|
|
| Пункт 4 повестки дня | GF 02/3 |
ВТОРОЙ ГЛОБАЛЬНЫЙ ФОРУМ ФАО/ВОЗ СОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ПО
ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Бангкок, Таиланд, 12-14 октября 2004 года
(Доклад, подготовленный секретариатом ФАО/ВОЗ)
Обеспечение безопасности пищевых продуктов является одним из основных элементов здравоохранения и одним из важных решающих факторов торговли продуктами питания. В данном процессе принимает участие широкий круг субъектов деятельности, включая производителей сырья, лиц, занимающихся сортировкой, обработкой и продажей продуктов питания на всем протяжении пищевой цепи, официальные службы контроля безопасности пищевых продуктов и потребителей. Официальные службы контроля безопасности пищевых продуктов играют ключевую роль в обеспечении безопасности и пригодности продуктов питания для потребления человеком. Они также оказывают влияние на организацию и работу других субъектов деятельности.
Роль официальных служб контроля безопасности пищевых продуктов следует анализировать в рамках национальной системы контроля продуктов питания, элементы которой приводятся в первой части настоящего доклада. Здесь, в частности, описываются и рассматриваются различные типы существующих организационных структур официальных служб контроля безопасности пищевых продуктов. Далее в докладе изучаются пути усовершенствования управления официальными службами контроля безопасности пищевых продуктов и повышения их эффективности. И в заключение в докладе рассматриваются некоторые специфические вопросы, касающиеся служб контроля безопасности пищевых продуктов в развивающихся странах.
Некоторые важные вопросы, которые были выбраны в качестве тем конкретных тематических докладов, будут лишь кратко рассмотрены в настоящем докладе.
Хотя компоненты и приоритеты системы контроля продуктов питания отличаются от страны к стране, но тем не менее большинство таких систем состоят, как правило, из следующих компонентов:
Разработка актуального и осуществимого пищевого законодательства и нормативных положений является одним из важнейших компонентов современной системы контроля продуктов питания. В той мере, в какой это возможно, современное пищевое законодательство не только включает необходимые правомочия и установки для обеспечения безопасности пищевых продуктов, но и позволяет компетентным органам вырабатывать упреждающие подходы на всем протяжении пищевой цепи.
Кроме пищевого законодательства и нормативных положений, правительствам необходимо располагать обновленными стандартами на пищевые продукты. Им следует в полной мере использовать существующий Кодекс стандартов, руководящие принципы и рекомендации, а также практический опыт, накопленный другими странами в области безопасности пищевых продуктов. Они должны адаптировать имеющуюся информацию, концепции и требования к национальным условиям, чтобы можно было разработать регламентационную базу, позволяющую удовлетворять национальные потребности, а также выполнять международные обязательства и требования торговых партнеров.
Эффективность официального и неофициального контроля безопасности продуктов питания зависит от применимости пищевого законодательства и нормативных положений. Даная тема будет рассматриваться в тематическом докладе 1.2, представленном Южной Африкой (GF 02/5a) в рамках пункта 4.2 повестки дня.
Для обеспечения эффективности систем контроля продуктов питания необходимо осуществлять координацию политики и практики на национальном уровне. Данный процесс включает введение руководящих обязанностей и создание административных структур с четко определенной подотчетностью по таким вопросам, как:
В число основных обязанностей входит:
Тогда как ответственность за снабжение населения безопасными продуктами питания разделяется между всеми участниками процессов производства, обработки и торговли на протяжении всей пищевой цепи, то официальные службы контроля отвечают за обеспечение реализации законодательства о безопасности пищевых продуктов. Осуществляя инспекцию продуктов питания, помещений и процессов, они предотвращают торговлю опасными пищевыми продуктами.
Инспектор пищевых продуктов является ключевым лицом, ежедневно контактирующим с представителями пищевой промышленности, торговли и нередко с общественностью. Он должен быть компетентным, профессионально подготовленным и честным. Вопрос профессиональной подготовки сотрудников официальных служб контроля безопасности пищевых продуктов будет рассматриваться в тематическом докладе 1.3, представленном Францией (GF 02/6) в рамках пункта 4.3 повестки дня.
В связи с тем, что основной акцент в современных системах контроля продуктов питания переместился с практики изъятия опасных пищевых продуктов и наказания ответственных сторон в случаях возникновения проблем к применению упредительного подхода, промышленные и торговые круги должны разрабатывать и внедрять внутри предприятий контроль на основе анализа рисков и управления критическими точками контроля (АРУКТК) соразмерно своему потенциалу, опыту и ресурсам. Это заставляет инспекторов пищевых продуктов стимулировать внедрение системы АРУКТК и проводить проверки с учётом фактора риска. Данная тема будет рассматриваться в тематическом докладе 1.4, представленном Таиландом (GF 02/7) в рамках пункта 4.4 повестки дня.
Функции официальных служб контроля пищевых продуктов включают также проведение инспекций, отбор образцов и сертификацию продуктов питания для импортно-экспортного контроля. Данный вопрос будет подробно рассмотрен в докладе 1.5, представленном Индией и Соединенными Штатами Америки (GF 02/8a и 8b) в рамках пункта 4.5 повестки дня.
Лаборатории подкрепляют обоснованность решений служб контроля пищевых продуктов. Кроме того, результаты лабораторных анализов нередко используются в качестве доказательств в судах и в спорах между странами импорта и экспорта. Поэтому лаборатории должны обеспечивать проведение анализов эффективным и действенным образом, что, в частности, зависит от имеющегося в наличии оборудования, квалификации и навыков лаборанта-аналитика и надежности применяемого метода.
Кроме того, важное значение имеет налаживание эффективной связи между лабораториями по контролю продуктов питания и государственной системой. Таким путем информацию о болезнях, вызываемых продуктами питания, можно будет связывать с данными мониторинга пищевых продуктов, и она будет содействовать разработке надлежащей политики в области контроля пищевых продуктов с учетом оценки риска.
Всё большую значимость приобретает функция систем контроля продуктов питания, заключающаяся в информировании и консультировании субъектов деятельности на всем протяжении продовольственной цепочкой - от фермы до стола потребителя. В число данных мероприятий входит:
Учитывая широкую сферу действия систем контроля продуктов питания, по крайней мере три типа организационных структур могут быть уместны на национальном уровне. Система может строиться на основе:
В данном случае секторальные инициативы привели к тому, что различные учреждения, отвечающие за разные сектора, например мяса и мясопродуктов, рыболовства, фруктов и овощей, стали вести обособленную деятельность по контролю продуктов питания. В одной и той же стране они могут находиться при различных государственных министерствах, таких как министерство здравоохранения, коммерции, окружающей среды, торговли и промышленности, туризма. Функции каждого из таких учреждений определены конкретно и в значительной мере отличаются друг от друга.
a) Недостатки системы, состоящей из многочисленных учреждений
Система, в которой несколько учреждений занимаются контролем безопасности продуктов питания, обычно приводит к дублированию регулирования, что отрицательно сказывается на эффективности системы. Кроме того, в такой системе могут наблюдаться:
В большинстве случаев отмечается отсутствие координации на национальном уровне и, следовательно, на уровне различных органов, занимающихся мониторингом продовольственной политики и контролем безопасности пищевых продуктов. Таким образом может получаться, что различные учреждения будут неоднократно контролировать аспекты безопасности продуктов питания на одном пищевом предприятии, тогда как службы контроля могут быть в полном неведении о существовании другого такого же предприятия.
Более того, даже если обеспечение безопасности пищевых продуктов и является важнейшей целью каждого из учреждений, на большинстве из них лежат другие обязанности, выполнение которых может считаться более важным в плане ресурсов и приоритетов, чем реализация программ продовольственной безопасности. Примеры таких дополнительных обязанностей включают:
Достижение необходимого баланса между контролем безопасности продуктов питания и другими обязанностями может быть задачей сложной, но не невыполнимой.
b) Укрепление систем, состоящих из многочисленных учреждений
Несмотря на перечисленные выше недостатки, а также ввиду различных исторических и политических причин, многие страны сохраняют такие системы, состоящие из многочисленных учреждений, и вносят в них существенные улучшения, чтобы повысить их эффективность.
• Разделение ответственности
Первым шагом по усовершенствованию системы является разработка национальной стратегии обеспечения безопасности пищевых продуктов. В ее рамках следует определить функции и задачи различных учреждений. Данный вопрос будет подробно рассмотрен в тематическом докладе 1.1, представленном Ирландией (GF 02/4) по пункту 4.1 повестки дня.
Важно определить, какой из аспектов контроля безопасности продуктов питания курируется каждым из учреждений, учитывая при этом необходимость охвата всех звеньев пищевой цепи и различных аспектов контроля безопасности продуктов питания в каждом из ее звеньев.
Пищевая цепь включает производство пищевых продуктов растительного и животного происхождения, послеуборочную обработку, переработку и разделку продуктов питания на уровнях оптовой и розничной торговли и на бытовом уровне. Необходимо охватывать все эти элементы, хотя деятельность учреждений на бытовом уровне ограничивается только информированием и просвещением потребителей. Осуществление контроля на каждом из данных этапов подразумевает также контроль важных смежных областей. Например, контроль пищевых продуктов животного происхождения подразумевает также осуществление контроля за здоровьем животных, в частности ведение борьбы с зоонозами, за кормами и за ветеринарными лекарствами.
Если одно учреждение не в состоянии осуществлять всех видов контроля на уровне предприятия, то важно четко определить, какое из учреждений будет заниматься каким видом контроля; если в качестве примера взять мясокомбинат, то какое именно учреждение будет отвечать за контроль:
Хотя частичное совпадение функций будет иногда неизбежным, необходимо обеспечивать, чтобы оно было минимальным и, что еще более важно, чтобы не было брешей в зоне охвата системы контроля.
После того, как в стратегии обеспечения безопасности пищевых продуктов будут обозначены функции различных учреждений, эти функции должны быть четко определены в законодательстве, а также в круге административных и карательных полномочий соответствующих инспекторов.
• Внутриведомственная координация
Учреждения, которым поручены также и другие задачи, кроме контроля безопасности продуктов питания, должны четко установить свои цели в каждой из областей и средства, которые они выделяют для выполнения каждой задачи. Лица, курирующие в учреждении вопросы безопасности пищевых продуктов, должны быть осведомлены о выделенных для них ресурсах, чтобы они могли организовывать свою деятельность.
В случаях столкновения интересов контроля безопасности продуктов питания и другой функции, возложенной на учреждение, оба вида деятельности следует четко определить и отделить друг от друга в структуре организации. Разрабатываются процедуры для предотвращения того, чтобы любые решения, касающиеся продовольственной безопасности, изменялись под влиянием соображений, которые, хотя и могут быть законными, но опровергают цель охраны здоровья человека.
Устранением последствий столкновения интересов следует также заниматься и на долгосрочной основе. Сотрудники, работающие в области контроля безопасности продуктов питания, не должны подвергаться риску того, что их возможности продвижения по службе окажутся под угрозой вследствие неблагоприятных последствий их решения касательно другой цели, стоящей перед учреждением, такой, например, как оказание содействия сектору пищевых продуктов или экспортной торговле.
• Межведомственная координация
Необходимо обеспечивать координацию деятельности всех учреждений, занимающихся контролем безопасности продуктов питания в стране. Даже за пределами комплексной системы можно и нужно организовывать определенную координацию деятельности учреждений, по крайней мере в областях, в которых имеет место разделение ответственности. Некоторые учреждения могут принять решение о координации своей деятельности на определенном участке пищевой цепи. Такое решение необходимо официально зафиксировать в документе, с которым следует ознакомить персонал соответствующих учреждений.
Учреждениям, курирующим программы мониторинга здравоохранения и безопасности пищевых продуктов, крайне необходимо обмениваться своими данными. Данные мониторинга продуктов питания нужны для понимания эпидемиологического надзора за болезнями, вызываемыми продуктами питания, а результаты эпидемиологического надзора следует учитывать при разработке программ мониторинга продуктов питания.
В случаях раздробленности системы контроля продуктов питания между государственными и местными органами соответствующим учреждениям следует обмениваться информацией о подходах и опыте, чтобы гармонизировать свои мероприятия для обеспечения одинакового уровня защиты потребителей на территории всей страны.
c) Преимущества
Объединение всех функций по охране здоровья населения и обеспечению безопасности пищевых продуктов в одном ведомстве, отвечающем за продовольственную безопасность, с четко определенным кругом полномочий приносит значительные выгоды. В их число входит:
d) Сфера компетенции
Тогда как идея системы, состоящей из одного ведомства, представляется весьма привлекательной, было бы совершенно нереальным рекомендовать единую организационную структуру, которая повсеместно удовлетворяла бы потребности и соответствовала бы ресурсам социально-экономической и политической среды каждой из стран. Решение следует принимать с учетом специфики стран, и у всех субъектов деятельности должна быть возможность внесения своего вклада в процесс развития.
Одно объединенное ведомство по контролю за продуктами питания является прежде всего органом регулирования рисков. Тем не менее было бы небезинтересно поручить ему также функции проведения оценки рисков и/или оповещения о рисках. Оценка рисков (особенно с применением упреждающего метода) и оповещение о рисках могут больше взаимодополнять друг друга. Фактически такое взаимодополнение может:
С другой стороны, при системе, состоящей из одного учреждения, происходит объединение сотрудников и ресурсов в общий пул, что позволяет осуществлять более эффективное управление при меньших затратах.
Важно, однако, иметь в виду, что оценка риска должна проводиться независимыми экспертами в функциональных рамках, в которых четко разграничены задачи эксперта по оценке риска и специалиста по управлению рисками. Поэтому в рамках единого объединенного учреждения оценка риска и регулирование рисков должны быть раздельными процедурам в плане функциональности и ответственности.
Процесс управления рисками продовольственной безопасности включает различные мероприятия - от установления стандартов до обеспечения их соблюдения. Тогда как обеспечение соблюдения стандартов является, как правило, задачей ведомства по контролю за продуктами питания, то уровень участия данного ведомства в процессе установления стандартов требует тщательного обсуждения.
Контроль безопасности продуктов питания нередко связан с несколькими другими областями контроля; один из основных вопросов заключается в определении границ компетенции ведомства по контролю за безопасностью продуктов питания. Поскольку качество пищевых продуктов тесно связано с их безопасностью, данное ведомство безусловно несет ответственность также за обеспечение контроля качества продуктов питания. Но вопрос качества пищевых продуктов включает целый ряд аспектов, таких как ингредиенты, питательная ценность, пищевые добавки, маркировка, натуральные пищевые продукты, знаки качества, охраняемое географическое указание и т. д., и важно четко определить ту роль, которую данное ведомство могло бы играть в процессе контроля качества пищевых продуктов.
В зависимости от положения в стране и ее приоритетов повышению эффективности процесса обеспечения безопасности пищевых продуктов и контроля качества может содействовать его взаимодействие с процессом контроля за защитой растений, здоровьем (помимо ведения борьбы с зоонозами) и благосостоянием животных, кормами, ветеринарными лекарствами и другими непродовольственными товарами. В данном случае следует рассмотреть вопрос о включении некоторых из этих областей в компетенцию ведомства.
Комплексная система контроля продуктов питания представляет собой компромиссный вариант, который следует рассматривать в тех случаях, когда есть желание и решимость обеспечить последовательный и скоординированный подход на всем протяжении цепочки от фермы до стола потребителя, не прибегая к слиянию всех соответствующих учреждений. Организационная структура комплексной системы контроля продуктов питания состоит, как правило, из нескольких уровней функционирования:
В процессе проведения обзора и обновления своей системы контроля продуктов питания правительства, возможно, пожелают рассмотреть модель, в которой предусматривается создание в стране автономного ведомства по контролю за продуктами питания, отвечающего за реализацию деятельности на 1 и 2 уровнях, тогда как существующие многосекторальные ведомства будут отвечать за 3 и 4 уровни. Преимущества такой системы заключаются в том, что она:
Роль такого ведомства по контролю за продуктами питания заключается в установлении национальных целей в области контроля пищевых продуктов и в осуществлении стратегической и оперативной деятельности для достижения данных целей. Другие его функции могут включать:
Эффективность работы служб контроля пищевых продуктов в значительной степени зависит от способов управления ими. А это, в свою очередь, является отражением профессионализма задействованных сотрудников, правовых рамок, в которых они работают, и имеющихся в их распоряжении средств для выполнения своих обязанностей. В настоящем докладе будет обсуждаться только вопрос управления; другие аспекты будут рассматриваться в последующих тематических докладах.
Основная функция служб контроля пищевых продуктов заключается в проведении инспекций и контроля. Это означает проведение многими различными лицами огромного числа точечных проверок продуктов в разных частях страны. Группа управления должна упорядочить эти разрозненные мероприятия, чтобы повысить степень их согласованности и эффективность. Управление инспекциями и контролем предполагает:
Результаты инспекции во многом зависят от способов ее проведения. Для обеспечения единого уровня защиты потребителей на территории всей страны и избежания искажений в работе учреждений под влиянием нормативных распоряжений необходимо гармонизировать процедуру проведения инспекций и контроля.
a) Гармонизированная процедура проведения инспекций и контроля
При отсутствии четко обозначенной процедуры инспектор будет проводить инспекции и контроль тем способом, который представляется ему наиболее приемлемым, но фактически инспекции и контроль проводятся самыми разными методами. Инспектора должны выполнять установленную процедуру, охватывающую надлежащим и сбалансированным образом все аспекты требования, используя средства, соразмерные цели. Процедура должна включать подготовку инспекции, проверку документов, посещение предприятия, опрос руководителя предприятия или его заместителя, составление письменного отчета и последующий контроль.
Важное значение имеют вопросы консультирования. Зачастую сотрудник контрольного ведомства является единственным возможным лицом, к которому руководитель предприятия может обратиться за консультацией, и сотрудники контрольных органов должны с готовностью оказывать такую консультативную помощь. Но консультирование и проведение контроля - это две разные задачи, часто несовместимые друг с другом, поскольку одно из требований к проведению контроля заключается в том, что он должен носить независимый характер.
В отношении планов мониторинга следует отметить, что результаты анализа пищевых продуктов и их трактовка во многом зависят от того, какими методами контролер отбирает пробы (в плане технических условий), а также от подбора проб, которые должны давать репрезентативное представление об инспектируемом продукте. Поэтому ко всем программам отбора проб следует прикладывать подробные инструкции для сотрудника, отвечающего за отбор проб, и для лиц, отвечающих за их анализ.
b) Гармонизированная оценка и последующий контроль
Положения о гигиене пищевых продуктов содержат такие формулировки, как «гигиеничным образом», «надлежащий», «в исправном состоянии», «подробная документация», «регулярные проверки» и т. д. Проверка соблюдения требований, заложенных в данных формулировках, может носить достаточно субъективный характер. Более того, опыт показывает, что на практике, даже если в положении используются точные термины, инспектора нередко трактуют их по-разному. Это может объясняться прежним опытом инспектора или сопутствующей деятельностью или же местными условиями. Например, инспектор, отвечающий за контроль над разными видами предприятий, будет по-иному проводить оценку птицебойни, чем инспектор, специализирующийся на таких видах боен; и процедуры оценки пищекомбината могут носить щадящий характер, поскольку он расположен в районе, где уровень гигиены на предприятиях в большинстве случаев довольно низкий. Поэтому важно снабжать инспекторов четкими инструкциями относительно необходимых требований и способов проведения оценки.
По результатам проведенной проверки пищевого предприятия принимается решение о функционировании служб контроля пищевых продуктов, в котором обычно выявляются недостатки. В нем определяется(ются) мера(ы) по устранению недостатков, которую(ые) необходимо принять, и сроки ее/их реализации. Иногда в решении может предполагаться судебное разбирательство. Важное значение имеет гармонизация последующей деятельности для обеспечения справедливого обращения со всеми субъектами деятельности.
e) Способы гармонизации
Традиционные методы гармонизации рабочих привычек сотрудников включают распространение инструкций о способах применения и обеспечения соблюдения различных правил или карманного справочника, в котором проясняются или обосновываются требования. Данные руководящие принципы следует воспринимать не как новые добавочные требования, а просто как материал, поясняющий способы применения и обеспечения соблюдения уже существующих требований.
Профессиональная подготовка, как первоначальная, так и непрерывная, также является одним из решающих элементов в арсенале официальных служб для обеспечения адекватного и согласованного соблюдения правил.
Кроме того, для обеспечения более глубокой гармонизации можно использовать больше сопутствующих средств, таких как выявление подходящих экспертов, проведение совещаний и рабочие визиты на места.
В большинстве случаев среди инспекторов любого учреждения имеются лица, которые специализируются на проведении проверок конкретных типов предприятий или на осуществлении обозначенных задач и накопили немало экспертных знаний в области своей работы, то есть они стали экспертами, обладающими очень ценным практическим опытом. Другим инспекторам в учреждении следует воспользоваться данными экспертными знаниями. Администрация должна выявить таких практических инспекторов и поручить им осуществление гармонизации практики контроля путем подготовки руководящих принципов и участия в процессе подготовки кадров.
Еще один интересный способ гармонизации состоит в том, чтобы давать возможность инспекторам из других отделов делиться своим практическим опытом в рамках совещаний, посвященных вопросам гармонизации методов работы в конкретных областях. Результатом таких совещаний может стать разработка руководящих принципов или карманного справочника.
Обмен опытом можно проводить также на местах, когда инспектора из различных отделов прибывают с рабочим визитом на одно из предприятий для встречи с инспекционной группой, которая курирует данное предприятие. Такие встречи могут стать удобным случаем для проведения обзора и обновления местной практики контроля.
Следует отметить, что каждое из данных средств гармонизации может применяться на местном и национальном уровнях, а также на региональном уровне в рамках международного сотрудничества.
Ведомства/органы по контролю за безопасностью продуктов питания должны проводить большое число регулярных проверок, причем штат их нередко ограничен. Тогда как на первый план чаще всего выдвигается проблема дефицита ресурсов, большую сложность всегда представляет собой вопрос более эффективного использования существующих ресурсов. Одна из главных проблем состоит в том, как распределять имеющееся в распоряжении время сотрудников и средства труда между различными задачами, порученными ведомству/органу, при условии, что их следует выполнять на основе анализа рисков.
f) Определение приоритетов
Задачи по определению приоритетов вытекают из правового обязательства проведения контроля, а также из приоритетов, намеченных компетентными органами, и при этом надлежит принимать во внимание:
В процессе определения приоритетов должны быть задействованы все субъекты деятельности, как в государственном, так и в частном секторах, для того чтобы охватывать фактические потребности страны. Руководство ведомства должно осведомлять сотрудников на местах о приоритетах, особенно перед началом периодического планирования их деятельности.
g) Инвентаризация задач
Контрольное ведомство должны составить инвентаризацию задач и вычислить рабочее время, требуемое для реализации каждой из задач, учитывая тот факт, что некоторые задачи можно выполнять совместно.
Проверка предприятий и мониторинг загрязнения продуктов питания составляют основу деятельности по контролю продуктов питания, но поскольку мониторинг загрязнения продуктов питания рассматривается в рамках подтемы 2, в остальной части настоящего доклада основное внимание уделено предприятиям. В распоряжении каждой инспекционной группы должен быть исчерпывающий перечень предприятий и участков, которые она, возможно, будет контролировать, а центральное учреждение должно располагать статистическими данными о разных типах предприятий, за которые отвечают различные инспекционные группы.
h) Классификация рисков предприятий
Следует регулярно проводить проверку предприятий и участков и в тех случаях, когда существуют подозрения на недостатки. В рамках управления рисками частота проверок того или иного предприятия должна соответствовать величине риска, который оно представляет. Различные виды предприятий можно подразделить на ограниченное число групп риска на основе обработки, которой подвергаются продукты питания. Речь идет в основном о микробиологическом риске.
Хотя и представляется возможным заранее считать одни продукты более рискованными, чем другие, и составлять на этой основе классификацию, но странам следовало бы адаптировать такую классификацию в соответствии с данными, представляемыми в рамках эпидемиологического надзора за болезнями, вызываемыми продуктами питания, и с местными условиями. Например, во многих странах стерилизованные консервы считается совершенно безопасными, тогда как в других странах некоторые предприятия не обеспечивают надлежащего контроля данной технологии.
Кроме того, компетентные органы могут вычислять среднее время, необходимое для проведения инспекции разных типов предприятий, на основе различных проверок, включенных в процесс инспекции, и накопленного страной опыта.
Зная число предприятий различных видов, за которые отвечает каждая из инспекционных групп, и количество времени, необходимое для проведения инспекции, руководитель ведомства может определить на объективной основе, как следует распределять сотрудников между различными группами в соответствии с объемом их работы.
Затем директор местных служб должен уточнить уровень риска каждого предприятия, учитывая число и навыки сотрудников предприятия, объем производства, участие в обеспечении качества продукции, а также итоги предыдущих проверок и возможные причины вспышки пищевых отравлений. Исходя из этого, он приведет нормы контроля в соответствие с уровнем риска предприятий.
Программирование контроля не приводит к тупиковой ситуации; это динамичный процесс, учитывающий развитие условий и требования, поступающие от органов власти.
Важно обеспечить, чтобы для всех мероприятий по осуществлению контроля существовали необходимые инструкции и чтобы по каждому из них составлялся отчет. Кроме фактической передачи информации, письменный документ должен гарантировать, чтобы:
В инструкциях о проведении контроля всегда следует указывать по крайней мере отправителя заказа, сотрудника, который должен проводить контроль, правовое основание, точное описание заданий, которые надлежит выполнить, сроки их реализации, а также способ представления отчета о проведенном контроле.
После завершения всех проверок следует составлять отчет об их итогах, поскольку без такого отчета невозможно заниматься последующей деятельностью и проводить мониторинг результатов.
Более того, такие документы чрезвычайно важны для ведомства, поскольку они являются основными элементами, с помощью которых можно наглядно демонстрировать эффективность и действенность его деятельности. По традиции контрольному органу полагается представлять правительству отчет о своей работе. В настоящее время в целях выполнения требований прозрачности он должен также представлять всем субъектам деятельности объективную информацию о проведенных проверках и их результатах.
На каждом иерархическом уровне необходимым элементом является проведение мониторинга, суть которого заключается в проверке того, что инструкции были четко поняты и выполняются, и в сопоставлении проведенных проверок с запланированными. Основу мониторинга составляют данные, полученные в результате анализа отчетов, но компетентные органы должны изучить дополнительные способы.
На местном уровне иногда полезно, чтобы сотрудников сопровождал эксперт или старший по должности, который может выявлять трудности в выполнении инструкций.
Руководство ведомства должно также проводить мониторинг того, как его децентрализованные отделы выполняют свои задачи, чтобы оно могло обеспечивать надлежащее выполнение ведомственных инструкций и предотвращать расхождения и разногласия между отделами. В дополнение к периодическим отчетам некоторые ведомства задействуют старших сотрудников, в чью задачу входит проведение на местах проверок деятельности местных отделов, будь-то выполнение технических инструкций или управление персоналом и финансами.
Службы контроля пищевых продуктов должны быть в состоянии оперативно и эффективно реагировать в случаях возникновения серьезных проблем. Прежде всего это означает, что их следует как можно скорее извещать о проблеме, пока она не стала распространяться. Системы срочного оповещения будут рассматриваться в рамках подтемы 2. Затем, получив информацию, они должны очень быстро приступать к принятию надлежащих мер. Подразумевается, что данные меры должны быть насколько возможно запланированы в рамках плана аварийного реагирования, в котором предусмотрены правила процедуры и различные программы мероприятий с указанием средств, выделенных для реализации каждого задания.
Данные меры затрагивают целый ряд субъектов деятельности, которые эффективно откликнутся, если они будут уверены в действенности контрольных служб и принимали участие в подготовке плана. Это означает, что надлежащее оповещение о рисках всех субъектов деятельности задолго до возникновения кризиса облегчит его регулирование.
Во многих развивающихся странах неадекватность условий и инфраструктуры подрывает системы обеспечения безопасности пищевых продуктов. Службам контроля следует определить, что необходимо сделать для улучшения элементов основной инфраструктуры, связанных с обеспечением продовольственной безопасности, таких как безопасная вода, электроэнергия, складские помещения, включая охлаждаемые хранилища, транспортные средства и сеть, и привлечь к этому вопросу внимание компетентных органов.
Зачастую производство, обработка и сбыт продуктов питания очень сильно раздроблены по многочисленным мелким производителям и обработчикам, не имеющим надлежащих знаний и специальных навыков, которые необходимы для применения современных методов ведения сельского хозяйства и соблюдения правил гигиены пищевых продуктов, требуемых в условиях интенсификации сельского хозяйства и растущей урбанизации. Службы контроля должны поощрять данных субъектов деятельности к объединению усилий и совместному определению своих потребностей в профессиональной подготовке.
Кроме многочисленных мелких производителей и владельцев магазинов, пищевая промышленность часто включает большие предприятия, часть из которых отличается сложными производственными процессами. Поэтому службы контроля должны быть в состоянии эффективно контролировать большое число самых разнообразных предприятий и должны приспособить свои способы работы к техническому и финансовому потенциалу каждой категории предприятий, учитывая риск, связанный с их рынком, и обращая внимание на все без исключения участки пищевой промышленности.
Экспорт пищевых продуктов имеет жизненно важное значение для многих развивающихся стран; в большинстве случаев он связан с ограниченным числом продуктов. В конечном счете существование «двойных норм безопасности» (соответственно для экспортируемых продуктов и потребляемых внутри страны) оказывается нецелесообразным, но они будут, по всей вероятности, сохраняться в течение определенного времени. Поэтому очень заманчивой представляется идея сосредоточить средства контроля на области экспорта, пренебрегая контролем национального рынка, отчего будут страдать потребители внутри страны. Это не выход из положения. Службы контроля должны использовать опыт работы, накопленный на экспортных предприятиях и в ходе контактов со службами контроля страны импорта, чтобы повышать эффективность национальной системы контроля продуктов питания. Например, они могли бы проследить, как предприятия, тесно связанные с иностранными клиентами, внедряют качественную практику гигиены и систему АРУКТК, или изучить процедуры проверок, которые применяют службы контроля страны импорта. Они могут (если им покажется уместным) изучить, в какой мере можно было бы перенять этот опыт на предприятиях, работающих исключительно на местные рынки. В таких случаях, если инспектора, отвечающие за контроль над экспортом, специализируется на выполнении данной задачи, то очень важно, чтобы они сохраняли контакты с инспекторами, отвечающими за контроль местных рынков.
Стремительная урбанизация приводит к тому, что большая часть городского населения питается частично или полностью уличной едой, которая представляет собой пищевые продукты, готовые к употреблению, и напитки, продаваемые на улицах или в общественных местах, например в районах мест работы людей, школ, больниц, железнодорожных вокзалов и автовокзалов. В большинстве случаев такую еду готовят и продают в антисанитарных условиях при ограниченном доступе к безопасной питьевой воде, санитарным службам или установкам для удаления отбросов.
Службы контроля должны привлекать внимание местных властей к необходимости обеспечения надлежащей основной инфраструктуры в секторах торговли уличной едой. Кроме того, они должны поощрять разработку специфических и адаптированных руководств по качественной практике гигиены и, где требуется, по АРУКТК и обеспечивать их фактическое внедрение.
Службы контроля пищевых продуктов нередко страдают от дефицита средств; это отчетливее всего сказывается на лабораторном оборудовании и средствах труда, а также на процессах набора и подготовки квалифицированного персонала. Этим ограниченным ресурсам следует уделять особое внимание в процессах организации и управления, чтобы упорядочить и оптимизировать использование доступных средств. В разделах 2 и 3 настоящего доклада приводятся различные способы усовершенствования службы контроля пищевых продуктов, что сделано также с целью продемонстрировать специалистам, принимающим решения, способы правильного использования фондов.
Контрольный орган, как заявлено в Кодексе Алиментариус, должен располагать адекватными ресурсами и быть независимым от руководства предприятия и от других интересов промышленности. Контроль безопасности продуктов питания имеет отношение к безопасности и здоровью человека и поэтому он входит в зону ответственности правительства. Тем не менее выпуск безопасных пищевых продуктов является, прежде всего, коллективной ответственностью, и осуществление контроля продуктов питания позволяет пищевой промышленности реализовать эту ответственность. Вот почему в развитых странах предприятиям, занимающимся производством или обработкой продуктов питания, предлагается покрывать стоимость контроля, причем таким образом, чтобы не подрывать независимости инспекторов. Варианты возмещения издержек включают взимание сборов за лицензирование, осуществление технического контроля и проведение анализа продуктов питания. В развивающихся странах к этому вопросу следует подходить осторожно, так как любые расходы, возлагаемые непосредственно на пищевую промышленность, будут в конечном итоге передаваться потребителям в виде косвенного налога на продукты питания, который ляжет непосильным бременем на более бедные слои общества. Данная оговорка касается только продуктов, поступающих на местный или национальный рынок, поскольку предполагается, что сектор экспорта сам будет покрывать стоимость контроля.
Повсеместно признается необходимость оказания развивающимся странам технической помощи в целях укрепления их систем контроля продуктов питания. ФАО и ВОЗ являются двумя специализированными учреждениями Организации Объединенных Наций, которые занимаются разработкой программ сотрудничества с развивающимися странами в вопросах обеспечения качества продуктов питания и техники безопасности.
Как в Соглашении СФС (статья 9), так и в Соглашении ТБТ (статья 11) конкретно говорится о необходимости оказания технической помощи развивающимся странам. В частности, развитые страны, импортирующие пищевые продукты из развивающихся стран должны по просьбе предоставлять техническую помощь развивающимся странам, являющимся экспортерами, чтобы помочь им в выполнении обязательств, связанных с международной торговлей продуктами питания, в рамках соглашений СФС и ТБТ. Поскольку развивающиеся страны пока еще не использовали в полной мере эту новую возможность доступа к технической помощи в рамках соглашений ВТО, данный вопрос следует рассмотреть при обсуждении других средств на семинаре по проблемам партнерства.
1. Укрепление официальных служб контроля безопасности продуктов питания является частью стратегии, которая затрагивает все элементы национальной системы контроля продуктов питания, включающие пищевое законодательство и нормативные положения, управление контролем продуктов питания, лаборатории, информацию, просвещение, связь и подготовку кадров.
2. Национальная система контроля продуктов питания может включать несколько учреждений, одно ведомство или она может быть построена на основе комплексного подхода; надлежащую модель для внедрения будут определять культурные, экономические и политические условия страны. Независимо от рассматриваемой модели необходимо проводить тщательный обзор, чтобы определять способы координации деятельности по контролю для устранения брешей или конфликтов и изучать возможности взаимодействия с другими смежными видами контроля (защита растений, здоровье животных, биобезопасность). В любом случае системы контроля безопасности продуктов питания должны эффективным и последовательным образом охватывать все компоненты пищевой цепи.
3. Руководство служб контроля пищевых продуктов должно обеспечивать, чтобы его сотрудники, проводящие проверки, обладали технической и юридической компетентностью, были независимыми и действовали координированным образом на территории всей страны. Кроме того, руководство должно обеспечивать благоразумное распределение доступных средств путем программирования, поддержку деятельности по контролю соответствующими документами и ее мониторинг и готовность служб к кризисным ситуациям.
4. В развивающихся странах службы контроля пищевых продуктов должны располагать адекватными ресурсами и быть достаточно укреплены, чтобы они могли играть решающую роль в деле защиты здоровья потребителей и в оказании поддержки экспортной торговле продуктами питания. Они должны принимать участие в объединении и профессиональной подготовке небольших производителей и обработчиков, в частности в секторе уличной еды, и в устранении двойственности экспортного и местного рынков. ФАО, ВОЗ, другим соответствующим учреждениям и странам-донорам предлагается оказывать помощь развивающимся странам в укреплении их служб контроля пищевых продуктов.