粮农组织 /世界卫生组织
全球食品安全管理人员论坛
2002年1月28－30日, 摩洛哥马拉喀什
食品安全 管理问题
日本厚生及劳动省药物和食品安全厅食品安全处政策规划科
国际食品规划科科长Mitsuhiro Ushio
1．引 言
首先，我想对摩洛哥政府、粮农组织和世界卫生组织秘书处和为筹备第一届全球论坛的所有人员作出的努力表示敬意。此外，我还想感谢本届论坛的 组织者给我今天这个机会，向在座的各位介绍日本的食品安全法规。
正如各位所知，全球论坛是根据1999年冲绳八国首脑会议《九洲公报》的要求建立的。论坛的宗旨是鼓励粮农组织和世界卫生组织定期组织食品安全管理人员的国际会议，推动以科学为基础的公共磋商的过程。日本政府非常希望论坛将取得圆满成功。
不用说，重要的是采取全面行动，在从农场到餐桌的全部过程中保持食品安全。在这种意义上，厚生及劳动省与农林水产省共同承担提供安全食品的责任。两个省根据有关法规单独管理食物。农林水产省负责食物的生产和质量保证，厚生及劳动省负责稳定的食物分配和食品安全。
我将以食品安全专家的身份来讨论日本当前的食品管理状况。
2．日本食品安全管理概况
食品安全管理依据《食品卫生法》进行。《食品卫生法》制定于1947年，后
根据具体情形的要求经过几次修订。该法是一部全面的食品法，由36条条文组成。
我概要介绍该法的四项要点，这可能有助于各位认识日本当前的管理状况。
第一，该法涉及众多的对象。
该法规定，其宗旨是防止人因消费食物而受到健康危害。该法不仅涉及食物和饮料，还涉及包括天然调味剂在内的添加剂和用于处理、制造、加工或输送食物的设备和容器/包装。设备和容器/包装局限于与食物直接接触的产品。该法还涉及开展与食物有关的企业活动如食品制造和食品进口的人员。然而，该法不适用于医用药品和准药品。
第二，该法将权力授予厚生及劳动省。
这项授权使厚生及劳动省能够平稳而迅速地对上述事项采取法律行动。如果没有这项授权，厚生及劳动省必须修改法律才能使其行动具有法律效力，或者对违法者适用刑事条例。然而法律的修改耗费时间，部分原因是国会的讨论因社会和政治因素而出现延误。
例如，该法规定从公共健康的角度出发，厚生及劳动省可为供出售的食物或添加剂制定标准和规范。该法授权厚生及劳动省无需修改法律本身，即可根据需要制定必要的标准和规范。近来，遗传修饰食物即转基因食物成为该法管理的对象。这也是提供授权的一个良好事例。厚生及劳动省无需修改法律就可通过制定标准来管理转基因食物。我们编写了有关管理转基因食物的一份国别报告。各位如有兴趣了解详细情况，请查阅该报告。
第三，该法赋予地方政府管理食物的重要作用，厚生及劳动省与地方政府共同承担责任。
从开始到现在，该法的宗旨侧重预防食物中毒。从这一点来看，该法管理了与食物有关的众多企业。对象设施的数量在全国范围内增加到大约400万。其中大约260万需要得到厚生及劳动省的营业执照。对大量设施进行管理需要许多雇员。然而，中央政府在负责这些企业的部门中仅有62名雇员。各位不难想象，这些雇员人数不足以对所有设施进行日常检查并给予指导。该法授权各地方政府在其管辖范围内对当地的企业采取必要的措施。这些措施包括为企业设施制定必要的标准，发放或吊销执照、给予指导以及中断或终止营业活动。此外，日本还有专门负责地区健康和卫生的另一种行政组织。这些称作保健中心的组织在保证有关地区的食品安全方面正在发挥重要的作用。
第四，日本使用以危害分析和临界控制点系统为基础的一个全面的卫生控制系统。
1995年修订《食品卫生法》时日本建立了这个全面的系统。在该系统中，厚生及劳动省在经过适当检查之后，如果确认这些食品的卫生得到适当控制，按照食物分类批准各个制造或加工设施。在该系统中，制造商或加工商根据危害分析和临界控制点系统确定对象食物的制造或加工方法及卫生控制方法。然后，厚生及劳动省确认这些确定的方法是否符合审批标准。在该系统中得到批准的制造或加工方法被认为符合该法规定的制造或加工标准。这意味着该系统使人们能够对食品生产采用众多的方法而无需遵循统一的标准。目前，有六类食物成为该系统的对象。这些类别包括牛奶、乳制品、肉类产品、鱼酱产品、非酒饮料和食品，这些食物用容器或包装袋包装，经过高压消毒，如罐头食品和杀菌包装食物。
日本于1998年开始执行一部新法，以便鼓励与食物有关的企业采用危害分析和临界控制点系统。该法为企业提供财政支持。企业可为改善其设施和设备得到所需的一项长期低息贷款，并可能得到税收优惠。该法由农林水产省管辖。厚生及劳动省与农林水产省共同承担卫生控制的管理责任。
3．食品安全问题
我简要解释一下根据该《食品卫生法》制定的日本食品安全计划的几项重点。令人遗憾的是，尽管进行了全面而强化的管理，健康危害仍然没有得到完全控制。
如食物中毒，这是食品安全管理方面的一项长期任务。过去几年中毒事件数量没有下降。1997年报告了大约1 960起中毒事件，大约4万人中毒；1998年报告了大约3 000起中毒事件，大约46 000人中毒；1999年报告了大约2 700起中毒事件，大约35 000人中毒。尤其是以下两个事件引起国内国外的注意。其中之一是由引起肠道出血的大肠杆菌O-157（即EHEC O-157）引起的。另一个事件是沾染上肠毒素的脱脂奶粉引起的。前者发生于1996年，结果是大约1万人生病，8人死亡。后者发生于2000年，中毒人数达到15 000人。
此外，目前人们最关心的问题是疯牛病即牛海绵状脑病。正如在座的各位中许多人已经了解的那样，日本当局于9月10日宣布发现了一例可疑的牛海绵状脑病，这一消息在日本内外迅速传播。目前正在调查这一病例，以确定蔓延的根源和范围。
牛海绵状脑病给了我们许多教训。第一，有必要为保证食品安全采取从农场到餐桌的一致方针。第二，当世界某个地方出现一种问题时，我们不应忽视大量的食物和饲料经全球分销这一事实。第三，我们需要追踪已经出现的问题的某种方法或系统，以便查明根源和状况。
4．增强食品安全
我想提出几个问题供食品安全管理人员考虑，并与各位进行讨论。我希望我的讲话能引起论坛进行热烈的讨论。
1) “农场到餐桌”食品安全控制系统
实现降低风险的目标的最有效的方法可能是在整个生产、加工和销售链中应用预防原则。为了最大程度地保护消费者，确保生产至消费过程中的食品安全至关重要。这要求采用一种全面而一体化的 农场到餐桌方针，使生产者、加工者、运输者、销售者和消费者在确保食品安全和质量方面都发挥重要的作用。
在概念上，日本食品安全管理人员已认识这一方针的重要性。我认为日本当前的牛海绵状脑病给了我一种真实感。为了确保肉类食品安全，在农场一级，农民和工人必须控制饲料、农药和其他化学投入物的安全，认识水、土壤、动物和人体等潜在的微生物污染物来源，而管理人员通过监测和监视活动，负责审查食品系统的执行情况。
用言语来表达这一概念并不难。然而，在当前现实世界中实现这一概念却极其困难。例如，我可以列出有待克服的某些困难，如
- 饲料生产、农场操作、加工、分配和消费之间可能有几年的时间差。
- 饲料生产、农场操作、加工、分配和消费之间可能存在地理差异。
- 必须有背景不同的许多专家参与。
为了在全国整个食物链中实行有效、高效而统一的控制措施，考虑到实施食品安全战略所必需的组织的类型和规模是重要的。虽然由于各种历史和政治原因，没有可能建立一个单一的统一结构或一体化的食品控制系统，但食品安全战略有必要明确各机构的作用，避免重复努力，并在各机构间实现一定程度的一致性。还应当查明食物链中需要特别重视和需要额外资源予以加强的领域或部门。
我注意到一些国家最近将其食品安全行政机构改组成“单一的食品安全机构”，我也听到把保护公共健康和食品安全的所有责任并入职责范围明确的一个单一的食品安全机构有相当大的优点。我想了解这些经验并与所有与会者分享。
2) 进口食品的安全
随着世界经济的发展、食品贸易的自由化、消费者需求的日益增长、食品科学和技术的发展以及运输和通讯的改善，新鲜和加工食品的国际贸易迅速增长。就食物和饲料而言，我可以有把握地说已经不存在边界。
不用说，象日本这样一个60％以上的食品供应（热能基础）依靠进口食品的国家，必须考虑进口食品的安全。或多或少进口食品的任何国家都需要考虑如何加强进口食品的安全。与此同时，各国能否进入食品出口市场将仍然取决于其满足进口国管理要求的能力。
我想问一下所有与会者，如何才能确保进口食品的安全。看来有几种战略，如在输入港口对进口食品进行抽样和检验，要求食品附带检验结果和/或检验证书，仅仅允许进口被认为符合进口国规定的要求的设施提供的食物，或者访问出口国、教育和培训食品检验员和食品工业工人。
此外，为了检查进口食品的安全，必须按照食典标准和准则，或以风险评价为基础，在国家一级制定最初的食品安全标准。
如果将来食典标准被人们广泛接受，检查方法、程序和标准由国际商定，就有可能在全球范围内分享由B国或某个得到国际承认的检查组织对A国进行检查的结果，并减少不同国家进行检查的费用。
3) 对新开发的食物和利用现代技术获得的食物的对应措施
谈到新开发的食物，我应当先谈一下利用生物技术获得的食物即转基因生物。因为这不仅是一个新问题，而且这些食品的安全评价也与“传统”食品的安全评价大不相同。就政府如何解决这一问题而言，我可以说许多国家仍在黑暗中摸索。日本政府提交了一份有关这一问题的国别文件，我想请各位阅读这份文件以进一步了解情况。简而言之，我认为可从政治和技术角度讨论安全评价和标签问题。
由于日本过敏性疾病增加和消费者日益关注食品消费引起的过敏，日本已经开始实行主要过敏食物的强制标签要求。对食物过敏者来说，确定造成过敏反应的食物并避免食用至关重要。有些食物可能造成严重的疾病，在某些情形下造成威胁生命的过敏反应（过敏休克），压缩肺管，大大降低血压，因舌头或喉龙臃肿而造成窒息。我相信有些共同的食物在国际上引起过敏，有些食物在特定国家和/或地区引起过敏。我认为我们应当至少对可能引起威胁生命的过敏反应的食物采取某些行动。
随着平均寿命的延长、癌症病人和癌症造成的死亡增加以及对医疗的反感，人们越来越多地要求允许将用于医疗目的的维生素等作为食物分销。但假如该产品带有减少健康风险的明确标签，在日本就将被看作一种药物，根据药品法进行管理。最近，那些带有介于药物和食物之间的中间标签的食物，在那些关心健康、教育程度高、通过食用积累了资料等等的人士之间变得流行起来。所以，至少在日本，确保介于药物和食物之间的中间食品的安全将成为食品安全领域的一项新挑战，我想借此机会了解其他国家的一些经验。
我提出的上述新问题可能只是露出水面的冰山之尖。将来我们可能面临各种棘手的新问题。到那时贵国政府将如何解决这些新问题呢？
4) 确保食品安全系统的效率
为了实现某些管理目标和鼓励/引导人们朝正确的方向前进，一般来说可采取以下战略：1) 唤醒个人的道义感和道德观念、2) 经济鼓励措施、3) 教育和宣传以及4)� 管理程序，包括指导、建议和按照刑事条例采取法律行动。
政府管理系统可以为保持“从农场到餐桌”的食物连续过程中的食品安全提供一个框架。食品安全法规、指令、标准、政策和程序构成了食品控制系统的基础。管理要求确定限制范围和责任，但如果得不到所有各方的有效补充就几乎没有任何意义。
保证食品安全是一项综合努力。在各级从事生产活动的粮食生产者负有生产安全食品的责任。在农场一级，农民和工人必须控制农药和其他化学投入物，认识水、土壤、家畜和人可能成为潜在的微生物污染物来源。食品加工和运输业必须评价食品生产和运输过程的哪些关键环节上食品安全可能受到危害，并采取有关措施控制这些潜在的危害。零售设施、餐馆和其他食品销售者必须认识如何确保适当的卫生方法和温度控制。消费者的作用可能是最重要的，因为她/他在离食品消费最近的点上控制食品安全。消费者需要为家庭和朋友准备和储存安全食品的知识、认识和鼓励。所以，为了确保增强食品安全，每个有关人员必须履行各自的责任。
在日本，对学龄儿童进行食品安全教育和食品工业主动开展食品安全活动被认为对食品安全极其重要。因此这些计划得到政府的支持。我想了解各国在这方面开展的各种计划。
5．结 论
不用说，食品对我们的生活至关重要，食品安全应当放在首位。
食品卫生是公共保健计划的一个传统领域，正如世界卫生组织所提到的那样，今天食品卫生仍然是一个具有全球重要性的问题。
人们希望我们负责食品安全的这些人不仅为食物中毒等长期问题，而且为新出现的问题如转基因食物和牛海绵状脑病等采取适当的措施。在处理这些问题时，我们必须以合理的科学为基础作出决定，以适当而及时的方式向有关者尤其是消费者提供信息。这就是所谓的风险交流。另外，每个成员国应当从平稳食品贸易的角度协调其本身的法规，使其与国际标准和规范一致。因此，鉴于食品法典委员会计划的日益重要性，我希望该计划取得进展并得到各位的合作。此外，我们应当通过这样一个论坛，不仅从成员国积极的事例中而且也从消极的事例中学到许多东西。
日本作为会议主席，正在努力筹备定于明年3月份将在横滨举行的关于利用现代生物技术获得的食物的食典委特设政府间工作组第三届会议。随着转基因生物开发工作的进展，日本政府希望及早通过国际共识，制定安全评价标准。我希望在座的各位中许多人将参加这届会议，并对形成共识作出贡献。
在结束讲话时，我想代表与会者再次感谢摩洛哥政府作为本届论坛的东道国。谢谢各位。
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