L'�valuation a port� sur les activit�s d'assistance directe aux pays pour l'�laboration des politiques, et non pas sur l'action normative en mati�re de politiques. Elle s'est concentr�e sur la formulation des politiques, sans en consid�rer la mise en œuvre, bien que celle-ci ait �t� un crit�re important pour d�terminer la r�ussite des politiques examin�es (par. 9-10).

L'�valuation a �t� effectu�e au moyen d'enqu�tes par questionnaire dans les pays membres en d�veloppement, par des missions d'examen des activit�s dans 21 pays couvrant toutes les r�gions en d�veloppement, et � travers une �tude approfondie de la documentation existante et une s�rie d'entretiens au si�ge et dans les Bureaux r�gionaux. Des consultants ind�pendants ont particip� aux missions dans les pays, dont le rapport a �t� examin� par un groupe d'experts hors FAO (par. 12-15).

Il a ainsi �t� constat� que les politiques rev�taient une importance croissante pour les pays en d�veloppement, tandis que le Groupe d'examen par des pairs a conclu que la FAO devrait accorder une plus grande priorit� � son action dans ce domaine. Les activit�s de la FAO ont eu des r�percussions notables en termes de contributions aux processus d'�laboration de politiques, avec une influence directe sur la mise en œuvre des politiques (par. 70-73). Il a �galement �t� conclu que:

i. Il est un besoin croissant de politiques dans le domaine de l'agriculture, des for�ts, des p�ches, de la s�curit� alimentaire et du d�veloppement de moyens d'existence durable, et pour une gestion durable des ressources naturelles, sous l'effet notamment de la mondialisation et d'une d�pendance accrue � l'�gard des instruments de politique indirects pour l'�tablissement d'un cadre propice au d�veloppement (par. 3-5);

ii. La FAO d�tient un avantage comparatif dans l'aide � l'�laboration de politiques dans le secteur des p�ches et des for�ts, et pour la mise en place de politiques agricoles au niveau sous-sectoriel et dans l'interface technologies-politiques (co�ts et avantages des choix). Elle a en outre un r�le important � jouer au sein de l'�quipe des Nations Unies en veillant � ce que les probl�mes touchant l'agriculture et la s�curit� alimentaire soient d�ment pris en compte dans les politiques macro-�conomiques et en renfor�ant la capacit� des minist�res de l'agriculture d'imprimer leur marque sur ce processus. L'Organisation a des concurrents tout � fait qualifi�s au niveau des activit�s d'examen du secteur agricole (par. 22-26);

iii. Bien que l'assistance de la FAO ait toujours r�pondu � un besoin et qu'elle se soit toujours inscrite parmi les priorit�s strat�giques de l'Organisation, ces positions de force comparatives n'apparaissent pas � plein dans le mod�le d'activit� de la FAO qui a donn� trop d'importance � l'examen du secteur agricole (par.27);

iv. La coop�ration technique pourrait �tre mieux con�ue, pour un meilleur impact sur l'ensemble du processus d'�laboration de politiques (par. 32-36). La gestion des interventions ponctuelles en mati�re de politiques aurait �galement � gagner d'une r�duction des d�lais d'intervention (par. 38-40). La productivit� et l'efficacit� des Sous-Divisions r�gionales de l'assistance aux politiques pourraient �tre am�lior�es (par. 55-59);

v. La qualit� technique des travaux de la FAO en mati�re d'�laboration de politiques est aussi bonne, voire meilleure, que celle d'autres institutions, mais elle pourrait �tre am�lior�e dans certains domaines, notamment au niveau de l'int�gration d'�l�ments multidisciplinaires et en assurant un soutien normatif efficace, en particulier pour ce qui est des co�ts et des avantages des politiques sous-sectorielles et de l'interface technologies-politiques. La FAO a besoin de renforcer ses capacit�s concernant certains aspects du soutien aux politiques sous-sectorielles, comme la recherche et la vulgarisation (innovation et apprentissage) (par. 50-51);

vi. La FAO s'est attach�e avec beaucoup d'efficacit� � introduire, dans le processus d'�laboration des politiques, des proc�dures de consultation plus �troites entre les minist�res et avec la soci�t� civile, mais cet aspect pourrait �tre d�velopp� davantage (par. 61-64);

vii. L'action conjointe avec ses partenaires de l'aide au d�veloppement, en particulier avec les institutions financi�res internationales (IFI), et la pleine participation au processus des Nations Unies dans les pays, ont �t� essentielles pour l'int�gration efficace de la contribution de la FAO � l'�laboration des politiques, notamment au niveau macro-politique. Le Repr�sentant de la FAO joue un r�le essentiel dans ce domaine et assure un dialogue constant avec les minist�res de l'agriculture (65-68).

Recommandations:

viii. D�finir avec plus de pr�cision les priorit�s de l'action en mati�re de politiques, et notamment:

modifier l'�quilibre des activit�s de la FAO dans ce domaine au profit des p�ches et des for�ts, et en faveur de l'action au niveau sous-sectoriel et de l'interface technologies-politiques (par. 77-79);
d�finir des priorit�s en fonction des groupes de pays (r�gions, niveaux de d�veloppement) (par.80);
privil�gier les PFRDV (par. 80); et
accorder une plus grande attention � l'action de promotion et de sensibilisation (par. 83-86).

ix. Renforcer les capacit�s en mettant l'accent sur l'identification des probl�mes, plut�t que sur les techniques de pointe, et consolider � l'�chelle des minist�res de l'agriculture la capacit� g�n�rale de participer en qualit� de partenaires aux d�bats concernant les politiques macro-�conomiques et d'analyser les co�ts et les avantages de leurs propres programmes (par. 81-82). En mati�re de formation, la FAO devrait se poser aussi bien en ressource pour d'autres b�n�ficiaires qu'en dispensatrice de formation, et identifier plus clairement les cibles vis�es (par. 87);

x. Renforcer les activit�s par le biais de partenariats, avec un engagement total aux processus des Nations Unies dans les pays, notamment pour assurer une juste prise en compte de la s�curit� alimentaire et de l'agriculture dans les politiques macro-�conomiques, y compris celles visant � r�duire la pauvret� rurale et � am�liorer les moyens d'existence (par. 89-92);

xi. Donner une plus grande souplesse aux interventions de la FAO en mati�re de coop�ration technique, et notamment:

renforcer le rapport des ressources hors personnel aux effectifs par des suppressions de postes et la mobilisation des donateurs. Il est propos� en particulier de stabiliser le ratio effectifs/ressources hors personnel et de constituer � l'�chelon mondial et r�gional des fonds pour la coop�ration en mati�re d'�laboration de politiques (par. 96); et
rationaliser les arrangements aux fins du PCT-FAO (par. 97).

xii. Renforcer l'int�gration et am�liorer les proc�dures de travail au sein des Bureaux r�gionaux, avec des priorit�s r�gionales clairement �tablies, une meilleure d�finition des axes de responsabilit� et des activit�s interdisciplinaires plus nombreuses (par. 98-101);

xiii. Renforcer le soutien aux Repr�sentants de la FAO dans leur r�le en mati�re de politiques (par. 102);

xiv. Am�liorer les services fournis aux pays de la CEI et � d'autres pays aux caract�ristiques similaires, en mettant en place des comp�tences sp�cialis�es (par. 103);

xv. Am�liorer la qualit� de la coop�ration de la FAO dans le domaine de l'�laboration de politiques, et ce notamment:

en publiant des directives concernant l'action en mati�re de politiques (par. 104);
en am�liorant la conception des projets, en particulier quant � l'identification du point vis� par le projet par rapport � l'ensemble de la politique, au r�sultat attendu et au processus de consultation (par. 105-107);
en am�liorant l'information sur les pays, gr�ce � Internet (par. 108); et
en constituant une �quipe sp�ciale, charg�e de d�finir plus clairement les priorit�s de l'action en mati�re de politiques et de mettre au point le soutien normatif et les directives connexes
(par. 109-110).

Conclusions du Groupe externe ind�pendant d'examen par des pairs

Le Groupe externe d'examen fait totalement siennes les conclusions et les recommandations de l'�valuation. Le processus d'�valuation a �t� exemplaire. Il a associ� l'examen par des �quipes, compos�es notamment de consultants ind�pendants, d'un vaste �chantillon d'interventions/projets d'�laboration de politiques � l'�chelon des pays; des entretiens et des questionnaires adress�s � des gouvernements membres et aux partenaires de l'aide au d�veloppement; des examens pr�liminaires internes des r�sultats; et un Groupe externe ind�pendant d'examen par des pairs. Ce processus a permis d'instaurer un dialogue, d'effectuer une �tude approfondie de divers points et de multiplier les aper�us constructifs.

Les conclusions g�n�rales soulignant le degr� de priorit� �lev� de l'�laboration des politiques dans l'assistance fournie aux pays membres et la n�cessit� que la FAO concentre ses efforts dans les secteurs dans lesquelles elle est en mesure de d�ployer une force relative de soutien aux politiques, sont partag�es par les membres du Groupe d'examen. Celui-ci attache �galement une grande importance aux conclusions et aux recommandations suivantes du rapport, de m�me qu'aux secteurs dans lesquels leur donner plus de force, et souhaite les soumettre � l'attention de la Direction:

1. Les priorit�s de l'assistance aux politiques doivent �tre d�finies. Selon le Groupe, l'examen g�n�ral du secteur agricole devrait avoir une priorit� moins �lev�e que les processus d'aide � la formulation de politiques nationales. Il s'agirait donc d'aider les minist�res de l'agriculture et du d�veloppement rural � faire le diagnostic de certaines questions de politique et � int�grer leur action dans des processus plus vastes de formulation des politiques nationales. L'attention devrait �galement �tre donn�e aux secteurs n�glig�s du point de vue des politiques, comme celui de l'�levage.

2. Conform�ment au Cadre strat�gique de la FAO et � son mandat d'intervenir en faveur de la s�curit� alimentaire et pour les aspects de la lutte contre la pauvret� tenant � l'agriculture, l'assistance aux politiques devrait porter sur l'action dans le domaine du d�veloppement rural, s'il y a lieu, plut�t que sur la seule politique agricole. Nous sommes conscients du danger d'une trop grande dilution des activit�s de l'Organisation, mais pour que les efforts d�ploy�s dans le domaine du d�veloppement agricole rural et de la lutte contre la pauvret� rurale soient efficaces, une orientation plus g�n�rale en faveur du d�veloppement rural s'impose. Cela s'applique aux pays � revenu moyen comme aux pays � faible revenu, o� la pauvret� rurale demeure un probl�me persistant et sous-�valu�.

3. La FAO peut jouer un r�le plus important qu'elle ne le fait aujourd'hui dans le renforcement des capacit�s nationales d'analyse des questions de politiques agricoles et rurales. Elle devrait avoir une action catalytique dans l'aide � l'�laboration des politiques au niveau des pays, favorisant ainsi l'"appartenance" nationale des r�formes politiques. La vocation premi�re de la FAO dans ce domaine est d'encourager des processus rationnels d'analyse, de formulation et de mise en œuvre des politiques. L'Organisation devrait donc continuer � promouvoir des m�thodes participatives d'�laboration de politiques faisant intervenir non seulement les autres minist�res d'ex�cution, mais aussi les ONG, le secteur priv�, et d'autres institutions des Nations Unies et organismes bilat�raux. Le Groupe d'examen reconna�t que la FAO joue un r�le important en offrant de nouvelles perspectives aux gouvernements et en soutenant des processus susceptibles de favoriser l'appartenance nationale des politiques.

4. L'Organisation a un r�le dynamique � jouer � l'�gard des Nations Unies et des pays donateurs afin que l'importance de la s�curit� alimentaire, de l'agriculture et du secteur rural soit d�ment prise en compte au moment de la formulation des politiques.

5. La FAO peut travailler dans bien des circonstances en coop�ration �troite avec les IFI et d'autres donateurs. Dans d'autres cas, elle peut �tre invit�e � intervenir de mani�re ind�pendante pour fournir aux gouvernements membres une aide � la formulation des politiques. Il n'y a pas l� d'incompatibilit�, mais l'ind�pendance de la FAO et sa fonction dans chaque situation doivent �tre claires, au niveau interne comme pour les autres parties prenantes. Cette autonomie est tout � fait pr�cieuse, mais elle peut n�cessiter une gestion attentive lorsque la FAO est �galement en communication avec des IFI pour des questions de politique.

6. Selon le Groupe d'examen, il s'agit de consacrer des ressources plus importantes � l'action en mati�re de politiques dans les pays. Pour fournir une assistance efficace dans ce domaine, des m�canismes souples et une capacit� d'intervention rapide sont n�cessaires. Le PCT a constitu� le principal m�canisme d'intervention en mati�re de politiques. Il pr�sente de graves d�fauts, ayant des exigences op�rationnelles souvent incompatibles avec une intervention rapide et de qualit�. En particulier, les plafonds impos�s aux d�penses au titre d'experts internationaux et les conditions requises pour le recours � la CTPD sont souvent incompatibles avec des activit�s d'aide aux politiques. Le Groupe appuie �galement la recommandation concernant l'augmentation du ratio ressources hors personnel/effectifs dans le Programme ordinaire, et la n�cessit� de pr�server ce rapport contre d'�ventuelles restrictions budg�taires.

7. Les comp�tences sp�cialis�es en mati�re de politiques sont aujourd'hui �miett�es dans nombreuses unit�s de la FAO, avec une coordination et un �change d'informations insuffisants. Cela pourrait d�terminer une duplication des efforts et entra�ne certainement la perte des avantages potentiels qui d�riveraient de la mise en commun des id�es et des exp�riences. Il est besoin de l'�quipe de travail recommand�e dont le pr�sident ferait fonction d'agent de coordination et de liaison, et qui servirait de centre d'�change de connaissances. Le Groupe d'examen a constat� l'existence, au sein de l'Organisation, de nombreux liens cr�atifs reposant sur les relations personnelles et professionnelles, et il a indiqu� que ces liens pourraient �tre consolid�s dans le cadre d'une structure plus formelle pour les activit�s en mati�re d'�laboration de politiques. Une telle coordination a un co�t. Il s'agit de mettre au point de nouvelles incitations et de nouveaux m�canismes pour assurer cette coordination entre les unit�s, et de doter le centre de coordination des ressources n�cessaires. Sa valeur ajout�e a �t� prouv�e dans plusieurs domaines, notamment celui du commerce international.

8. Les Repr�sentants de la FAO sont la pr�sence de l'Organisation dans les pays et le centre de r�f�rence pour un dialogue permanent. Ils constituent un point d'entr�e crucial pour la pr�sentation de demandes d'assistance aux politiques par les gouvernements. Les crit�res de recrutement des Repr�sentants de la FAO devraient donc tenir compte de ces caract�ristiques. Il est par ailleurs n�cessaire de leur dispenser une formation destin�e � les sensibiliser aux questions de politique, notamment celles qui constituent des priorit�s r�gionales. Il leur faut �galement un soutien technique plus solide et de meilleures informations. Pour faciliter les activit�s d'assistance aux politiques dans la CEI et d'autres pays � faible revenu d'Europe de l'Est, il est urgent que des Repr�sentants de la FAO soient pr�sents dans ces pays.

9. Les institutions qui obtiennent de bons r�sultats sont celles o� l'acquisition du savoir est un processus continu. Si la FAO veut renforcer son engagement concernant l'analyse des politiques et l'aide � leur �laboration, il est alors urgent de dispenser � l'ensemble du personnel de l'Organisation une formation sp�cialis�e sur les questions de politique. Une telle formation a bien �videmment des incidences budg�taires, mais elle devrait �tre consid�r�e comme une activit� hautement prioritaire, essentielle pour am�liorer et pr�server l'excellence des comp�tences de la FAO. L'exigence de qualit� imposera �galement une correspondance plus �troite du personnel avec les conditions requises pour chaque poste.

10. Il s'agit d'am�liorer la gestion des connaissances, avec notamment une meilleure information sur les pays et un lien plus solide entre les activit�s normatives et la coop�ration dans les pays. Les �tudes de cas concernant la fa�on dont les questions de politique ont �t� abord�es et trait�es avec succ�s, sont tr�s demand�es et devraient �tre r�alis�es � l'intention aussi bien de l'Organisation que de leurs destinataires. L'Organisation pourrait mieux faire en ce qui concerne l'apprentissage � partir de ses propres exp�riences et de celles des autres, en rendant ce type d'informations sp�cifiques largement disponibles.

11. La d�finition op�rationnelle des politiques devrait s'�tendre au besoin � la phase de mise en œuvre. Un travail de qualit� en mati�re de politiques est souvent construit � partir de l'identification pr�alable des moyens d'ex�cution, et peut pr�voir une assistance pour la conception de la phase d'ex�cution et son suivi.

12. Le Groupe d'examen estime enfin que le renforcement du r�le de l'Organisation en mati�re de politiques devra s'accompagner d'une augmentation des allocations budg�taires, et d'un mandat institutionnel clairement d�fini pour la mise en application des recommandations du rapport.

12 janvier 2001

Composition du Groupe d'examen par des pairs

M. Malcolm D. Bale, Responsable sectoriel, Unit� des strat�gies et des politiques, du d�veloppement rural et des ressources naturelles, R�gion Asie de l'Est et Pacifique, Banque mondiale, Washington, D.C.

S. E. Jo�o Carrilho, Vice-Ministre de l'agriculture, R�publique du Mozambique

S. E. Kantha Phavi (Mme), Secr�taire d'�tat, Minist�re de la femme et des anciens combattants, Royaume du Cambodge

M. Roger Norton, Conseiller pour les politiques du d�veloppement agricole et la gestion des ressources naturelles

Mme Raquel Pe�a-Montenegro, Directrice, Division de l'Am�rique latine et des Cara�bes, FIDA

M. Julian Thomas, Sp�cialiste du d�veloppement agricole et ancien Pr�sident du Comit� financier de la FAO et du Groupe Afrique des Repr�sentants aupr�s de la FAO

M. William Valletta, Sp�cialiste des questions politiques et juridiques concernant le statut d'occupation des terres et les droits de propri�t� dans les pays en d�veloppement et en transition

Des observations �crites ont �galement �t� envoy�es par M. Simon Maxwell, sp�cialiste des politiques alimentaires et Directeur de l'Overseas Development Institute, Royaume-Uni.

R�ponse de la Direction

1. L'�valuation, qui portait express�ment sur les activit�s de promotion et l'assistance directe aux pays membres en mati�re de politiques, est correcte, exhaustive et objective. Elle s'est d�roul�e selon un processus digne d'�loges, associant le dialogue et des questionnaires avec les pays et les partenaires de l'aide au d�veloppement, des avis externes ind�pendants de haut niveau et des consultations internes prolong�es. Les recommandations formul�es sont constructives et opportunes. Elles convergent, avec l'examen interne continu de l'�laboration du Programme de terrain et celui du D�partement TC, vers une meilleure d�finition du mandat de la Division de l'assistance aux politiques et de ses liens avec d'autres �l�ments de la FAO. La Direction souscrit aux principales conclusions de l'�valuation et dans certains domaines cl�s, la mise en œuvre des changements requis a d�j� d�marr�.

2. Il est convenu que les politiques en mati�re de d�veloppement agricole et rural rev�tent une importance croissante pour les pays en d�veloppement, et que ces pays n�cessitent une aide pour la formulation de politiques permettant d'assurer la s�curit� alimentaire et des moyens d'existence durables, notamment pour leurs populations rurales pauvres, ainsi que la gestion durable de leurs ressources naturelles. La FAO donnera un degr� de priorit� g�n�ral plus �lev� � son action en mati�re de politiques et elle renforcera, dans la mesure du possible, les ressources budg�taires allou�es � ces activit�s. Des ressources suppl�mentaires limit�es sont propos�es � cet effet dans le SPTB pour 2002-03, principalement sous forme de ressources hors personnel destin�es aux bureaux d�centralis�s, conform�ment aux besoins identifi�s dans le rapport. Il faut consid�rer que dans un sc�nario de r�duction globale des ressources, cette augmentation sera difficile � maintenir, compte tenu de l'existence d'autres activit�s prioritaires telles que le renversement de la tendance � la baisse des activit�s du Programme de terrain de la FAO non li�es aux urgences, ainsi que des nombreuses activit�s normatives importantes, elles aussi fortement soutenues par les pays membres.

3. Les th�mes prioritaires de l'action de la FAO ont �t� �nonc�s dans le Plan d'action du Sommet mondial de l'alimentation et dans le Cadre strat�gique. La Direction convient de l'opportunit� de les promouvoir d'une mani�re plus active, comme il ressort de l'objectif strat�gique de la FAO La s�curit� alimentaire au centre des pr�occupations internationales, et de la strat�gie intersectorielle Diffusion des messages de la FAO. Les priorit�s de l'action de l'Organisation en mati�re de politiques seront fond�es sur ses avantages comparatifs, tels qu'ils ont �t� identifi�s par l'�valuation. La Direction se rallie � la proposition de privil�gier les politiques sous-sectorielles (plut�t que les �tudes g�n�rales du secteur agricole) et de les asseoir sur de solides bases normatives.

4. Les processus participatifs de formation des politiques, l'interface technologies-politiques et la prise en compte des co�ts et des avantages dans l'action en mati�re de politiques sous-sectorielles, seront renforc�s par une collaboration plus �troite et approfondie entre les unit�s politiques, au si�ge et dans les bureaux d�centralis�s. Dans les Bureaux r�gionaux et sous-r�gionaux, en particulier, cela sera obtenu par une meilleure int�gration des Sous-Divisions et des unit�s de l'assistance aux politiques avec les groupes du d�partement technique et les �quipes multidisciplinaires. Les comp�tences techniques disponibles dans les diverses divisions techniques seront renforc�es dans le domaine des politiques, notamment en mati�re de vulgarisation et de recherche, tandis qu'une orientation plus technique sera donn�e s'il y a lieu aux fonctionnaires charg�s des politiques de la Division TCA. Il convient �galement de souligner l'importance des aspects intersectoriels de l'action en mati�re de politiques, comme par exemple les dimensions environnementales de la formulation et de la mise en œuvre d'une politique agricole, les questions de parit� et le probl�me du VIH/SIDA.

5. La focalisation recommand�e sur les PFRDV est tout � fait pertinente, malgr� les contraintes susceptibles de surgir au niveau de la capacit� d'absorption. Il s'agira de trouver un juste �quilibre avec l'assistance demand�e par les pays � revenus moyens pour l'�laboration de politiques dans les secteurs nouveaux du d�veloppement. Il est �galement convenu de la n�cessit� d'�largir l'aide aux politiques fournie � la CEI et � d'autres pays aux caract�ristiques semblables, en mettant en place des capacit�s sp�cialis�es pertinentes pour s'occuper de ces pays, sous r�serve des contraintes globales en termes de disponibilit� de ressources. L'absence de Repr�sentants de la FAO dans les pays de la CEI a �t� signal�e dans l'�valuation. Bien que le 119�me Conseil ait approuv� la proposition du Directeur g�n�ral d'�tablir de nouveaux Bureaux de pays dans certaines conditions, en g�n�ral ces pays ne se sont pas port�s candidats pour participer au programme. Les co�ts de liaison et de repr�sentation dans ces pays n'ont donc pas �t� inclus dans le sc�nario de croissance du Programme de travail et Budget. Toutefois, l'Organisation r�examine actuellement son plan � cet �gard.

6. L'�valuation souligne le r�le crucial jou� par la FAO, au sein des �quipes des Nations Unies et au niveau des pays, pour la prise en compte des questions touchant l'agriculture et la s�curit� alimentaire dans les politiques macro-�conomiques, notamment pour la lutte contre la pauvret� et l'�tablissement de moyens d'existence ruraux durables. Ce r�le n'est pas toujours reconnu par nos institutions partenaires, ni m�me parfois par certains pays. Un document g�n�ral visant � red�finir la base conceptuelle de l'action de la FAO concernant les liens entre la pauvret�, la s�curit� alimentaire, l'agriculture et le d�veloppement rural, est actuellement mis au point par le D�partement �conomique et social. Des arrangements sont �galement en cours de d�finition pour renforcer la collaboration avec d'autres institutions des Nations Unies et les IFI au Plan-cadre des Nations Unies pour l'aide au d�veloppement, au Bilan commun de pays, au Cadre de d�veloppement int�gr�, aux initiatives en faveur des pays pauvres tr�s endett�s et � la strat�gie de lutte contre la pauvret�. Un soutien financier suppl�mentaire a �t� apport� derni�rement aux Repr�sentants de la FAO au titre d'un m�canisme sp�cial du PCT, dans le but de renforcer leur capacit� d'intervention rapide face aux besoins des pays, ainsi que leur contribution � ces processus.

7. Comme l'�valuation l'a sugg�r�, la contribution de la FAO � la promotion d'approches consultatives pour l'�laboration des politiques, et � la mise en jeu de la soci�t� civile, sera renforc�e. Pour cela, on assurera une mise en œuvre plus efficace des politiques et des strat�gies de la FAO concernant la coop�ration avec les ONG et les organisations de la soci�t� civile (y compris les organisations et les groupements de femmes rurales), qui ont �t� expos�es dans le Cadre strat�gique et d�velopp�es par la suite.

8. Il est reconnu que les comp�tences sp�cialis�es en mati�re de politiques sont aujourd'hui �parses parmi les nombreuses unit�s de la FAO et que la coordination et l'�change d'information sont insuffisants malgr� la coop�ration interdisciplinaire existante, ponctuelle et institutionnalis�e. Il est donc convenu, conform�ment � la recommandation formul�e, de mettre en place une �quipe sp�ciale pour les politiques et des centres de r�f�rence pour une meilleure d�finition des priorit�s; de renforcer le soutien normatif � l'action en mati�re de politiques; d'�laborer des m�canismes pour faciliter la collaboration entre les unit�s; et de d�finir des lignes d'action quant � la fa�on de se rapporter efficacement au processus d'�laboration de politiques dans les pays, et de le faciliter. Les conclusions de l'�valuation confortent en effet la conviction de la Direction que des progr�s dans ces divers domaines permettront � la FAO d'avoir un meilleur impact sur le processus d'�laboration de politiques et leur mise en œuvre dans les pays membres en d�veloppement. Un m�canisme interd�partemental de coordination sera mis en place afin de favoriser l'interface entre les politiques et la technologie, ainsi qu'entre l'action en mati�re de politiques et les activit�s op�rationnelles, notamment en faveur du d�veloppement rural. Au sein de l'Organisation, les centres de r�f�rence pour l'action en mati�re de politiques seront dot�s de ressources suppl�mentaires, sous r�serve des ressources disponibles telles qu'elles auront �t� d�termin�es par les pays membres, pour pouvoir assurer la corr�lation en mati�re de politiques entre l'activit� analytique normative et l'action de promotion/assistance.

9. Quant � la n�cessit� pour la FAO d'am�liorer l'information sur les pays, le D�partement TC a d�j� entrepris � cet effet d'�tablir un syst�me d'information sur les pays bas� sur Internet, � usage interne, qui permettra principalement de renforcer la focalisation sur les pays et sera utilis� pour l'�laboration des activit�s du Programme de terrain. Une fois op�rationnel, ce syst�me sera g�r� par les Sous-Divisions et les unit�s de l'assistance aux politiques en collaboration �troite avec les Repr�sentants de la FAO. Il ne couvrira pas les domaines d'information sp�cialis�s pour lesquels il existe des bases de donn�es entretenues par les d�partements techniques.

10. La Direction convient �galement de la n�cessit� de promouvoir les activit�s men�es par la FAO pour renforcer les capacit�s de formulation et d'analyse des politiques, et notamment pour valoriser les capacit�s g�n�rales existant au niveau des minist�res de l'agriculture afin que ces derniers puissent participer en qualit� de partenaires aux d�bats sur les politiques macro-�conomiques. Le point de concentration et les activit�s de la Division TCA en mati�re de renforcement des capacit�s sont actuellement r�orient�s, afin d'atteindre les d�cideurs de plus haut niveau dans les gouvernements et pour avoir un meilleur impact sur les processus d'�laboration de politiques et sur le contenu de ces politiques. Ce changement de cap sera toutefois graduel, car il requiert un renforcement des comp�tences professionnelles et des ressources de la Division TCA pour que celle-ci puisse aider efficacement les pays membres en d�veloppement � renforcer leurs capacit�s d'�laboration de politiques.

11. L'�valuation indique que pour am�liorer la productivit� et l'efficacit� des Sous-Divisions et des unit�s de l'assistance aux politiques, il convient de renforcer les proc�dures de travail dans les Bureaux r�gionaux pour une meilleure int�gration interdisciplinaire dans leurs activit�s. Dans son analyse des r�alisations de ces unit�s et de leur impact au niveau de l'�laboration du Programme de terrain et de l'assistance aux politiques, le D�partement TC est parvenu aux m�mes conclusions. Des directives sont donc actuellement donn�es pour l'�tablissement d'�quipes sp�ciales dans les pays aupr�s des Bureaux r�gionaux et pour la r�alisation sur le terrain de missions de programmation multidisciplinaires mieux cibl�es, en collaboration �troite avec les gouvernements et les Repr�sentants de la FAO. Ces m�canismes permettront d'identifier et de d�finir plus clairement les priorit�s r�gionales, comme sugg�r� dans l'�valuation, et de les traduire en des services r�pondant aux besoins des pays membres. La Direction approuve l'id�e d'une entit� de projet commune du PMT, car cela constituerait une incitation suppl�mentaire � conduire l'action en mati�re de politiques d'une mani�re int�gr�e et efficace. Le cadre pour une telle entit� de projet commune sera mis au point en consultation avec les bureaux d�centralis�s. Un examen approfondi des capacit�s existantes au sein des Sous-Divisions et des unit�s de l'assistance aux politiques, est �galement en cours.

12. L'�valuation souligne � juste titre que le Repr�sentant de la FAO constitue un point d'entr�e crucial pour les demandes d'assistance aux politiques des gouvernements, et qu'il joue un r�le essentiel de soutien aux pays dans le processus d'�laboration de politiques. La Direction concorde sur ce point. Les crit�res utilis�s pour la s�lection des Repr�sentants de la FAO ont �t� d�finis par l'Organisation*. Les pr�occupations apparues dans l'�valuation concernant la capacit� des Repr�sentants de la FAO tiennent donc plus � une question d'information et de formation appropri�es, et il a �t� pris note des suggestions et des recommandations faites � cet �gard. Il convient par ailleurs de souligner que l'Organisation proc�de actuellement � un examen des ressources en personnel affect�es dans les pays pour le suivi des activit�s normatives et op�rationnelles, et notamment des op�rations de projet.

13. L'information et l'assistance technique directe que les Sous-Divisions et les unit�s TCA fournissent actuellement aux Repr�sentants de la FAO, doivent �tre renforc�es. Ces bureaux d�centralis�s apporteront un soutien rapide aux Repr�sentants de la FAO lorsque ceux-ci demanderont un avis en mati�re de politiques.

14. Les recommandations concernant la n�cessit� d'am�liorer la conception des projets ax�s sur les politiques sont bien accept�es et seront appliqu�es aux interventions futures. Il a �galement �t� pris note de celles qui portaient sur les lacunes existant au niveau de la conception de la coop�ration technique. Ainsi, les accords au titre du PCT seront rationalis�s dans la mesure o� les r�gles actuellement applicables aux projets PCT seront respect�es, et compte tenu du fait que ces projets, comme d'autres projets de la FAO, sont formul�s et mis en œuvre � la demande des gouvernements. Pour une plus grande souplesse d'intervention face aux besoins en mati�re de politiques et pour des rapports plus efficaces sur la situation budg�taire, on simplifiera les proc�dures administratives, tandis que la prise des d�cisions fera l'objet d'une d�centralisation plus pouss�e.

15. La suggestion faite dans l'�valuation d'augmenter le ratio ressources hors personnel-effectifs par des suppressions de postes, est accept�e sur le principe et sera examin�e au coup par coup. Comme on l'a vu plus haut, une augmentation des ressources hors personnel est propos�e dans le SPTB pour 2002-03. Enfin, il y a plein accord sur la n�cessit� de mobiliser les donateurs pour la constitution de fonds pour la coop�ration en mati�re d'�laboration de politiques, � l'�chelon mondial (pour une liaison en mati�re de politiques entre les divisions normatives et techniques de la FAO) et r�gional (�ventuellement sur le mod�le de l'initiative pour la Corne de l'Afrique).

____________________
* Voir, notamment, la Section 118 du Manuel et, plus r�cemment, les documents d'information soumis � la cent dix-neuvi�me session du Conseil

I. Introduction

CONTEXTE

1. La pr�sente �valuation rentre dans le cadre d'une s�rie ordinaire d'�valuations portant sur des sujets recommand�s par le Comit� du Programme de la FAO et notifi�es � la Conf�rence de la FAO dans le Rapport d'�valuation du Programme. Conform�ment � la demande des organes directeurs de la FAO concernant la r�alisation d'une �valuation des objectifs de l'Organisation tels qu'ils sont d�finis dans le Cadre strat�gique de la FAO 2000-2015, cette �valuation int�resse la Strat�gie de l'Organisation B - Promouvoir, �laborer et renforcer les politiques et cadres r�glementaires pour l'alimentation, l'agriculture, les p�ches et les for�ts (Objectif B.2 Politiques nationales, instruments juridiques et m�canismes d'appui conformes aux exigences nationales et compatibles avec les politiques internationales et cadres r�glementaires). Il est � signaler qu'une �valuation des activit�s FAO-PCT en mati�re d'�laboration de l�gislations nationales a �t� effectu�e en 1999¹, puis notifi�e au Comit� du Programme en 2000. La pr�sente �valuation est donc restreinte � l'action en mati�re de politiques.

2. Comme l'�valuation ne portait que sur les travaux de la FAO en mati�re d'�laboration de politiques nationales, l'objectif n'�tait pas d'en tirer des conclusions concernant la priorit� relative � accorder � ces activit�s par rapport aux autres objectifs strat�giques de la FAO. Il s'agissait d'examiner les r�alisations pass�es de la FAO et sa capacit� de r�pondre aux besoins en mati�re de politiques et aux attentes des pays et des partenaires de l'aide au d�veloppement � son �gard. Aux fins de cette analyse, la d�marche adopt�e est celle d'un examen prospectif des r�alisations pass�es afin d'en tirer des recommandations pratiques pour l'action future de la FAO.

L'IMPORTANCE DE LA COOP�RATION AVEC LES PAYS EN MATI�RE D'�LABORATION DE POLITIQUES

3. Au programme de l'action en faveur du d�veloppement, les politiques ont pris une importance croissante. Au d�part il a �t� constat� que les distorsions et le manque de clart� d'objectif des instruments macro-politiques avaient contribu� � ralentir la croissance et favoris� une r�partition in�gale des revenus, une utilisation non viable des ressources naturelles et une augmentation du niveau d'endettement li�e � des investissements peu productifs. Plus r�cemment, il est apparu qu'au rythme actuel de la mondialisation, pour que les pays puissent en saisir les b�n�fices au lieu d'en subir les inconv�nients, il fallait qu'ils restructurent leurs �conomies afin de maximiser leurs d�bouch�s commerciaux et qu'ils introduisent des mesures nationales en accord avec leurs engagements internationaux. Les gouvernements ont donc limit� leur participation directe � la production et � l'activit� commerciale, ainsi qu'� la fourniture de certains services.

4. � la suite de cette �volution, l'accent a �t� d�plac� sur des moyens d'action plus indirects pour l'�tablissement du cadre propice au d�veloppement. Les pays sont appel�s � relever � la fois les grands d�fis traditionnels et de nombreux enjeux nouveaux, notamment celui d'acc�l�rer la mise au point et l'assimilation de technologies et de syst�mes de gestion am�lior�s; de mettre � profit l'all�gement de la dette pour r�duire la pauvret�; de cohabiter avec le SIDA; et de s'accommoder au changement climatique. Le r�le de l'agriculture, des p�ches et des for�ts, et des populations rurales, est rest� d�terminant pour:

la s�curit� alimentaire nationale et des m�nages;
la r�duction de la pauvret�, l'am�lioration des moyens d'existence et le d�veloppement �conomique dans les zones rurales et, dans une certaine mesure, dans les villes;
la conservation des ressources naturelles; et de plus en plus souvent,
dans les pays � revenu moyen, la fourniture de loisirs et de bienfaits �cologiques pour les populations en phase d'urbanisation.

5. Pour tirer parti de ces effets favorables, il est n�cessaire que la FAO intervienne, dans le cadre de son mandat, sur diverses facettes des politiques, notamment:

au niveau de l'interface politiques macro-�conomiques/politiques sectorielles - incidences pour l'agriculture, la s�curit� alimentaire et les moyens d'existence ruraux, des politiques concernant notamment le commerce, la fiscalit�, la masse mon�taire, les droits de propri�t�, les ressources en eau, l'emploi et les investissements internationaux;
au niveau sectoriel - gestion des p�ches et des for�ts, promotion des services priv�s dans le secteur agricole, etc.; et
dans certains secteurs sp�cifiques - irrigation; recherche, innovation et communication; am�nagement des terres d�grad�es; pesticides; financements ruraux; ressources g�n�tiques; mesures de s�curit� alimentaire; capacit� d'intervention en cas d'urgence, etc.

LE R�LE DE LA FAO

6. La FAO offre aux pays une assistance pour l'�laboration de politiques nationales touchant les divers aspects de l'agriculture, de l'�levage, des for�ts, des p�ches, et la gestion connexe des ressources naturelles, ainsi que pour les politiques concernant l'alimentation et la nutrition. � cet effet, elle intervient de la mani�re suivante:

en offrant un forum pour l'�tablissement de normes et d'un accord international dont la politique nationale des pays est alors le reflet. Des exemples en sont les engagements du Sommet mondial de l'alimentation, le Code de conduite pour une p�che responsable, les n�gociations concernant les ressources phytog�n�tiques et l'�tablissement de normes r�gissant la qualit� et la salubrit� des produits alimentaires (Codex);
en offrant des bases de donn�es internationales dans lesquelles puiser au moment de la formulation des politiques;
par une action de sensibilisation sur certaines questions et exp�riences en mati�re de politiques, par le biais de publications, r�unions, activit�s de formation, etc.; et
au niveau national, par des activit�s de conseil pour une assistance directe concernant l'�laboration des politiques et le renforcement des capacit�s.

7. L'�valuation s'est concentr�e sur les points c) et d). Elle a donc port� sur les activit�s de soutien dans les domaines suivants:

traduction des engagements politiques et des normes convenues � l'�chelon international, en politiques nationales;
identification et analyse des questions de politique et des diff�rents choix possibles;
formulation de politiques;
dialogue concernant la politique nationale; et
renforcement des capacit�s pour l'�laboration de politiques.

8. Les activit�s d'assistance directe aux politiques de la FAO en faveur des pays sont, par ordre approximatif d'importance sur la base des engagements financiers, les suivantes:

activit�s consultatives, financ�es principalement par des ressources extrabudg�taires, avec l'ajout de contributions provenant du Programme ordinaire de la FAO;
dialogue permanent avec les gouvernements assur� par les Repr�sentants de la FAO;
pr�paration de mat�riel de formation et d'ouvrages de sensibilisation sur les questions de politique;
activit�s de formation; et
r�unions r�gionales sur des questions de politique.

CHAMP D'OBSERVATION ET M�THODOLOGIE

9. Champ d'observation: Pour avoir un champ d'observation acceptable aux fins de l'�valuation, les politiques prises en compte ont �t� celles �tablies au niveau du gouvernement central, des minist�res et des organismes intergouvernementaux. Les activit�s d'�laboration de politiques consid�r�es se rapportaient � la d�finition et l'articulation des objectifs, des priorit�s, des principes et des strat�gies par les gouvernements, tandis qu'il n'a pas �t� tenu compte des activit�s de mise au point des interventions et des moyens � mettre en œuvre pour l'ex�cution de ces politiques (� savoir allocation de ressources, l�gislation, programmes pour la prestation de services et la mise en place d'infrastructures, et projets). La planification a �t� exclue elle aussi, car elle se rapporte g�n�ralement � l'ex�cution des politiques. Ainsi, bien que l'assistance dans des domaines comme la l�gislation et la planification ait souvent une incidence au niveau des politiques, cette activit� n'a �t� consid�r�e aux fins de la pr�sente �tude que si la "politique" en constituait un �l�ment important.

10. Le champ d'observation ainsi adopt� n'implique en aucun cas une moindre importance des instruments de politique par rapport � la d�cision strat�gique en soi. De fait, l'un des principaux crit�res adopt�s pour l'�valuation de la qualit� de l'action en mati�re de politiques, a �t� celui de savoir si des instruments avaient �t� d�finis pour l'ex�cution de la politique et s'ils �taient rationnels. Les effets et l'impact �ventuels ont �t� jug�s essentiellement sur la base de la mesure dans laquelle la politique avait �t� traduite en instruments d'action. De m�me, il a �t� tenu compte de l'importance primordiale des statistiques, de l'information sectorielle et autres donn�es, qui doivent �tre r�unies et tenues � jour dans des syst�mes d'information pour l'�laboration de politiques.

11. L'�valuation a port� sur les activit�s de toutes les unit�s techniques et de d�veloppement de la FAO, rentrant dans le champ d'observation ci-dessus. Une attention particuli�re a �t� port�e au Programme de coop�ration technique (FAO-PCT) financ� par le budget du Programme ordinaire de la FAO². L'�valuation n'a donc pas �t� restreinte aux politiques �conomiques et a couvert:

l'interface entre les politiques sectorielles concernant l'agriculture, les p�ches et les for�ts, et les politiques macro-�conomiques;
l'ensemble d'un secteur ou des sous-secteurs, comme l'agriculture ou l'aquaculture;
des questions � facettes multiples, comme l'environnement;
des questions moins g�n�rales, comme par exemple les droits d'acc�s aux ressources (eau/terre); et
les positions adopt�es lors de n�gociations internationales.

12. M�thodologie: L'�valuation a eu un vaste champ d'observation, tirant les le�ons d'une confirmation �largie, plut�t que d'une strat�gie consistant en des �tudes de cas circonstanci�es concentr�es sur un petit nombre d'interventions. Elle s'est d�roul�e de la mani�re suivante:

distribution d'un questionnaire interne aux unit�s de la FAO, dans le but de constituer une base de donn�es initiale sur les activit�s en mati�re de politiques. Cela n'a pas permis d'obtenir une source d'informations fiable sur l'ensemble de l'assistance aux politiques, mais les donn�es recueillies ont servi de base pour les �tapes b) et c) ci-dessous;
r�alisation d'une enqu�te par questionnaire aupr�s des minist�res de l'agriculture, des p�ches et des for�ts dans les pays en d�veloppement dans lesquels des Repr�sentants de la FAO sont en poste, visant � conna�tre leurs besoins et leur degr� de satisfaction concernant l'action de la FAO en mati�re d'�laboration de politiques. Ce questionnaire a recueilli 53 pour cent de r�ponses et donn� une indication de la priorit� que les minist�res avec lesquels la FAO a affaire, attachent � l'assistance de l'Organisation en mati�re de politiques³;
entretiens au sein de la FAO avec les principales unit�s participant aux activit�s de soutien aux politiques, y compris les Bureaux r�gionaux et sous-r�gionaux et les Repr�sentants de la FAO;
visites sur le terrain⁴ effectu�es par des missions compos�es de deux personnes (un fonctionnaire du Service de l'�valuation de la FAO et un consultant principal ind�pendant) dans 21 pays⁵ couvrant chacune des cinq r�gions en d�veloppement, y compris l'Europe. Au cours de ces missions dans les pays, 66 interventions/projets de la FAO en mati�re de politiques ont �t� examin�s, tandis que des entretiens ont eu lieu avec le gouvernement, la soci�t� civile et les partenaires de l'aide au d�veloppement, y compris les institutions du syst�me de Nations Unies, les IFI et les organisations bilat�rales;
visites et entretiens par courrier �lectronique au si�ge, ainsi que dans les bureaux d�centralis�s et avec les partenaires de l'aide au d�veloppement et les organismes de r�f�rence comme la Banque mondiale, le FIDA, l'IFPRI et des institutions sp�cialis�es des Nations Unies;
un questionnaire qui a fait l'objet d'une vaste distribution par courrier �lectronique au sein de la FAO, concernant certaines conclusions et recommandations pr�liminaires, auquel a fait suite un s�minaire interne;
un groupe de travail externe ind�pendant d'examen par des pairs du rapport d'�valuation provisoire.

13. Les questionnaires aux pays et les missions �taient tous deux n�cessaires pour d�gager des indices de pertinence et pour enregistrer les r�sultats des projets et autres interventions. Une analyse qualitative a compl�t� cette �valuation. S'il n'y avait pas lieu de proc�der � une analyse quantitative d'impact (IERR) pour une �valuation de ce type, une �valuation qualitative en a toutefois �t� effectu�e. Les principaux crit�res d'�valuation ont �t� les suivants:

la pertinence par rapport aux besoins du pays;
la conformit� aux priorit�s de la FAO;
l'efficacit� d'ex�cution des interventions;
la qualit� technique des travaux;
la qualit� du processus; et
les effets et l'incidence des travaux en termes de contribution � l'�laboration de politiques viables � l'�chelon national.

14. Pour pouvoir �valuer la pertinence de l'action de la FAO, il �tait important d'avoir une base de r�f�rence et des efforts ont donc �t� d�ploy�s tout au long de l'�valuation pour d�gager une vue d'ensemble des activit�s d'aide aux politiques men�es par d'autres institutions. Outre que pour la FAO, les consultants ind�pendants avaient travaill� pour d'autres organisations, dont ils avaient une certaine connaissance. Par le biais des questionnaires, il a �t� demand� aux pays d'�tablir une comparaison entre la FAO et d'autres partenaires. � cet �gard, il convient de noter que les activit�s d'assistance aux politiques sont plus ais�ment identifiables au sein de la FAO, que dans les autres institutions sp�cialis�es des Nations Unies consult�es, bien que toutes tendent aujourd'hui � donner une plus large place � ce secteur d'activit�.

15. La m�thodologie adopt�e indiquait une �valuation concentr�e sur les interventions de la FAO dans les pays o� l'assistance aux politiques avait �t� relativement importante. L'action de la FAO dans ce domaine est en effet moins nette dans la plupart des 80 pour cent de pays en d�veloppement non examin�s. Aucune mission ne s'est rendue dans les petits pays insulaires o� une seule intervention est susceptible d'avoir une incidence consid�rable⁶. De la m�me fa�on, au si�ge de la FAO et dans les Bureaux r�gionaux, certaines unit�s ont orient� plus que d'autres leurs travaux vers l'assistance aux politiques. Cela signifie que les faiblesses comme les r�ussites sont d�s lors rapport�es � certains domaines et par voie de cons�quence � certaines unit�s, tandis que d'autres qui pourraient �tre tout aussi importantes pour l'examen des politiques, comme celles qui s'occupent de la production v�g�tale, de la mise en valeur des terres, et de la recherche et de la vulgarisation, n'ont pas b�n�fici� de la m�me attention.

___________________________

1 Comit� du Programme - PC 83/4 b), Synth�se de quelques �valuations r�centes de projets de terrain.

2 L'�valuation th�matique annuelle des projets du PCT a �t� jointe � la pr�sente �valuation.

3 Le taux de r�ponse a �t� le suivant: Afrique 50%, Asie et Pacifique 65%; Am�rique latine 52%, Proche-Orient 30%.

4 Les pays ont �t� s�lectionn�s pour les visites en fonction d'un �quilibre r�gional et du nombre d'interventions de la FAO, notamment au titre du PCT-FAO. Le deuxi�me crit�re de s�lection a �t� celui de la diversit� du sujet et du type d'intervention. Dans les pays visit�s, l'�valuation a g�n�ralement port� sur la totalit� des interventions de la FAO dans le domaine des politiques depuis 1994.

5 Afrique: Malawi, Mali, Mozambique, S�n�gal, Tanzanie (continentale et Zanzibar); Asie: Bangladesh, Cambodge, Laos, Tha�lande; Europe: Estonie, Lituanie, R�publique de Moldova, R�publique slovaque, Turquie; Am�rique latine: Br�sil, Mexique, P�rou; Proche-Orient: �gypte, Maroc, Tunisie, Y�men.

6 Il a �t� tenu compte des projets de politiques examin�s dans les Cara�bes au cours de l'�valuation de 1999 sur l'assistance fournie en mati�re de l�gislation.

COMIT� DU PROGRAMME

Quatre-vingt-cinqui�me session

Rome, 7 - 11 mai 2001

�valuation de l'assistance de la FAO aux politiques (Coop�ration avec les pays membres pour l'�laboration des politiques nationales (1994-99), y compris au titre du PCT-FAO

Table des mati�res

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