception de ces programmes afin d’éviter qu’ils n’aient des incidences négatives sur la production agricole.

- En augmentant le revenu et en diffusant des messages clairs, les programmes de protection sociale ont tendance à faire reculer le travail des enfants et à améliorer l’assiduité scolaire.

- La protection sociale peut renforcer les réseaux sociaux tels que les associations informelles d’épargne et les mécanismes informels de réciprocité qui servent de mécanismes de gestion du risque au niveau des communautés. Ces réseaux facilitent la diffusion des retombées depuis les bénéficiaires des aides vers les ménages n’en ayant pas bénéficié et, partant, vers l’économie locale au sens large.

- Les programmes de travaux publics peuvent servir à créer ou à développer des infrastructures et des ressources communautaires importantes et, s’ils sont conçus et mis en œuvre correctement, ils contribuent directement à l’économie locale.

- Les programmes de protection sociale ont des effets bénéfiques importants sur l’économie locale, du fait qu’ils stimulent la demande de biens et de services locaux. Les non-bénéficiaires tendent particulièrement à en profiter. Les programmes complémentaires qui atténuent les contraintes au niveau de la production locale, comme l’accès au crédit aux fins d’investissement ou les services de vulgarisation, permettent aux producteurs locaux de répondre plus facilement aux hausses de la demande dues aux mesures de protection sociale, et contribuent à éviter l’inflation.

4.Identifier les stratégies qui fonctionnent – incidences sur la conception et la mise en œuvre des programmes

Les éléments présentés jusqu’à présent montrent que les programmes d’aide sociale peuvent être efficaces pour réduire la pauvreté, améliorer la sécurité alimentaire et la nutrition et favoriser l’épargne, l’investissement et la croissance de l’économie locale. Mais les programmes n’ont pas tous la même efficacité et leurs effets peuvent être d’intensité et de nature très variables. L’hétérogénéité des régimes de protection sociale fait qu’il est compliqué de comparer leurs effets. Même lorsque les prestations paraissent semblables, ce qui est le cas des aides en espèces destinées aux pauvres, les différences qui tiennent à la formulation ou à la mise en œuvre des programmes peuvent donner lieu à des résultats radicalement différents. Dans le présent chapitre, nous examinons les incidences de la conception et de l’exécution des programmes, et la manière dont elles influencent les résultats de ceux-ci, sans oublier que certains effets sont directement liés aux objectifs de chaque programme, tandis que d’autres ne sont pas voulus.

Un bon ciblage peut permettre d’atteindre les objectifs d’un programme à moindre coût

En règle générale, les objectifs des programmes de protection sociale suffisent à désigner les bénéficiaires escomptés. Par exemple, lorsque les programmes d’aides en espèces ont pour but de réduire la pauvreté, ils sont en principe destinés aux pauvres. En plus de cet objectif général, quelques programmes, surtout en Afrique subsaharienne, ont des objectifs plus spécifiques tels que l’aide aux groupes vulnérables, par exemple les orphelins, les populations touchées par le VIH, les personnes âgées et les écoliers. La réussite de la réalisation des objectifs dépendra, entre autres, de la mesure dans laquelle le groupe cible sera atteint.

Les programmes n’ont pas tous une approche de ciblage spécifique. Pour différentes raisons, qui peuvent tenir à des impératifs historiques ou politiques, au souhait de simplifier la mise en œuvre ou à des engagements en matière de droits universels, certains programmes octroient des prestations à l’ensemble de la population. En Égypte, par exemple, jusque récemment, les subventions alimentaires coûtaient de un à deux pour cent environ du PIB, et 60 pour cent de cette aide était allouée sans aucun ciblage spécifique[28]. La proportion restante consistait en coupons d’alimentation subventionnés qui permettaient à 80 pour cent des ménages égyptiens d’acheter des rations de certaines denrées, comme le pain et le sucre. Les pauvres ont considérablement bénéficié de ces subventions, même si certaines ne les visaient pas spécifiquement. La suppression des subventions appliquées aux produits alimentaires en Égypte ferait monter le taux de pauvreté de neuf points. Il passerait en effet de 25,2 à 34 pour cent (Breisinger et al., 2013). Toutefois, en dépit du programme de subventions alimentaires, la malnutrition chronique n’a cessé de croître depuis 2003: près d’un tiers des enfants égyptiens souffrent de retard de croissance, chez 35 pour cent de la population la diversité alimentaire est médiocre, et 48 pour cent des femmes de plus de 15 ans sont obèses. Des subventions mieux ciblées pourraient permettre d’accroître les ressources octroyées à ceux qui sont dans le besoin et favoriser une plus grande diversité des apports alimentaires.

L’exemple précédent montre que, lorsque les budgets publics sont limités, le ciblage permet d’améliorer la quantité et la qualité de l’aide en faveur des individus ou des ménages désignés comme bénéficiaires. Il ne faut donc pas s’étonner que, dans les pays en développement, la majorité des programmes prévoient un ciblage. Les méthodes les plus couramment utilisées sont décrites dans l’encadré 13. La plupart des programmes de protection sociale conjuguent un ciblage géographique, une estimation indirecte des ressources des ménages et une participation de la communauté au choix des bénéficiaires. Cela est vrai pour la plupart des aides conditionnelles en espèces dans la région Amérique latine et Caraïbes, ainsi que pour la plupart des prestations en espèces non assorties de conditions en Afrique subsaharienne (voir tableau 1).

Le ciblage entraîne des coûts sur les plans administratif, politique, privé et social ainsi que des coûts d’incitation (Coady, Grosh et Hoddinott, 2004). Les dépenses administratives sont celles qui sont liées à la collecte et à l’analyse des données nécessaires à la conception du ciblage et à sa mise en œuvre. Il n’est pas facile de calculer les coûts administratifs du ciblage, d’abord par manque de données fiables, ensuite parce que le ciblage est un processus continu. Après un premier recensement des groupes réunissant les conditions voulues, un suivi constant est nécessaire pour détecter les fraudes ou les modifications éventuelles du statut socioéconomique des ménages. De fréquentes rectifications du ciblage sont contre-indiquées, car l’incertitude qu’elles provoquent risque d’influer sur les décisions des bénéficiaires en ce qui concerne la prise de risques. Enfin, certaines méthodes de ciblage entraînent des coûts administratifs élevés qui doivent également être pris en considération (Coady, Grosh et Hoddinott, 2004).

Le ciblage a également un coût politique. Les programmes à vocation universelle ont toutes les chances de bénéficier d’un vaste soutien populaire, tandis que le ciblage d’un groupe particulier peut entamer le soutien politique et par conséquent la durabilité d’un programme. Le ciblage peut aussi être manipulé au profit de groupes qui sont favorisés politiquement. La taille du groupe des bénéficiaires par rapport à la population des non-bénéficiaires est susceptible de peser sur l’issue des élections politiques ou sur la prise de décision en matière de ciblage.

Les bénéficiaires des programmes d’aide sociale peuvent supporter des coûts, comme ceux qui sont directement liés à leur admissibilité – certification ou renouvellement (par exemple les frais d’établissement des pièces accompagnant la demande) ou les coûts d’opportunité correspondant aux heures de travail perdues pour effectuer les démarches nécessaires. Ces coûts pourraient même être dissuasifs pour les bénéficiaires. Les ménages pourraient ne plus souhaiter être admissibles (par exemple, ne pas briguer un emploi s’ils peuvent bénéficier d’indemnités de chômage) ou au contraire modifier leur comportement de façon positive (en inscrivant leurs enfants à l’école, par exemple, parce que cela fait partie des conditions imposées par le programme).

Les coûts sociaux pourraient prendre la forme d’une stigmatisation sociale des ménages considérés comme appartenant aux catégories des individus pauvres et/ou vulnérables (handicapés ou personnes vivant avec le VIH/sida) ou de divisions au sein des communautés entre bénéficiaires et non-bénéficiaires. Lorsque les membres des communautés participent à la sélection des bénéficiaires, les répercussions négatives peuvent s’accentuer. Dans un cas extrême, survenu dans un woreda éthiopien, le magasin de céréales d’un membre de l’équipe chargée de la sécurité alimentaire a été incendié par d’anciens bénéficiaires du PSNP parce qu’ils avaient été exclus du programme.

Il est crucial d’évaluer les résultats du ciblage pour comprendre si le mécanisme utilisé vient à l’appui des objectifs de celui-ci, tout en optimisant les ressources. Plusieurs outils permettent d’évaluer l’efficacité des mécanismes de ciblage[29]. C’est ainsi notamment que l’on analyse les fuites et les sous-dénombrements, pour mesurer respectivement les erreurs d’inclusion et d’exclusion. Il y a erreur d’inclusion lorsque des individus qui ne remplissent pas les conditions de participation sont inscrits au nombre des bénéficiaires. Inversement, l’erreur d’exclusion se produit aux dépends d’individus qui auraient dû être intégrés dans le programme et ne le sont pas. Des erreurs peuvent surgir pendant les phases de formulation et d’exécution (Sabates-Wheeler, Hurrell et Devereux, 2014). Pendant la phase de formulation, les erreurs tiennent principalement à deux facteurs, à savoir les contraintes budgétaires, qui obligent les gouvernements à fixer un contingent de bénéficiaires (il s’agit alors d’un sous-dénombrement délibéré plus que d’une erreur)[30] et certaines mesures visant à identifier les pauvres. Les erreurs liées à l’exécution peuvent être dues à une mauvaise appréciation du statut socioéconomique des bénéficiaires, au fait que les bénéficiaires potentiels ne possèdent pas les justificatifs requis ou que la mise en œuvre du ciblage laisse à désirer. Les capacités administratives sont importantes également. Au Brésil, dans les municipalités les mieux gérées, le taux de couverture du programme Bolsa Família était meilleur (Portela Souza et al., 2013).

Une autre manière assez répandue de mesurer les résultats du ciblage est l’indice CGH, élaboré par Coady, Grosh et Hoddinott (2004), dont il reprend les initiales. Il est utilisé pour comparer les résultats effectifs de ciblage d’une intervention donnée par rapport à une mesure de référence, obtenue sur la base de prestations aléatoires ou généralisées. Cet indice se construit en divisant le pourcentage de prestations allouées aux percentiles les plus pauvres par le pourcentage de population appartenant à ces mêmes percentiles. L’indice CGH a été appliqué à 122 programmes d’aide sociale dans 48 pays dans le cadre de la plus vaste analyse effectuée jusqu’à présent en matière de ciblage. Les auteurs ont constaté que le programme médian était en mesure de transférer aux pauvres un surcroît de 25 pour cent de ressources par rapport à une hypothétique allocation à caractère aléatoire. Ils ont également établi que certaines méthodes de calcul des ressources, directes ou indirectes, permettaient en moyenne d’obtenir de meilleurs résultats, mais ont noté que les méthodes de notation les plus efficaces étaient également associées à de plus fortes variations des scores. Ils ont conclu qu’aucune méthode de ciblage n’était supérieure aux autres et que la même méthode pouvait avoir des résultats différents selon le programme et le pays.

Dans la pratique, on obtient de meilleurs résultats en combinant les méthodes de ciblage, mais l’efficacité de la mise en œuvre est essentielle. Celle-ci dépend des capacités de mise en œuvre, de l’obligation de rendre compte et de l’importance des disparités; plus les inégalités sont marquées, plus il est facile de repérer les pauvres et les personnes vulnérables et, en règle générale, le ciblage donne alors de meilleurs résultats (Coady, Grosh et Hoddinott, 2004).

Le choix de la méthode de ciblage dépend des facteurs mentionnés ci-dessus, mais, quoi qu’il en soit, certains outils sont réputés assurer un ciblage amélioré. Par exemple, la Bolsa Família au Brésil est l’un des programmes les mieux ciblés d’Amérique latine, parce qu’il s’appuie sur un registre unifié des ménages (le CadÚnico) (encadré 14) (Lindert et al., 2007). Créé en 2001, ce registre est utilisé pour toutes les interventions à l’exception du programme de sécurité sociale, et couvre plus de 23 millions de familles (Del Grossi et Marques, 2015; Banque mondiale, 2014). Les gains d’efficacité et les économies que permet le registre unifié n’ont pas échappé à d’autres pays. Près de 23 États se sont déjà dotés d’un registre social, ou ont entrepris de le créer, et 10 autres pays ont l’intention de faire de même (Banque mondiale, 2014).

Les registres unifiés permettent aux pays de combiner plus efficacement les divers programmes. Au Brésil, le CadÚnico combine 10 programmes différents. Au Pérou, le programme Juntos d’aides en espèces assorties de conditions dans les zones rurales utilise, pour sélectionner ses bénéficiaires, des données fournies par le registre des ménages (Padrón General de Hogares) ainsi que le système de ciblage (Sistema de Focalización de Hogares). Les mêmes sources de données et systèmes de ciblage sont également utilisés pour d’autres programmes d’aide sociale, par exemple les programmes de nutrition Vaso de Leche, Comedores Populares, Programa Integral de Nutrición, et pour l’assurance-maladie gratuite, Seguro Integral de Salud. En outre, les registres unifiés permettent aux gouvernements de dégager des synergies entre des domaines politiques tels que la protection sociale et l’agriculture, question sur laquelle nous reviendrons au chapitre 5.

Le ciblage fondé sur des indicateurs permet de réduire la pauvreté, mais son perfectionnement, qui entraîne des coûts, nécessite un arbitrage entre ces coûts et la diminution des ressources disponibles pour la population pauvre. C’est ainsi qu’un programme bien ciblé peut s’avérer moins efficace contre la pauvreté qu’un programme au ciblage plus médiocre. Il s’ensuit que des évaluations devraient toujours être plus attentives à l’impact des programmes sur la pauvreté qu’aux performances de ciblage en tant que telles (Raviallion, 2009).

Importance du montant, calendrier de versement et prévisibilité des aides

Les aides sociales réduisent la pauvreté et la faim et influent sur la production lorsque les prestations épargnent aux ménages les difficultés de liquidités et de crédit, ce qui leur permet de mieux gérer les risques. Les programmes efficaces sont ceux qui, outre le paiement de montants adéquats, sont fiables du point de vue de la régularité des versements (IEG, 2011; Barca et al., 2015; Tirivayi, Knowles et Davis, 2013; Daidone et al., 2015).

Au Bangladesh, par exemple, le RMP et le programme FFA ont eu plus d’effets sur l’autonomisation et le bien-être des femmes parce que les versements en espèces étaient plus importants (près de deux fois plus) que ceux de la composante «Création de revenus» (IGVGD) et de la composante «Sécurité alimentaire» (FSVGD) du programme de développement en faveur des groupes vulnérables. De même, le SCT du Malawi a eu un gros impact parce que le montant du versement, qui représentait environ 30 pour cent des dépenses du ménage (avant prestation) était relativement important (Boone et al., 2013). D’autre part, les allocations assez réduites du programme CGP du Lesotho ont été principalement utilisées pour des achats d’aliments ou d’articles scolaires et n’ont guère modifié les stratégies de subsistance. D’après des éléments recueillis en Éthiopie, la durée du programme est un facteur important. En effet, le PSNP a entraîné des améliorations sensibles de la sécurité alimentaire pour les personnes ayant bénéficié du programme pendant cinq ans, tandis qu’elles ont été moindres sur une période d’un an (Berhane et al., 2011).

Le rapport entre le montant des prestations et la consommation par habitant des membres des ménages bénéficiaires est extrêmement variable d’un programme à l’autre. Les estimations fondées sur les données d’ASPIRE (l’Atlas de la protection sociale publié par la Banque mondiale, avec les indicateurs de résilience et d’équité) montrent que, exprimées en pourcentage des revenus/dépenses des bénéficiaires, les aides varient de 53 pour cent en Europe orientale et Asie centrale à 27 pour cent en Amérique latine, jusqu’à moins de 10 pour cent en Afrique subsaharienne et dans les pays en développement d’Asie (Fiszbein, Kanbur et Yemtsov, 2013). En Amérique latine, les aides, surtout dans le cadre des programmes les plus étendus, semblent être calibrées pour combler l’écart de pauvreté moyen. Toutefois, Barrientos et Hinojosa-Valencia (2009) concluent que les prestations visent plus à soutenir la scolarisation et l’accès aux soins de santé qu’à réduire l’écart de pauvreté.

En Afrique subsaharienne, les programmes associent généralement les aides à un objectif déclaré. Par exemple, le modèle d’allocation familiale de la Zambie a pour but de fournir au moins un repas par personne et par jour au sein du ménage et le montant de la prestation est donc fixé en conséquence. D’autres programmes privilégient l’élimination de l’écart de pauvreté et de l’écart de pauvreté alimentaire ou fournissent une part des aides qui seraient nécessaires pour amener les ménages au-delà du seuil de pauvreté alimentaire. La plupart des programmes nationaux en Afrique subsaharienne inscrivent la sécurité alimentaire parmi leurs principaux objectifs, c’est pourquoi le seuil de pauvreté alimentaire ou le coût d’un repas ordinaire sont le plus souvent utilisés comme référence pour fixer le montant des prestations (Davis et Handa, 2015). Pour 13 programmes en Afrique subsaharienne, le montant des aides se situe entre 10 et 32 pour cent des revenus par habitant des pauvres, dont 8 dans la fourchette de 15 à 28 pour cent (figure 14). En Zambie, la valeur relative du modèle d’allocation familiale a atteint près de 30 pour cent du revenu par habitant, contre moins de 10 pour cent lors des premières phases du programme LEAP au Ghana (figure 14). Les programmes qui procèdent à des versements plus élevés ont un meilleur impact et le seuil crucial semble se situer aux environs de 20 pour cent du revenu par habitant.

Pour les pays qui recourent à un régime forfaitaire, la valeur par habitant varie en fonction de la taille des ménages. Au Kenya, les prestations représentaient 14 pour cent de la consommation par habitant pour les ménages de taille moyenne, et la proportion allait de 10 pour cent chez les ménages ayant de nombreuses personnes en leur sein à 22 pour cent chez les ménages de petite taille (Daidone et al., 2015). Les allocations en espèces au titre des programmes CT-OVC et HSNP au Kenya et du programme d’allocations familiales en Zambie ne sont pas ajustés selon le nombre d’enfants par ménage, de sorte que les retombées sont plus positives pour les ménages de petite taille. Avec le temps, il peut se produire une érosion de la valeur des aides si les montants ne sont pas indexés sur le coût de la vie. Au Kenya (programme CT-OVC) la valeur réelle des aides a diminué de près de 60 pour cent en raison de l’inflation, entre 2007 et 2011.

La plupart des prestations au titre de l’aide sociale sont conçues pour couvrir un assortiment alimentaire minimal et elles devraient être dûment ajustées à la hausse lorsque les résultats recherchés sont plus ambitieux. Les données font apparaître une forte hétérogénéité du niveau des prestations, mais dans les pays les plus pauvres, les aides sont souvent bien inférieures au montant qui permettrait aux ménages de franchir le seuil de pauvreté.

Il semble que le calendrier et la prévisibilité des versements soient tout aussi importants. Les ménages bénéficiaires ont tendance à ne pas dépenser de la même façon une somme forfaitaire versée sans régularité et un montant prévisible qui leur parvient à échéance fixe. L’arrivée tardive ou le manque de fiabilité des paiements ont compromis l’efficacité de certains programmes d’aides en espèces en Afrique subsaharienne (Barca et al., 2015; Daidone et al., 2015). Lorsque les versements ne sont pas réguliers et fiables, il est difficile pour les ménages de planifier et d’échelonner leur consommation et, par conséquent, de modifier durablement leur régime alimentaire, en quantité et en qualité. Ce facteur explique sans doute que les programmes d’aides en espèces du Ghana et du Lesotho n’aient pas donné les résultats espérés (Handa et al., 2013; Pellerano et al., 2014). Lorsque les versements sont irréguliers, les montants sont soit mis de côté, soit investis dans des articles plus coûteux (Haushofer et Shapiro, 2013; Handa et al., 2013). Par ailleurs, la régularité et la fiabilité des paiements allongent l’horizon temporel des ménages bénéficiaires, et leur permettent de gérer les risques et les chocs plus efficacement et d’éviter les stratégies de survie négatives, comme la vente de leur cheptel en catastrophe ou la déscolarisation de leurs enfants. Les ménages peuvent également renoncer à des stratégies de production frileuses et augmenter la prise de risque en optant pour des cultures et/ou des activités plus rémunératrices. La régularité et la fiabilité des paiements renforcent la confiance, la solvabilité et la marge de planification et allègent les pressions sur les mécanismes informels d’assurance. Elles permettent aussi aux ménages de participer aux réseaux sociaux (Barca et al., 2015).

Les caractéristiques des ménages déterminent les effets des programmes

Dans tous les programmes, les critères de ciblage sont fortement corrélés aux caractéristiques démographiques des ménages bénéficiaires, par exemple la proportion d’adultes en âge de travailler. Les caractéristiques démographiques, quant à elles, expliquent certaines des différences d’impact qui ont été constatées entre les programmes (Winters et Davis, 2009; Daidone et al., 2015). Par exemple, le programme LEAP du Ghana s’adresse aux personnes vulnérables ainsi qu’aux pauvres et la proportion de personnes âgées et d’enfants déjà grands au sein des ménages bénéficiaires est relativement élevée, tandis que les adultes en âge de travailler y sont peu nombreux. Le programme CT-OVC du Kenya et le programme CGP du Lesotho sont axés sur la pauvreté des enfants. Les ménages bénéficiaires comptent souvent en leur sein des orphelins et des enfants vulnérables. Le programme d’allocations familiales de la Zambie vise les enfants entre zéro et cinq ans et l’on sait que les ménages où vivent des enfants en bas âge comptent aussi un plus grand nombre d’adultes en âge de travailler.

Ces différences démographiques conditionnent aussi les effets de l’aide au niveau des ménages. Les ménages qui ont une plus grande disponibilité de main-d’œuvre, par exemple, sont mieux placés pour investir l’argent reçu dans des biens de production, aussi bien à court terme qu’à long terme. Les versements étant plus généreux en Zambie, l’offre de main-d’œuvre et les affectations connexes y sont beaucoup plus sensibles que dans les trois autres programmes (tableau 2). Par ailleurs, les bénéficiaires en Zambie ont investi plus fortement dans des intrants agricoles, des outils, du bétail et des entreprises non agricoles (Daidone et al., 2015). D’autres facteurs, examinés ci-dessous, jouent également un rôle et il est impossible d’attribuer nettement ces incidences à l’un ou l’autre facteur. Le tableau 2 est donc purement indicatif.

L’accès aux biens de production et aux ressources, en dehors de la main-d’œuvre, facilite aussi l’utilisation productive des versements d’espèces. Les ménages qui ont un meilleur accès aux terres, aux outils et/ou à l’éducation semblent être mieux armés pour utiliser les espèces à des fins de production, et sont donc plus susceptibles de faire des progrès. En général, l’aide en espèces a plus d’effets sur la production quand la principale contrainte est la disponibilité de capital circulant et non la disponibilité de terres. Lorsque les terres sont insuffisantes, les besoins essentiels sont souvent un souci prioritaire et il arrive souvent que les ménages n’aient pas de quoi acheter des intrants agricoles.

Les effets sont conditionnés par les sexospécificités

Les différences d’impact sont également dues au fait que les femmes et les hommes utilisent leur allocation de manière différente[31]. Tout d’abord, les programmes de protection sociale ciblent souvent les femmes parce que de nombreux travaux de recherche montrent que laisser aux femmes une plus grande marge d’action sur les dépenses du ménage entraîne une augmentation des dépenses pour la nourriture, la santé, l’éducation, l’habillement des enfants et la nutrition, et améliore les ressources humaines. Les impacts peuvent aussi varier en fonction du sexe des enfants (Yoong, Rabinovich et Diepeveen, 2012; Duflo, 2003).

Par ailleurs, de nombreuses études montrent que les programmes d’aide ont également des impacts imprévus, qui ne sont pas les mêmes pour les hommes et les femmes. Par exemple, les hommes et les femmes n’élèvent pas forcément les mêmes animaux. Les femmes préfèrent généralement les petits animaux – chèvres, moutons, porcins et volailles – tandis que les hommes recherchent plutôt le gros bétail–bovins, chevaux et camélidés (Martínez, 2004; FAO, 2009; Tirivayi, Knowles et Davis, 2013). Ces différences se répercutent sur la manière dont les ressources sont utilisées lorsque survient un choc. Par exemple, au Bangladesh, les biens des femmes étaient liquidés plus rapidement pour répondre aux besoins de santé de la famille – alors que les biens des hommes étaient systématiquement utilisés pour couvrir les dépenses de mariage et la dot (Quisumbing, Kumar et Behrman, 2011). Le programme SCT du Malawi a eu un plus grand effet sur la possession de cheptel dans les ménages dirigés par une femme, car ceux-ci étaient partis avec beaucoup moins (Covarrubias, Davis et Winters, 2012). Dans toutes les régions, les femmes en général possédaient beaucoup moins d’animaux que les hommes (FAO, 2009).

Enfin, les décisions en matière d’offre de main-d’œuvre peuvent diverger selon le sexe. Par exemple, dans le cadre du programme CT-OVC au Kenya, les prestations facilitaient la participation des femmes à la force de travail, et plus encore pour celles qui habitaient loin des chantiers (Asfaw et al., 2014). Compte tenu du rôle des femmes au sein du ménage, où elles pourvoient aux soins et à la préparation des repas, les revenus supplémentaires peuvent aussi les amener à travailler davantage au foyer plutôt qu’à l’extérieur.

La conception des programmes a son importance

Par ailleurs, des programmes différents donnent des résultats différents parce qu’ils n’utilisent pas les mêmes instruments. Par exemple, les programmes d’aide assortie de conditions ont un impact plus décisif sur les comportements que les programmes non assortis de conditions. Au Bangladesh, le taux d’épargne qui a été suscité par le RMP a été le plus élevé que pour les autres programmes nationaux (FFA, IGVGD et FSGVD) parce que l’accroissement de l’épargne est l’une des conditions du programme (Ahmed, Quisumbing et al., 2009). Au Burkina Faso, les régimes qui obligent les parents à soumettre leurs enfants de moins de cinq ans aux contrôles de croissance organisés dans les dispensaires locaux ont permis de constater que l’aide en espèces assortie de conditions augmentait considérablement le nombre des visites médicales préventives tandis que les aides en espèces non assorties de conditions n’aboutissaient pas au même résultat (Akresh, de Walque et Kazianga, 2012).

Toutefois, au moins du point de vue de la scolarisation, les résultats obtenus dans le cadre de programmes non assortis de conditions en Afrique subsaharienne sont positifs par rapport aux résultats des autres programmes à travers le monde (Équipe d’évaluation du programme CT-OVC du Kenya, 2012; Baird et al., 2013). Dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne, à défaut de conditions explicites, les versements sont accompagnés de messages, dont l’expérience montre qu’ils sont très efficaces (voir encadré 6). Les conditions touchant à la santé et à l’éducation n’ont aucune utilité lorsque les dispensaires ou les écoles sont hors d’atteinte, voire inexistants (Grosh et al., 2008; Handa et Davis, 2006).

Les marchés aussi sont déterminants

Les caractéristiques de l’économie locale ont elles aussi une incidence sur la nature et l’ampleur de l’impact des programmes d’aides en espèces sur la production. Dans les zones rurales, l’accès aux marchés peut être particulièrement difficile en raison de la faible densité de population, de l’insuffisance des investissements publics et du manque d’infrastructures.

Dans les situations où les marchés sont plus développés, les effets des versements d’espèces sur les stratégies de subsistance sont généralement plus marqués (Grosh et al., 2008; Handa et Davis, 2006). L’importance des conditions du marché est généralement conditionnée par la disponibilité de facteurs de production. Par exemple, les investissements agricoles des ménages au Kenya ont été plus élevés dans le district d’Owendo que dans celui de Kangundo, puisque les ménages disposent, dans le premier, de plus de terres, de bétail et de main-d’œuvre et que la culture commerciale de la canne à sucre y est bien implantée. Dans le Kangundo, où l’économie agricole offre moins de possibilités, les versements d’espèces jouent surtout le rôle d’un filet de protection sociale. Au Ghana et au Kenya, l’aide en en espèces sont un atout majeur puisqu’ils permettent aux exploitants agricoles d’embaucher de la main-d’œuvre et d’élargir ainsi le champ de leurs activités rémunératrices. Au Malawi, les bénéficiaires des aides en espèces dans les zones les mieux reliées aux marchés ont souvent investi dans de petites entreprises, ce qui n’a pas été le cas des ménages vivant dans des zones reculées (OPM, 2014).

En même temps, les programmes de protection sociale ont un impact sur les marchés locaux. Cet effet est plus prononcé aux alentours des dates de versement, mais les montants ne sont pas assez élevés pour créer de nouveaux marchés (Barca et al., 2015). L’impact peut dépendre du rapport de taille entre la communauté des bénéficiaires et le marché.

Messages clés

- La précision du ciblage est une condition essentielle pour déterminer l’efficacité de l’aide sociale, c’est-à-dire la mesure dans laquelle leurs objectifs sont réalisés. Toutefois, un arbitrage s’impose entre les coûts du ciblage et les montants mis à disposition des bénéficiaires. Chaque méthode de ciblage comporte des coûts et des avantages, et aucune méthode n’est à considérer comme une panacée. La mise en œuvre est un facteur essentiel. La plupart des programmes associent plusieurs méthodes pour tirer parti de leurs divers atouts.

- Le niveau, le calendrier et la prévisibilité des transferts de revenus sont des facteurs essentiels de réussite. Le montant doit être suffisant pour permettre aux bénéficiaires d’accroître leur consommation conformément aux objectifs du programme et de procéder à d’autres dépenses essentielles. En outre, pour venir à bout définitivement des difficultés de crédit et de liquidités, et pour aider les ménages à gérer les risques, il faut que les transferts soient réguliers et fiables.

- Les caractéristiques démographiques des ménages, en particulier la main-d’œuvre disponible en son sein et le sexe du bénéficiaire principal, influent sur les résultats du programme. La dynamique des sexes influe à la fois sur la manière dont les allocations sont dépensées ou investies et sur la manière dont les biens et les ressources sont gérés.

- Le choix d’assortir les programmes de véritables conditions ou de simples messages dépendra du contexte local, sachant que ces deux formules sont efficaces lorsqu’il s’agit d’influencer le comportement des bénéficiaires. Dans certains contextes, les programmes non assortis de conditions, avec ou sans messages, ont les mêmes effets sur le comportement des bénéficiaires que les programmes assortis de conditions.

5.Protection sociale et développement agricole

Les éléments concrets présentés aux chapitres précédents montrent qu’il est tout à fait souhaitable de fournir une protection sociale – particulièrement sous forme de transferts de revenus – aux ménages ruraux, qui forment la majeure partie de la population pauvre du monde et tirent de l’agriculture une partie considérable de leurs revenus. Outre le fait que les bénéficiaires de prestations sociales ont des perspectives d’améliorer leur productivité, leurs achats d’aliments et d’autres biens et services locaux peuvent stimuler l’économie locale dans son ensemble. La protection sociale a beau être essentielle pour les personnes pauvres et vulnérables, elle ne transforme pas à elle seule l’économie locale et n’a dans ce contexte qu’un rôle de soutien. La protection sociale ne peut résoudre tous les problèmes structurels, ou les faiblesses liées aux marchés et aux infrastructures, que rencontrent les ménages agricoles en milieu rural. Pour réduire la pauvreté et l’insécurité alimentaire dans le contexte du développement rural et de la transformation agricole, il faut mener de front la protection sociale et des politiques et interventions dans le secteur agricole.

Le présent chapitre explore un éventail d’options qui permettent d’unir et de mieux coordonner les interventions et les politiques dans les domaines de la protection sociale et de l’agriculture. Il peut s’agir de programmes indépendants de protection sociale ou de développement agricole, conçus dès l’origine pour se prêter à des interventions intégrées d’aide sociale et d’aide au secteur agricole ou d’interventions propres à chaque secteur, qui sont harmonisées a posteriori afin d’assurer un maximum de complémentarité et de limiter les contradictions (Gavrilovic et al., 2015). Ces classements sont souples et les différentes catégories peuvent être associées ou organisées de manière séquentielle suivant des modalités diverses.

Des programmes uniques, sectoriels et autonomes peuvent réunir la protection sociale et l’agriculture. Les interventions de protection sociale peuvent être conçues de manière à renforcer les moyens d’existence de leurs bénéficiaires. Dans le cadre du HSNP au Kenya, par exemple, le caractère semi-nomade et pastoral des moyens d’existence est pris en compte et les bénéficiaires touchent leur allocation en espèces au moment et à l’endroit de leur choix. Comme il est indiqué au chapitre 4, des modifications visant la conception et l’exécution des interventions de protection sociale, notamment le montant, le calendrier et la régularité des versements d’espèces, peuvent aussi renforcer l’effet de ces mesures sur l’agriculture. Du point de vue de l’agriculture, la subvention des moyens de production peut être conçue pour atteindre de petits exploitants familiaux vulnérables et favoriser leur accès aux intrants agricoles.

La protection sociale et l’agriculture peuvent être conjuguées au sein de programmes alliant les deux types d’interventions au profit de groupes cible spécifiques. Les programmes de protection sociale peuvent être assortis d’interventions agricoles, comme dans le cas des programmes de travaux publics PSNP et ODSP/HABP en Éthiopie ou comme le CGP du Lesotho, qui allie les aides en espèces et un programme de potagers familiaux. Les programmes de protection sociale peuvent aussi être combinés avec des mesures d’accès aux services financiers, qui aident les ménages à se constituer une épargne et à acquérir des biens, comme le fait le VUP au Rwanda. Il est possible également d’associer la protection sociale et l’agriculture au sein de programmes intégrés, comme le modèle de promotion sociale du BRAC (au Bangladesh) qui prévoit à la fois une distribution ponctuelle de biens de production, une aide en espèces et en vivres ainsi que des services favorisant l’épargne, la formation, les soins de santé et l’intégration sociale. On peut enfin échelonner ou stratifier les interventions. Au fur et à mesure que leur situation s’améliore, les ménages d’agriculteurs peuvent se voir proposer un éventail plus vaste d’options complémentaires qui sont censées les aider à développer leur production agricole et leurs activités rémunératrices.

Une meilleure convergence des programmes permet aussi de tirer parti des synergies entre protection sociale et développement agricole. Les liens entre l’agriculture et la protection sociale se produisent à divers niveaux (ménages et communauté locale/économie régionale), de sorte qu’il existe de bonnes possibilités de mettre à profit les interactions entre les divers instruments, même lorsque ceux-ci sont exécutés dans des zones différentes et que les groupes cible ne sont pas les mêmes. Il est ainsi possible de programmer des interventions agricoles – achats institutionnels, par exemple – à l’intention d’agriculteurs familiaux ayant un potentiel de production dans une zone géographique où sont déjà opérationnels des programmes de protection sociale, tels que la distribution de repas scolaires. Lorsque des programmes individuels sont déjà en place, l’enjeu consiste à les harmoniser et à étendre leur couverture. Diverses interventions de protection sociale et des mesures agricoles peuvent être agencées de manière à tenir compte des besoins de groupes distincts dans la population pauvre.

On trouvera ensuite dans ce chapitre une section illustrant plus en détail les solutions, les questions et les données concrètes les plus courantes s’agissant d’assurer la cohérence entre la protection sociale et l’agriculture. Elle analyse un certain nombre d’exemples de programmes conjoints, examine deux politiques agricoles importantes (les subventions appliquées aux moyens de production et le crédit) ainsi que des questions liées à l’amélioration de la cohérence de ces instruments avec les régimes de protection sociale et traite également des programmes d’achats institutionnels. La dernière section est consacrée aux principales difficultés à résoudre, du point de vue opérationnel, pour assurer la cohérence entre la protection sociale et l’agriculture et, en l’espèce, les questions de ciblage.

Regrouper les interventions sous forme de programmes conjoints

De plus en plus, les données concernant l’impact des programmes conjoints confirment qu’il est avantageux d’intervenir sur plusieurs fronts. En Éthiopie, les ménages qui ont seulement bénéficié des aides du PSNP n’ont pas acheté d’intrants agricoles et leurs investissements agricoles ont été limités (Hoddinott et al., 2012). Au contraire, les ménages qui bénéficiaient à la fois du PSNP et de mesures complémentaires d’aide agricole (OFSP/HABP) avaient tendance à bénéficier d’une plus grande sécurité alimentaire, à emprunter davantage à des fins de production, à utiliser des technologies agricoles améliorées et à mener leurs propres activités commerciales non agricoles (Gilligan, Hoddinott et Taffesse, 2008; Berhane et al., 2014). Cette complémentarité peut jouer dans les deux sens, et les efforts d’amélioration des rendements par le truchement des programmes OFSP/HABP ont été parfois plus efficaces s’ils étaient doublés d’une aide au titre du PSNP (Hoddinott et al., 2012).

La comparaison de quatre programmes d’aide sociale au Bangladesh (IGVGD, FSGVD, FFA et RMP, voir aussi les chapitres 2 et 3) a montré que les interventions destinées à compléter l’apport de vivres et les aides en espèces avaient des effets positifs. Par exemple, la disposition sur le microcrédit inscrite dans l’IGVGD a eu un gros impact – plus que les autres programmes – sur les investissements dans le bétail et les volailles. Les quatre interventions ont été assorties d’une formation visant à favoriser les activités génératrices de revenus, les aptitudes à la vie quotidienne, l’alphabétisation et l’apprentissage du calcul, ainsi qu’une sensibilisation aux questions sociales, juridiques, sanitaires et nutritionnelles. La formation relative à la création d’activités rémunératrices a été relativement efficace et une majorité de participants à signalé par la suite avoir démarré des activités de ce type (Ahmed, Quisumbing et al., 2009).

Au Bangladesh, le programme CFPR-TUP du BRAC constitue un autre exemple d’interventions multiples, dont un programme de protection sociale qui a essentiellement pour but d’affranchir les plus pauvres de la pauvreté et d’accroître leur participation aux programmes de microcrédit. Les évaluations d’impact de la première et de la deuxième phase du programme ont relevé une progression en ce qui concerne la possession de biens de production agricole, l’emploi indépendant, l’épargne, l’accès à la terre, la sécurité alimentaire, les revenus et la réduction de la pauvreté (Rabbani, Prakash et Sulaiman, 2006; Das et Shams, 2011). Il est difficile d’isoler les impacts de chacune des interventions du CPFRTUP, mais l’expérience montre que les programmes à volets multiples, c’est-à-dire regroupant plusieurs interventions – notamment des aides en espèces assorties ou non de conditions, des distributions de biens de production visant la création de revenus, une formation professionnelle, des investissements communautaires, des activités de développement social et de mobilisation de l’élite locale, ainsi qu’un soutien sanitaire et nutritionnel –, sont effectivement en mesure de promouvoir l’objectif plus ambitieux qui consiste à améliorer durablement les conditions de vie (Ahmed, Rabbani et al., 2009; Sabates-Wheeler et Devereux, 2014)[32]. Les facteurs qui ont contribué au succès du programme ont été, entre autres, le versement d’une indemnité initiale compensant le fait que les biens de production ne génèrent pas de revenus immédiats, le fait d’avoir lié les transferts de biens à une sélection d’activités génératrices de revenus et à l’amélioration des compétences des participants au moyen d’une formation (Sabates-Wheeler et Devereux, 2011).

Au Pérou, les bénéficiaires du programme d’aides sociales en espèces Juntos ont également été inclus dans le programme de développement rural Haku Wiñay, qui avait pour but de renforcer les capacités productives et la création de revenus chez les agriculteurs extrêmement pauvres, au moyen d’une aide complémentaire visant l’amélioration des systèmes de production et des conditions sanitaires, le soutien aux entreprises rurales et l’apprentissage de compétences financières. Pour encourager les ménages à adopter des technologies simples et peu coûteuses, comme les systèmes d’irrigation par aspersion, l’horticulture de plein champ, les systèmes mixtes sur pâturages cultivés, l’agroforesterie, la production d’engrais organiques et l’élevage de cochons d’Inde et de poules, Haku Wiñay fournit aux bénéficiaires de Juntos des biens de production, une assistance technique et une formation[33]. Les premières conclusions d’une évaluation d’impact montrent qu’au bout de deux ans, la diversification des revenus tirés de la production – cultures et élevage – et de la transformation des produits agricoles a été plus rapide pour les ménages bénéficiaires que pour les autres (Escobal et Ponce, 2015).

Des interventions complémentaires sont essentielles pour lutter efficacement contre la malnutrition

Les facteurs qui contribuent directement à une amélioration de la nutrition sont complexes et recouvrent plusieurs dimensions. Citons notamment une disponibilité adéquate d’aliments sûrs, variés et nutritifs, l’accessibilité de ceux-ci, l’accès à l’eau potable, à l’assainissement et aux soins de santé, une alimentation adaptée aux besoins des enfants et de bons choix alimentaires chez les adultes. Quant aux facteurs sous-jacents, ils sont encore plus complexes et englobent le contexte économique, social, politique, culturel et physique au sens large. L’aide sociale joue un rôle important dans l’amélioration de la nutrition chez les pauvres, mais ne peut à elle seule éliminer durablement la pauvreté et la malnutrition; pour y parvenir, des mesures intégrées et des interventions complémentaires dans plusieurs secteurs – agriculture et systèmes alimentaires, santé publique et éducation – et au niveau des grandes orientations sont nécessaires (encadré 15) (OPM, 2013a).

L’accroissement de la quantité disponible de micronutriments présente des difficultés. Les petits projets de potagers familiaux destinés à stimuler la consommation de fruits et légumes des ménages constituent une approche adaptée pour les ménages pauvres, et qui peut accompagner les programmes d’aide sociale. Les potagers familiaux sont une formule déjà très répandue, qui est efficace à petite échelle et s’avère applicable pratiquement partout. Elle comporte toutefois des contraintes de main-d’œuvre et de temps qu’il convient de ne pas négliger lors de la conception des projets (FAO, 2013a). Parmi les interventions de production familiale qui ont été transposées à plus grande échelle avec succès figure le projet de production alimentaire familiale introduit au Bangladesh par Helen Keller International il y a près de vingt ans. Axé à l’origine sur la promotion des potagers familiaux en vue d’améliorer l’apport en nutriments au sein des ménages, le projet a ensuite ajouté à ses activités l’élevage de petits animaux et l’éducation nutritionnelle (Iannotti, Cunningham et Ruel, 2009). Au Lesotho, une intervention pilote de potagers familiaux a été associée au CGP, le programme gouvernemental d’aides en espèces. Chez les ménages qui comptaient peu d’adultes aptes au travail, les effets de ces deux interventions conjuguées sur la sécurité alimentaire ont été plus marqués qu’avec les seules parcelles potagères familiales[34].

Dans certaines communautés, l’augmentation des apports en micronutriments peut être réalisée plus efficacement en renforçant la production animale. En Éthiopie, par exemple, le projet de FARM-Africa sur les chèvres laitières repose sur le rôle prépondérant des caprins dans les systèmes mixtes de certaines communautés et a réussi à améliorer l’état nutritionnel des individus et les conditions de vie des ménages (Ayele et Peacock, 2003). Toujours en Éthiopie, le projet Milk Matters de Save the Children (qui prône l’importance du lait) a amélioré les techniques d’élevage et la production animale dans les communautés d’éleveurs pastoraux tout en améliorant l’état nutritionnel des enfants (Sadler et al., 2012).

Sumberg et Lankoandé (2013) ont également analysé plusieurs projets du type «génisse en propriété fiduciaire» (qui sont des accords de prêt en nature destinés aux éleveurs)[35]. D’après ces auteurs, même si le terme de protection sociale n’apparaît pas dans le libellé des projets, leurs objectifs – qui consistent à renforcer la dotation en ressources, améliorer la nutrition et accroître les revenus –, ainsi que les groupes cibles sélectionnés, ont de fortes affinités avec les programmes de protection sociale. Ils avertissent toutefois que les effets des projets dépendent d’un vaste éventail de circonstances et que les plus pauvres sont aussi les moins bien placés pour gérer les besoins et les risques associés à des ressources animales. Une évaluation récente de l’impact du programme de dons de vaches laitières et de caprins destinés à la production de viande, exécutée au Rwanda par Heifer International, a constaté que ces dons avaient accru d’une manière considérable la consommation de lait ou de viande dans les ménages rwandais ayant reçu respectivement une vache ou une chèvre (Rawlins et al., 2014). Les auteurs ont également noté que le programme n’incluait pas les plus pauvres (ni les plus riches), même si la sélection des bénéficiaires avait été précédée d’une évaluation des besoins.

De nombreux facteurs déterminent l’efficacité des stratégies de production alimentaire des ménages et leurs effets sur la nutrition (Girard et al., 2012). Dans les situations où les maladies infectieuses sont courantes, l’impact des stratégies de production sera limité si elles ne s’accompagnent pas d’interventions complémentaires. Globalement, les rares données disponibles indiquent que les stratégies de production peuvent accroître les apports en aliments riches en micronutriments lorsqu’elles sont associées à des objectifs nutritionnels clairs et qu’elles intègrent une éducation à la nutrition et la prise en compte de la problématique hommes-femmes.

L’éducation nutritionnelle est un facteur important, qui peut renforcer l’impact des programmes d’aide sociale, les projets de potagers familiaux et d’autres interventions agricoles sur les résultats nutritionnels. Elle est souvent définie de manière générale sous forme de programmes qui englobent plusieurs interventions axées sur l’information et visent à améliorer les connaissances des consommateurs en matière de nutrition. Le but recherché est un changement de comportement, qui amènerait les individus à choisir des régimes alimentaires plus nutritifs et des modes de vie plus sains. Ces programmes peuvent inclure des éléments de formation nutritionnelle, des campagnes d’information publique et la réglementation de la publicité et de l’étiquetage. L’éducation associée à d’autres interventions destinées à améliorer l’accès à des aliments diversifiés et nutritionnellement intéressants peut être particulièrement efficace. L’éducation nutritionnelle, à fois générale et plus spécifique, est efficace pour améliorer la nutrition (FAO, 2013a). Dans les sections suivantes, nous examinons deux politiques agricoles d’importance – les subventions appliquées aux moyens de production et le crédit à l’agriculture – et abordons des questions liées à la cohérence de ces politiques avec la protection sociale.

Protection sociale et subvention des intrants agricoles

La subvention des moyens de production faisait partie intégrante du programme de sécurité alimentaire dans les années 60 et 70 mais elle a été abandonnée presque partout au profit de solutions destinées à combattre la pauvreté rurale et l’insécurité alimentaire par l’intermédiaire des marchés. Toutefois, après une période d’aggravation de l’insécurité alimentaire, la subvention des intrants, en particulier des engrais, a connu un large regain en Afrique, en Asie, en Amérique latine et dans les Caraïbes, en particulier après la hausse brutale des prix des denrées alimentaires et des engrais après 2006. Elle constitue aujourd’hui la plus populaire des mesures de soutien, même si elle n’est utilisée qu’à petite échelle et de manière ponctuelle dans la région Amérique latine et Caraïbes (tableau 3) (Demeke et al., 2014). Les subventions des moyens de production sont généralement appliquées par les ministères de l’agriculture, mais sont souvent considérées comme faisant partie à la fois des politiques de protection sociale et des politiques agricoles parce qu’elles sont réservées aux familles d’agriculteurs à faible revenu et/ou qu’elles visent à améliorer la sécurité alimentaire des ménages et à réduire la faim.

En Afrique subsaharienne, cette politique a connu un essor après le premier Sommet africain sur les engrais, tenu à Abuja (Nigéria) en 2006, qui avait exhorté les membres de l’Union Africaine à améliorer l’accès des agriculteurs aux engrais en accordant des subventions ciblées, plus spécialement aux agriculteurs pauvres (Druilhe et Barreiro-Hurlé, 2012). La subvention des engrais est une solution attrayante parce qu’elle stimule la production alimentaire dans des délais relativement brefs et qu’en Afrique subsaharienne la quantité d’engrais à l’hectare est très faible par rapport aux quantités appliquées dans les autres régions. À titre indicatif, le taux d’application moyen en Asie a été de 150 kg/ha contre 7 kg/ha en Afrique subsaharienne (Druilhe et Barreiro-Hurlé, 2012).

L’un des programmes les plus étudiés est le programme de subvention des intrants agricoles (FISP) du Malawi. Lancé durant la campagne 2005-2006, après un grave épisode de sécheresse en 2004-2005 et des pénuries alimentaires prolongées, le FISP vise à renforcer la sécurité alimentaire des ménages en favorisant l’essor de la production ainsi que la diminution ou la stabilisation des prix. Le programme concerne plus de 1,7 million de ménages, soit plus de la moitié du nombre total et plus de 60 pour cent des agriculteurs familiaux, et fournit des semences de maïs et des engrais subventionnés, pour un coût se situant aux alentours de trois pour cent du PIB en 2011-2012 (Chirwa et Dorward, 2013).

Des impacts importants ont été enregistrés au niveau des ménages, des marchés et de l’économie en général (encadré 16). L’augmentation des disponibilités de maïs et la diminution des prix du maïs sur les marchés ruraux ainsi que la hausse des salaires des travailleurs agricoles (ganyu) sont autant d’effets très positifs constatés après l’adoption de ce programme. La production de maïs du Malawi est passée de 1,2 million de tonnes en 2004 à 3,6 millions de tonnes en 2013 et, depuis 2005, elle est restée tous les ans excédentaire par rapport aux besoins intérieurs (FAO, 2015a)[36]. La combinaison d’une production accrue, de la baisse des prix du maïs et de revenus améliorés des ganyu a réduit la faim dans les ménages ruraux touchés par l’insécurité alimentaire. Les ménages qui avaient reçu les bons du FISP avaient 22 pour cent de chances supplémentaires de déclarer que leur production de maïs était «suffisante». Les deux tiers des familles ont fait état d’une amélioration de la sécurité alimentaire au niveau des ménages et de la communauté après l’adoption du programme de subvention (Chirwa et Dorward, 2013). La contribution du programme à l’augmentation de la production a amené d’autres pays d’Afrique subsaharienne à adopter des programmes analogues. En général ces programmes ont réussi à stimuler la productivité et la production agricoles, mais l’impact sur la sécurité alimentaire des ménages n’est pas aussi net, car les évaluations d’impact font défaut (Druilhe et Barreiro-Hurlé, 2012).

Dans la mesure où les programmes de subvention des intrants contribuent à renforcer la sécurité alimentaire, en ceci qu’ils contribuent à une plus grande disponibilité et à la baisse des prix des aliments de base, ils profitent également aux populations pauvres et peuvent être considérés comme conformes aux objectifs des politiques et programmes de protection sociale, auxquels ils contribuent. Mais, en général, ces programmes ne ciblent pas les pauvres, et ne les atteignent pas davantage (tableau 4). Par exemple, en Zambie, 73 pour cent des petites exploitations familiales cultivent moins de deux hectares et représentent 78 pour cent des petites exploitations familiales touchées par l’extrême pauvreté. Cependant, 55 pour cent des subventions appliquées aux moyens de production ont été aux 23 pour cent de ménages qui cultivaient plus de deux hectares (Mason, Jayne et Mofya-Mukuka, 2013). Par ailleurs, le programme du Malawi ciblait les agriculteurs pauvres qui possédaient un peu de terre et la capacité de travailler leurs parcelles, mais n’étaient pas nécessairement les plus pauvres (Kilic, Whitney et Winters, 2015).

Les programmes de subvention des engrais absorbent une part importante des dépenses publiques consacrées à l’agriculture dans de nombreux pays; par exemple, en 2011, le Burkina Faso, l’Éthiopie, le Ghana, le Kenya, le Malawi, le Mali, le Nigéria, la République-Unie de Tanzanie, le Sénégal et la Zambie ont dépensé pour l’agriculture un milliard de dollars É.-U., soit 28,6 pour cent de leurs dépenses publiques (Jayne et Rashid, 2013)[37]. Le rapprochement entre ces programmes «isolés» de subvention des intrants et la protection sociale pourrait consister à faire mieux profiter les ménages les plus défavorisés des subventions aux intrants, par exemple en améliorant le ciblage et/ou en adaptant le volume et le type d’intrants aux besoins spécifiques des petits agriculteurs familiaux. Le meilleur moyen de cibler les plus pauvres est de concevoir des conditionnements adaptés à leurs besoins. En Zambie, par exemple, l’assortiment fourni dans le cadre du programme de sécurité alimentaire est destiné aux ménages qui cultivent moins de 0,5 hectares. Cet assortiment comprend une quantité suffisante d’intrants pour cultiver 0,25 hectare de céréales, 0,25 hectare de manioc et 0,25 hectare de légumineuses. Il est distribué gratuitement pendant les deux premières années, après quoi les agriculteurs doivent rembourser en nature la moitié de sa valeur. Ce programme est relativement réduit, et n’absorbe que cinq pour cent des crédits ouverts au titre du programme national de subvention des intrants agricoles (Burke, Jayne et Sitko, 2012). Une autre solution serait de combiner ces mesures avec des programmes d’aide sociale en espèces fournissant aux bénéficiaires les plus pauvres l’appoint nécessaire pour payer la part du coût de l’engrais non prise en charge par la subvention.

Crédit à l’agriculture

Les obstacles au crédit sont une entrave de taille à l’investissement agricole. Les crédits alloués à l’agriculture sont relativement modestes et nombre d’agriculteurs se heurtent à des difficultés à cet égard. Les ménages ruraux n’ont pas facilement accès au crédit institutionnalisé. Dans certaines régions d’Afrique de l’Est et d’Afrique de l’Ouest, par exemple, Adesina (2010) a constaté que trois pour cent seulement du crédit commercial allait à l’agriculture, même si ce secteur représentait 50 à 70 pour cent du PIB. De même, au Honduras, au Nicaragua et au Pérou, 40 pour cent des producteurs agricoles n’avaient qu’un faible accès au crédit (Banque mondiale, 2007). Zezza et al. (2007) ont relevé que dans dix pays d’Afrique subsaharienne, d’Asie et d’Amérique latine, moins de 40 pour cent des ménages agricoles recourent au crédit (en comptant aussi les emprunts à des parents ou personnes proches), et dans la plupart des pays, pas plus d’un ménage agricole sur dix utilise le crédit. En partie, cela tient aux coûts du crédit institutionnalisé, qui sont souvent très élevés (Banerjee et Duflo, 2007). Dans de nombreux pays, il est impératif de pallier les défaillances du marché du crédit – moyennant des programmes spéciaux, des banques spécialisées et des plans de garantie du crédit. Presque tous les pays d’Asie, d’Amérique latine et des Caraïbes ainsi que la majorité des pays africains prennent des mesures pour faciliter le crédit agricole (tableau 5).

Au Brésil, le soutien et la promotion de l’agriculture familiale sont depuis quelques années une priorité gouvernementale. Le Pronaf a été créé dans ce but en 2003. Il comprend, entre autres activités, l’octroi de crédit pour des activités productives en milieu rural. Au cours de ces dernières années, le Pronaf a financé environ deux millions de prêts, surtout dans les régions de plus forte prévalence de la pauvreté rurale, pour une valeur de 10 milliards de dollars É.-U. environ. Le crédit est maintenant fourni à un taux d’intérêt annuel subventionné de deux pour cent afin de soutenir les exploitations familiales et il est couvert par une assurance (encadré 17) (Del Grossi et Marques, 2015).

Le Pronaf fournit aussi du microcrédit à des agriculteurs plus pauvres, si leurs revenus annuels bruts sont inférieurs à 20 000 reais (8 800 dollars É.-U. environ). Le microcrédit est plus répandu dans la région du Nordeste du Brésil, où la Banque du même nom offre une ligne de crédit appelée Agroamigo, qui fournit directement aux agriculteurs un service de suivi, par les soins d’un consultant qui les aide à élaborer leurs plans d’investissement. En 2013, les prêts de microcrédit de Agroamigo ont représenté plus de 20 pour cent des prêts du Pronaf.

L’expérience montre toutefois qu’il est difficile de cibler directement les plus pauvres au moyen du crédit (en l’occurrence le microcrédit). En réalité, la majorité des clients de microcrédit du monde, dont le nombre est estimé à 150 millions, sont réputés vivre juste en-dessous ou, plus souvent, juste au-dessus du seuil de pauvreté (Hashemi et de Montesquiou, 2011). Autrement dit, ils ne sont pas les plus pauvres. La raison en est que les ménages les plus pauvres n’ont souvent pas assez de moyens et de compétences pour profiter du crédit et peuvent trouver difficile de rembourser un prêt, même si le montant est infime. Par ailleurs, bien que le microcrédit ait montré qu’il pouvait améliorer les conditions de vie des ménages au Bangladesh (Khandker et Samad, 2014), cela n’est pas toujours le cas. Des données récentes, tirées de six études, montrent que le microcrédit a des effets mitigés sur la consommation alimentaire (et le plus souvent un effet nul). En outre, ces études n’ont dégagé aucun élément suggérant que le microcrédit réussisse à réduire la pauvreté ou améliorer les conditions de vie, mesurées d’après le revenu total du ménage (Banerjee, Karlan et Zinman, 2015).

Toutefois, l’expérience a également montré que même lorsque le crédit était disponible, de nombreux bénéficiaires préféraient éponger une partie de leurs dettes plutôt que d’en contracter de nouvelles (Barca et al., 2015). Il apparaît de plus en plus clairement que le microcrédit n’est pas en soi suffisant pour aider les ménages pauvres à échapper à la pauvreté ou à améliorer leurs conditions de vie, celles-ci étant mesurées à l’aune de leur consommation, de leur état de santé, de leur niveau d’instruction et du degré d’autonomie des femmes (Banerjee, Karlan et Zinman, 2015). Pour les plus pauvres, le microcrédit doit faire partie d’un ensemble d’interventions, ou d’un programme conjoint qui comporte des prestations d’aide sociale (Barrientos, 2012). Par exemple, au Bangladesh, le CFPR-TUP du BRAC comporte des interventions multiples, notamment l’accès au crédit et des aides en espèces, et a pour but d’extraire de la pauvreté les plus pauvres, en les faisant participer à des programmes de microcrédit (voir aussi chapitre 2).

Programmes d’achat institutionnels

L’absence de marchés appropriés est un obstacle important pesant sur la croissance agricole et le développement rural. Une approche novatrice adoptée pour résoudre ces difficultés a été l’effort d’alignement des programmes de protection sociale sur les objectifs agricoles, en utilisant la protection sociale comme facteur de création de marchés pour les petites exploitations familiales. Les programmes d’achats institutionnels, ainsi qu’on les appelle, procèdent à des achats locaux d’aliments, soit directement auprès des agriculteurs, soit par le truchement de négociants, et utilisent ces denrées dans le cadre de programmes d’aide sociale tels que les cantines scolaires, les réserves alimentaires, les hôpitaux ou la distribution par l’intermédiaire d’organisations caritatives[38].

Les politiques qui régissent la demande institutionnelle servent à promouvoir le développement rural par la création d’un marché destiné aux produits de l’agriculture familiale. Toutefois, dans les interventions associant aide sociale et demande institutionnelle, on privilégie aussi généralement l’appui aux agriculteurs très pauvres qui ont difficilement accès aux ressources. En dernière analyse, il s’agit d’accroître la production agricole des petits exploitants, d’améliorer les compétences et les connaissances des agriculteurs et des vulgarisateurs en matière de production alimentaire et de commercialisation et, plus généralement, de relier les organisations de petits producteurs aux marchés locaux.

Programmes d’approvisionnement local des cantines scolaires

L’une des modalités des programmes d’achats institutionnels consiste à acheter localement des aliments dans le cadre de programmes d’approvisionnement local des cantines scolaires[39]. Ces interventions ont pour but de fournir des aliments aux enfants et d’améliorer la fréquentation scolaire, mais peuvent aussi comprendre des programmes de santé, tels que le déparasitage, la vaccination et l’hygiène dentaire. Certains programmes intègrent d’autres initiatives comme la formation des professeurs, les jardins communautaires et les informations nutritionnelles à l’intention des parents. L’un des principaux objectifs est de promouvoir la participation communautaire par l’intermédiaire des comités villageois, des associations de parents et des organes de gestion des écoles.

Dans certains pays à revenu intermédiaire, la mise en place de programmes d’approvisionnement local des cantines scolaires est considérée comme une stratégie qui permet à la fois de promouvoir le développement rural et d’assurer une protection sociale. Par la fourniture d’aliments aux individus pauvres qui vivent dans l’insécurité alimentaire, ces interventions permettent d’atténuer la faim et de réduire la malnutrition. Par ailleurs, elles aident aussi les familles à éviter les stratégies de survie préjudiciables, qui les poussent à vendre leurs biens de production ou à envoyer les enfants travailler pour que le ménage ait de quoi se nourrir. Les agriculteurs non bénéficiaires sont également avantagés quand leur production est achetée pour les cantines scolaires. Lorsqu’ils sont bien formulés, ces programmes peuvent réduire le fossé entre hommes et femmes dans le domaine de l’instruction, surtout dans les zones rurales où ces disparités sont les plus grandes (Gelli, Neeser et Drake, 2010). En Indonésie, pendant la crise financière, les gouvernements ont mis en œuvre un programme d’alimentation scolaire qui achetait du manioc, des bananes et du riz aux cultivateurs locaux, avec des retombées positives sur les communautés locales pauvres (voir aussi l’encadré 18) (Studdert et al., 2004). En particulier, le programme aurait créé des revenus supplémentaires non seulement pour les ménages ayant des enfants d’âge scolaire mais aussi pour les agriculteurs qui fournissaient les aliments et pour les femmes qui préparaient les repas. L’instruction et la nutrition des enfants ont également été améliorées grâce au programme, un facteur qui joue à plus long terme sur la valorisation des ressources humaines.

Les programmes d’approvisionnement local des cantines scolaires sont inscrits dans le Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine (PDDAA) et dans le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) en tant que partie intégrante des efforts visant à réduire l’insécurité alimentaire et à donner aux personnes vulnérables la possibilité de participer à la croissance agricole. Aujourd’hui, 20 pays africains au moins ont entrepris des programmes d’approvisionnement local des cantines scolaires, parfois dans le sillage du Programme «Achats au service du progrès» du PAM (voir ci-dessous).

Le Programme «Achats au service du progrès» du PAM

Le PAM est l’un des principaux acheteurs d’aliments: en 2013, l’Organisation a acheté pour 1,16 milliard de dollars É.-U. d’aliments de base, dont 80 pour cent étaient fournis par des négociants dans des pays en développement. S’efforçant de multiplier les effets des achats locaux et régionaux destinés à renforcer les capacités de petites exploitations familiales, le PAM a introduit le Programme «Achats au service du progrès». À compter de 2008, un programme quinquennal a été mis en œuvre dans 20 pays d’Afrique, d’Asie et d’Amérique centrale[40]. Durant cette initiative pilote, le PAM a testé différentes modalités d’achat de denrées de base auprès de producteurs familiaux, afin d’identifier les modèles susceptibles de promouvoir le développement de la petite exploitation familiale par un meilleur accès aux marchés structurés. Les Achats au service du progrès entraînent une demande régulière d’aliments de qualité, un renforcement ciblé des capacités des familles d’agriculteurs, habituellement regroupées en organisations de producteurs, et un soutien aux principaux prestataires de services le long de la filière, à des fins de coordination et de logistique (voir aussi l’encadré 19).

Pendant la phase pilote de cinq ans, le PAM a réussi à fournir 367 000 tonnes d’aliments achetés aux petits agriculteurs, qui ont représenté une augmentation directe des revenus de tous ces agriculteurs et de leurs familles de plus de 148 millions de dollars É.-U. (en moyenne 30 millions de dollars É.-U. par an). En outre, les organisations de producteurs qui, auparavant, n’avaient jamais vendu collectivement, ont vendu pour 60 millions de dollars É.-U. de produits supplémentaires à des acquéreurs autres que le PAM. Pendant la durée du projet pilote, le PAM a noué 500 partenariats, dont plus de la moitié ont fait l’objet d’accords formels. Parmi les partenaires du PAM figuraient non seulement des ministères et des organismes gouvernementaux, mais encore des ONG internationales et locales, des fédérations d’organisations de producteurs, des institutions des Nations Unies, des fournisseurs d’intrants, des instituts de recherche, des partenaires bilatéraux du développement et des organismes régionaux (PAM, 2014).

L’expérience brésilienne: une agriculture familiale en lien avec les marchés à vocation institutionnelle

Le Brésil est le premier pays à avoir mis en œuvre un programme institutionnel d’achat de denrées alimentaires en conjuguant sa stratégie de sécurité alimentaire avec un mécanisme de demande garantie au profit de petits producteurs. Le Programme d’achats alimentaires – Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) – et le Programme national d’alimentation scolaire (PNAE) – sont les deux programmes d’achats institutionnels les plus importants du Brésil[41]. Le PAA comprend plusieurs volets, notamment un soutien à la constitution de stocks vivriers, des incitations pour la production et la consommation de lait (PAA-Lait), ainsi que des achats institutionnels.

Le PAA a été lancé en 2003 dans le cadre du Programme Faim zéro dans le but de soutenir la production et l’accès au marché des exploitations familiales, de distribuer des aliments pour promouvoir la sécurité alimentaire et la nutrition et de constituer des stocks stratégiques. Les quantités qui peuvent être achetées aux agriculteurs et groupements d’agriculteurs dans le cadre du PAA et du PNAE sont plafonnées, mais ce maximum est plus élevé pour le PNAE, car les repas scolaires exigent des fournitures importantes. Pour veiller à ce que les plus pauvres bénéficient du PAA, l’accès est accordé en priorité aux familles d’agriculteurs inscrites au CadÚnico qui bénéficient de la Bolsa Família. Le programme s’est rapidement développé, passant de 50,2 millions de dollars É.-U. pour un effectif de 41 500 agriculteurs en 2003 à 410,3 millions de dollars É.-U. et 185 500 agriculteurs en 2012 (Del Grossi et Marques, 2015). En dix ans, le PAA a acheté plus de 3 millions de tonnes d’aliments à plus de 200 000 exploitations familiales. Il ne représente toutefois que 0,0004 pour cent du PIB du Brésil (IPC-IG et PAM, 2013).

Pour participer au PAA, les agriculteurs doivent être munis d’une déclaration d’admissibilité au Pronaf, qui est un moyen de garantir l’exclusivité aux familles d’agriculteurs (encadré 21). Le système de déclaration permet de classer les agriculteurs par tranches de pauvreté et de vulnérabilité, en vue de recenser les plus défavorisés d’entre eux. La loi dispose que ces derniers ont la priorité pour participer au PAA.

Lors du lancement du PAA, on s’inquiétait que les exploitations familiale ne soient pas en mesure de répondre aux sollicitations du gouvernement. C’est la raison pour laquelle, une multitude de programmes – notamment ceux qui favorisent l’accès des ruraux au crédit, à l’assurance, à l’assistance technique et à la vulgarisation –, ainsi que des mesures volontaristes en matière de parité hommes-femmes et un programme d’investissement dans les transports, l’énergie et l’assainissement ont vu le jour pour aider les exploitations familiales à mieux commercialiser leurs produits (voir aussi l’encadré 22) (Del Grossi et Marques, 2015). Un deuxième obstacle, constitué par le système de passation des marchés publics, a été résolu par l’introduction des lois qui convenaient.

Aucune évaluation d’impact des programmes d’achats institutionnels du Brésil n’a été faite à l’échelle nationale. Les évaluations réalisées jusqu’à présent reposaient sur des études de cas quantitatives et des enquêtes à petite échelle portant sur une à cinq municipalités (IPC-IG et PAM, 2013). Ces études ont relevé parmi les impacts les plus courants du PAA la diversification et l’augmentation de la production agricole familiale, l’augmentation des revenus ainsi que le renforcement et le développement des organisations collectives.

Doretto et Michellon (2007) ont mené une enquête auprès des bénéficiaires du PAA, et auprès de non-bénéficiaires, pour étudier l’impact des achats sur les revenus des exploitations familiales dans trois municipalités de l’État de Paraná. Leurs résultats montrent une augmentation des revenus de 25,2 pour cent parmi les participants au programme qui avaient eu recours au crédit contre 43 pour cent chez ceux qui n’avaient pas bénéficié de crédit (Doretto et Michellon, 2007). De même, un tiers des bénéficiaires faisant partie de l’échantillon avaient accru les surfaces cultivées, tandis que les deux tiers avaient amélioré leurs techniques de production végétale. L’accroissement des revenus, des surfaces cultivées et des compétences technologiques permettent une meilleure répartition des tâches au sein du ménage, de sorte que les membres de la famille peuvent entreprendre des travaux non agricoles et diversifier leurs revenus. Un tiers des participants dans deux des municipalités de l’échantillon ont fait état de sources de revenus autres que l’agriculture.

Certaines mesures du PAA incitaient à diversifier la production, ce qui a ouvert de nouvelles possibilités de commercialisation aux agriculteurs (Vogt et Souza, 2009). L’étude de cas de la région de Celeiro dans l’État de Rio Grande do Sul, qui couvre deux municipalités, a noté que le PAA avait la capacité d’ajouter une dimension et une structure sociales aux marchés locaux et aux canaux de commercialisation au bénéfice d’agriculteurs qui, au départ, étaient pauvres en ressources. En offrant un accès au marché et des prix garantis, le PAA a contribué de manière décisive à l’augmentation de la production chez les participants (Vogt et Souza, 2009).

Les achats effectués par le truchement du PAA ont créé de nouvelles relations entre les exploitations familiales, les intermédiaires, les administrations locales et les consommateurs et ces relations ont eu un effet sur la viabilité des systèmes alimentaires locaux. Les revenus des participants du PAA dans le nord-est du Brésil ont été trois fois supérieurs à ceux des non-participants (Sparovek, et al., 2007). Cet écart tient au fait que la vente de produits au programme a procuré de nouveaux revenus aux participants et que les non-participants sont en général des agriculteurs de subsistance. La nouvelle stratégie «Brésil sans misère» se propose d’étendre le dispositif de la DAP à 200 000 familles supplémentaires vivant au-dessous du seuil de pauvreté. La grande majorité de ces agriculteurs vivent dans la région Nordeste du Brésil, qui est la plus pauvre du pays.

Dans la municipalité de Campina do Monte Alegre de l’État de São Paulo, les prix offerts dans le contexte du PAA ont dépassé de 45,9 pour cent le prix moyen offert par les autres intermédiaires (Agapto et al., 2012). Lucena et Luiz (2009) ont constaté que, dans le cas d’un échantillon de sept participants de l’État de Rio Grande do Norte, ces prix plus rémunérateurs s’étaient traduits par une majoration de revenus de 43 pour cent en moyenne. Le système du seuil de référence incite les agriculteurs à produire des légumes et autres cultures vivrières à valeur économique élevée (Agapto et al., 2012).

Acheter aux Africains pour l’Afrique

Le Programme «Acheter aux Africains pour l’Afrique» (PAA Afrique) a adapté l’initiative brésilienne, qui consistait à acheter des denrées alimentaires à des familles d’agriculteurs, et l’a transposée dans cinq pays africains: l’Éthiopie, le Malawi, le Mozambique, le Niger et le Sénégal[42]. Il allie des mesures favorisant l’inclusion des agriculteurs familiaux dans l’économie productive, une aide alimentaire ainsi que des aides sociales destinées aux populations vulnérables. Le PAA Afrique a démarré en 2012 et, en deux ans, a aidé plus de 5 000 familles d’agriculteurs, pour la plupart organisées en groupements de producteurs, et a atteint plus de 128 000 élèves dans le cadre des programmes d’approvisionnement local des cantines scolaires. Au Niger, sous l’égide de l’initiative 3N, le PAA Afrique a également utilisé les achats locaux d’aliments pour soutenir la prévention et la gestion des crises en constituant des stocks nationaux de sécurité. Les fournitures d’intrants agricoles assorties d’une formation ont valu aux agriculteurs des gains de productivité considérables. Par exemple, en Éthiopie, les cultivateurs qui fournissaient des haricots rouges au programme ont accru leurs rendements de 50 pour cent tandis qu’au Sénégal, la productivité des riziculteurs a augmenté de plus de 300 pour cent (PAA Afrique, 2014). En moyenne, 37 pour cent des aliments produits par les agriculteurs participant au PAA Afrique ont été achetés par le programme.

Réunir les secteurs – le ciblage, question essentielle

L’un des grands problèmes opérationnels qui doit être traité s’agissant de réunir différents secteurs réside dans le ciblage des interventions. Dans certains pays, par souci d’équité, on a eu tendance à éviter que la protection sociale et les programmes de subvention des intrants agricoles ciblent les mêmes ménages; ailleurs, l’accent a été mis sur les synergies potentielles entre les différents programmes. Avec ou sans chevauchements des interventions programmes, l’une des grandes difficultés que pose l’exécution des programmes multiples est la sélection des ménages cibles (voir aussi l’encadré 23). L’expérience de plusieurs pays montre que les registres uniques ou unifiés (comme le CadÚnico au Brésil et le Padrón General de Hogares au Pérou) ou les systèmes de ciblage unifié (comme la Ficha de Protección Social au Chili, ou le Sistema de Focalización de Hogares au Pérou) sont particulièrement utiles lorsque les objectifs et les populations cibles de plusieurs programmes se chevauchent.

Le cas du Pérou offre l’exemple d’un effort délibéré qui vise à créer des synergies lors de l’application de chacune des politiques, et entre elles. Pour sélectionner ses bénéficiaires, le programme Juntos d’aides en espèces aux populations rurales du Pérou assorties de conditions recourt aux données du registre des ménages (Padrón General de Hogares) et au système de ciblage (Sistema de Focalización de Hogares). Les mêmes sources de données et le même système de ciblage sont utilisés pour d’autres programmes d’aide sociale, par exemple les programmes de nutrition Vaso de Leche, Comedores Populares, Programa Integral de Nutrición, et pour l’assurance-maladie gratuite, Seguro Integral de Salud. Par ailleurs, le Gouvernement péruvien s’est efforcé d’obtenir des synergies entre la protection sociale et les interventions agricoles en termes de ciblage, ce qui lui a permis de renforcer la cohérence entre les différentes politiques. En particulier le programme de développement rural Haku Wiñay, qui a pour but de renforcer les capacités de production et les activités génératrices de revenus chez les agriculteurs extrêmement pauvres, cible les villages en fonction du pourcentage d’habitants qui bénéficient de Juntos. Le cas péruvien montre que, lorsque des programmes agricoles veulent atteindre les pauvres, il peut y avoir un chevauchement entre les cibles de ces interventions et celles des programmes de protection sociale (Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Gobierno del Perú, 2012). Les synergies qui découlent du système de ciblage au Pérou permettent d’optimiser les coûts de mise en œuvre de la stratégie de ciblage et d’améliorer le suivi en ce qui concerne les taux de couverture des programmes de protection sociale et d’aide dans le secteur agricole (Cirillo, Gyorgi et Soares, 2014).

Messages clés

- Il existe un large éventail d’options permettant une coordination plus efficace de la protection sociale et des interventions agricoles. Il peut s’agir de programmes indépendants dans les secteurs de la protection sociale ou de l’agriculture, d’interventions intégrées qui associent la protection sociale et l’agriculture, ou encore d’interventions propres à chaque secteur, qui sont harmonisées de manière à optimiser des complémentarités.

- Panacher les interventions de protection sociale et les interventions agricoles est un moyen plus efficace de résoudre les multiples obstacles auxquels se heurtent les petits agriculteurs.

- Les aides sociales peuvent compléter des interventions agricoles, telles que la subvention des intrants et le crédit, pour soutenir plus directement les ménages de petits agriculteurs pauvres et contribuer à rendre plus cohérente la stratégie de développement rural. D’autres types d’interventions peuvent être nécessaires pour permettre aux ménages de profiter de l’offre d’intrants agricoles et de crédit.

- Les programmes d’achats institutionnels sont une solution innovante pour aligner les programmes de protection sociale sur les objectifs de développement agricole en utilisant la demande générée par ces programmes pour créer des marchés à l’intention des familles de producteurs.

- Le ciblage peut améliorer la cohérence entre protection sociale et agriculture. Les instruments et la conception du ciblage doivent être de nature à permettre de sélectionner avec précision les bénéficiaires de programmes multiples poursuivant plusieurs objectifs.

6.Conclusions: Mettre à profit les synergies entre la protection sociale et les politiques agricoles pour briser le cercle vicieux de la pauvreté rurale

Les taux de pauvreté et de malnutrition restent excessivement élevés dans de nombreuses régions du monde, et les populations rurales qui vivent de l’agriculture ont le plus grand mal à sortir de l’engrenage de la pauvreté. L’adoption de mesures de protection sociale de pair avec des politiques agricoles qui visent les pauvres dans les zones rurales peuvent véritablement changer la donne. Même si les programmes de protection sociale se multiplient ces dernières années et que certains d’entre eux cherchent, au prix de grands efforts, à atteindre les ménages agricoles moyennant des interventions complémentaires, il reste encore beaucoup à faire.

La majorité des pauvres vivent en milieu rural et tirent une part importante de leurs revenus de l’agriculture, dont dépend aussi leur sécurité alimentaire, directement ou indirectement. À long terme, la croissance économique est essentielle pour que les pauvres se dotent de moyens de subsistance durables qui les mettent à l’abri de la pauvreté de manière permanente. La croissance en lien avec l’agriculture est particulièrement efficace pour réduire la pauvreté dans les pays où prédomine l’agriculture.

Mais il faut aussi envisager les choses à plus court terme. Les pauvres ont besoin d’une aide immédiate pour éviter la pauvreté et la faim, lesquelles empêchent les personnes et les ménages d’être productifs et de le devenir. La protection sociale peut également jouer un rôle important, à plus long terme, dans le contexte de la transformation structurelle de l’agriculture puisqu’elle rend le processus plus inclusif, et aussi moins douloureux, en ceci qu’elle allège les dépenses auxquelles doivent faire face les agriculteurs pour s’adapter aux changements et qu’elle permet aux ménages de diversifier leurs activités et de ne plus être cantonnés à l’agriculture. Ces principes fondamentaux ont été et sont encore des éléments essentiels dans plusieurs programmes de protection sociale de grande envergure et à fort retentissement menés dans des pays en développement, notamment en Afrique du Sud, au Brésil, en Éthiopie, en Inde et au Mexique, et ils suscitent une nouvelle réflexion quant à l’intérêt et à la fonction de ces programmes s’agissant de lutter contre la pauvreté et la faim, ainsi que de corriger les inégalités sociales, économiques et politiques.

L’initiative pour un socle de protection sociale (encadré 24), lancée en 2009 par le Conseil des chefs de secrétariat des organismes des Nations Unies pour la coordination et approuvée par l’Assemblée générale des Nations Unies lors du Sommet sur les OMD en septembre 2010, fait foi de l’intérêt que cette idée continue à susciter[43].

Mais l’indice le plus net de l’adhésion aux programmes de protection sociale est peut-être la multiplication rapide, dans les pays en développement, de programmes visant à réduire la pauvreté et la faim. En 2014, au moins 145 pays fournissaient des services d’aide sociale sous une ou plusieurs formes; il s’agit le plus souvent d’une protection sociale destinée aux personnes les plus pauvres ou vulnérables. Dans les pays en développement, ces programmes aident, au moins partiellement, environ 1,5 milliard de personnes pauvres ou vulnérables, dont un tiers sont en situation d’extrême pauvreté. Pourtant, les plus pauvres sont nombreux à ne pas en bénéficier, notamment parce que la couverture des programmes d’aide sociale reste encore limitée dans de nombreux pays pauvres.

Ceci s’explique en partie par le fait que le financement de tels programmes passe souvent par des choix difficiles en matière de dépenses. Le soutien des bailleurs de fonds est essentiel à court et moyen termes dans certains pays, mais il est important de faire appel à des ressources nationales pour que les prestations sociales soient politiquement et financièrement viables à long terme. Pour que des recettes intérieures soient produites, il est nécessaire d’engager un dialogue sur les politiques en vue de parvenir à un consensus national sur la nature, l’ampleur et le financement de l’aide sociale dans le pays.

Les programmes de protection sociale sont efficaces pour lutter contre la pauvreté et la faim

On dispose à présent de nombreux éléments mettant en évidence que les programmes de protection sociale sont efficaces pour réduire la pauvreté et la faim. En 2013, la protection sociale a libéré pas moins de 150 millions de personnes de la pauvreté extrême. La protection sociale permet aux ménages d’améliorer et de diversifier leur consommation alimentaire, souvent grâce à une augmentation de leur propre production. Les impacts positifs sur les conditions de vie des enfants et des mères sont plus sensibles quand les programmes tiennent compte d’aspects sexospécifiques ou qu’ils visent spécifiquement les femmes. Cet aspect revêt une importance particulière car la malnutrition maternelle et infantile est un facteur de perpétuation de la pauvreté de génération en génération.

L’augmentation et la diversification de la consommation alimentaire n’ont pas forcément pour effet une amélioration au plan nutritionnel. Les conditions nutritionnelles dépendent aussi d’un certain nombre d’autres facteurs, notamment de l’accès à de l’eau propre, à des installations sanitaires et aux soins de santé, ainsi que de la pertinence des choix alimentaires chez l’enfant et l’adulte. Aussi faut-il, pour que les programmes d’assistance sociale aient une incidence positive en matière de nutrition, qu’ils soient accompagnés d’interventions complémentaires. De nombreuses interventions agricoles, comme les jardins familiaux et les petits élevages, peuvent également contribuer à améliorer la nutrition.

La protection sociale peut favoriser les investissements dans les activités productives

Aujourd’hui encore, la plupart des ménages ruraux pauvres dans les pays en développement vivent de l’agriculture, et ils pratiquent surtout une agriculture de subsistance. Ils sont nombreux à vivre dans des zones où les marchés – d’intrants et de produits agricoles, du travail, d’autres biens et services, comme le crédit et l’assurance – sont absents ou défaillants. Les incertitudes liées aux conditions météorologiques, en particulier compte tenu de l’accélération du changement climatique et de l’absence de systèmes d’assurance abordables, sont les déterminants essentiels de la vulnérabilité chez les ménages qui vivent de l’agriculture.

Les ménages agricoles vulnérables peuvent difficilement se projeter dans l’avenir car ils doivent se concentrer sur leur survie. C’est pourquoi ils sont souvent enclins à adopter des stratégies de limitation des risques, de faible rendement agricole et autres stratégies de production de revenu et qu’ils cherchent parfois à obtenir des liquidités ou à diversifier leurs sources de rémunération sur le marché du travail occasionnel. Pour des raisons analogues, les ménages sont parfois amenés à investir insuffisamment dans l’éducation et la santé de leurs enfants, ainsi qu’à opter, face aux risques, pour des stratégies négatives telles que la vente hâtive de biens leur appartenant, la réduction quantitative et qualitative de leur consommation alimentaire, la mendicité, ou encore la déscolarisation de leurs enfants.

Le présent rapport avance que la protection sociale peut avoir une incidence positive sur les décisions prises par les ménages pauvres en matière d’investissement. La protection sociale aide les ménages à gérer les risques. La prestation d’une protection sociale à intervalles réguliers et prévisibles est de nature à améliorer les prévisions et la sécurité des ménages agricoles et se substitue en partie à l’assurance, outre qu’elle représente une source essentielle de liquidités. La protection sociale permet aux ménages de renouveler ou de renforcer leur participation aux réseaux sociaux non formels de partage des risques et d’échange en conditions de réciprocité. Une telle protection sociale est certes d’une efficacité limitée, mais elle fournit souvent une aide initiale en cas de crise ou d’important bouleversement. La protection sociale contribue ainsi à alléger les difficultés qui pèsent sur les ménages en matière de liquidités, de crédit et/ou d’épargne.

Un nombre croissant d’éléments factuels décrits dans le présent rapport montre que les programmes d’aide sociale ont pour effet non seulement d’éviter que les ménages s’enfoncent dans la pauvreté et la faim lorsqu’ils sont confrontés à un important bouleversement, mais aussi d’aider les ménages pauvres à surmonter leurs problèmes de liquidité et de crédit et à gérer les risques plus efficacement, et ainsi à leur permettre d’investir dans des activités productives, de se doter de ressources et de constituer des actifs. L’expérience montre que la protection sociale stimule les investissements dans l’éducation et la santé des enfants et réduit le travail infantile, et qu’elle a ainsi un effet ultérieur sur la productivité et l’insertion professionnelle. Si elle est convenablement mise en œuvre, la protection sociale peut aussi faciliter les investissements dans des activités de production agricole, ainsi que dans des entreprises non agricoles. Les aides, même relativement modestes, peuvent aider les pauvres à surmonter des problèmes de liquidité et de crédit et les prémunir contre certains risques qui, à défaut, les dissuaderaient d’entreprendre des activités plus rentables. Tout indique en outre que les aides favorisent l’intégration des personnes puisqu’elles facilitent la participation et la contribution des ménages pauvres aux réseaux sociaux, qui aident les familles à parer aux risques et jouent un rôle important de cohésion sociale.

La protection sociale ne diminue pas l’effort de travail

La crainte que les mesures de protection sociale puissent avoir pour effet de dissuader les bénéficiaires de travailler est contredite par les faits. Au contraire, les bénéficiaires sont nombreux à consacrer à des activités agricoles qu’ils gèrent eux-mêmes, voire à des activités non agricoles, du temps auparavant absorbé par un emploi salarié aux champs qu’ils exerçaient occasionnellement et faute de mieux. La protection sociale, de pair avec l’essor des activités productives agricoles et non agricoles, a pour effet de renforcer les moyens de subsistance, et non d’accentuer la dépendance.

La protection sociale a des effets positifs sur les communautés et les économies locales

Les programmes de travaux publics peuvent servir à créer des infrastructures et des ressources collectives importantes et, s’ils sont correctement conçus et mis en œuvre, ils peuvent contribuer directement à l’économie locale. En outre, les recettes supplémentaires apportées par les programmes de protection sociale suscitent une demande de biens et de services et contribuent ainsi à un cercle vertueux de croissance économique locale. Il peut être nécessaire de mettre en œuvre des programmes complémentaires pour en limiter les inconvénients sur l’offre, notamment pour contenir les hausses des prix, et ainsi accroître les impacts du programme sur le revenu réel et la production.

La conception et la mise en œuvre des programmes et les caractéristiques des ménages déterminent les impacts des programmes

Si le ciblage peut être un instrument efficace pour réduire la pauvreté et les inégalités, la mise en œuvre du programme est, elle, essentielle et dépend en grande partie des capacités institutionnelles. On constate que les registres uniques permettent d’affiner le ciblage, de réduire les coûts et de faciliter la coordination entre les différents programmes. Le montant, la date de versement et la prévisibilité des aides en espèces sont des éléments essentiels pour la réussite des programmes: les aides doivent être suffisantes en regard des objectifs du programme, et aussi régulières et fiables. Les caractéristiques des ménages – notamment la répartition hommes-femmes – ainsi que la nature de l’économie locale sont également déterminantes. Il est nécessaire de procéder soigneusement à un suivi et à une évaluation des activités pour aider les gouvernements et les bailleurs de fonds à élaborer des programmes plus efficaces, à promouvoir une plus grande responsabilisation et à obtenir un soutien du public.

Il faut conjuguer protection sociale et agriculture pour lutter contre la pauvreté et la faim

Même si son efficacité est avérée, la protection sociale ne suffit pas à extraire durablement de la pauvreté et de la faim les personnes bénéficiaires, pas plus qu’elle ne saurait transformer à elle seule l’économie locale. L’agriculture et la protection sociale sont fondamentalement liées dans le contexte des moyens de subsistance ruraux. Les familles pauvres et en situation d’insécurité alimentaire vivent principalement de l’agriculture et représentent une part importante de l’ensemble des bénéficiaires des programmes de protection sociale. Une plus grande cohérence entre les interventions de développement agricole et de protection sociale peut contribuer à protéger les petits agriculteurs pauvres, en les aidant à gérer les risques plus efficacement et à élever leur productivité, et ainsi à se doter de moyens de subsistance plus durables et à éloigner progressivement le spectre de la pauvreté et de la faim.

Toutefois, il y a relativement peu d’interventions agricoles qui soient coordonnées ou intégrées à des programmes de protection sociale. Les politiques en matière d’agriculture et de protection sociale puisent dans différentes disciplines et sont encore considérées comme des politiques parallèles mises en œuvre par des instances distinctes en quête des mêmes ressources financières. La création de synergies est une chance à saisir, mais aussi une nécessité, en raison des difficiles compromis qu’implique la réduction des dépenses publiques. Le rapport fait valoir qu’il est utile à plus d’un titre d’aider les plus pauvres à satisfaire leurs besoins de consommation essentiels, en particulier lorsqu’ils sont incapables de travailler; en effet cette aide, qui est impérative, permet aussi de poser les premiers jalons d’une amélioration progressive des moyens de subsistance des pauvres. Les dépenses publiques dans des programmes d’agriculture et de protection sociale mutuellement profitables n’auront pas pour seul effet de contribuer à cette transformation, mais aussi de renforcer le développement agricole et rural.

Une vision nationale est nécessaire

Il faut que les pays envisagent selon la même perspective comment l’agriculture et la protection sociale pourraient être conjuguées pour aider les populations à s’extraire progressivement de la pauvreté et de la faim, en vue d’adopter les mesures institutionnelles et opérationnelles nécessaires. Les cadres d’orientation et de planification dans les domaines du développement rural, de la réduction de la pauvreté, de la sécurité alimentaire et de la nutrition doivent définir les rôles de l’agriculture et de la protection sociale dans l’obtention de ces résultats, parallèlement à un ensemble d’interventions de portée plus générale. Ce sont le contexte et les principales contraintes qui déterminent les modalités des interventions complémentaires qui doivent être coordonnées ou regroupées avec l’aide sociale, mais il faut également tenir compte d’aspects tels que les capacités de mise en œuvre et les ressources disponibles. Dans tous les cas, les interventions doivent être conçues de manière à lever divers obstacles afin de permettre aux plus pauvres de modifier leurs stratégies de subsistance pour échapper à la pauvreté et ne plus y retomber. Par exemple, le renforcement des capacités humaines grâce à des investissements dans l’éducation et la formation dans les zones rurales peut apporter aux paysans les compétences théoriques et pratiques nécessaires pour participer à des activités de nature plus commerciale. Pour qu’ils s’engagent dans des activités commerciales, il faut aussi qu’ils jouissent d’une certaine sécurité en ce qui concerne les droits fonciers, l’épargne et l’accès à des services financiers. Les mécanismes de coordination intersectorielle aux niveaux national et infranational dans les domaines de la sécurité alimentaire, de la nutrition et du développement rural doivent engager les parties intéressées des secteurs de l’agriculture et de la protection sociale à élaborer des programmes conjoints. Les registres uniques peuvent également jouer un rôle clé puisqu’ils peuvent servir à coordonner des interventions entre différents secteurs et apporter aux ménages l’appui complémentaire dont ceux-ci ont besoin pour échapper progressivement à la pauvreté et à la faim.

Messages clés contenus dans le rapport

- Les programmes de protection sociale réduisent la pauvreté et l’insécurité alimentaire. Le ciblage efficace des bénéficiaires et le caractère adapté des aides sont d’importants facteurs de réussite des programmes. La protection sociale contribue à l’amélioration des revenus et de la sécurité alimentaire non seulement en ceci qu’elle permet une augmentation de la consommation, mais parce qu’elle permet aux ménages d’être dans de meilleures conditions pour produire des aliments et augmenter leurs revenus.

- Les programmes qui ciblent les femmes ont un impact plus fort en matière de sécurité alimentaire et de nutrition. Les programmes qui tiennent compte des sexospécificités, qui allègent les contraintes de temps qui pèsent sur les femmes et qui renforcent la marge de maîtrise que celles-ci ont sur les revenus ont pour effet d’améliorer le bien-être des mères et des enfants. Cet aspect est particulièrement important car la malnutrition maternelle et infantile est un facteur de perpétuation de la pauvreté de génération en génération.

- La protection sociale stimule l’investissement dans des activités économiques, notamment dans la production agricole. La protection sociale favorise la nutrition, la santé et l’éducation, avec des conséquences ultérieures pour la productivité, l’emploi, les revenus et le bien-être des personnes. Les programmes de protection sociale qui fournissent des allocations régulières et prévisibles favorisent l’épargne et les investissements dans des activités – agricoles ou non – et encouragent les ménages à entreprendre des activités plus ambitieuses et plus rentables.

- La protection sociale n’amoindrit pas l’effort de travail. Mais elle laisse plus de choix aux bénéficiaires, lesquels sont nombreux à préférer consacrer à des activités agricoles qu’ils gèrent eux-mêmes, voire à des activités non agricoles, du temps auparavant absorbé par un travail salarié aux champs qu’ils exerçaient faute de mieux. La protection sociale, de pair avec l’essor des activités productives agricoles et non agricoles, a pour effet de renforcer les moyens de subsistance et non d’accentuer la dépendance.

- La protection sociale a des effets positifs sur les communautés et l’économie au niveau local. Les programmes de travaux publics peuvent créer des infrastructures et des ressources collectives importantes et, s’ils sont conçus et mis en œuvre convenablement, ils peuvent contribuer directement à l’économie locale. Les aides en espèces renforcent le pouvoir d’achat des ménages bénéficiaires, qui sont demandeurs de biens et de services en grande partie produits ou fournis par des ménages non bénéficiaires dans l’économie locale. Des programmes complémentaires peuvent être nécessaires pour réduire les contraintes liées à la production afin d’empêcher l’inflation et de maximiser les retombées du programme sur le revenu réel et la production.

- La protection sociale n’est pas en soi suffisante pour extraire les personnes de la pauvreté. Les ménages pauvres se heurtent le plus souvent à de multiples contraintes et risques. C’est pourquoi on a intérêt à miser sur des programmes conjoints, coordonnés et/ou menés de front dans les domaines de la protection sociale et de l’agriculture pour avoir le plus de chances d’aider concrètement les ménages pauvres à échapper durablement à la pauvreté.

- Les programmes dans les domaines de la protection sociale et de l’agriculture ont des atouts évidents en matière de développement rural. La création de synergies est une occasion à saisir et aussi une nécessité, compte tenu de la réduction des budgets des États. Il est impératif d’aider les plus pauvres à satisfaire leurs besoins de consommation de base, en particulier quand ils sont dans l’incapacité de travailler. Cette aide peut servir de base à une amélioration progressive des conditions d’existence des personnes pauvres. Étant donné que la majorité des pauvres en milieu rural vivent en grande partie de l’agriculture, il est nécessaire d’engager des interventions dans ce secteur pour élargir les goulets d’étranglement structuraux de l’offre qui étouffent la croissance. Les dépenses publiques dans des programmes d’agriculture et de protection sociale mutuellement profitables n’auront pas pour seul effet d’accentuer cette transformation, mais aussi de renforcer le développement agricole et rural.

- Il est nécessaire d’envisager avec une perspective nationale les modalités par lesquelles l’agriculture et la protection sociale peuvent libérer progressivement les personnes de la pauvreté et de la faim. Une vision et un engagement nationaux, étayés par une mobilisation permanente des ressources internes, doivent être mis au service d’une action coordonnée aux niveaux national et infranational. Les cadres d’orientation et de planification pour le développement rural, la réduction de la pauvreté, la sécurité alimentaire et la nutrition doivent définir le rôle de l’agriculture et de la protection sociale dans l’élimination de la pauvreté et de la faim parallèlement à un ensemble d’interventions de portée plus générale. Dans le secteur agricole, ce sont le contexte et les contraintes qui déterminent les modalités des interventions assorties d’une aide sociale, mais il faut également tenir compte d’aspects tels que les capacités de mise en œuvre et les ressources disponibles au plan local. Dans tous les cas, les interventions doivent être conçues de telle manière à surmonter divers obstacles afin de permettre aux plus pauvres de transformer leurs stratégies de subsistance pour échapper à la pauvreté, et ce de manière définitive.

Notes relatives aux tableaux annexes

Conventions

Les conventions ci-après sont utilisées dans les tableaux:

.. = données non disponibles 0 ou 0,0 = nul ou négligeable Case vide = sans objet

Les chiffres présentés dans les tableaux peuvent différer des données d’origine parce qu’ils ont été arrondis ou traités. Les chiffres décimaux sont séparés du nombre entier par une virgule (,).

Notes techniques

Tableau A1. Taux de pauvreté et prévalence de l’insuffisance pondérale chez les enfants

Source: Banque mondiale, 2015a (colonnes 1 et 2); UNICEF, 2014 (colonnes 3-6).

Note: Les estimations des taux de pauvreté en Argentine et dans les États fédérés de Micronésie sont fondées uniquement sur les chiffres des zones urbaines.

Pourcentage de la population vivant avec moins de 1,25 dollar par jour

Pourcentage de la population vivant avec moins de 1,25 dollar par jour (dollars PPA constants de 2005). Ce seuil est parfois désigné comme le seuil d’extrême pauvreté.

Pourcentage de la population vivant avec moins de 2 dollars par jour

Pourcentage de la population vivant avec moins de 2 dollars par jour (dollars PPA constants de 2005).

Pourcentage des enfants souffrant d’insuffisance pondérale

Pourcentage des enfants âgés de 0 à 59 mois dont le poids est inférieur d’au moins deux écarts-types au poids moyen pour leur âge, selon les normes de croissance de l’enfant de l’OMS.

Tableau A2. Importance de l’agriculture dans l’économie et la population active, degré d’utilisation des engrais, taille des exploitations et participation des femmes dans le secteur agricole

Source: Banque mondiale, 2015c (colonne 1); FAO, 2015a (colonnes 2, 3, 8 et 9); FAO, 2001 et FAO, 2013a (colonnes 4-7).

Part de la valeur ajoutée émanant de l’agriculture

Production nette du secteur agricole en 2012, après ajout de tous les produits, et soustraction des intrants intermédiaires en pourcentage du PIB. Le secteur agricole englobe, outre la culture et l’élevage, la foresterie, la chasse et la pêche.

Pourcentage de la population active travaillant dans le secteur agricole

Pourcentage des actifs, en 2014, qui pratiquaient une activité ou cherchaient du travail dans les secteurs de l’agriculture, de la chasse, de la pêche ou de la foresterie. La population active (ou population économiquement active) comprend les personnes employées et les sans-emploi (y compris ceux qui cherchent du travail pour la première fois). Cette notion recouvre les employeurs, les travailleurs indépendants, les employés salariés, les ouvriers salariés, les travailleurs non rétribués qui aident une famille ou travaillent dans une exploitation agricole ou une entreprise, les membres des coopératives de producteurs et les membres des forces armées.

Degré d’utilisation des engrais

Quantité moyenne, en kilogrammes, d’éléments fertilisants (y compris engrais azotés, phosphatés et potassiques) par hectare de terres arables et de cultures permanentes pour la période 2010-2012. Le degré d’utilisation des engrais se réfère ici à l’ex-Soudan (voir les notes sur les pays), et les données concernent l’utilisation d’engrais et le territoire de l’ex-Soudan pour l’année 2010 seulement.

Répartition des exploitations agricoles, par taille des exploitations

Il s’agit de la proportion d’exploitations agricoles appartenant à chaque classe de taille; pour établir ce tableau, les auteurs ont rassemblé les données les plus récentes du Programme du recensement mondial de l’agriculture de la FAO 1990 ou 2000, ainsi qu’elles apparaissent dans FAO (2001) et FAO (2013a). Les exploitations agricoles enregistrées dans les recensements agricoles se limitent aux exploitations de production végétale et/ou animale; les exploitations de foresterie ou de pêche n’entrent en ligne de compte que si elles mènent aussi des activités de production végétale et/ou animale. Une exploitation agricole est une unité économique de production agricole soumise à une direction unique et comprenant tous les animaux qui s’y trouvent et toute la terre utilisée, entièrement ou en partie, pour la production agricole, indépendamment du titre de propriété, du statut juridique ou de la taille. La direction unique peut être assurée à titre individuel par une personne ou un ménage, conjointement par deux ou plusieurs personnes ou ménages, par un clan ou une tribu ou par une personne morale, telle qu’une société ou une institution publique. Les terres de l’exploitation peuvent consister en une ou plusieurs parcelles, situées en un seul lieu ou en plusieurs lieux séparés, soit dans une même division territoriale ou administrative soit dans plusieurs d’entre elles, sous réserve que les parcelles partagent les mêmes moyens de production utilisés par l’exploitation, notamment la main-d’œuvre, les bâtiments agricoles, les machines et les animaux de trait.

Proportion de femmes dans la main-d’œuvre agricole

Part des femmes dans la population active agricole en 2014.

Proportion des femmes actives travaillant dans le secteur agricole

Proportion des femmes économiquement actives travaillant dans le secteur agricole en 2014.

Tableau A3. Répartition de l’aide sociale, par groupe de population

Source: Banque mondiale, 2015e.

Part de la population couverte par l’aide sociale

La proportion de personnes, au sein de la population, faisant partie d’un ménage dont un membre au moins reçoit des prestations d’un programme d’aide sociale. L’aide sociale se décline sous les formes suivantes: aides en espèces assorties ou non de conditions, allocations familiales, aides en nature, programmes de travaux publics ou d’aides en espèces contre travail, alimentation scolaire, pensions sociales, et autres formes d’aide sociale. Il est difficile de comparer les programmes de plusieurs pays car la quantité d’informations disponibles varie d’un pays à l’autre.

Tableau A4. Montants des aides sociales, par groupe de population, et incidence de l’aide

Source: Banque mondiale, 2015e.

Montant moyen de l’aide sociale par bénéficiaire et par jour

Montant total des aides sociales reçues quotidiennement par les ménages divisé par la taille moyenne des ménages et exprimé en dollars PPA de 2005. Voir la définition de l’aide sociale au tableau A3. Les comparaisons possibles entre le tableau A3 et le tableau A4 sont cependant limitées. Pour certains pays, des données sur la couverture étaient disponibles et ont été reportées dans le tableau A3, mais on ne disposait d’aucune information sur le montant des aides versées et, par conséquent, aucune estimation n’est donnée au tableau A4. En outre, pour de nombreux pays, les programmes visés au tableau A3 (couverture) et ceux visés au tableau A4 (montants des aides) diffèrent d’un pays à l’autre, tant en nombre que du point de vue de la formule utilisée.

Regroupements et agrégats par région et par niveau de revenu

Les pays sont énumérés par ordre alphabétique selon le niveau de revenu et les regroupements régionaux établis par la Banque mondiale dans son système de classification des pays; voir Banque mondiale (2015c). Toutes les moyennes, régionales et autres, sont pondérées; elles sont présentées à chaque fois que les données disponibles permettent d’en faire le calcul.

Notes relatives aux pays

Les données relatives à la Chine continentale ne comprennent ni la Région administrative spéciale de Hong-Kong ni la Région administrative spéciale de Macao. Les données relatives au Soudan et au Soudan du Sud sont présentées lorsqu’elles sont disponibles; dans le cas contraire, sont proposées des estimations pour l’ex-Soudan.

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Enquête auprès des ménages – références

Une partie des données qui ont servi à établir les figures 5 et 6, ainsi que le tableau 4, sont tirées du projet RIGA (Activités rurales génératrices de revenus), une base de données de la FAO qui contient des données internationales comparables sur les sources de revenu des ménages ruraux, et qui est établie à partir d’enquêtes sur le niveau de vie des ménages réalisées dans quelque 25 pays. La plupart des enquêtes utilisées pour le projet RIGA ont été mises au point par les bureaux nationaux de statistique en collaboration avec la Banque mondiale, dans le cadre de son étude LSMS (Étude sur la mesure des niveaux de vie). Les données sont accessibles au public; pour plus de détails, voir http://www.fao.org/economic/riga/activites-rurales-generatrices-de-revenus/fr/. Lorsqu’elles ne proviennent pas du projet RIGA, les données sont les données originales sur les ménages, qu’on trouve dans l’étude LSMS, consultable sur la page http://microdata.worldbank.org/index.php/catalog/lsms.

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Chapitres spéciaux de

La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture

La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture présente chaque année, depuis 1957, une étude spéciale sur un ou plusieurs sujets permanents relevant du domaine de la FAO. Les thèmes traités dans les éditions précédentes sont les suivants:

1957Facteurs influençant les tendances de la consommation alimentaire

Changements survenus après la guerre dans certains facteurs institutionnels affectant l’agriculture

1958Évolution de la situation alimentaire et agricole en Afrique au sud du Sahara

Le développement des industries forestières et ses répercussions sur les forêts du monde

1959Revenus et niveaux de vie agricoles dans des pays à différents stades d’évolution économique

Étude de certains problèmes généraux de développement agricole dans les pays insuffisamment développés, à la lumière des enseignements de l’après-guerre

1960Les programmes de développement agricole

1961La réforme agraire et l’évolution des institutions

Vulgarisation, éducation et recherche agricoles en Afrique, en Asie et en Amérique latine

1962Le rôle des industries forestières dans la lutte contre le sous-développement économique

La production animale dans les pays insuffisamment développés

1963Principaux facteurs influant sur le développement de la productivité agricole

L’utilisation des engrais: à la pointe du développement agricole

1964Nutrition protéique: besoins et perspectives

Les produits synthétiques et leurs effets sur le commerce des produits agricoles

1966Agriculture et industrialisation

Le riz dans l’économie alimentaire mondiale

1967Mesures propres à stimuler ou à décourager la production agricole dans les pays en voie de développement

Aménagement des ressources halieutiques

1968Progrès technique et relèvement de la productivité agricole dans les pays en voie de développement

L’amélioration de l’emmagasinage et sa contribution aux disponibilités alimentaires mondiales

1969Programmes d’amélioration de la commercialisation agricole: quelques leçons tirées de l’expérience récente

Modernisation des institutions dans l’intérêt du développement forestier

1970L’agriculture au seuil de la Deuxième décennie pour le développement

1971La pollution des eaux et ses effets sur les ressources biologiques aquatiques et sur les pêches

1972Éducation et formation en matière de développement

Comment accélérer la recherche agricole dans les pays en développement

1973L’emploi agricole dans les pays en développement

1974Population, approvisionnement alimentaire et développement agricole

1975La Deuxième décennie des Nations Unies pour le développement: examen et évaluation à mi-terme

1976Énergie et agriculture

1977Situation des ressources naturelles et de l’environnement au regard de l’alimentation et de l’agriculture

1978Problèmes et stratégies des régions en développement

1979La foresterie et le développement rural

1980Les pêches maritimes à l’ère des nouvelles juridictions nationales

1981Le paupérisme rural dans les pays en développement et les moyens d’y remédier

1982La production animale: aperçu mondial

1983La femme dans le développement agricole

1984Urbanisation, agriculture et systèmes alimentaires

1985Consommation d’énergie en agriculture

Aspects écologiques de la production alimentaire et agricole Commercialisation

1986Le financement du développement agricole

1987-88Nouvelles priorités de la science et de la technologie agricoles dans les pays en développement

1989Développement durable et aménagement des ressources naturelles

1990Ajustement structurel et agriculture

1991Politiques et problèmes agricoles: leçons des années 80 et perspectives pour les années 90

1992Pêches maritimes et droit de la mer: 10 ans de mutation

1993Politiques de l’eau et agriculture

1994Développement forestier et grands dilemmes

1995Le commerce agricole: à l’aube d’une ère nouvelle?

1996Les dimensions macroéconomiques de la sécurité alimentaire

1997Les industries agroalimentaires et le développement économique

1998Les revenus ruraux non agricoles dans les pays en développement

2000L’alimentation et l’agriculture dans le monde: enseignements des 50 dernières années

2001Impact économique des ravageurs des plantes et des maladies animales transfrontières

2002L’agriculture et les biens collectifs mondiaux 10 ans après le sommet de la planète Terre

2003-04Les biotechnologies agricoles – une réponse aux besoins des plus démunis

2005Le commerce agricole et la pauvreté – le commerce peut-il être au service des pauvres?

2006L’aide alimentaire pour la sécurité alimentaire?

2007Payer les agriculteurs pour les services environnementaux

2008Les biocarburants: perspectives, risques et opportunités

2009Le point sur l’élevage

2010-11Le rôle des femmes dans l’agriculture

Combler le fossé entre les hommes et les femmes pour soutenir le développement

2012Investir dans l’agriculture pour un avenir meilleur

2013Mettre les systèmes alimentaires au service d’une meilleure nutrition

2014Ouvrir l’agriculture familiale à l’innovation

[1] Les valeurs de 1,25 et 2 dollars par jour correspondent aux seuils de pauvreté, mesurés en dollars PPA constants de 2005.

[2] La valeur de la production agricole est mesurée en dollars internationaux constants, déduction faite des semences et des aliments pour animaux utilisés.

[3] Si la pauvreté et la vulnérabilité sont liées, il s’agit de deux concepts différents. La pauvreté est déterminée par des revenus nets, qui sont souvent le reflet des ressources et des capacités disponibles, tandis que la vulnérabilité est un concept plus large et plus dynamique qui s’intéresse aux facteurs déterminant les éventuelles variations de revenus et situations de pauvreté à venir (UNICEF, 2012). Dans le Rapport sur le développement dans le monde 2000-2001: Combattre la pauvreté, on trouve également une analyse approfondie de ces concepts ainsi que des indicateurs possibles (Banque mondiale, 2001).

[4] Krishna (2004), Krishna et al. (2004) et Krishna et al. (2006) recensent des oscillations considérables de la pauvreté dans des villages du nord de l’Inde, de l’ouest du Kenya et du centre et de l’ouest de l’Ouganda.

[5] Des organismes comme le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) emploient les expressions «filets de sécurité sociale» en référence à des programmes temporaires ou de court terme et «prestations sociales» ou «aides sociales» lorsqu’il s’agit plus largement de l’ensemble des versements qui ne constituent qu’une composante de la protection sociale.

[6] Le Rapport européen sur le développement (IUE, 2010) donne une définition similaire. La plupart des définitions sont larges, mais les gouvernements, les donateurs et d’autres acteurs ont souvent des points de vue et des objectifs précis: l’UNICEF, par exemple, a adopté une approche axée sur l’enfant (Gentilini et Omamo, 2009).

[7] Prospera s’inscrit dans le droit fil d’Oportunitades à ceci près qu’il s’emploie à renforcer la jonction entre les aides en espèces assorties de conditions et l’inclusion des bénéficiaires dans les circuits productifs et financiers à travers un accès amélioré à l’épargne, au microcrédit et à l’assurance.

[8] Le terme «écart de pauvreté» désigne le manque à gagner moyen pour remonter au-dessus du seuil de pauvreté, multiplié par l’incidence de la pauvreté.

[9] Le programme CT-OVC vise les ménages extrêmement pauvres ayant en leur sein un orphelin ou un enfant vulnérable (enfant de moins de 17 ans vivant au sein du ménage, dont un des parents est décédé, ou dont un des parents, ou la personne chargée de subvenir à ses besoins, souffre d’une maladie chronique).

[10] Le TPDS a remplacé le système de distribution publique non ciblée en 1997.

[11] L’impact est déterminé en grande partie par le TPDS. L’initiative «Repas de midi» désigne la distribution généralisée de repas scolaires (voir aussi l’encadré 5).

[12] Les critères pour la sélection des programmes ont été les suivants: 1) les évaluations doivent être fondées sur des échantillons de 300 ménages ou plus, étant donné que lorsque la taille de l’échantillon est réduite, les évaluations d’impact n’apportent pas beaucoup d’informations utiles et ne permettent pas toujours de détecter les impacts; 2) les études doivent comporter une évaluation d’impact rigoureuse sur la base d’essais contrôlés aléatoires, de techniques quasi expérimentales, des écarts dans les différences ou de variables instrumentales. On trouvera des précisions sur cette méthodologie dans Hidrobo, Hoddinott, Kumar et Olivier (2014a).

[13] Les décideurs peuvent s’inquiéter de ce que les ménages pauvres soient tentés d’utiliser une partie des aides en espèces pour acheter de l’alcool, du tabac ou d’autres biens qui ne sont pas de première nécessité. À cet égard, une analyse d’Evans et Popova (2014) réalisée à partir de 44 estimations provenant de 19 études sur les liens entre l’aide en espèces (qu’elle soit ou non assortie de conditions) et l’achat de biens superflus ne fait apparaître – à de rares exceptions près – aucun impact significatif de ces aides sur les dépenses d’alcool et de tabac. Dans certains cas, ils relèvent même un impact négatif considérable.

[14] Par exemple, en Afrique subsaharienne, dans le cadre du programme LEAP du Ghana, du Programme d’allocations familiales en Zambie, du HSCT au Zimbabwe et du CGP au Lesotho, la proportion de femmes bénéficiaires était respectivement de 81, 98, 64 et 67 pour cent. Dans le cas du PSNP en Éthiopie, du CT-OVC au Kenya et du SCT au Malawi, 73, 65 et 83 pour cent respectivement des bénéficiaires étaient des ménages dirigés par une femme. Ces informations sont tirées des données PtoP «De la protection à la production» (voir aussi Tirivayi, Knowles and Davis (2013)).

[15] Le Comité pour le progrès rural du Bangladesh (BRAC) est une ONG qui opère actuellement au Bangladesh et dans plusieurs autres pays.

[16] Le programme, qui a démarré en 2002, avait atteint en 2006 un total de 100 000 ménages ultra pauvres. Il est censé aider 770 300 ménages d’ici à 2016. Les ménages ultra pauvres sont ceux qui souffrent de la faim et de la malnutrition chronique, n’ont pas un logement convenable, sont fortement sujets à de nombreux types de maladies, sont privés d’instruction et sont particulièrement vulnérables aux catastrophes naturelles récurrentes.

[17] Pour l’analyse de la question, voir Tirivayi, Knowles et Davis (2013). De nombreux éléments démontrant ces liens sont ressortis du projet «De la protection à la production» (PtoP).

[18] Pour les enfants âgés de quatre mois à deux ans ainsi que pour les femmes enceintes et allaitantes.

[19] Le gram sabha comprend tous les citoyens adultes du village. Il a le pouvoir d’élire le gram panchayat. Le sabha peut influer sur les décisions prises par le panchayat et peut modifier certaines décisions. On peut établir un panchayat pour un village qui compte de 1 000 à 25 000 habitants. Plusieurs petits villages peuvent être regroupés dans un seul gram sabha. Chaque gram sabha compte différents comités, traitant par exemple de l’agriculture, de l’élevage, des travaux publics, de la protection sociale ou de la santé et de l’assainissement.

[20] On trouvera davantage de détails sur ces programmes au chapitre 2.

[21] L’iddir est le réseau social le plus ouvert et le plus étendu en Éthiopie. S’il avait à l’origine pour fonction de fournir des services de pompes funèbres et de soutenir moralement et financièrement les familles endeuillées, son champ d’action est aujourd’hui beaucoup plus large (Abay, Kahsay et Berhane, 2014).

[22] Il s’agit du salaire minimum auquel un travailleur acceptera un emploi.

[23] Le ganyu est un type de travail occasionnel, faiblement rémunéré, effectué au Malawi.

[24] Les retombées facilitées par les réseaux sociaux sont non seulement économiques mais aussi sociales.

[25] Le rapport de synthèse porte sur les programmes d’aides en espèces suivants: le programme pilote d’aide sociale en espèces, en Éthiopie (SCTPP), le programme LEAP, au Ghana, le programme CT-OVC, au Kenya, le programme CGP, au Lesotho, le programme SCT, au Malawi, et le programme HSCT, au Zimbabwe.

[26] La FAO a utilisé le modèle LEWIE dans son projet «De la protection à la production» afin d’évaluer l’incidence des programmes d’aides en espèces en Afrique. Grâce à cela, on dispose aujourd’hui d’un ensemble précieux d’informations sur les effets que les aides en espèces ont à l’échelle de l’économie, sur l’intensité de ces effets, sur les modalités selon lesquelles ils se déploient et sur les avantages importants qu’ils apportent aux non-bénéficiaires.

[27] Le woreda est la division administrative de troisième niveau en Éthiopie.

[28] Nous notons qu’une réforme du système de subventions alimentaires égyptien est en cours, qui devrait notamment accorder plus de place au ciblage.

[29] Pour un examen plus approfondi des avantages et des inconvénients de ces outils, voir Cirillo, Gyori et Soares (2014).

[30] Au Brésil, d’autre part, le ciblage de Bolsa Família a suivi une approche plus inclusive afin de ne pas exclure du programme les familles nécessiteuses. C’est ainsi qu’en 2010, l’erreur d’inclusion a été plus forte que l’erreur d’exclusion, la première étant principalement due à l’intégration de familles qui se trouvaient juste au-dessus du seuil de pauvreté (Cirillo, Gyori et Soares, 2014).

[31] Tirivayi, Knowles et Davis (2013) concluent que les sexospécificités sont à l’origine de la plupart des variations d’impact constatées.

[32] Près de 92 pour cent des participants du CFPR-TUP ont pu s’affranchir durablement de la pauvreté extrême (Pahlowan et Samaranyake, 2014). Des programmes pilotes bâtis sur le même modèle ont été lancés dans plusieurs pays, à l’initiative de la Fondation Ford et du Groupe consultatif d’assistance aux plus pauvres (GCAP). L’évaluation de ces programmes en Éthiopie, au Ghana, au Honduras, en Inde, au Pakistan et au Pérou a conclu qu’ils amélioraient considérablement la consommation alimentaire des pauvres et qu’un an après la conclusion du programme, cet effet perdurait (Banerjee et al., 2015).

[33] Haku Wiñay n’est pas exclusivement réservé aux bénéficiaires de Juntos.

[34] Ces parcelles circulaires surélevées, dites «en trou de serrure» sont de petite taille (un mètre de haut environ et deux mètres de diamètre) et sont formées de couches de terre, de cendres, de fumier et d’autres matières organiques. Cette structure surélevée est plus facile d’accès pour les malades chroniques et les personnes âgées.

[35] Les projets «génisse en propriété fiduciaire» ont principalement pour but de renforcer la base de ressources productives des pauvres. Ces projets sont en fait des systèmes renouvelables de prêts en nature prévoyant un remboursement en nature. Un projet transfère une ou plusieurs génisses aux bénéficiaires qui s’engagent, à terme, à rembourser au projet un certain nombre de génisses nées des génisses de base, pour qu’elles puissent être données à d’autres bénéficiaires. Tant que les remboursements ne sont pas achevés, le projet reste «propriétaire» des génisses de base «en fiducie» pour le compte des bénéficiaires, mais une fois le prêt intégralement remboursé, elles deviennent la propriété de ces derniers (Sumberg et Lankoandé, 2013).

[36] Nous signalons la controverse concernant l’ampleur des effets obtenus. Chirwa et Dorward (2013) notent le contraste entre les fortes disponibilités de maïs et les niveaux élevés d’insécurité alimentaire et de malnutrition infantile qui continuent de sévir. D’après les constatations de Lunduka, Ricker-Gilber et Fisher (2013), alors que les estimations de la production nationale suggèrent des augmentations radicales de la production de maïs au Malawi, des études réalisées à l’exploitation ne montrent qu’une augmentation modeste des rendements et de la production.

[37] La subvention des intrants agricoles a été critiquée à plusieurs égards. Parce qu’ils ne sont pas suffisamment documentés, les effets des programmes de subvention des engrais en Afrique subsaharienne prêtent à controverse (Druilhe et Barreiro-Hurlé, 2012). Le suivi et l’évaluation sont des conditions fondamentales si l’on veut améliorer les programmes et prendre des décisions efficaces en matière de politiques. Pour plus de détails sur les avantages et les inconvénients des programmes de subvention des engrais et leur amélioration éventuelle, voir par exemple Chirwa et Dorward (2013); Rashid et al. (2013); Jayne et Rashid (2013).

[38] Les acheteurs institutionnels sont des organismes du secteur public ou du secteur privé – écoles, administrations responsables des réserves alimentaires, armée, prisons, hôpitaux, organisations d’aide alimentaire et des organismes spécialisés dans l’aide d’urgence ou le développement – qui achètent de grandes quantités ou de gros volumes de produits auprès de producteurs ou de négociants sur le marché intérieur.

[39] Les modalités d’achat varient d’un programme à l’autre et le volume des aliments achetés aux agriculteurs locaux varie également. Lorsque les programmes de cantines scolaires sont mis en œuvre dans des régions où l’insécurité alimentaire chronique est élevée, la capacité de production alimentaire est faible et les achats locaux sont plus aléatoires (Devereux, Sabates-Wheeler et Pascual Martínez, 2010).

[40] Voir https://www.wfp.org/purchase-progress. Une série d’études des cas récentes sur les achats au service du progrès est également disponible à l’adresse suivante http://www.fao.org/ag/ags/ivc/institutional-procurement/en/.

[41] Le PNAE existe depuis les années 50 mais n’a été relié aux politiques en faveur de l’agriculture familiale qu’en 2009. Aujourd’hui, les écoles municipales et fédérales sont tenues d’acheter au moins 30 pour cent des aliments destinés aux repas scolaires à de petits agriculteurs. Le PNAE s’est étendu rapidement et, en 2014, son budget a atteint 3,5 milliards de reais (1,54 milliard de dollars É.-U. environ), au profit de 47,2 millions d’élèves. De ce montant, 460 millions de dollars É.-U. environ (1,05 milliard de reais) ont été réservés aux achats directs de produits de l’agriculture familiale (Del Grossi et Marques, 2015). Toutefois, 45 pour cent seulement des organismes d’exécution respectent le minimum légal de 30 pour cent d’achats à effectuer auprès des petits agriculteurs. Les leçons tirées de l’expérience brésilienne ont également servi à renforcer la nutrition scolaire dans d’autres pays d’Amérique latine et des Caraïbes (voir à l’adresse suivante: http://www.fao.org/in-action/program-brazil-fao/projects/school-feeding/en/).

[42] Pour toute précision, voir PAA Afrique (2015).

[43] La notion de protection sociale, comprise au sens de cette initiative, englobe un large éventail d’objectifs et d’instruments, qui dépasse nettement le cadre du présent rapport.