Los recursos hídricos y el modo en que se gestionan son fundamentales para la mejora de los medios de vida, así como para el desarrollo sostenible. El reto de satisfacer unas necesidades humanas de agua mayores con unos recursos de agua dulce finitos es motivo de preocupación creciente junto con las amenazas planteadas por el cambio climático, tales como la incertidumbre en lo que respecta a las precipitaciones y la menor disponibilidad de agua, que afecta a la agricultura de secano y de regadío. Las implicaciones para la seguridad alimentaria y la nutrición son graves por su efecto sobre los sistemas alimentarios, desde la producción agrícola —incluidas la producción de cultivos de secano y regadío, la ganadería, la pesca continental y la acuicultura—, pasando por la elaboración de alimentos, hasta los hogares y los consumidores.

Este informe aborda dos retos principales relacionados con el agua que afectan a la agricultura y a la producción de alimentos: el déficit hídrico y la escasez de agua. La escasez de agua es la falta física de agua dulce, que puede afectar gravemente a la producción y la productividad en la agricultura de regadío. La escasez de agua no significa solo insuficiencia de agua dulce, sino también de infraestructuras y de capacidad institucional para garantizar un acceso equitativo a los servicios hídricos, tales como el suministro de agua para consumo y riego. El déficit hídrico debido a precipitaciones insuficientes —o que no se producen en el momento adecuado— limita la producción de cultivos en la agricultura de secano y la producción ganadera en los pastizales. Entre los otros riesgos relacionados con el agua se encuentran los peligros naturales, como las inundaciones, en las que el problema es el exceso de agua (véanse en el Glosario las definiciones de los términos relacionados con el agua).

Mientras que los recursos de agua dulce son finitos, la demanda de agua para satisfacer necesidades humanas básicas como la alimentación, el consumo de agua potable y el saneamiento sigue creciendo. Esto incluye el agua para la agricultura de regadío, pero también para los sistemas alimentarios en general, incluida la elaboración de alimentos. Dichas necesidades abarcan tanto el agua potable para uso doméstico como el agua para saneamiento e higiene. La gestión sostenible de los recursos hídricos debe conciliar dichas necesidades con la exigencia de conservar los bienes y servicios ecosistémicos acuáticos, que dependen a su vez del caudal de las aguas subterráneas y los ríos. Preservar los recursos hídricos y utilizarlos de manera sostenible no es solo una cuestión de volumen; también la calidad del agua es un problema importante y cada vez mayor.

La agricultura de secano afronta mayores retos como consecuencia de las precipitaciones insuficientes. Los efectos pueden adoptar diversas formas, como sequías e inundaciones, así como lluvias torrenciales y fenómenos meteorológicos extremos. Las anomalías de las precipitaciones en las tierras de pastoreo constituyen asimismo una amenaza para la producción ganadera.

El doble reto que suponen la creciente demanda de agua dulce, que determina una escasez de agua cada vez mayor, y el riesgo de sequías o de precipitaciones insuficientes en las zonas de secano, que provocan un déficit hídrico, constituye el tema principal del presente informe. La última vez que se abordaron de forma exhaustiva los problemas relacionados con el agua en El estado mundial de la agricultura y la alimentación fue en 1993 (Recuadro 1). Lo que resulta sorprendente, más de 25 años después, es hasta qué punto el contenido de aquella edición sigue siendo hoy día válido y pertinente. Los retos relativos a la gestión de los recursos hídricos continúan existiendo, lo que sugiere que aún no se han abordado debidamente. Por otra parte, en la edición de 1993 se insistía en que era opinión general que “la creciente escasez y el mal aprovechamiento del agua dulce constituyen una grave amenaza para el desarrollo sostenible”, pero hoy en día la urgencia de abordar el problema es aún mayor. Mientras que el informe de 1993 se centraba en los retos planteados por los limitados suministros y la competencia en la demanda de agua dulce en la agricultura de regadío, la edición de 2020 tiene un alcance más amplio que abarca también los desafíos relacionados con el agua en la agricultura de secano, incluidos los sistemas de pastoreo. Toma en cuenta la actividad forestal, la pesca de captura continental y la acuicultura, y reconoce la importancia de restablecer y mantener los caudales ambientales y de asegurar los servicios ambientales de los ecosistemas relacionados con el agua.

Muchos de los desafíos relacionados con los recursos hídricos ocupan un lugar destacado en la Agenda 2030. El agua está estrechamente relacionada con varios de los ODS y constituye un factor determinante para el éxito de estos. El ODS 6 (garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos) abarca todas las dimensiones clave de la disponibilidad y la gestión del agua, como el acceso equitativo al agua potable, la mejora de la calidad, el aumento de la eficiencia en el uso del agua, la gestión integrada de los recursos hídricos y la protección de los ecosistemas relacionados con el agua. Se espera que el logro del ODS 6 genere otros beneficios de carácter económico, medioambiental y social, con lo que contribuirá también al logro de otros ODS, en particular el ODS 2 (poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible). El avance hacia el ODS 2 está fundamentalmente supeditado al logro del ODS 6, dado que la productividad alimentaria y agrícola depende en gran medida del agua y de los ecosistemas para suministrar servicios que, a su vez, dependen del mantenimiento de los caudales ambientales. Para la erradicación del hambre y la malnutrición se requiere, asimismo, el acceso a agua potable (meta 6.1 de los ODS) así como a servicios de saneamiento e higiene equitativos (meta 6.2 de los ODS). Unos sistemas agrícolas productivos (meta 2.3 de los ODS) requieren una adecuada disponibilidad (metas 6.4 y 6.6 de los ODS) y una buena calidad (meta 6.3 de los ODS) de los recursos hídricos. Una mejor gestión del agua podría tener amplias repercusiones en diferentes ODS, mientras que el avance hacia otros ODS podría contribuir al logro del ODS 6. En la Figura 1 se resumen los posibles vínculos entre el ODS 6 y otros ODS. En la columna de la izquierda figuran los ODS que, según se prevé, se verán afectados principalmente por el ODS 6, mientras que la de la derecha recoge los que con mayor probabilidad tendrán una repercusión en este.

FIGURA 1

EL AGUA Y LAS METAS PERTINENTES DE LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO SOSTENIBLE (ODS)

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Los recursos hídricos se ven sometidos a una presión y degradación cada vez mayores a causa de la presión demográfica y de un consumo y producción insostenibles. El cambio climático acentúa estos factores y se prevé que altere los patrones de lluvias, los regímenes hidrológicos y la disponibilidad de agua dulce. El déficit hídrico y la escasez de agua están estrechamente relacionados con el ciclo hidrológico (Recuadro 2). Se derivan del creciente desfase entre la demanda humana de agua y los recursos finitos procedentes del ciclo hidrológico en forma de agua dulce renovable y agua de lluvia que no entra en los sistemas de agua dulce. Son un factor que limita cada vez más la agricultura en los distintos sistemas de producción, sean estos en pequeña, mediana o gran escala. El déficit hídrico y la escasez de agua también limitan los servicios ambientales y las funciones ecosistémicas, indispensables para sustentar los sistemas relacionados con el agua y los medios de vida humanos; por lo tanto, el medio ambiente ya no puede considerarse un usuario residual de agua.

RECUADRO 2

EL CICLO HIDROLÓGICO Y LA AGRICULTURA

El agua es un recurso renovable, que circula por el planeta en un estado de flujo continuo. El ciclo hidrológico trasvasa agua de los océanos a la atmósfera y la devuelve a los océanos por vía terrestre y subterránea (véase la figura). Dentro de este ciclo la masa hídrica es básicamente constante; no se crea ni se destruye agua en ninguno de los procesos hidrológicos naturales, aunque hay ligeros incrementos en la disponibilidad mundial anual en respuesta al aumento de las temperaturas como consecuencia del cambio climático.

CICLO HIDROLÓGICO

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Por agua dulce se entiende el agua que se encuentra en la superficie terrestre en los glaciares, lagos y ríos (aguas superficiales), y en el subsuelo, en los acuíferos (aguas subterráneas). La disponibilidad de agua dulce es escasa; el 99% del agua es salina (el 97% de toda el agua se encuentra en los océanos) o está congelada (el 2% se encuentra en capas de hielo y glaciares). El resto (1%) está constituido en su mayor parte por aguas subterráneas y, en proporciones insignificantes, por los lagos de agua dulce, la humedad del suelo, los ríos y los sistemas biológicos.

La agricultura de secano depende del agua de lluvia que no se desplaza por la superficie en cursos de agua (formando posteriormente ríos y lagos) ni es absorbida por el terreno hasta llegar a los depósitos de agua subterránea o acuíferos. La agricultura de regadío depende del agua dulce que se extrae de fuentes de agua superficial o subterránea en competencia con otros sectores y actividades humanas.

Cabe destacar algunos aspectos decisivos del ciclo hidrológico, a saber:

• ▸ Existe básicamente una única fuente de agua, y solo mediante un enfoque sistémico se puede garantizar su correcta gestión. Las interrelaciones entre agua superficial, agua subterránea y contenido de humedad del suelo son cruciales. Las aguas subterráneas y las aguas superficiales forman parte del mismo recurso y no pueden considerarse fuentes alternativas. La promoción del uso eficiente del agua en un ámbito específico sin entender su repercusión en el balance hídrico del sistema puede dar lugar a resultados inesperados o no deseados. Por ejemplo, la captación de aguas subterráneas y su recarga en las llanuras aluviales puede reducir el caudal de los ríos.

• ▸ La gestión del agua debería llevarse a cabo en el plano de los sistemas hidrológicos: cuencas, zonas de captación y acuíferos. La gestión del agua en una parte del sistema tendrá consecuencias en otras. La intensificación del uso del agua agrícola en la zona superior de la cuenca de un río puede afectar a las aguas superficiales y subterráneas de la zona inferior.

• ▸ Existen límites para la limpieza y dilución de contaminantes en los ecosistemas acuáticos. En el pasado, al deshacerse de los efluentes, muchos pueblos y ciudades confiaban en el potencial de autolimpieza y dilución de los ríos y aguas costeras. Sin embargo, esto solo era posible cuando la densidad de la población y la actividad industrial conexa eran mínimas. En muchos lugares, esta capacidad de dilución ha alcanzado sus límites, por lo que ahora dichas prácticas deben regularse cuidadosamente.

• ▸ Los ecosistemas relacionados con el agua, que proporcionan numerosos servicios ambientales, dependen del mantenimiento del nivel de las aguas subterráneas y los regímenes de caudal de los sistemas fluviales. Es fundamental reconocer las necesidades de caudal ambiental (véase el Glosario).

FUENTE: FAO, 1993¹; y FAO, 2012².

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El crecimiento demográfico es un motor fundamental de la escasez de recursos de agua dulce, pues el aumento de la población motiva un aumento de la demanda de agua para diferentes usos humanos. Las presiones antrópicas sobre el agua aumentan también en la medida en que lo hacen los ingresos per cápita y las sociedades se vuelven más urbanas, con los consiguientes cambios en la dieta y una mayor demanda de agua por parte de los hogares, la industria, el sector energético y el sector de servicios. Estas tendencias implican también mayores retos para la agricultura de secano, que debe satisfacer una demanda de alimentos más elevada como consecuencia del continuo crecimiento de la población y del aumento de ingresos. El cambio climático agrava los retos asociados a estos factores, pudiendo poner en peligro los patrones de lluvias e incrementar el riesgo de fenómenos meteorológicos extremos³. Estos fenómenos y las fluctuaciones en la disponibilidad de agua pueden, asimismo, desencadenar una volatilidad de los precios de los alimentos, lo que puede agravar aún más la inseguridad alimentaria y la malnutrición. Los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) son vulnerables a la presión del clima sobre los recursos hídricos subterráneos, lo que afecta tanto a los precios alimentarios como a la dependencia de las importaciones de alimentos^{4, 5}. En lo que toca a la escasez de agua, el crecimiento demográfico supera los efectos del cambio climático^{6, 7}.

FIGURA 2

RECURSOS DE AGUA DULCE RENOVABLES PER CÁPITA DESGLOSADOS POR REGIÓN, 1997-2017

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El análisis de la cantidad media de agua por persona puede indicarnos la disponibilidad de agua dulce, pero también puede simplificar en exceso la situación de determinados países. Los promedios a escala regional e incluso nacional pueden no ser significativos en países grandes con importantes diferencias regionales. En muchos países, la escasez de agua no constituye un problema a escala nacional, pero puede haber un déficit grave en zonas y cuencas hidrográficas específicas. Brasil es un ejemplo de ello. En promedio, se calcula que, para cada brasileño, hay casi 42 000 m³ de agua dulce renovable anualmente^{8, 11}. Mientras algunas zonas del país en las que se realiza la mayor parte de las actividades económicas (incluido el riego) pueden verse afectadas por un elevado nivel de estrés hídrico y uso del agua, la Cuenca Amazónica contiene un gran volumen de agua, pero muy poca es utilizada por la población. Por lo tanto, el suministro de agua anual per cápita no tiene en cuenta los factores locales que determinan el acceso al agua ni el hecho de que diferentes países —y regiones— utilicen diferentes cantidades de agua.

Competencia creciente por los recursos hídricos

Se prevé que las tendencias en el crecimiento demográfico aumenten la presión sobre los recursos hídricos destinados a la agricultura y otros usos, incluidos el uso industrial y el doméstico. En la Figura 3 se muestran las cantidades totales de agua extraída. Dichas cantidades han evolucionado a la par que el crecimiento demográfico y económico, registrando un considerable aumento a lo largo del tiempo, especialmente desde la mitad del siglo XX. Aunque el ritmo de crecimiento se ha ralentizado en los últimos decenios, este incremento continúa. La agricultura sigue siendo, con diferencia, el mayor usuario de agua: representa más del 70% de las extracciones mundiales de agua, que siguen aumentando. La agricultura ha enfrentado una mayor competencia de otros sectores, con un crecimiento más rápido de las extracciones de agua por parte del sector industrial y municipal, especialmente desde mediados del siglo XX. En los últimos 10 o 20 años, las cantidades de agua extraída por el sector industrial han descendido, mientras que las extracciones para usos municipales han aumentado solo ligeramente desde 2010. Por lo que respecta a la agricultura, el consumo de agua ha seguido creciendo a un ritmo mayor, aunque algo ralentizado desde 1980, y la proporción de extracciones de agua para la agricultura ha aumentado ligeramente desde 2000.

FIGURA 3

EXTRACCIONES MUNDIALES DE AGUA POR SECTORES

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La Figura 4 combina las cifras totales de agua extraída y los datos de población en 2010 y 2017. En el último decenio, dependiendo de la región, las cifras relativas a las extracciones de agua per cápita se han mantenido estables o en ligero descenso, debido a un mayor o igual ritmo de crecimiento de la población respecto de los volúmenes de agua extraída. Existen diferencias considerables entre regiones, siendo Asia central la que tiene las mayores extracciones de agua per cápita, con casi 2 000 m³ por persona en 2017. Le sigue América septentrional, donde la extracción media de agua dulce por persona en 2017 fue de más de 1 300 m³. En el África subsahariana, este valor apenas alcanza los 130 m³ por persona, debido en gran parte a las limitaciones económicas para acceder al agua dulce. Los índices de extracción de agua varían también significativamente según el nivel de ingresos (Recuadro 3).

FIGURA 4

EXTRACCIONES TOTALES DE AGUA PER CÁPITA POR REGIÓN, 2010 Y 2017

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RECUADRO 3

LA COMPETENCIA EN LA DEMANDA DE AGUA ESTÁ DETERMINADA POR EL NIVEL DE INGRESOS DE LOS PAÍSES

Una característica de la creciente demanda de agua es la mayor competencia entre todos los usuarios. Si se observan las tasas de extracción de agua por grupos de ingresos y categorías de países, se puede obtener una visión general del alcance de esta competencia. En la siguiente figura, se muestra el desglose de las extracciones de agua de los distintos sectores por nivel de ingresos, cuyas tasas pueden variar considerablemente. Van desde el 91%, 2% y 7% del agua agrícola, industrial y municipal, respectivamente, en los países de ingresos bajos hasta el 43%, 41% y 16%, respectivamente, en los de ingresos altos. A medida que la población y los ingresos crezcan y los efectos del cambio climático se sientan cada vez más, se prevé que la competencia por el agua se intensifique^{18, 19}, especialmente en los países de ingresos bajos y medios bajos.

En los PMA y los PDL, la agricultura representa también en torno al 90% de las extracciones totales de agua. En los PEID, el porcentaje de extracciones agrícolas es menor, situándose en torno al 60% del total de extracciones.

EXTRACCIONES SECTORIALES DE AGUA CLASIFICADAS SEGÚN EL NIVEL DE INGRESOS DE LOS PAÍSES, 2017

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La Figura 4 refleja las cifras de extracciones de agua de las diferentes regiones, pero no puede dar cuenta del acceso local al agua y la competencia entre sectores. La creciente demanda procedente de la agricultura y de otros sectores crea competencia por los escasos recursos de agua dulce, incrementa el riesgo de conflictos entre los agricultores y otros usuarios de agua locales y repercute incluso en el plano internacional en forma de conflictos transfronterizos. La competencia y las disputas por la tierra y el agua se dan en países con grave escasez hídrica y un acceso limitado al agua. En la región pastoril del Sahel, el pastoreo excesivo y una grave degradación de los pastos dieron lugar a una producción limitada o inexistente de forrajes en 2018. Como resultado, los hogares de pastores iniciaron la trashumancia dos meses antes, lo que ocasionó mayores concentraciones en determinadas zonas y conflictos entre agricultores y pastores¹³.

Los países en desarrollo sin litoral (PDL) y los PMA se ven particularmente afectados por potenciales conflictos internacionales. A menudo comparten recursos hídricos transfronterizos, como en el caso del lago Chad, el lago Victoria y el río Nilo, y existe competencia por el agua, por ejemplo, para el riego, que se suma a los efectos de la contaminación¹⁴. Estos países dependen también en gran medida de la pesca continental como proveedora de proteína animal, nutrientes y vitaminas¹⁵. Los sectores menos formales como la pesca son olvidados con frecuencia, en parte porque es difícil demostrar su verdadero valor económico y su capacidad para competir con otros actores económicamente potentes como la energía y el riego¹⁶. La competencia entre sectores se manifiesta también a lo largo del río Nilo, donde Etiopía busca satisfacer sus necesidades de electricidad mediante la construcción de la Gran Presa del Renacimiento sobre el Nilo Azul, pero Egipto teme ver amenazada su fuente principal de agua para riego. Las conversaciones internacionales entre los ministros responsables del área de agua y riego de Egipto, Etiopía y el Sudán, con presencia de observadores de Sudáfrica, los Estados Unidos de América y la Unión Europea, tienen como finalidad evitar un conflicto internacional¹⁷.

Repercusión del cambio de hábitos alimentarios en el uso del agua

Se prevé un aumento de la competencia por el agua como consecuencia de un cambio en los patrones de alimentación. Es un hecho bien reconocido que los hábitos alimentarios cambian en la medida en que los países se desarrollan económicamente y que esto se asocia al aumento del poder adquisitivo, el acceso a alimentos más baratos, la expansión de los mercados alimentarios mundiales y la urbanización^{22, 23}. Los cambios en los patrones de alimentación comprenden un desplazamiento de las preferencias de los cereales no elaborados a alimentos altamente procesados, productos pecuarios y cultivos de valor elevado, como frutas y aceites comestibles, cuyo consumo se prevé que siga aumentando sobre todo en los países de ingresos bajos y medios bajos. Estos cambios influirán en la demanda futura de agua para fines agrícolas, ya que, como se refleja en el Cuadro 1, los productos pecuarios y los aceites requieren más agua que los cereales, las raíces amiláceas, las frutas y las hortalizas²⁴.

CUADRO 1

HUELLA DE AGUA DE DETERMINADOS PRODUCTOS ALIMENTARIOS

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En el Cuadro 1 se considera la huella de agua anual media de determinados productos alimentarios conforme a Mekonnen y Hoekstra (2012), utilizando el volumen total de agua (agua de lluvia, aguas superficiales y aguas subterráneas) que se ha empleado directa o indirectamente para producir el producto²⁴. En el plano de las políticas, esto resulta útil para las regiones con escasez de agua a la hora de considerar los beneficios de la especialización en unos productos y no en otros, la producción local frente a las importaciones, las repercusiones de los patrones de consumo relacionadas con el agua, etc.².

El Cuadro 1 pone de manifiesto la complejidad de las repercusiones hídricas de los hábitos alimentarios. En la cuarta columna se aprecia que los productos pecuarios requieren un volumen de agua considerablemente mayor por tonelada de producto, así como por caloría, en comparación con los cultivos. La única excepción son las nueces, que, después de la carne de vacuno y la de cabra, son el producto que más agua consume por tonelada. En cuanto a la evaluación de las necesidades de agua para la producción de proteína, el Cuadro 1 muestra que, en el caso de la leche, los huevos y la carne de pollo, la producción de un gramo de proteína está en el mismo orden de magnitud que la de las legumbres. En el caso de la carne de vacuno, la necesidad de agua es considerablemente más elevada, lo que indica que las diferencias dentro de la producción ganadera también son importantes, mientras que la mantequilla y los cultivos de semillas oleaginosas tienen una huella de agua relativamente pequeña por gramo de grasa. En términos puramente “contables”, desde una perspectiva de recursos de agua dulce, a menudo resulta más eficiente obtener calorías, proteína y grasa a través de productos agrícolas que a través de productos pecuarios. Estos son promedios que comprenden todos los tipos de usos del agua, diferentes sistemas de producción y regiones donde los retos nutricionales difieren mucho entre sí. En los países de ingresos bajos, la calidad de las proteínas y la biodisponibilidad de los nutrientes de los diferentes alimentos serán cruciales para evitar la malnutrición. En los de ingresos altos, el consumo en exceso de productos ganaderos es cada vez mayor, lo que ejerce una presión adicional sobre los recursos hídricos. Un metaanálisis de 63 publicaciones sobre la huella hídrica de diferentes regímenes alimentarios en países de ingresos altos reveló que la reducción del consumo de alimentos de origen animal en las dietas occidentales podría reducir en un 18% el uso de agua.

Aunque los estudios basados en promedios mundiales proporcionan informaciones interesantes, los expertos en evaluación medioambiental de la producción ganadera los han cuestionado. Sus estimaciones suelen corresponder a un contexto muy específico y no pueden generalizarse debido a las diferencias entre los piensos utilizados, en las distintas especies y dentro de una misma especie, y los sistemas de producción. Parte de la huella hídrica de la producción animal que figura en el Cuadro 1 está asociada a precipitaciones sobre tierras de pastoreo, a menudo no convertibles en tierras de cultivo, con lo que la ganadería resulta ser la única opción para utilizar el agua de lluvia con fines de producción alimentaria, mejorando así la eficiencia en el uso del agua²⁶. Los estudios suelen considerar también el consumo de diferentes alimentos por la población general, pero no examinan las necesidades dietéticas de grupos específicos, como los niños, las mujeres o las personas mayores. Las conclusiones de estos estudios deberían interpretarse con prudencia y toda orientación debería ajustarse al contexto específico y tener en cuenta la situación alimentaria de una población, así como las limitaciones específicas a las que se enfrentan los productores en relación con el agua, junto a la viabilidad de los diferentes usos de las tierras.

El Cuadro 1 no incluye los alimentos de origen marino, ya que existen muy pocos análisis sobre el uso del agua en su producción. El pescado es una importante fuente de proteínas, grasas saludables y nutrientes, y desempeña un papel fundamental en la nutrición¹⁵. La industria de productos del mar es muy diversa, con un uso del agua muy diferente, sobre todo —aunque no exclusivamente— entre los sistemas de acuicultura y captura. En China, la huella de agua azul y verde (véase el glosario) de la acuicultura de agua dulce asociada a los piensos y la evaporación oscila entre 3 349 m³ y 21 215 m³ por tonelada de producto²⁷. En el caso de la acuicultura marina, los niveles son muy inferiores y están únicamente asociados a los piensos. En la pesca de captura, el uso consuntivo de agua dulce es poco significativo, pero de todas formas es esencial disponer de agua suficiente. Por lo que respecta a la pesca continental, que proporciona diversidad dietética y sustenta la seguridad alimentaria y la nutrición en algunas áreas, los volúmenes de agua y los tiempos dependen en gran medida del contexto y de las especies.

La creciente escasez y el cambio climático amenazan con acrecentar la desigualdad en el acceso al agua. Esto, a su vez, puede debilitar los medios de vida, la resiliencia y la seguridad alimentaria y nutrición debido a la proporción y la calidad del agua destinada al saneamiento e higiene, la agricultura, la producción de alimentos y el funcionamiento de los ecosistemas, y puede agravar la distribución desigual entre personas y sectores³¹. El acceso al agua tiene una importante dimensión relativa a los derechos humanos, tal como lo reconoció la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2010³². Aunque el derecho al agua se centra fundamentalmente en el agua para consumo, saneamiento y otros usos personales y domésticos, se extiende también a la producción alimentaria y agrícola en sus interacciones con otros derechos humanos, en particular el derecho a la alimentación, de especial importancia en el caso de las mujeres rurales y los pueblos indígenas.

El acceso al agua en el medio rural es especialmente desigual debido a las limitaciones físicas o económicas con que tropiezan los agricultores en pequeña escala. Las pequeñas fincas de menos de 2 hectáreas constituyen la mayor parte de las explotaciones tanto a escala mundial (84%) como, especialmente, en los países de ingresos bajos y medios bajos³³. Estos países son más vulnerables a limitaciones de la disponibilidad de agua debido a su acceso limitado a tecnologías de riego y a opciones de captación de aguas pluviales. En Asia meridional, donde más del 60% de las explotaciones agrícolas son pequeñas³³, Li et al. (2011) constataron que la sequía constituye una limitación importante para el rendimiento de los cultivos³⁴. Un mayor acceso al agua para la agricultura y una mejor gestión son importantes instrumentos para el alivio de la pobreza^{35, 36}.

Los agricultores en pequeña escala de entornos de regadío y de secano tropiezan con obstáculos para el acceso a los equipos de riego y la captación de aguas. En el África subsahariana, el agua está presente, pero es escasa cuando no se dispone de capital para acceder a ella³⁷, aunque la ampliación del riego en pequeña escala puede ser rentable y beneficiar a entre 113 y 369 millones de personas del medio rural³⁸. Son muchos los factores que impiden que se adopten tecnologías de riego, entre ellos, la tenencia y el acceso a la financiación y el crédito³⁹. La captación de aguas mejora el rendimiento de los cultivos en las regiones semiáridas de África y Asia, pero los agricultores en pequeña escala con un acceso limitado al mercado pueden ser reacios a invertir en ella debido a la baja rentabilidad y a que el plazo medio de recuperación de la inversión es de unos cuatro o cinco años⁴⁰. A fin de ampliar más el acceso al agua es preciso que los agricultores y los proveedores de servicios adquieran habilidades para diseñar tecnologías de riego y para hacer funcionar, mantener y reparar los sistemas de irrigación, pues un uso indebido de los mismos tendrá como consecuencia pérdidas de agua y de rendimiento⁴¹.

Las mujeres afrontan, asimismo, grandes limitaciones en el acceso a los recursos naturales, especialmente el agua, pese a constituir hasta la mitad de la mano de obra agrícola en los países de ingresos bajos⁴². A menudo carecen de derechos sobre las tierras que cultivan, así como de agua para regar sus campos. Tampoco tienen influencia sobre el uso de los recursos naturales, incluida el agua. Su carga de trabajo supera la de los hombres, al tener más responsabilidades domésticas no remuneradas, como el acarreo de agua y combustible y la preparación de la comida. El acarreo de agua puede ser peligroso para las mujeres y niñas, pues las expone al riesgo de violencia. El riego puede permitir a las mujeres una mayor participación en actividades de generación de ingresos, de prestación de cuidados y actividades sociales. Los profesionales del agua, el personal de extensión y los responsables de la toma de decisiones siguen sin percibir a las mujeres como agricultoras⁴³ y a menudo pasan por alto los conocimientos, la carga de trabajo y las necesidades de las mujeres y de los grupos más vulnerables. En la Recomendación general núm. 34 del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer se considera el acceso de las mujeres a la tierra y el agua como un derecho humano fundamental⁴⁴.

Es esencial una buena gobernanza y distribución del agua, por ejemplo, para riego y energía hidroeléctrica donde se vean involucrados diferentes usuarios, a fin de abordar la competencia y las tensiones entre sectores y asegurar caudales de agua seguros y de calidad. En muchos países, como se indica en el informe de 2015 del Grupo de alto nivel de expertos en seguridad alimentaria y nutrición, las decisiones que se toman en los sectores que consumen agua las adoptan a menudo departamentos separados, sin que se tome muy en cuenta la suma de sus efectos en la situación del agua³¹. La gobernanza debe equilibrar la necesidad de un uso más eficiente con un acceso equitativo que respete el derecho humano al agua. La noción de eficiencia distributiva se refiere al grado de riqueza que una determinada base de recursos naturales puede producir, mientras que la de equidad se refiere a la forma en que esa riqueza se distribuye en la sociedad⁴⁵. Conciliar eficiencia y equidad puede no ser fácil debido al arraigo de políticas hídricas deficientes, como la fijación de precios demasiado bajos o el uso no regulado⁴⁶. Los mercados y las consideraciones de eficiencia podrían dominar, favoreciendo a quienes utilizan el agua para producir el máximo de beneficios económicos, sacrificando así la equidad en aras de la eficiencia^{47, 48}. La agricultura puede invocar sus múltiples funciones que van más allá de la producción de productos básicos e incluyen importantes aspectos sociales, culturales y ambientales. Aumentar la eficiencia, la equidad y la productividad del agua en la agricultura será fundamental a fin de proporcionar suficientes alimentos de calidad para todos, respetando al mismo tiempo las necesidades relativas a los caudales ambientales que sostienen los ecosistemas y el bienestar que depende de ellos. Sin embargo, se ha estimado que actualmente, alrededor del 41% del riego mundial se realiza a expensas de las necesidades de caudales ambientales⁴⁹. Conciliar el riego con los caudales ambientales será fundamental para el logro de la Agenda 2030.

Si el agua abundase, gestionar la demanda presentaría menos dificultades, pues podría satisfacerse a un costo bajo. Cuando la escasez es mayor, el uso del agua crea una rivalidad creciente, puesto que un usuario limita el uso potencial por otros usuarios. El agua debería reconocerse como un bien económico que tiene valor y un precio⁵⁰, y como un elemento vital para los ecosistemas de los que todos dependemos. Sus características únicas —como recurso esencial, insustituible, finito y como derecho humano⁵¹— han hecho que esto resulte difícil (Recuadro 4), por lo que la gestión del agua debe abordarse desde una perspectiva económica y social. Su distribución no puede dejarse exclusivamente en manos de las fuerzas del mercado. Sin embargo, esto no significa que, por ser un derecho humano básico, el agua deba ser gratuita, según una común interpretación errónea.

Es necesario fijar precios justos, orientados a la recuperación de costos (un objetivo primordial), pero que garanticen el acceso de la población pobre, además de satisfacer las necesidades ambientales⁵². Un precio razonable envía a los usuarios una señal clara de que el agua debe utilizarse de forma sensata. Las políticas podrían ofrecer subvenciones cruzadas (un grupo de consumidores paga más con objeto de abaratarle el precio a otro grupo) por razones de equidad, o se podría subvencionar el uso del agua (por ejemplo, para el riego). El buen funcionamiento, la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad de un mercado dependen de estos criterios. Los gobiernos tienen aquí la responsabilidad principal.

Con el agua cada vez más escasa y la demanda en aumento, las políticas han desviado su foco de atención del incremento de la oferta hacia intervenciones económicas, jurídicas, institucionales y de otra índole para gestionar la demanda (Recuadro 1). La gestión puede proporcionar agua adicional para satisfacer las necesidades de la sociedad, al tiempo que combate las causas de los problemas, como la contaminación y la sobreexplotación de los acuíferos. Para resolver la escasez de agua en la agricultura es necesario controlar la oferta con una dinámica gestión de la demanda.

El concepto de sistemas alimentarios puede resultar útil para entender la relación entre seguridad alimentaria y nutrición, producción alimentaria y consumo, y agua. Un sistema alimentario abarca toda la diversidad de actores que intervienen en la producción, agregación, elaboración, distribución, consumo y eliminación de productos alimentarios de origen agrícola, forestal y pesquero, así como parte de los entornos generales económicos, sociales y naturales en los que estas actividades se desarrollan⁵⁹. Un sistema sostenible proporciona seguridad alimentaria y nutrición para todos sin comprometer las bases económicas, sociales y ambientales que generan seguridad alimentaria y nutrición. Una gestión sostenible y equitativa del agua es esencial para los sistemas alimentarios, para lograr la seguridad alimentaria y nutricional, y para erradicar el hambre.

La atención mundial se ha centrado fundamentalmente en la cantidad del agua, pero su calidad es también importante desde el punto de vista de la seguridad alimentaria. La contaminación afecta a la disponibilidad de agua dulce para actividades económicas⁶⁰, incluida la producción de alimentos^61-63. El agua contaminada afecta a la salud y el bienestar pues pone en riesgo la inocuidad de los alimentos y la salubridad⁶⁴. Socava, asimismo, la sostenibilidad de la pesca, las tierras y los ecosistemas, incluida la capacidad para proporcionar seguridad alimentaria y nutrición³¹. (Para un análisis más a fondo sobre la calidad del agua, consúltese la sección “Cuestiones específicas: Agricultura, contaminación del agua y salinidad”).

En las siguientes subsecciones se examinan diferentes componentes del sistema alimentario con objeto de destacar los puntos de entrada a través de los cuales la gestión del agua afecta a la seguridad alimentaria y la nutrición. Más allá del sistema alimentario, una fuente de competencia por el agua cada vez más importante es el nexo entre agua, energía y alimentos, así como la producción de biocombustibles (Recuadro 5).

El agua en el centro de la producción primaria

La agricultura realiza en torno al 70% de las extracciones mundiales de agua, pero aproximadamente el 90% corresponde a países de ingresos bajos y medios bajos (véase la figura del Recuadro 3). El aumento de la escasez de agua dulce y la creciente competencia, especialmente en las regiones áridas y semiáridas, constituyen una seria limitación para la producción agrícola. La agricultura de secano es la principal fuente de producción mundial: representa más del 80% de la tierra cultivada (véase el Capítulo 2) y el 60% de la producción mundial de cultivos¹⁹. El aumento de la productividad en la agricultura de secano puede reducir la presión ejercida por el riego sobre los escasos recursos de agua dulce. Esto implica aumentar la productividad del agua de lluvia, si bien los retos relacionados con el agua que afrontan los sistemas de producción —de secano y de regadío— son bastante (aunque no totalmente) diferentes.

La agricultura de secano depende por completo de las precipitaciones. Con el cambio climático y las consiguientes variaciones en las precipitaciones y temperaturas⁸⁵, la agricultura de secano es muy vulnerable a los desafíos de la gestión del agua. Es necesario aprovechar el potencial de los recursos hídricos mediante la captación de aguas, la conservación de la humedad de los suelos y la irrigación suplementaria o riego deficitario, y hacer un mejor uso del agua⁸⁶. Una gestión más adecuada del agua de lluvia y mejores prácticas agrícolas pueden contribuir a la retención hídrica en los suelos. La falta de precipitaciones también afecta a la agricultura de regadío —puesto que el agua de riego procede de la lluvia— pero los agricultores con acceso a riego tienen más influencia sobre los volúmenes y los tiempos y pueden gestionar más eficazmente la humedad del suelo. Una dimensión adicional es la relacionada con las formas de producción de la acuicultura y la ganadería, puesto que la productividad del agua en estos sectores depende de su uso eficiente y sostenible en la producción de cultivos, como se explica en las siguientes secciones.

El agua y la producción ganadera

El uso del agua en el sector ganadero puede dividirse en: uso directo (agua para distintos servicios y agua potable) y uso indirecto (producción de piensos, fertilizantes, plaguicidas y otros insumos)⁸⁷. Los patrones de lluvias son decisivos para la tierra de los prados y pastos permanentes en los que pace el ganado, gran parte de la cual no es convertible a tierra de cultivo por razones climáticas, de inclinación o profundidad del terreno o a causa de otros factores. Según estimaciones de Mottet et al. (2017), el ganado pasta en unos 2 000 millones de hectáreas de prados y pastos²⁶. En las tierras áridas, como el Sahel, el ganado puede ser la única opción para convertir una biomasa dispersa y errática en productos comestibles. Los patrones de lluvias también desempeñan un papel importante en el aumento del almacenamiento de carbono en el suelo. El estiércol puede incrementar la eficiencia del uso del agua en las tierras cultivables, mejorando la resiliencia, los rendimientos y el almacenamiento de carbono en el suelo⁸⁸.

Como el sector utiliza una parte importante de las tierras agrícolas, ya sea como pastizales o para la producción de piensos, también consume grandes cantidades de agua. Un enfoque integrado es esencial para mejorar la productividad del agua y la eficiencia de todos los sectores de producción de alimentos. Disminuir la cantidad de piensos de regadío y el consumo animal de agua son las dos estrategias principales para reducir la incidencia del ganado sobre la escasez de agua⁸⁹. Otros factores que influyen en el consumo de agua son las especies y razas de los animales, así como la producción y el contenido de humedad de los piensos. Un problema importante en las evaluaciones mundiales o regionales sobre el uso del agua por el ganado es la gran diversidad de sistemas de producción⁸⁹. La Alianza sobre evaluación ambiental y desempeño ecológico de la ganadería (LEAP, por sus siglas en inglés) ha elaborado recientemente directrices de evaluación que tienen en cuenta un amplio abanico de condiciones⁸⁷.

El agua y la pesca continental

El sostenimiento de la pesca continental requiere que se limiten los efectos adversos sobre el agua causados por otros sectores. Ello exige unos caudales ambientales, una calidad del agua y una conservación del hábitat adecuados. Las diferentes necesidades de caudal de las especies ícticas darán lugar a cambios en las combinaciones de especies y, por ende, en las capturas pesqueras⁶⁷. La transformación de un río en un embalse podría provocar un cambio total de la fauna acuática y, a menudo, la desaparición de una parte de esta. Para mantener la pesca continental y mitigar la pérdida de especies, puede ser necesario reemplazar las especies perdidas con otras mejor adaptadas a un entorno de agua estancada⁶⁸.

El agua y los bosques

Los desafíos y soluciones relacionados con la gestión del agua en el ámbito de la alimentación van más allá de la agricultura primaria y deben considerarse en el plano más amplio del territorio. Los bosques son una parte integrante del ciclo hídrico y pueden ser decisivos para la sostenibilidad de la gestión del agua y los ecosistemas relacionados con el agua, por ejemplo, en cuanto al regreso de la lluvia a la atmósfera, que contribuye a estabilizar y alargar las temporadas de crecimiento de los cultivos. La retención y liberación de humedad de los bosques, incluso en los períodos secos, es esencial en las zonas afectadas por la escasez de agua y las sequías. La restauración forestal en las zonas áridas de Burkina Faso, por ejemplo, ha contribuido a restablecer la productividad de las tierras degradadas para la agricultura y ha ofrecido un medio para diversificar las fuentes de alimentos, mejorando así la seguridad alimentaria⁹⁰. Dada la importancia de los bosques para el ciclo hídrico, la mejor forma de obtener beneficios de estos en relación con el agua es aplicar un enfoque holístico, amplio e integral del territorio. La relación entre los bosques y el agua depende de la dimensión espacial. Su extensión y emplazamiento dentro del paisaje pueden producir una serie de beneficios medioambientales relacionados con el agua. Los bosques situados en zonas altas de captación aportan beneficios no solo a escala local, sino también territorial, proporcionando a menudo agua de calidad a las zonas inferiores. En el plano de las cuencas, las importantes zonas boscosas de algunas de las mayores cuencas del mundo, como las del río Amazonas, el río Congo y el río Yangtsé, constituyen importantes fuentes de vapor de agua para las zonas de sotavento y, por consiguiente, son cruciales para la agricultura de secano. El agua que se evapora de la tierra puede llegar a descender hasta 5 000 km en las zonas de sotavento⁹¹.

El uso del agua a lo largo de la cadena de suministro alimentaria: un factor determinante para la inocuidad de los alimentos y la calidad del agua

Existen pocos datos sobre el uso total de agua por la industria de elaboración de alimentos. El sector industrial representa menos del 20% de las extracciones de agua en todo el mundo (Figura 3), pero esta cifra corresponde aproximadamente en un 40% a países de ingresos altos (véase la figura del Recuadro 3). Puesto que la elaboración de alimentos constituye un subsector dentro del sector industrial, sus extracciones de agua son muy inferiores a las de la agricultura. Las investigaciones sobre el uso del agua en la elaboración de alimentos tienden a centrarse en productos específicos, como la salsa de tomate, los zumos o los productos a base de patata^{92, 93}, y a determinar las fases del procesamiento que más agua consumen, en lugar de la cantidad de agua utilizada en los distintos niveles. La industria de fabricación de alimentos tiene un intenso consumo de agua. Utiliza agua potable y genera una cantidad significativa de agua residual por unidad de producto, más del 70% de la cual se vierte⁹⁴. La cantidad de agua necesaria para la elaboración de un producto alimentario determinado depende de una serie de factores: el origen del producto (animal o vegetal); las condiciones de elaboración (secas o húmedas); el tipo de elaboración (elaboración mínima, cocción completa o desecación); la tecnología; los procedimientos de limpieza y las actividades de reciclado. El volumen y la intensidad de los efluentes también varían considerablemente⁹⁵.

La calidad del agua es fundamental para la producción y transformación de alimentos. Esta puede requerir la utilización de agua para diferentes operaciones, como lavado, evaporación, extracción y filtrado⁹⁶, y muchas —si no la mayoría— de las enfermedades transmitidas por los alimentos pueden tener su origen en la mala calidad del agua empleada en la producción, la elaboración y la preparación de los alimentos³¹. Mientras que para obtener alimentos nutritivos e inocuos es esencial emplear agua de calidad, también es cierto que el sector genera aguas residuales⁹⁶. Una descarga inapropiada de efluentes a los ecosistemas terrestres y acuáticos también daña la calidad del agua^96-98. Las aguas residuales llevan contaminantes como nitrógeno, sustancias que reducen el oxígeno y patógenos, que llegan hasta los lagos y ríos⁹⁹. Esto menoscaba la calidad del agua, afectando a la biodiversidad y disminuyendo la producción de pescado y la calidad del mismo¹⁰⁰.

Sin un tratamiento adecuado, la descarga de contaminantes al agua puede exponer a las personas a estas sustancias y limitar el acceso a agua potable salubre, especialmente para la población más vulnerable. Las personas también se ven afectadas por la ingestión de alimentos contaminados, como pescado^{101, 102}. Para abordar la contaminación del agua y proteger los ecosistemas, son necesarias tecnologías de tratamiento de las aguas residuales (como digestores o procesos de lodo activado) que eviten la descarga a los recursos hídricos⁹⁷.

A medida que aumenta la demanda de agua en la industria de fabricación, también cobra importancia el ahorro de agua en la elaboración de alimentos; esta suele ser el principal factor que impulsa a las empresas alimentarias a apoyar programas de conservación de los recursos hídricos. Los cambios de índole cultural y operacional figuran entre los enfoques preferentes, puesto que requieren poca inversión de capital para obtener reducciones de hasta el 30% en el uso de agua⁶¹. Algunos ejemplos son los programas de concienciación y control y el empleo de grifos que se cierran automáticamente cuando no están siendo utilizados. Otras opciones pueden lograr reducciones mayores de agua, de entre el 50% y 80%, dependiendo de la tecnología^{103, 104}. Sin embargo, suponen una inversión de capital más elevada y hay que tener en cuenta la repercusión de los cambios en la calidad e inocuidad del producto acabado⁶¹. Entre las estrategias internas para incrementar la eficiencia y la productividad del agua se incluyen las siguientes: i) reducción del uso mediante análisis del consumo (mapeo hídrico); ii) mejora de la planificación; iii) reciclado del agua; iv) reutilización del agua después de tratada, y v) diseño del equipamiento y disposición de la planta⁹⁵.

El uso del agua por los consumidores: relación entre el acceso al agua y la seguridad alimentaria y la nutrición

Unas prácticas de saneamiento e higiene salubres y seguras son una necesidad básica para el desarrollo humano y la vida saludable de las personas. La falta de acceso a agua limpia y salubre para fines de saneamiento e higiene es una de las principales causas subyacentes de la malnutrición, en particular en los niños. Las enfermedades diarreicas están directamente relacionadas con un entorno de saneamiento e higiene deficiente, especialmente en los países de ingresos bajos, donde el acceso a agua limpia constituye un problema importante. Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), en la mayoría de los países de ingresos bajos, la diarrea es la tercera causa principal de muerte infantil, después de las infecciones respiratorias agudas y la malaria, y también de las muertes que se producen en todos los grupos de edad¹⁰⁵. En un entorno de saneamiento e higiene deficiente, la comida puede pasar por el cuerpo sin ser absorbida como consecuencia de la diarrea o de otras enteropatías. Las enfermedades relacionadas con el agua minan la productividad y el crecimiento económico, refuerzan desigualdades profundas y atrapan a los hogares vulnerables en ciclos de pobreza^{106, 107}.

Cuando el acceso a las fuentes de agua para uso doméstico es limitado, el agua de riego cubre a veces las necesidades. Aunque algunos estudios han demostrado que el uso doméstico del agua de riego puede influir positivamente en el saneamiento e higiene y la nutrición, la calidad no siempre es la adecuada para el consumo humano, lo que puede tener efectos adversos sobre la salud^108–110. Esto sucede especialmente en los casos en los que el consumo de agua de riego para fines domésticos no está planificado. Puede haber beneficios cuando se incorporan múltiples usos al sistema de riego; por ejemplo, el tiempo total que dedican los miembros del hogar —a menudo las mujeres— a ir a buscar agua disminuye, permitiéndoles dedicarse a otras actividades productivas y cuidados, lo que redunda en mejores resultados en el plano nutricional¹⁰⁸. La importancia del saneamiento y la higiene para salud humana, el bienestar de las personas y la seguridad alimentaria y la nutrición es objeto de un análisis más a fondo en la sección “Cuestiones específicas: Mejora del acceso a agua potable salubre en las zonas rurales”.

En el presente capítulo se ha resaltado la urgencia de abordar el déficit hídrico y la escasez de agua cada vez mayores, así como la desigualdad de acceso al agua entre las distintas partes interesadas, y se han expuesto los principales retos para garantizar la gestión sostenible e inclusiva del agua. Se ha destacado, asimismo, el papel de la gestión a lo largo de toda la cadena de suministro alimentaria a los efectos de la seguridad alimentaria y la nutrición. Desde esta perspectiva general, es evidente que la agricultura ocupa un papel central y perdurable en la gestión del agua y que el agua sigue constituyendo un acuciante problema para muchos productores en pequeña escala. Por consiguiente, el informe pone el acento principal en la gestión del agua en la agricultura —la principal usuaria de agua a escala mundial y en la mayoría de los países— considerando, a tal efecto, tanto la producción agrícola de regadío y de secano como los sistemas de producción ganadera, la pesca continental y la acuicultura. Analiza tanto la agricultura de regadío como la de secano, y aborda el equilibrio entre los programas duales de acceso al agua en la producción agrícola y aseguramiento de la sostenibilidad económica, social y medioambiental.

En el Capítulo 2 se examinan las tendencias y pautas del déficit hídrico y la escasez de agua que afectan, respectivamente, a la agricultura de regadío y la agricultura de secano, y presenta una visión general de sus efectos en los diferentes sistemas de producción. Se utiliza un indicador de estrés hídrico como medida de la escasez de agua dulce que afecta a las tierras agrícolas de regadío, y un indicador de la frecuencia de sequías severas para medir el déficit hídrico a causa de lluvias insuficientes, que afecta a las tierras agrícolas de regadío y a los pastizales. Se ofrece la primera representación del indicador 6.4.2 de los ODS sobre el estrés hídrico desglosada por zonas, y la vincula a los sistemas de producción de riego. En el Capítulo 3 se examinan las estrategias y tecnologías agrícolas de gestión del agua en la agricultura de regadío y de secano, los sistemas de producción ganadera, la pesca continental y la acuicultura, mientras que el Capítulo 4 se centra en la gobernanza y en las instituciones para mejorar la gestión del agua. En el Capítulo 5 se presenta el marco normativo general para una mejor gobernanza de los recursos hídricos, se extraen conclusiones y se señalan las implicaciones para las políticas.

Como se ha explicado en el Capítulo 1, la cantidad y calidad adecuadas del agua son esenciales a fin de lograr la seguridad alimentaria, la nutrición y la salud para todos. El agua es también la linfa vital de los ecosistemas, de los que dependen todos los seres humanos. A medida que el agua se vuelve más escasa, es probable que surjan una mayor competencia y más disputas entre usuarios, dado que existen desigualdades en el acceso a este recurso y la mayoría de ellas afecta a la población rural pobre y otras poblaciones vulnerables. La Agenda 2030 refleja la inquietud cada vez mayor por la escasez y el uso indebido del agua en la meta 6.4 de los ODS, en la que se aboga por un uso más eficiente del recurso y por la sostenibilidad de su extracción. Las sequías graves, exacerbadas por el cambio climático, dan lugar a un déficit hídrico que afecta al rendimiento de los cultivos y la ganadería, en especial a los de la población rural pobre.

Gracias a los esfuerzos de la FAO, ahora es posible realizar el seguimiento de los progresos en el logro de la meta 6.4 de los ODS mediante el indicador 6.4.2 de los ODS sobre el nivel de estrés hídrico. En este capítulo se presentan nuevas estimaciones espaciales sobre las zonas de regadío. Dado que el déficit hídrico constituye la principal limitación para la producción y productividad agrícola en las zonas de secano, en este capítulo se evalúa el impacto de las sequías recurrentes en las tierras de cultivo y pastoreo de secano. El mayor uso del agua a escala mundial se produce en la agricultura y la mayoría de las personas pobres depende de ella para sus medios de vida, seguridad alimentaria y nutrición. Quienes trabajan en sistemas de producción agrícola diferentes se encuentran con desafíos y oportunidades también distintos en relación con el agua. En este capítulo se arroja nueva luz acerca de la distribución mundial de los principales sistemas agrícolas —de regadío, de secano (con insumos bajos y altos) y tierras de pastoreo— y se trata brevemente su vulnerabilidad y exposición a riesgos hídricos. Se analiza luego la forma en que el cambio climático exacerba el déficit hídrico y la escasez de agua. También se presentan los marcos de gobernanza e institucionales y se describe el entorno normativo de las respuestas al déficit hídrico y la escasez de agua. El capítulo finaliza con un examen de los problemas de calidad del agua que se derivan de la agricultura y con la presentación de posibles respuestas en materia de políticas y estrategias de gestión.

Las situaciones de déficit hídrico se deben principalmente a factores biofísicos (por ejemplo, las precipitaciones) y refleja una falta de agua de calidad aceptable, en tanto que la escasez se debe al déficit hídrico y a la multiplicidad de factores que impulsan la demanda hídrica (por ejemplo, el aumento demográfico), que se describen mediante diferentes indicadores. Este informe se basa en dos indicadores, a saber, la frecuencia histórica de las sequías calculada por la FAO y el indicador 6.4.2 de los ODS sobre el nivel de estrés hídrico, para medir el déficit hídrico y la escasez de agua en zonas de secano y regadío, respectivamente.

FIGURA 5

FRECUENCIA HISTÓRICA DE LAS SEQUÍAS EN TIERRAS CULTIVABLES DE SECANO, 1984-2018

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FIGURA 6

FRECUENCIA HISTÓRICA DE LAS SEQUÍAS EN TIERRAS DE PASTOREO DE SECANO, 1984-2018

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FIGURA 7

INDICADOR 6.4.2 DE LOS ODS. NIVEL DE ESTRÉS HÍDRICO EN ZONAS DE REGADÍO, 2015

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FIGURA 8

CONTRIBUCIÓN DE LA AGRICULTURA AL NIVEL DE ESTRÉS HÍDRICO, POR CUENCA, 2015

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Si también se consideran las zonas con frecuencia elevada (además de muy elevada) de sequías graves o estrés hídrico, el número de personas afectadas aumenta a 3 200 millones, de las cuales más del 40% (1 400 millones) vive en zonas rurales. Esta estimación puede constituir una evaluación general de las posibles repercusiones futuras del cambio climático en las limitaciones de la disponibilidad de agua. Es probable que en estas zonas el agua constituya un problema para los medios de vida agrícolas y para la mayoría de los hogares y que, salvo que cambien la demanda y las prácticas de los usuarios o se encuentren recursos hídricos alternativos, las personas se vean impulsadas a emigrar. En revisiones georreferenciadas de estudios se concluyó que la sequía, los períodos secos, la variabilidad de las precipitaciones y las condiciones climáticas extremas influyen en la migración, sobre todo a causa de sus repercusiones en la productividad agrícola⁵. Una migración ordenada y regular puede contribuir al desarrollo económico y a mejorar los medios de vida. No obstante, puede resultar perturbadora durante una crisis. La emigración de los hombres puede incrementar el peso de las tareas domésticas de las mujeres al modificar la asignación de responsabilidades dentro del hogar de manera que las mujeres deban hacerse cargo de tareas adicionales, como el cuidado del ganado⁶.

Considerando las hectáreas afectadas, las sequías frecuentes afectan a 128 millones de hectáreas de tierras de cultivo de secano y 656 millones de hectáreas de tierras de pastoreo, en tanto que 171 millones de hectáreas de tierras de cultivo de regadío experimentan estrés hídrico alto o muy alto. Esto significa que aproximadamente el 11% de la tierra de cultivo de secano y el 14% de la tierra de pastoreo sufren sequías graves y recurrentes, en tanto que más del 60% de la tierra de cultivo de regadío se encuentra en una situación de alto estrés hídrico. Más de 62 millones de hectáreas de tierras de cultivo y de pastoreo sufren estrés hídrico alto y muy alto y además sequías frecuentes, lo que afecta a unos 300 millones de personas.

Heterogeneidad intrarregional e interregional de las limitaciones de la disponibilidad de agua

La amplia variedad de colores que puede observarse en las figuras 5 a 7 presentadas anteriormente dentro de cada país y entre los distintos países pone de relieve la necesidad de utilizar conjuntos de datos espaciales para cuantificar las limitaciones de la disponibilidad de agua. Estos pueden mostrar diferencias a escala subnacional, información que quizás no aparezca en las evaluaciones a escala nacional, pero que es fundamental para determinar los puntos críticos y las intervenciones más adecuadas. Algunos países andinos (la Argentina, Bolivia [Estado Plurinacional de], Chile y el Perú), así como el corredor seco de América Central (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua), constituyen un buen ejemplo de ello. En el Perú, si bien el nivel de estrés hídrico nacional es muy bajo (alrededor del 1%)⁹, en la Figura 7 se observa que, en la región de la costa del Pacífico, con una escorrentía muy baja, el estrés hídrico es extremo. Es también la región donde vive la mayoría de la población y donde se desarrolla la actividad económica (incluidos el riego y la explotación minera)⁹, por lo que la estimación media de estrés hídrico resulta poco pertinente como información de base para la formulación de políticas. Los datos a escala nacional sobre superficies sujetas a sequía o estrés hídrico bajo diferentes sistemas productivos pueden consultarse en los cuadros A1 y A2 del Anexo estadístico.

La misma superficie puede tener distintos niveles de estrés hídrico y frecuencia de sequías –esta última depende de la capa de mapa empleada (tierras de cultivo o tierras de pastoreo)– lo que destaca la necesidad de contar con indicadores múltiples y distinguir entre sistemas productivos. La mayoría de los países de la región del Sahel comunican que no tienen estrés hídrico, pero en las figuras 5 y 6 se señala una probabilidad de media a alta de sequía grave. Las comunidades más vulnerables viven en zonas propensas a la sequía y son sumamente dependientes de la agricultura para sus medios de vida y su seguridad alimentaria y nutrición. Las que dependen de la ganadería son especialmente vulnerables, dado que se necesita mucho tiempo para reconstruir los hatos diezmados por la sequía¹². Esta ocasiona casi el 90% del conjunto de daños y pérdidas en la ganadería¹³.

Asimismo, la probabilidad de una sequía grave posiblemente tendrá repercusión en zonas de regadío, debido a la disminución del abastecimiento de agua y a una menor calidad de la misma. En Tayikistán, la sequía de 2011 afectó gravemente la agricultura de regadío, dado el drástico descenso de los niveles de agua en el embalse de Nurek. Como resultado de las escasas precipitaciones, la producción de trigo, cebada y arroz en zonas de regadío cayó al menos un 75% en comparación con los años anteriores¹⁴. Los sistemas de riego que dependen de recursos hídricos abiertos (ríos, lagos y embalses) también son más vulnerables a la sequía, que reduce la cantidad de aguas superficiales que estos aportan. En África, donde casi el 80% de los sistemas de regadío depende de aguas superficiales¹⁵, los acuíferos deben funcionar como amortiguadores principales frente a la sequía. A efectos de obtener una imagen más exhaustiva de los desafíos hídricos a los que se enfrentan estos países, el estrés hídrico y la frecuencia histórica de las sequías se comprenden mejor cuando se analizan en conjunto.

Cómo hacer frente a los múltiples desafíos relacionados con el agua: definir los perfiles de los países

En la Figura 9 se presentan conjuntamente las características de un sector agrícola de un país y los desafíos relacionados con el agua conexos, mostrando los perfiles de los países para dar un marco a las limitaciones de abastecimiento hídrico de cada uno de ellos y determinar las soluciones apropiadas. En la figura se presenta la proporción de tierras de cultivo de secano y de regadío que sufren una frecuencia alta o muy alta de sequías o estrés hídrico, respectivamente, para los países seleccionados. Se indica el punto límite del 33% para ambos indicadores, con objeto de dar una idea de la gravedad del desafío en las dos dimensiones. No obstante, lo que más importa es dónde aparecen los países a lo largo del continuo.

FIGURA 9

POSICIONAMIENTO DE PAÍSES SELECCIONADOS SOBRE LA BASE DE LA PROPORCIÓN DE TIERRAS CULTIVABLES DE SECANO Y DE REGADÍO CON FRECUENCIA DE SEQUÍA DE ELEVADA A MUY ELEVADA O ESTRÉS HÍDRICO DE ALTO A MUY ALTO, RESPECTIVAMENTE

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Los países que se encuentran en el primer cuadrante (derecha, arriba) de la Figura 9 enfrentan el desafío doble de una incidencia elevada de frecuencia de sequías graves y estrés hídrico. De los países seleccionados, 11 se encuentran en esta situación, todos ellos en África septentrional y Asia. En nueve de ellos, el 100% de las tierras de regadío sufre estrés hídrico alto o muy alto. En estos países serán necesarios una contabilidad del agua (véase el Glosario) fiable y una clara asignación de los recursos hídricos, la adopción de tecnologías modernas y una transición a cultivos con una demanda de agua menor, que requieran menos riego, junto con inversiones en destinadas a incrementar el suministro hídrico, por ejemplo, mediante la desalinización.

En otros países que no enfrenten el desafío doble de la sequía y el estrés hídrico, pueden existir más opciones. Muchos países registran una incidencia relativamente baja de sequías graves, pero un nivel alto de estrés hídrico (cuadrante superior izquierdo). Los encargados de la formulación de políticas pueden elegir centrarse en reorientar la producción de regadío hacia la conservación del agua –que comprende la adopción de métodos de cultivo que ahorran agua y modificaciones de los calendarios de plantación y los cultivares– o invertir en fuentes no convencionales, como agua desalinizada. Para ello es necesario eliminar obstáculos y crear un entorno propicio mediante legislación y reglamentos que faciliten financiación para potenciar la aplicación (este tema se tratará en los capítulos 4 y 5).

En los países donde pocas tierras de cultivo experimentan sequías graves y estrés hídrico (cuadrante inferior izquierdo), los desafíos relacionados con el agua pueden constituir de todas formas una preocupación, pero probablemente a escala subnacional. Los países con escaso acceso al regadío y una proporción pequeña de tierras de cultivo bajo riego pueden indicar que no tienen estrés hídrico, pero eso no significa que no haya escasez de agua. Tienen la posibilidad de ampliar el riego ya sea utilizando infraestructura para extraer más agua superficial y subterránea o valiéndose de las precipitaciones (por ejemplo, mediante sistemas de captación, pequeñas represas, embalses, etc.). En comparación con otras regiones, el agua para uso agrícola de África sigue en una situación de subdesarrollo, a pesar de que existe un potencial viable de ampliar las superficies de regadío. Al menos 1,4 millones de hectáreas podrían desarrollarse usando las represas existentes o planificadas para energía hidroeléctrica, y al menos en 5,4 millones de hectáreas sería viable el riego en pequeña escala¹⁶. Esto depende de la financiación, las fuentes de energía y los precios, así como de la disponibilidad de mano de obra (véase el Capítulo 3).

Una observación general que se deriva de la Figura 9 es que, en lo que respecta a la proporción de hectáreas afectadas, el nivel alto de estrés hídrico constituye un problema en más países que la incidencia elevada de sequías graves. Sin embargo, en muchos países la superficie de tierras de cultivo de secano es mucho mayor que la superficie regada. Por consiguiente, incluso una proporción pequeña de superficie de secano en riesgo de sequía puede traducirse en millones de hectáreas. En la Figura 10 se compara la proporción de tierras de cultivo de secano y de regadío con limitaciones de abastecimiento hídrico altas o muy altas. En Sudáfrica, a pesar de que las superficies regadas están sometidas, en proporción, a mayor estrés (Figura 9), considerada en hectáreas la superficie de secano en riesgo de sequía duplica la de la superficie regada con estrés hídrico. Por consiguiente, la Figura 9 debe interpretarse únicamente en relación con el sistema de producción al que se aplica —de regadío o de secano—, grande o pequeño, según sea el caso.

FIGURA 10

PROPORCIÓN DE TIERRAS CULTIVABLES CON LIMITACIONES DE ABASTECIMIENTO HÍDRICO, POR SISTEMA DE PRODUCCIÓN, EN PAÍSES SELECCIONADOS

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La Figura 10 indica además que las limitaciones de abastecimiento hídrico por sí solas no impulsan prioridades de políticas de los países. En Viet Nam, todas las tierras de cultivo afectadas son de secano, aunque más de un tercio de las tierras cultivadas totales son de regadío. La agricultura de regadío desempeña un papel muy importante en el desarrollo socioeconómico del país con miras a la reducción de la pobreza y a lograr la seguridad alimentaria y la nutrición, la igualdad de género en las zonas rurales y la mejora de los modelos de cultivo y el medio ambiente. Por estas razones, en los últimos decenios Viet Nam ha invertido fuertemente en nueva infraestructura y en la rehabilitación de la infraestructura de regadío existente¹⁸.

Existe una considerable variación entre los sistemas de producción agrícola

RECUADRO 6

PRODUCTIVIDAD DE LA TIERRA EN LA AGRICULTURA DE REGADÍO Y DE SECANO EN EL ÁFRICA SUBSAHARIANA

La productividad agrícola es una cuestión compleja, en la medida en que la producción depende de una variedad de insumos diferentes, como mano de obra, fertilizantes, productos químicos y riego. En un estudio reciente realizado por el Banco Mundial se señala cómo un riego predecible lleva a una caída en la volatilidad total de la producción agrícola, al aumentar los cultivos intensivos y alentar cultivos de alto valor²⁸. El riego es un importante factor de crecimiento de la producción agrícola^{28, 29}.

En este recuadro se examinan las diferencias de productividad de la tierra (valor de la producción de cultivos por hectárea de tierra cultivada*) entre la agricultura de regadío y de secano utilizando datos de una encuesta de hogares de zonas rurales de Etiopía, Kenya, Malawi, la República Unida de Tanzanía, Rwanda y Uganda sobre el período comprendido entre 2004 y 2014. Como se preveía, las zonas de regadío son más productivas (véase la figura en este recuadro), salvo en Etiopía.

VALORES DE LA PRODUCTIVIDAD DE LA TIERRA EN LA AGRICULTURA DE REGADÍO Y DE SECANO, 2004-2014

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De los seis países, Etiopía informa el menor porcentaje de hogares que emplean riego (el 9%), después de la República Unida de Tanzanía y Uganda. Prácticamente la mitad de la superficie regada en Etiopía depende de formas tradicionales y solo una cantidad irrelevante utiliza sistemas de alta tecnología, como aspersores y microrriego³². La mezcla de cultivos también puede ayudar a explicar la mayor productividad de las tierras de secano. En Etiopía, los cultivos de alto valor, como el café, las semillas de oleaginosas y las legumbres, en general son de secano³³, en tanto que los cultivos industriales, como la caña de azúcar, el algodón y las frutas, son en su mayoría de regadío^{32, 33}. En ambos sistemas agrícolas se producen hortalizas y cereales; no obstante, el tef, sin duda el cultivo de cereales más importante de Etiopía, es predominantemente de secano y más valioso que otros cultivos de cereales^{33, 34}. Estos resultados indican que el riego por sí solo no determina una mayor productividad; según cuál sea el nivel de otros insumos (entre ellos las variedades de cultivos y los servicios de riego), es posible que el riego proporcione solo beneficios marginales en comparación con la agricultura de secano.

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Incluso dentro de las situaciones de regadío o de secano existen sistemas de producción diferentes y una gama de tecnologías que van del riego total a la producción de secano integral²⁵. Algunos agricultores recurren a la gestión del agua pluvial —mediante su desvío, captación, almacenamiento o reutilización— para mejorar la producción en lugar de limitarse a dejar que fluya sin intervenir, pero otros tal vez no lo hagan. No todos los agricultores que riegan sus campos lo hacen del mismo modo, algunos lo hacen más frecuente e intensivamente que otros. Pueden utilizar técnicas diferentes y extraer el agua de fuentes diversas, lo que quizás influya en su calidad²⁶. (Véase la sección “Cuestiones específicas: Agricultura, contaminación del agua y salinidad”).

Estas diferencias son determinantes fundamentales de una producción eficaz y probablemente se vuelvan más pertinentes aún en la medida en que aumenten la escasez de agua y el déficit hídrico. Es importante distinguir entre los diversos sistemas de producción, que pueden verse afectados de manera diferente y tienen capacidades distintas para responder a las limitaciones de abastecimiento hídrico. En este informe se distingue entre tres sistemas (definidos en función del suministro de agua y la aportación de insumos de los agricultores) sobre la base del conjunto de datos del SPAM elaborado por el IFPRI, a saber: i) producción agrícola de regadío; ii) producción de secano con altos insumos, y iii) producción de secano con bajos insumos²⁷. Para mayor información sobre la metodología utilizada por el SPAM, véase el Recuadro 7.

Los diferentes sistemas de producción son un indicador del nivel de desarrollo agrícola de un país, así como de su capacidad para hacer frente a las limitaciones de abastecimiento hídrico. En los países con más tierras en condiciones de producción de secano con altos insumos y producción de regadío, los agricultores tienen un mayor acceso a insumos e infraestructura modernos, entre ellos, el riego, y los cultivos pueden tolerar temperaturas más elevadas con mayores rendimientos y una mayor estabilidad^{24, 28}. Sobre la base de las figuras 5 y 7, en las figuras 11 y 12 se presenta la proporción relativa de cada sistema de producción y la incidencia de déficit hídrico o escasez de agua en cada región del mundo, grupo de ingresos y categoría de países. La coloración de la barra indica el nivel de déficit hídrico o escasez de agua en cada sistema.

FIGURA 11

PROPORCIÓN DE TIERRAS CULTIVABLES SEGÚN EL SISTEMA DE PRODUCCIÓN Y EL NIVEL DE DÉFICIT HÍDRICO Y ESCASEZ DE AGUA, POR REGIÓN

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FIGURA 12

PROPORCIÓN DE TIERRAS CULTIVABLES SEGÚN EL SISTEMA DE PRODUCCIÓN Y EL NIVEL DE DÉFICIT HÍDRICO Y ESCASEZ DE AGUA, POR NIVEL DE INGRESOS Y GRUPOS DE PAÍSES

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Los sistemas de producción, así como el tipo y alcance del déficit hídrico y la escasez de agua, varían considerablemente entre las diferentes regiones (véase la Figura 11). La región de Asia central se destaca por hacer frente a sequías agrícolas recurrentes en más de la mitad de sus tierras de cultivo de secano con bajos insumos, y casi todas sus zonas de regadío sufren estrés hídrico alto o muy alto. África septentrional y Asia occidental enfrentan los mismos desafíos en ambas dimensiones, y los sistemas de producción agrícola de regadío se encuentran en situación de estrés hídrico en todas las subregiones asiáticas.

Los países de ingresos altos, como los de Europa y América septentrional, tienen una cantidad considerable de tierras de cultivo en producción de secano con altos insumos. Cuentan con climas templados, con el gasto público más alto en I+D agrícolas y con las mayores inversiones en agricultura en relación con el producto interno bruto (PIB)³⁹. Además, la agricultura hace un uso sumamente intensivo y muy eficiente del capital³⁹. En el África subsahariana, en cambio, más del 80% de la tierra de cultivo es de secano con niveles bajos de insumos, en tanto que solo el 3% es de regadío o está equipada para el riego. El uso intensivo del capital y la investigación agrícola son mucho menores que en los países de ingresos altos³⁹. Los agricultores, en particular las mujeres, tienen dificultades para acceder a equipos de riego, mecanización y semillas mejoradas y a fertilizantes, o carecen de las capacidades y la tecnología necesarios para retener el agua en el suelo. A pesar de estas dificultades, solo una proporción relativamente pequeña de las tierras de cultivo de secano del África subsahariana sufre sequías frecuentes.

No todos los países de ingresos bajos o ingresos medianos bajos carecen de acceso al riego y a insumos modernos (véase la Figura 12). Por ejemplo, hay países de Asia meridional que utilizan insumos modernos en sus tierras de cultivo y el 40% de estas tierras son de regadío, a pesar de que muchos tienen un nivel de desarrollo bajo. La mayoría de las superficies regadas presentan un nivel alto o muy alto de estrés hídrico. En esos países con escasez de agua es importante la I+D relacionada con la productividad del agua sumada a sistemas de producción sostenible para mantener la humedad del suelo y el riego complementario, a fin de contrarrestar los períodos secos cada vez más frecuentes durante el crecimiento de las plantas. También es posible participar en el comercio virtual de agua para reducir el uso y el agotamiento de los recursos hídricos (véase el Recuadro 8). En países en los que hay pocos incentivos para utilizar el riego de manera más eficiente con objeto de ahorrar agua, las políticas públicas configurarán incentivos, entre otras cosas, a través de un mejor acceso a los servicios de extensión, el crédito y la tecnología. También es fundamental gestionar las diferentes demandas que compiten por el agua, en particular en países de ingresos medios bajos con una amplia superficie regada en condiciones de estrés hídrico y donde es probable que la urbanización prosiga y que las ciudades en expansión, las industrias y el turismo adquieran prioridad en el abastecimiento de agua. Esto reducirá el agua disponible para la agricultura de regadío urbana y periurbana, con lo que esos cultivos competirán con una demanda creciente de otros usuarios en relación con la tierra y el agua²⁴ y probablemente se genere una mayor dependencia de alimentos importados. Debido a que una proporción importante del agua urbana no está destinada al consumo, su reutilización en la agricultura después de su tratamiento tiene un gran potencial, en particular en países donde el agua es escasa⁴⁰.

En cuanto a los países que comparten características y limitaciones similares en relación con sus iniciativas de desarrollo, los PMA tienen una asignación casi equivalente de sistemas de producción que los del grupo de ingresos bajos, en concreto, fuerte predominio de producción de secano con bajos insumos y una proporción baja de tierras de cultivo de regadío (véase la Figura 12). La superficie regada mínima ya tiene un nivel alto o muy alto de estrés hídrico. Se trata de un problema que comparten los PDL, con la dificultad adicional de que la mayoría de sus sistemas de producción agrícola de secano sufre sequías, lo que los deja en una situación de especial vulnerabilidad frente a los efectos del cambio climático. Hasta el 95% de sus alimentos totales provienen de la producción nacional⁴⁹ y en aproximadamente el 70% de sus tierras de cultivo se emplean bajos insumos, lo que subraya la oportunidad y necesidad de una transformación agrícola. Como carecen de una salida al mar, el acceso a tecnologías, mercados, información y créditos deviene más difícil y costoso^{50, 51}.

Los PEID también comparten características geográficas, económicas y sociales únicas, debido a su aislamiento o sus recursos naturales limitados. Su superficie terrestre y lejanía limitan la producción agrícola, caracterizada por productos agrícolas poco diversos, y aumentan la dependencia de las importaciones^{52, 53}. Estos países utilizan más riego y más insumos en contextos de secano, en parte porque algunos PEID están trabajando en la mejora del riego, la extracción de aguas subterráneas y la captación de agua de lluvia⁵⁴. No tienen muchos problemas de sequías recurrentes o estrés hídrico. Sin embargo, debido al cambio climático y la utilización excesiva de los recursos naturales, se ven amenazados por el aumento del nivel del mar, la erosión costera y una disminución del agua dulce para usos agrícolas⁵². Como resultado del cambio climático, se prevé una reducción constante de las precipitaciones en los PEID del Caribe y el Pacífico, lo que supone un problema grave para la sostenibilidad de los sistemas de secano⁵⁵.

También puede haber considerable heterogeneidad en el uso de insumos, el riego y las prácticas de gestión dentro de las regiones y países, lo que incide en la capacidad de los agricultores para abordar el déficit hídrico y la escasez de agua. En las encuestas integradas sobre agricultura del Estudio de medición de los niveles de vida (EMNV) del Banco Mundial se exploran las variaciones en el uso de insumos y riego dentro de los países, que las estadísticas a nivel macro no revelan. En Etiopía, la proporción de hogares que utiliza productos químicos va del 16% al 55% según la región (en comparación con un promedio a nivel nacional del 40%). Existe asimismo una amplia diferencia en el uso de fertilizantes inorgánicos, que va del 20% al 70% (la media para el país es del 60%)³⁵. Los conjuntos de datos espaciales también dan cuenta de la heterogeneidad en los niveles de insumos entre regiones y dentro de una misma región (véanse las figuras A1 y A2 en el Anexo estadístico).

Esta heterogeneidad se explica por diferentes factores, entre ellos, los precios de insumos y productos, el acceso a los mercados y las inversiones en infraestructura y servicios de extensión agrícola. Las políticas deberían comenzar por brindar apoyo a los agricultores, a través de una tenencia segura de la tierra y el agua, créditos y servicios de extensión, a fin de reducir los riesgos relacionados con el agua. En Bangladesh, unos derechos de tenencia más seguros y un mejor acceso a los servicios de extensión agrícola y la electricidad facilitaron la mitigación de las sequías⁵⁶. Dado que uno de los principales obstáculos para abordar los desafíos relativos al agua es que se ignoran las cuestiones de género y las dificultades para el acceso de las mujeres a los recursos naturales, el Banco Grameen de Bangladesh otorga pequeños préstamos a las mujeres pobres para ayudarlas a tomar decisiones sobre asignación de recursos en el marco de condiciones económicas y climáticas cambiantes⁵⁷.

El déficit hídrico y la escasez de agua extremos afectan a casi 1 200 millones de personas a escala mundial. El cambio climático agravará este problema al aumentar el estrés hídrico y las sequías recurrentes, lo que supondrá un estrés adicional para los sistemas agrícolas que ya tienen que satisfacer una demanda en aumento debido al crecimiento demográfico y los cambios en la alimentación. Tanto los medios de vida como la seguridad alimentaria y la nutrición de las comunidades rurales y urbanas se encuentran en una situación de riesgo. La población rural pobre es la más vulnerable⁶¹, debido a su gran dependencia de los recursos naturales, a su resiliencia y protección limitadas ante los riesgos y crisis relacionados con el cambio climático y a los desequilibrios de poder en el acceso a recursos naturales como el agua y la tierra.

En evaluaciones de modelos múltiples se ha estudiado cómo el cambio climático podría incidir en riesgos futuros relativos al agua a escala mundial. En un estudio se estableció que los cambios impulsados por el clima en los niveles de evaporación, precipitaciones y escorrentía darían lugar a un 40% de aumento del número de personas que tendrán que sobrevivir con menos de 500 m³ de agua anuales, lo que se considera escasez de agua “extrema” (véase el Capítulo 1)⁶². Otro estudio llegó a la conclusión de que unos 800 millones de personas se sumarán a los 3 900 millones que sufrirán estrés hídrico hasta 2050⁶³. Los autores determinaron que la exposición al déficit hídrico aumentaría de forma pronunciada, con un aumento de la temperatura de hasta 2 °C por encima de los niveles preindustriales en muchas regiones (entre ellas, África septentrional y oriental, Asia meridional y la Península Arábiga), y luego se estabilizaría en 4 °C. La hipótesis de los autores era que, más allá de este punto, no habría más zonas en las que las precipitaciones disminuyeran significativamente.

El cambio climático también desempeñará una función importante en relación con el déficit hídrico. En un estudio reciente se establece que en 129 países habrá una mayor sequía, principalmente debida al cambio climático⁶⁵. Es probable que la sequía se vuelva más frecuente y más grave al final del siglo XXI en algunas partes de América del Sur, Europa occidental y central, África central y Australia⁶⁶. La sequía puede producir un crecimiento económico negativo y las consecuencias para el desarrollo humano y el empoderamiento de las mujeres pueden ser de larga duración e, incluso, permanentes. En el África subsahariana, cuando las mujeres expuestas a sequías en la primera infancia llegan a adultas son significativamente menos sanas y tienen una estatura reducida; además, cursan menos años de enseñanza formal⁶⁷. Suscita considerable inquietud el hecho de que estos efectos puedan transmitirse de generación en generación, y de que sea más probable que los hijos de mujeres afectadas por la sequía tengan peso bajo al nacer. El cambio climático también incide en los peligros de inundaciones. Dankers et al. (2014) constataron un aumento de las inundaciones debido al cambio climático en más de la mitad de la superficie terrestre del mundo⁶⁸.

Aunque no hay certeza sobre su ubicación y magnitud, el efecto de estos cambios en el agua disponible tendrá un impacto considerable en el rendimiento de los cultivos de las zonas de secano y de regadío⁶⁹. El efecto directo del clima en regiones muy irrigadas podría dar lugar a que de 20 a 60 millones de hectáreas de tierras de cultivo pasen de una gestión de regadío a una de secano⁷⁰. El agua dulce presente en otras regiones podría paliar esas pérdidas, pero se necesitarán inversiones muy importantes en infraestructura (por ejemplo, riego complementario). El comercio puede ser una medida de adaptación al cambio climático con ramificaciones políticas (véase el Recuadro 8)⁷¹. El cambio climático también afecta los ecosistemas de agua dulce, las poblaciones de peces y otras poblaciones acuáticas que tienen una capacidad de amortiguación baja y son sensibles a las crisis y la variabilidad relacionadas con el clima⁷². En casos excepcionales, los efectos del cambio climático pueden beneficiar a la pesca continental (por ejemplo, en el caso de algunas especies de peces autóctonas y exóticas).

La gestión de los recursos hídricos será clave para proporcionar a los individuos y las sociedades las herramientas para realizar ajustes en los distintos sistemas, sectores y escalas con objeto de que puedan soportar los efectos del cambio climático, recuperarse de ellos y anticipárseles⁷³. Se necesita más información y datos científicos a escala local, que habrán de incluirse en las decisiones de múltiples partes interesadas⁷⁴. Las pruebas empíricas del cambio climático pueden bastar para definir enfoques o niveles de inversión⁶¹. En los casos en los que la incertidumbre plantea problemas en cuanto a qué medidas adoptar y dónde centrar las inversiones, resultan sólidas las mejores opciones de gestión de los recursos hídricos, que representan el tipo de política “útil en cualquier caso”. Estas políticas demuestran un desempeño satisfactorio en toda una gama de futuros posibles y hacen que la producción agrícola sea más resiliente frente a los efectos futuros, junto con medidas equitativas e inclusivas⁶¹. Un buen ejemplo es la planificación de contingencia para adaptarse a sequías de intensidad y duración variables. Si se lo complementa con flexibilidad, este enfoque conservará la capacidad de responder a acontecimientos futuros, cambios en las pautas climáticas e hidrológicas y riesgos residuales⁷³. Reconociendo que la mayoría de los efectos del cambio climático probablemente altere el ciclo del agua, las estrategias de agricultura climáticamente inteligente —que orientan las medidas para reorientar los sistemas agrícolas a fin de prestar apoyo al desarrollo y la seguridad alimentaria y la nutrición en un clima cambiante— deben analizarse desde una perspectiva que tenga en cuenta el agua.

En este capítulo se ha expuesto cómo casi un sexto de la población mundial vive en zonas con una frecuencia muy elevada de sequías graves o con niveles altos de estrés hídrico. Las necesidades de agua solo podrán aumentar con el crecimiento demográfico y económico, los cambios en la alimentación y el cambio climático. Por consiguiente, es necesario adaptar las políticas en hídricas y sectoriales, así como las estrategias de gestión, a fin de utilizar el agua de manera de satisfacer las necesidades de las personas y el medio ambiente hoy, mañana y en adelante. Esto plantea un reto significativo en materia de gobernanza, que implica compensaciones y oportunidades importantes.

La solución más adecuada para un agricultor, un país o una región puede no ser la que sirva para otros, dado que las situaciones varían ampliamente entre sistemas productivos —de secano y de regadío— y los análisis y propuestas de mejora pueden ser sumamente específicos. En contextos de regadío, el desafío que plantea la escasez de agua obligará tanto a una gestión del abastecimiento, con desarrollo y uso selectivos de recursos hídricos no convencionales (desalinización de agua de mar, agua salobre y reutilización de las aguas residuales), como a una gestión enérgica de la demanda, con medidas que optimicen los abastecimientos existentes⁷⁵. Para gestionar la demanda es necesario reconocer el valor económico del agua, así como de la recuperación de los costos, aunque manteniendo la preocupación por la asequibilidad y seguridad del derecho humano al agua y los alimentos, en particular de los pobres. También es necesario abordar el abastecimiento de agua a través de la conservación de los ecosistemas relacionados con ella. En los sistemas de secano, la conservación en la explotación agrícola para aumentar la infiltración y el almacenamiento de agua en el suelo puede ser la opción más pertinente para aumentar la producción. Los sistemas de captación y almacenamiento de agua también pueden contribuir a incrementar la disponibilidad de agua y la producción agrícola en los hogares y las comunidades, y a vencer las sequías⁷⁶.

La combinación más adecuada de gestión del abastecimiento y la demanda dependerá de las condiciones locales, y no es probable que un conjunto único de opciones pueda constituir la solución óptima general⁷⁶. Tampoco una opción particular resultará deseable para todos los contextos. Las opciones de políticas y las estrategias conexas estarán conformadas en gran medida por elementos como el nivel de desarrollo del país, las limitaciones de abastecimiento hídrico y las estructuras de gobernanza, políticas, socioeconómicas y culturales^{75, 77}. Diferentes partes interesadas consideran de manera distinta la escasez de agua y ponen en práctica diferentes estrategias de adaptación y mitigación en función de su poder y capacidades. Un aspecto crucial es el de garantizar los flujos ambientales, los servicios ecosistémicos y el uso no consuntivo de agua dulce, que a menudo no se tienen en cuenta debido a la falta de una valoración económica adecuada⁷². El apoyo a las estrategias necesarias de gestión de los recursos hídricos exige un entorno propicio inclusivo basado en un conjunto de políticas que se apoyen mutuamente y un marco jurídico amplio con incentivos y medidas reglamentarias coherentes, como una tenencia segura de la tierra y el agua. Esto también significa crear y fortalecer instituciones y mecanismos que trasciendan los límites tradicionales entre sectores⁷⁵. Se necesitan mecanismos de gobernanza que aseguren la coordinación intersectorial y la coherencia de las políticas, en los que participen diferentes usuarios y partes interesadas con objeto de determinar compensaciones y sinergias clave y lograr una gestión de los recursos hídricos que sea eficiente, sostenible y equitativa. Además, las estrategias de demanda y abastecimiento de agua deberían contar con una estrategia de financiación para cubrir las inversiones necesarias.

En la Figura 13 se muestra cómo entran en juego estas dimensiones. El desafío que se deriva del aumento del déficit hídrico y la escasez de agua (primer ciclo a partir de abajo) exige una gestión integrada de los recursos hídricos y las tecnologías pertinentes (segundo ciclo). Estas comprenden, entre otras, la desalinización, el control de la contaminación y el aumento de la eficiencia en el uso del agua, condicionados por la planificación técnica y la inversión económica en el plano organizacional y de la gestión. A su vez, estas se ven influidas por el marco institucional y jurídico (tercer ciclo), que abarca los derechos de agua, las licencias, la reglamentación, las medidas de incentivos y la estructura institucional, así como el entorno normativo general (cuarto y último ciclo), que comprende las decisiones, prioridades, políticas sectoriales (por ejemplo, en materia de agricultura, municipios e industria) y compensaciones de la sociedad⁷⁶. En el Capítulo 3 se examinan las tecnologías y estrategias de gestión de los recursos hídricos para uso agrícola disponibles (segundo ciclo) con objeto de adaptarse a situaciones de déficit hídrico o escasez de agua cada vez mayores. En los capítulos 4 y 5 se presentan más detalladamente estas últimas dimensiones, pertenecientes a los ciclos tercero y cuarto.

FIGURA 13

POSICIONAMIENTO DE LAS RESPUESTAS AL DÉFICIT HÍDRICO Y LA ESCASEZ DE AGUA DENTRO DEL CONTEXTO NORMATIVO MÁS AMPLIO

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En este capítulo se ha mostrado que casi 1 200 millones de personas viven en zonas en las que existen problemas graves de déficit hídrico o escasez de agua destinada a la agricultura, lo que pone en riesgo su vida y sus medios de sustento. Las limitaciones del abastecimiento hídrico varían desde el punto de vista espacial y temporal; algunos países y regiones son más vulnerables que otros. La mayoría de esos 1 200 millones de personas vive en Asia meridional, en donde casi el 80% de la población de países como el Pakistán y Sri Lanka reside en zonas agrícolas afectadas. Otras partes de África septentrional y Asia también se ven afectadas desproporcionadamente.

Además, en este capítulo se han delineado diferentes dimensiones del déficit hídrico y la escasez de agua, como las sequías recurrentes y el estrés hídrico, y se ha expuesto cómo inciden en el sector agrícola y en diferentes grupos demográficos, según cuál sea el alcance en que estos dependen del riego o de las precipitaciones y del empleo de niveles altos de insumos. Las dificultades más grandes se presentan con una frecuencia muy elevada de sequías y un nivel muy alto de estrés hídrico en la agricultura de secano y de regadío, respectivamente. Las dificultades son especialmente grandes en la agricultura de secano con bajos insumos, que tiende a ser el sistema de producción dominante en los países de ingresos bajos y entre los pobres y los grupos vulnerables. Es probable que los alimentos adicionales necesarios para satisfacer la demanda futura se obtengan mediante un aumento de la productividad en las tierras existentes. A medida que la población y la economía crecen, que los hábitos de consumo se modifican, con la adopción de más alimentos que requieren un uso intensivo de agua, y que se agravan los efectos del cambio climático, se requerirán soluciones técnicas adaptativas para mejorar la productividad del agua en contextos de secano y de regadío y, al mismo tiempo, proteger los flujos ambientales (véase el Capítulo 3). Esto requerirá a su vez que se adopten instituciones e incentivos adecuados (que se presentan en el Capítulo 4). En algunos casos, existe la posibilidad de participar en el comercio de agua virtual para reducir el uso del agua y el agotamiento de los recursos hídricos.

En el Capítulo 2 se ha mostrado que muchas regiones están experimentando limitaciones graves de abastecimiento hídrico, tanto por la sequía como por el estrés hídrico. El crecimiento demográfico, los mayores ingresos, la urbanización en aumento, las modificaciones de los patrones alimentarios y el cambio climático pueden exacerbar los riesgos relacionados con el agua, que afectan a los sistemas de producción en maneras aún no evidentes. Para garantizar que la agricultura y los sistemas alimentarios satisfagan las necesidades de una población en crecimiento de una manera inclusiva y sostenible se requerirán transformaciones sumamente importantes. Estas podrían incluir cambios e innovaciones técnicas, pero también estarán muy influidas por la gobernanza, los marcos institucionales y el entorno normativo (que se tratan más a fondo en los capítulos 4 y 5). En este capítulo se examinan tecnologías y métodos de gestión que permitan abordar el déficit hídrico y la escasez de agua en la agricultura y lograr una seguridad alimentaria y nutrición sostenibles. Se evalúan opciones en diferentes sistemas de producción –tierras de cultivos de secano o de regadío, ganadería, pesca continental y acuicultura– considerando diferentes dificultades en relación con el agua. El capítulo concluye examinando la función de la acuicultura en cuanto a reducir las limitaciones del abastecimiento hídrico y garantizar un sistema alimentario sostenible.

Aproximadamente un sexto de la población mundial vive en zonas con un estrés hídrico muy alto o una frecuencia elevada de sequía grave, lo que amenaza el crecimiento económico, la seguridad alimentaria y la nutrición, así como los medios de vida. Estos desafíos deben abordarse junto con el cambio climático, que exacerbará el déficit hídrico y la escasez de agua y tendrá efectos negativos en la producción agrícola, en especial en las regiones tropicales y de latitudes bajas^1-3. Es fundamental realizar una gestión más sostenible de las zonas de regadío, pero la gestión del agua en las zonas de secano de cultivo y pastoreo también es una parte importante de la solución. Existen oportunidades para mejorar los rendimientos tanto en los sistemas de regadío como de secano y en diferentes cultivos y ubicaciones geográficas^4-6.

Una mejor gestión de los recursos hídricos es fundamental para reducir las diferencias de rendimiento. Su adopción por parte de los agricultores dependerá, entre otras cosas, de: i) la accesibilidad al agua; ii) el riesgo hídrico; iii) el nivel de incertidumbre debido al clima cambiante; iv) los costos de otros insumos, y v) los beneficios netos de las estrategias de gestión del agua. Un acceso al agua seguro pero limitado incentiva a los agricultores a mejorar la eficiencia en el uso del agua y a reducir su uso. Cuanto mayor es el riesgo hídrico, más alentados se ven los agricultores a modificar el uso y la gestión del agua. Los cambios también pueden conllevar variaciones en otros insumos, incluidas la mano de obra y la energía. El costo y los beneficios netos conexos influirán en última instancia en la decisión de adoptar nuevas estrategias de gestión de los recursos hídricos⁷.

No todos los riesgos relacionados con el agua pueden ser encarados por los agricultores por sí solos o depender exclusivamente de sus decisiones. Algunos dependerán de intervenciones e iniciativas del sector público. Algunas variaciones en los rendimientos debidas a precipitaciones erráticas pueden afrontarse mediante decisiones comerciales normales en las explotaciones agrícolas, pero los riesgos relacionados con el agua vinculados a situaciones más catastróficas, que causan enormes daños, pueden requerir la intervención de los gobiernos⁸. Es posible que los agricultores no comprendan la situación actual y las tendencias futuras relativas al abastecimiento y la demanda de recursos hídricos. Las inversiones públicas en la contabilidad de los recursos hídricos, es decir, la evaluación sistemática de la situación y tendencias de estos y la difusión de sus resultados, sumada a campañas de sensibilización, son cruciales para las políticas relacionadas con el riesgo hídrico y el cambio climático y a fin de comprometer a los agricultores con un uso sostenible del agua (véase el Capítulo 4)^{9, 10}. Los gobiernos también pueden desempeñar una función importante eliminando obstáculos, como el acceso escaso a los mercados, que desalientan a los agricultores en relación con la gestión de los recursos hídricos.

En las siguientes secciones se examinan opciones técnicas y estrategias de gestión de los agricultores en la agricultura de secano y de regadío. No existe una delimitación clara entre sistemas de secano y de regadío, y la gestión de los recursos hídricos abarca un espectro de opciones, desde condiciones totalmente de secano a una agricultura por completo de regadío, para prestar apoyo a la ganadería, el sector forestal y la pesca, e interactuar con ecosistemas importantes¹¹. En la Figura 14 se presentan opciones de gestión de los recursos hídricos en todo el espectro de condiciones, que va desde secano total (señalado en color verde) hasta de regadío total (señalado en color azul). La gradación del verde al azul hace referencia a prácticas en las que los agricultores emplean agua tanto de precipitaciones como de riego y no dependen por completo de una de estas dos fuentes, sino que se hallan en un punto intermedio entre ambas.

FIGURA 14

GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS PARA USO AGRÍCOLA EN UN ESPECTRO DE CONDICIONES QUE VA DE SECANO A DE REGADÍO

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La secuencia comienza por los agricultores de entornos de secano total, que recurren a la conservación del agua en las explotaciones a fin de almacenar el agua de lluvia en el suelo (véase Conservación del agua, en la Figura 14). A lo largo de este continuo los agricultores de zonas de secano captan agua de lluvia o gestionan la escorrentía (desde una fuente superficial o un acuífero) para complementar el riego y mejorar la producción de sus cultivos. Esta agua dulce adicional tiene otros usos en sistemas acuícolas y ganaderos integrados. (Para un examen más exhaustivo de la función de la acuicultura y los sistemas agrícolas integrados, véase la sección “Cuestiones específicas: La acuicultura en el contexto del uso sostenible del agua en los sistemas alimentarios”). En los sistemas regados por completo, los agricultores tienen acceso a aguas superficiales o subterráneas asequibles (véanse los recuadros en que predomina el azul). El drenaje constituye un complemento importante a lo largo de todo el continuo. Los agricultores de entornos de secano pueden minimizar el drenaje a la capa freática aumentando la absorción de agua a través de las raíces. En los sistemas de regadío, cuando los agricultores aplican demasiada agua, el drenaje determinará la salinidad de la capa freática y el suelo. (Véase la sección “Cuestiones específicas: ¿Demasiada agua? Inundaciones, encharcamiento y agricultura”).

Las prácticas innovadoras de gestión de los recursos hídricos deberían tener como objetivo: i) reducir el consumo de agua en la agricultura a fin de incrementar el agua disponible para otros usos, y ii) mejorar la resiliencia de los sistemas de producción frente al déficit hídrico y la escasez de agua crecientes. La gestión de los recursos hídricos debería combinarse con mejores prácticas agronómicas (variedades tolerantes a la sequía, siembra de cultivos adecuados, etc.), una mayor sostenibilidad ambiental a través de la reducción del volumen de sedimentos y de contaminantes, la mejora de la sanidad del suelo, la reducción de la superficie de escorrentía y una mayor recarga de las aguas subterráneas poco profundas. Las inversiones deben ser viables desde el punto de vista económico, social y cultural, y exigen instituciones y gobernanza sólidas para garantizar una distribución equitativa de los beneficios, una mejor seguridad alimentaria y nutrición y medios de vida sostenibles. Los Principios para la inversión responsable en la agricultura y los sistemas alimentarios, aprobados por el Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, pueden servir como marco para orientar a las partes interesadas en cualquier tipo de inversión agrícola¹².

La producción de secano es dominante en agricultura, ya que abarca alrededor del 80% del total de tierras de cultivo (véase la Figura 11). Los agricultores, en particular en pequeña escala, tienen una influencia limitada sobre la cantidad y la distribución temporal del agua¹³. El principal desafío reside en gestionar la variabilidad del clima, las temperaturas y el régimen de lluvias y adaptarse a los mismos. En análisis realizados a escala mundial se estima que los fenómenos meteorológicos extremos que afectan las precipitaciones y la temperatura pueden explicar entre el 18% y el 43% de la variación de rendimientos de cultivos clave como el maíz, el arroz, la soja y el trigo¹⁴. A medida que la escasez de agua aumenta y el crecimiento demográfico y económico se aceleran, todos los sistemas agrícolas, en especial los de secano, experimentarán presiones en favor de un uso más productivo del agua. En el Capítulo 2, además, se distinguió entre sistemas de producción de secano con bajos insumos y con altos insumos. Si bien el desafío de hacer frente a la escasez de agua se mantiene igual en ambas categorías, lo que es diferente es su capacidad para afrontarlo. Los agricultores que emplean sistemas con altos insumos pueden invertir más fácilmente en sistemas de gestión del agua y prácticas agronómicas mejores con objeto de garantizar el uso más eficiente de las precipitaciones escasas.

Los rendimientos de la agricultura de secano son menores que los de las zonas de regadío (véase la Figura 15) y a escala mundial y regional persisten diferencias sustanciales de rendimientos^{5, 15}. Es de prever que esas diferencias reflejen en gran medida la clasificación de sistemas con bajos insumos y altos insumos. Existe una gran oportunidad para incrementar los rendimientos en África, partes de Asia y Europa sudoccidental, en donde las diferencias se deben en gran medida a una combinación de escasez de agua y de nutrientes^{5, 15, 16}. En regiones templadas, como América septentrional y Europa occidental, donde una cantidad sustancial de tierra se cultiva en régimen de secano y, en gran parte, con altos insumos (véase la Figura 11), los rendimientos de los cereales suelen exceder las 6 toneladas por hectárea, en comparación con un promedio mundial de 4 toneladas por hectárea¹⁷. En Europa central y occidental el riego suplementario mantiene los rendimientos en los veranos secos¹⁸. Los rendimientos en Europa oriental siguen siendo más bajos, lo que indica que la explotación del amplio potencial de la región dependerá de una nueva gestión del agua para uso agrícola y del cambio tecnológico.

FIGURA 15

RENDIMIENTO HORTÍCOLA POR REGIÓN, 2012

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Mientras que algunos países de zonas tropicales a menudo exceden las 5 toneladas por hectárea de cereales, otros no superan las 2 toneladas por hectárea. Esto indica que las limitaciones biofísicas que causan bajos rendimientos en las explotaciones agrícolas de secano, en particular en países tropicales de ingresos bajos, pueden superarse mediante, entre otras cosas, una gestión de los recursos hídricos adecuada, combinada con las mejores prácticas agronómicas.

Hacer el mejor uso de las precipitaciones para aumentar la productividad de los cultivos de secano

En términos generales, existen dos estrategias para incrementar los rendimientos en la agricultura de secano: i) recoger o captar más agua, infiltrándola en la zona de las raíces, y ii) conservar el agua aumentando la capacidad de absorción de las plantas o reduciendo la evaporación de la zona de las raíces y las pérdidas por drenaje. En cambio, en los lugares donde el problema es el exceso de agua, las estrategias se centran en prácticas destinadas a desviarla. En la Figura 16 se presentan las opciones, que se describen a lo largo de un continuo que va de la producción que depende totalmente de las precipitaciones a situaciones en las que los agricultores utilizan parcialmente riego suplementario.

FIGURA 16

PRINCIPALES PRÁCTICAS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA AGRICULTURA DE SECANO

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Las tecnologías de conservación del agua (primer recuadro a la izquierda en la Figura 16), que controlan el agua disponible para un cultivo al incidir en el contenido de agua en la zona de las raíces, son fundamentales para lograr el mejor aprovechamiento posible del agua de lluvia. La construcción de bancales, la agroforestería, el cultivo en curvas de nivel y la agricultura de conservación pueden modificar y mejorar el contenido de agua en el suelo a fin de retener la humedad y prevenir la erosión²¹. La cobertura del suelo con materia orgánica —una capa de residuos vegetales o de otros materiales orgánicos esparcida de manera natural o artificial sobre la superficie del suelo— también puede reducir al mínimo la evaporación. Como los residuos se pudren con el tiempo, aumentan la capacidad de retención de agua del suelo y, con ello, mejoran la eficiencia²². La cobertura del suelo con materia orgánica también aporta nutrientes a los suelos y restringe el crecimiento de malezas al bloquear la penetración de la luz en la superficie del suelo, contribuyendo así a un uso más eficaz del agua^{22, 23}.

Suele hacerse una distinción entre captación de agua in situ, que hace referencia a la captación de precipitaciones locales en tierras agrícolas, y captación de agua ex situ, que es la captación de agua de lluvia fuera de la explotación. La captación de agua ex situ utiliza el agua para mitigar los períodos secos, proteger los manantiales, recargar las aguas subterráneas, habilitar el riego fuera de temporada y permitir usos múltiples²¹. Estas prácticas comprenden microembalses de superficie, tanques subsuperficiales, estanques y estructuras para el desvío y la recarga. En general manejan estos sistemas las comunidades o los agricultores individuales, que necesitan información, capacitación y sensibilización para poner en práctica y mantener estas prácticas de manera adecuada²⁴. Por ejemplo, en Tigray, una región con limitaciones de abastecimiento hídrico del norte de Etiopía, el Gobierno ha priorizado diferentes sistemas ex situ, la mayoría de los cuales están a cargo de agricultores individuales. Estos han permitido aumentar la productividad de los cultivos y la ganadería, la diversificación de los cultivos y el acceso a puntos de aguada³⁰. Sin embargo, los resultados dependen de la participación de agricultores y partes interesadas en la planificación, la ejecución y la utilización³¹. En el Sahel, la FAO está poniendo en práctica el programa “Un millón de cisternas” con objeto de fomentar sistemas de captación y almacenamiento de agua de lluvia en comunidades vulnerables³². El objetivo es permitir que millones de pobladores del Sahel, especialmente mujeres, tengan acceso a agua potable inocua, aumenten su producción agrícola, mejoren su seguridad alimentaria y nutrición y fortalezcan su resiliencia.

El agua recogida mediante la captación puede aplicarse luego como riego suplementario cuando las precipitaciones son escasas (véase el Recuadro 9). La captación de agua in situ comprende diferentes tecnologías —microcuencas hidrográficas, lomos, lechos anchos y surcos— y opciones de gestión tales como la labranza o la adición de materia orgánica.

Puede resultar sumamente eficaz combinar la conservación y la captación de agua. Rost et al. (2009) estiman que un 25% de reducción de la evaporación y un 25% de recogida de escorrentía podrían aumentar la producción de cultivos en un 19%³⁸. Jägermeyr et al. (2016) demostraron que la conservación de la humedad del suelo por sí sola podría impulsar la producción mundial de kilocalorías en contextos de secano de un 3 a un 14%³⁹. Asimismo, los autores concluyeron que una combinación de captación de agua in situ y ex situ podría aumentar aún más la producción de kilocalorías: de un 7% a un 24%. En la hipótesis más ambiciosa (todas las medidas combinadas, incluida la expansión del riego), esto podría aumentar la producción mundial de kilocalorías de los cultivos en un 41%.

El acceso a una gestión del agua de lluvia eficaz en función de los costos y a tecnologías de riego suplementario puede otorgar a los agricultores con parcelas de secano la seguridad de invertir en fertilizantes y variedades de alto rendimiento. Además de la gestión de los recursos hídricos, el rendimiento de un cultivo es el resultado de sus atributos inherentes (es decir, mejoramiento genético, como en el caso de las variedades mejoradas) y de las prácticas agronómicas, incluidos los diversos insumos aportados. Sin prácticas agronómicas, la captación de agua in situ y la conservación del suelo y el agua pueden generar, en el mejor de los casos, un aumento marginal del rendimiento de los cultivos^{40, 41}.

La reubicación del agua también complementa de manera importante la captación y conservación de agua (último recuadro, a la derecha, en la Figura 16). Los agricultores combinan la captación y conservación con el drenaje a fin de evitar inundaciones durante la temporada de precipitaciones cuantiosas; los sistemas de bancales también pueden funcionar como estructuras de drenaje de las tierras de cultivo con pendientes.

Alrededor del 20% de las tierras de cultivo a escala mundial son adecuadas para la captación de agua, así como para la conservación del suelo y el agua, con puntos críticos en grandes porciones de África oriental y Asia sudoriental⁴². La captación de agua en estas superficies de tierras de cultivo puede incrementar la producción entre un 60% y un 100%. Estas prácticas pueden reducir los flujos de agua superficial y subterránea; por lo tanto, antes de aplicarlas debería llevarse a cabo la contabilidad de los recursos hídricos. En muchas zonas de secano hace decenios que se ponen en práctica iniciativas para el logro de una producción de secano sostenible. En Etiopía, desde hace más de 40 años se destinan a la conservación del suelo y el agua inversiones del sector público, contribuciones en especie de los agricultores a través de mano de obra, y aportaciones para el desarrollo de fuentes internacionales. Como resultado de esto, aproximadamente un 20% de las tierras de cultivo del país utilizan bancales⁴³. No se conoce la extensión de tierras de cultivo en las que se llevan a cabo prácticas de gestión mejoradas a escala local y mundial. También son escasos los datos a escala mundial relativos a las superficies con equipamiento para el drenaje superficial y subterráneo.

El riego es importante para adaptarse al cambio climático y para aumentar la productividad de tierras y aguas. Las superficies regadas ocupan solo el 20% de las tierras de cultivo totales (véase la Figura 11), pero generan más del 40% de la producción total en términos de valor⁴⁴. En algunas zonas, el riego contribuye a más de la mitad del valor de la producción agrícola. Esto es el resultado de una mayor productividad de las zonas de regadío en comparación con la agricultura de secano, así como de rendimientos mayores y más estables con cultivos más intensivos y de la siembra de cultivos de mayor valor⁴⁴. Las oportunidades de aumentar la eficiencia y la productividad de tierras y aguas son considerables. El problema reside en cómo mejorar el rendimiento sin poner en peligro la sostenibilidad.

Aumentar la productividad del agua en la agricultura de regadío

Hacer un uso más productivo del agua de riego puede dar lugar a más cultivos con menos agua, ya sea aumentando el rendimiento de los mismos, reduciendo la evapotranspiración estacional o logrando una combinación de ambos. En el mundo existe una gran disparidad entre cultivos en cuanto a la productividad del agua (véase el Cuadro 2), lo que refleja una gran variación en cuanto a rendimientos, resultados nutricionales y USD por litro de agua consumida. En la Figura 17 se muestra la productividad económica del agua en los cereales de regadío: las zonas de color verde indican mayor productividad, con menos agua por unidad de valor, en tanto que las coloreadas del amarillo al rojo representan una productividad baja.

CUADRO 2

PRODUCTIVIDAD PROMEDIO DEL AGUA A ESCALA MUNDIAL PARA DETERMINADAS CATEGORÍAS DE ALIMENTOS

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FIGURA 17

PRODUCTIVIDAD ECONÓMICA DEL AGUA EN CULTIVOS DE REGADÍO SELECCIONADOS, POR REGIÓN

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El agua forma parte de una variedad de insumos necesarios para obtener un producto, y algunas zonas agroecológicas se adaptan mejor a ciertos cultivos que a otros. En el caso del trigo, el cultivo de la Figura 17 que más agua consume⁴⁵, en casi todas las regiones se indica una baja productividad económica del agua. La única excepción son algunas partes de Europa donde el trigo representa la mitad del total de la producción de cereales en términos de valor¹⁷. La cebada sigue un modelo similar: a excepción de Europa y algunas partes de China, las zonas de color rojo en otras regiones indican baja productividad. En el caso del maíz, los países de ingresos altos de América septentrional y Europa tienen una productividad elevada, en tanto que países de ingresos bajos y de ingresos bajos y medios del África subsahariana, América del Sur y Asia registran una menor productividad del agua. Esto es motivo de preocupación en África, donde la inseguridad alimentaria y la malnutrición son sustancialmente mayores⁴⁶ y el maíz representa más de un tercio de la producción total de cereales en términos de valor¹⁷. En lo que respecta al arroz se observa un patrón diferente, dado que América del Sur y Asia son continentes tan productivos como partes de América septentrional y Europa. En Asia, el arroz representa casi dos tercios de la producción total de cereales¹⁷ y es crucial para los medios de vida de millones de agricultores en pequeña escala.

Un mejor acceso a insumos, riego eficiente, mejores variedades de cultivos y una mejor gestión del suelo y el agua pueden explicar una productividad del agua más elevada en la mayoría de los cultivos de los países de ingresos altos de América septentrional y Europa occidental. Por otra parte, los agricultores del África subsahariana, que trabajan en condiciones de suelos pobres y mala gestión de los recursos hídricos, pueden tener un acceso limitado a variedades de cultivos de alto rendimiento, fertilizantes, plaguicidas, mecanización y mercados. La variabilidad en la productividad del agua para cultivos dentro de regiones y países se debe a una serie de factores, entre ellos: i) condiciones relacionadas con el clima como la evaporación, la cantidad de precipitaciones o agua de riego y el momento en que se reciben, así como la temperatura del aire; ii) las propiedades, textura y contenido de materia orgánica del suelo; iii) los cultivares empleados, dado que las distintas variedades y cultivares de cultivos tienen rendimientos y necesidades hídricas diferentes; iv) las prácticas de gestión del suelo y del agua, que influyen en la cantidad de agua disponible en el suelo o en la capacidad de las raíces para extraerla y reducir la evapotranspiración del suelo, y v) otras prácticas agronómicas, como el momento de la siembra o plantación y la aplicación de fertilizantes^47-49.

A pesar de las mejoras considerables en la productividad del agua, siguen existiendo diferencias entre el rendimiento real y el alcanzable por unidad de agua. En la Figura 18 se presentan la productividad del agua (en azul) y las brechas en la productividad (en gris), en términos económicos, de cultivos de regadío por región. América septentrional, Australia y Nueva Zelandia, y Europa tienen las menores brechas en la productividad del agua, en tanto que el África septentrional, el África subsahariana, América Latina y el Caribe, y Asia occidental presentan las brechas de productividad más grandes en la mayoría de los cultivos. Si bien la eliminación de las diferencias de rendimientos puede fomentar la seguridad alimentaria y la nutrición en la mayoría de los países, en algunos puede tener más relevancia que en otros⁵¹. Los agricultores y encargados de formular políticas pueden dar prioridad a aquellos cultivos que probablemente ofrezcan mayores beneficios económicos.

FIGURA 18

PRODUCTIVIDAD ECONÓMICA REAL DEL AGUA Y BRECHAS DE PRODUCTIVIDAD DEL AGUA EN CULTIVOS DE REGADÍO SELECCIONADOS, POR REGIÓN

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Por ejemplo, Europa presenta una de las brechas de productividad del agua más importantes para el sorgo y el trigo, en parte como consecuencia del cambio climático⁵². Si bien el trigo representa la mitad de la producción de cereales en términos de valor, la producción de sorgo es insignificante¹⁷. Por otra parte, en el África subsahariana, las brechas más grandes en materia de productividad del agua se registran en la cebada y el trigo, en tanto que la del sorgo es más pequeña en comparación con otras regiones. El sorgo y el trigo representan casi un tercio de la producción de cereales de África en términos de valor, en tanto que la cebada alcanza el 3%. Estos datos indican que la eliminación de las brechas en la productividad del agua en el caso del trigo en Europa y el África subsahariana podría aportar mayores beneficios económicos y mejorar la seguridad y la nutrición, especialmente en esta última región. Deben considerarse los costos de eliminar esas brechas, en particular en el caso del trigo en Europa, donde la productividad del agua es ya muy alta en comparación con la de otras regiones.

Riego diferente en contextos diferentes

No existe un único sistema de riego que sea el mejor en todas las situaciones, de manera que, cuando deben decidir al respecto, los agricultores suelen considerar varios factores: el suelo, el agua y las condiciones climáticas; los tipos de cultivos; las posibilidades de financiación; los precios y las fuentes de energía; la mano de obra; la eficiencia en la aplicación; la economía de escala y la profundidad desde la que se bombea el agua, entre otros⁵³. Los tres principales métodos de riego son el riego superficial, el riego por aspersión y el microrriego (por ejemplo, por goteo). En el riego superficial, el agua fluye sobre el suelo por gravedad. En el riego por aspersión se usan aspersores o se pulverizan gotas de agua. El microrriego consiste en pequeñas aplicaciones frecuentes por goteo, burbujeo o pulverización y, por lo general, solo moja una parte del suelo⁵⁴. Un cuarto método es el riego subterráneo, en el que se aplica agua debajo de la superficie del suelo para elevar la capa freática en el lugar donde se encuentra la raíz de la planta o cerca de la misma⁵⁴. En el Cuadro 3 se muestran algunas ventajas y desventajas de los distintos sistemas de riego.

CUADRO 3

VENTAJAS Y DEFICIENCIAS HABITUALES DE LOS SISTEMAS DE RIEGO

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Las decisiones de los agricultores relativas a las inversiones en riego dependen de los costos conexos. Los estudios sobre dichos costos y beneficios pueden ser útiles. En Texas (Estados Unidos de América), Amosson et al. (2011) estudiaron cinco sistemas de riego comunes de Texas⁵³ y descubrieron que el riego por surcos requiere menos capital que otros sistemas, pero es menos eficiente y su coeficiente de mano de obra es más elevado. Los sistemas de pivote central (denominados sistemas de aspersores móviles en el Cuadro 3) son más eficientes y reducen las operaciones sobre el terreno para compensar los costos adicionales. La aplicación de baja energía y precisión es un tipo de riego por pivote central que genera mayores beneficios. En la mayoría de los cultivos, debido a la gran inversión y los pequeños aumentos de eficiencia que proporciona, el riego por goteo subterráneo puede limitarse a la tierra en la que no es posible instalar pivotes.

En el África subsahariana, donde a menudo los proyectos de riego en gran escala obtienen resultados deficientes en relación con las inversiones realizadas, los pequeños agricultores desarrollan y amplían sus propias tierras de regadío⁵⁵. Los sistemas de riego en pequeña escala a cargo de los agricultores pueden tener costos unitarios menores que los administrados por organismos gubernamentales^{56, 57} y ofrecer tasas internas de rendimiento mucho mayores (del 28%) que las del riego en gran escala basado en presas (del 7%)⁵⁸. También mejoran los rendimientos e ingresos y reducen los riesgos debidos a la variabilidad del clima (véase el Recuadro 10). Los gobiernos deberían prestar apoyo a esas iniciativas disponiendo, entre otras medidas, la eliminación de los obstáculos a los mercados y el fomento de servicios crediticios adecuados con objeto de permitir que los pequeños agricultores adhieran a la iniciativa. También deberían aprobar reglamentaciones para garantizar que esas iniciativas sean sostenibles desde el punto de vista ambiental⁵⁵.

En Asia, los perímetros de riego en gran escala con financiación estatal están disminuyendo debido a diferentes motivos, entre ellos el mantenimiento deficiente por parte de los gobiernos. Muchos no se establecieron de una forma que atendiera adecuadamente las necesidades de los agricultores y no han logrado aportar agua suficiente a los cultivos⁵⁹. Los esfuerzos para rehabilitarlos están limitados por la mala prestación del servicio y la falta de una gestión eficaz. Como resultado, los agricultores explotan directamente las aguas subterráneas. Si bien esto ayudó a impulsar aumentos de eficiencia y productividad de los agricultores, también significó una presión excesiva sobre las aguas subterráneas⁶⁰. Para hacer frente a este problema será necesario modernizar los viejos perímetros de riego y se requerirán políticas, inversiones e intervenciones coherentes, eficaces y viables.

Una práctica agronómica que influye de manera positiva en la productividad hídrica es el riego deficitario, que asegura la utilización óptima del agua. El riego deficitario (o déficit regulado) es una manera de maximizar la productividad del agua⁶⁵. Se expone el cultivo a un nivel de estrés hídrico a lo largo de una parte de la temporada de crecimiento o de toda ella. Cualquier reducción del rendimiento será insignificante en comparación con los beneficios de desviar el agua que se ahorra hacia otros cultivos⁶⁶. Varios estudios demuestran ahorros de agua mayores en los árboles frutales, en comparación con los cultivos herbáceos, en los que casi siempre los rendimientos se ven penalizados. Entre otros cultivos, el algodón y el grano de sorgo son adecuados para el riego deficitario⁶⁶. Otras ventajas del riego deficitario comprenden la reducción de las enfermedades fúngicas y las pérdidas de nutrientes, fechas de siembra controladas y una mejor planificación agronómica⁶⁷. Dado que las respuestas de los cultivos al estrés hídrico varían considerablemente, el riego deficitario requiere conocimientos precisos sobre el contenido de agua y sales en el suelo y el comportamiento de los cultivos^65-68.

Invertir en el riego sostenible para mejorar los medios de vida y el medio ambiente

Tradicionalmente se ha supuesto que el aumento de la eficiencia del riego mediante el uso de tecnologías modernas, como el riego por goteo, redundaría en ahorros sustanciales de agua, que quedaría libre para otros usos⁶⁶. Si bien a escala de los establecimientos agropecuarios los beneficios pueden ser sustanciales, cuando se considera adecuadamente a escala de una cuenca se observa que el consumo total de agua para riego tiende a aumentar, con lo que se reducen los flujos hacia otros usuarios, incluido el medio ambiente. Con una mayor eficiencia del riego, gran parte del agua que antes se “derrochaba” debido al riego ineficiente vuelve al sistema a través de la recarga de las aguas subterráneas, ríos y redes de drenaje, y suele reutilizarse para riego³³. Además, en la medida en que el riego moderno incentiva a los agricultores a pasar a cultivos de mayor consumo hídrico, ampliar las superficies de cultivo o aumentar la intensidad de los cultivos, los ingresos de los agricultores aumentan, pero también lo hace el consumo de agua^69-73. Sin un sistema de asignación del agua, el riego nuevo suele desembocar en un mayor consumo de agua en el nivel de la cuenca. Esto está documentado, por ejemplo, en la cuenca del río Indo, en el Pakistán⁷⁴, y en Andalucía, en España meridional⁷¹.

Nada de lo dicho significa recomendar un riego ineficiente, sino más bien impulsar medidas tales como la limitación del uso de agua fomentando, al mismo tiempo, los medios de vida rurales (véase el Capítulo 4). En un estudio se estimó que la gestión hídrica integrada (que combina la gestión de aguas pluviales con la modernización del riego) podría aumentar la producción total mundial de kilocalorías en un 10% sin dejar de respetar las necesidades de caudales ambientales⁷⁵.

Además, la tecnología avanzada de riego aporta beneficios importantes que deberían ser promovidos: i) suele ahorrar mano de obra; ii) permite una aplicación precisa y económica de fertilizantes y productos químicos; iii) reduce al mínimo la lixiviación de nitratos y otros contaminantes; iv) reduce los costos de bombeo y ahorra energía, y v) permite que los agricultores diversifiquen sus cultivos y adopten cultivos de mayor valor, con lo que aumentan el valor de su producción (véase el Recuadro 11)⁶⁶. Si la adopción de esta tecnología sigue siendo lenta, esto se debe principalmente a la falta de conocimientos sobre sus beneficios, entre otras limitaciones económicas y estructurales. Para ser sostenibles, las inversiones en tecnología de riego de avanzada deben incluir una sólida contabilidad de los recursos hídricos; un límite máximo para las extracciones; la evaluación de las incertidumbres; la valoración de las compensaciones; y una mejor comprensión de los incentivos para los regantes y del comportamiento de estos (véase el Capítulo 4)⁷⁶.

La gestión de los recursos hídricos es más eficaz cuando se la combina con un uso óptimo de insumos y una buena gestión de los cultivos. La eficiencia de un recurso limitado está en su punto más alto cuando todos los otros insumos se encuentran en su punto óptimo⁸³. Una gestión mejorada de los recursos hídricos debería combinarse con una gestión correcta de otros insumos. Los cultivos modernos de alto rendimiento son cruciales para mejorar la productividad del agua. Durante la revolución verde las variedades modernas de cultivos, acompañadas de un mayor riego y agroquímicos, desempeñaron un papel sustancial en el aumento del rendimiento de los cultivos más importantes. El estado de los nutrientes del suelo también tiene una gran incidencia en la productividad del agua para la agricultura. Sadras (2004) lo demostró en el caso de los cultivos de trigo en la región de Mallee (Australia), donde el agua y el nitrógeno representaban una proporción de la brecha entre la productividad del agua alcanzable y la real⁸⁴.

Varios enfoques integrados permitieron que los agricultores, en particular los que tenían explotaciones de secano en pequeña escala, mejoraran su productividad de manera sostenible²⁵. En estos enfoques se combinan mejores prácticas, suelos mejorados y una mejor gestión de los recursos hídricos, que intensifica la producción mediante una gestión integrada de la fertilidad del suelo, una mayor eficiencia en el uso del agua y la diversidad de los cultivos. En el Recuadro 12 se representa la importancia de la gestión de los cultivos para el rendimiento, la evapotranspiración y la productividad del agua.

Entre los principales factores decisivos para la gestión de los cultivos y nutrientes figuran:

• ▸ la siembra y la cosecha en el momento oportuno para adecuarse a las precipitaciones; la utilización de cultivos múltiples cuando sea posible, a fin de aprovechar la humedad del suelo y recuperar sus nutrientes, y el traslado de la temporada de siembra a períodos de evaporación baja^{68, 85, 86};

• ▸ el distanciamiento entre las plantas y la orientación de los surcos a fin de lograr una óptima densidad de siembra (la cantidad de espacio que se deja entre plantas) y una gran uniformidad en su distribución;

• ▸ la selección de variedades de cultivos con alto potencial de rendimiento, que se sean resistentes a las sequías o que crezcan rápidamente bajo cubierta forestal^87-89;

• ▸ la ubicación espacial y la gestión de la zona de cultivos, determinando y dejando de lado los campos que sistemáticamente tienen rendimientos bajos a fin de ayudar a mejorar la productividad promedio de del agua en los cultivos⁸⁶;

• ▸ la gestión de los nutrientes, dado que el estado de nutrientes del suelo incide en la productividad del agua para cultivos, las malezas y las plagas.

Agricultura de conservación

La labranza de conservación puede mejorar el almacenamiento de agua en el suelo, la calidad del suelo y el rendimiento de los cultivos, así como reducir la evaporación^96-100. La cría de ganado en pastizales mejorados obtenidos mediante rotación entre cultivos y pastizales a partir de la agricultura de conservación produce más carne por unidad de pastizal, con menos emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)¹⁰¹. La incidencia en la productividad del agua depende del contexto y de los efectos en la evapotranspiración y los rendimientos^{50, 102}. La agricultura de conservación puede enfrentarse a algunas dificultades en el África subsahariana y Asia meridional, donde los residuos de los cultivos se emplean como alimento del ganado o combustible para los hogares^103-105. Otras dificultades son el crecimiento de malezas y la necesidad de mano de obra adicional cuando no se utilizan herbicidas, que afecta en particular a las mujeres¹⁰⁶. El éxito de la agricultura de conservación suele depender de la determinación de regiones agroecológicas y tipos de suelos en donde pueda adoptarse con facilidad. También será de ayuda elaborar planes que sean específicos para determinados lugares y educar a la comunidad de agricultores y al público general sobre los beneficios que conlleva.

Asimismo, la agricultura de conservación puede contribuir a que los sistemas agrícolas sean más resilientes frente al cambio climático. En muchos casos ha permitido reducir las emisiones de GEI de los sistemas de explotación agrícola y mejorado su función como sumideros de carbono^{101, 107}. La agricultura de regadío climáticamente inteligente es otra opción importante para la adaptación al cambio climático. Se centra en mejorar la productividad y la rentabilidad del riego existente, mejorando la resiliencia de los agricultores al cambio climático¹⁰⁸. En el Recuadro 13 se presenta una estimación de los posibles beneficios de la aplicación de las estrategias de gestión mejoradas descritas en este capítulo.

RECUADRO 13

UN CÁLCULO GLOBAL DEL POTENCIAL DE MEJORA DE LA PRODUCCIÓN DE CULTIVOS DE SECANO Y DE REGADÍO

Sobre la base de los sistemas de producción de secano y de regadío presentados en las figuras 5 y 7, es posible estimar el porcentaje de tierras de cultivo que pueden beneficiarse de mayores rendimientos gracias a diferentes tipos de tecnologías y prácticas de gestión del riego y del agua. (Para un desglose por país de la proporción de tierras de cultivo que utiliza cada sistema de producción con limitaciones del abastecimiento de agua, véase el Cuadro A2 en el Anexo estadístico). Las mejoras proyectadas en los rendimientos se basan en inversiones para ampliar las superficies de regadío, en la rehabilitación del riego y en la posibilidad de adoptar las siguientes tecnologías y prácticas de gestión: i) riego por goteo; ii) riego por aspersión; iii) captación de agua; iv) variedades tolerantes a la sequía; v) variedades tolerantes al calor; vi) labranza de conservación; vii) gestión integrada de la fertilidad del suelo (combinando fertilizantes químicos, residuos de las cosechas y estiércol o compost), y viii) agricultura de precisión (véase su definición en la sección “Lograr que la innovación, las comunicaciones y la tecnología sean útiles para todos”).

El análisis presentado en las figuras de este recuadro indica lo que podría lograrse en 2030 sobre la base del porcentaje de tierras de cultivo que usa esa tecnología, según las proyecciones del modelo internacional para el análisis de políticas de los productos y el comercio agrícolas (modelo IMPACT) del IFPRI. En el Anexo técnico se presenta una descripción más detallada de esta actividad de elaboración de modelos y se ofrece una visión general del modelo IMPACT.

PORCENTAJE DE LA SUPERFICIE DE TIERRA DE CULTIVO QUE SE BENEFICIARÁ CON INVERSIONES EN TECNOLOGÍAS Y PRÁCTICAS DE GESTIÓN SELECCIONADAS DE AQUÍ A 2030

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Según las proyecciones, las inversiones en rehabilitación y modernización del riego son levemente mayores con estrés hídrico alto que con estrés hídrico bajo, ya que en el primer caso pueden tener mayores rendimientos. Las inversiones previstas en riego por goteo y por aspersión también son más elevadas en contextos de regadío con estrés hídrico alto. Cuando el agua es abundante, las inversiones pueden no ser rentables; cuando es escasa, la adopción de estas medidas permite que los agricultores las controlen mejor y sean más eficientes en la aplicación, a fin de obtener cultivos de mayor valor y lograr mayores rendimientos. Para asegurarse de que las inversiones se traduzcan en ahorros de agua en una cuenca determinada, estas deberían estar supeditadas a la contabilidad y asignación de los recursos hídricos (véase el Capítulo 4). Las inversiones también deben estar acompañadas de análisis socioeconómicos que consideren las necesidades y condiciones locales.

Se establecieron modelos de captación de agua y variedades tolerantes a la sequía solo para la producción de secano. La tasa prevista de adopción es mayor en los sistemas de producción de secano con bajos insumos, lo que indica que esta podría beneficiar a los pequeños agricultores. Al igual que con las variedades tolerantes a la sequía, el porcentaje previsto de superficies es sustancialmente mayor en las zonas de secano con riesgo alto de sequía, tanto con uso alto como bajo de insumos.

El cultivo de variedades tolerantes al calor rinde beneficios en todas las zonas, ya sean de secano o de regadío. La frecuencia cada vez mayor de sequías guarda correlación con una evaporación y temperaturas más altas, aunque los beneficios pueden ser mayores en regiones que sufren sequías frecuentes y particularmente pertinentes para sistemas con bajos insumos. La labranza de conservación beneficia a las tierras de cultivo de regadío y de secano y, en el caso de los sistemas de secano, su alcance es mayor en los sistemas con bajos insumos que sufren sequías, lo que indica que podría beneficiar a los pequeños agricultores. La gestión integrada de la fertilidad del suelo puede beneficiar a todas las zonas, y en particular a aquellas con estrés hídrico bajo, pero no surge un modelo claro que se ajuste a todos los perfiles diferentes. Según las previsiones, la agricultura de precisión es la opción más rentable y, por tanto, la más adoptada en los sistemas de regadío que disponen de un buen control sobre el agua.

Las inversiones, tecnologías y prácticas de gestión evaluadas podrían aportar beneficios en todos los sistemas de producción con diferentes limitaciones del abastecimiento de agua. Aunque estas no resolverán por sí solas los problemas de déficit hídrico y escasez de agua entre 2020 y 2030, pueden tener efectos considerables para millones de agricultores en sistemas de regadío y de secano. Los efectos positivos varían significativamente entre países, lo que destaca la importancia de adaptar la gestión de los recursos hídricos a los sistemas de regadío y de secano, a las capacidades y condiciones locales y a los problemas relacionados con el agua.

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Los productos animales tienen una menor productividad del agua en comparación con los cultivos en términos de kilogramos de producto por metro cúbico de agua (véase el Cuadro 4, en relación con el Cuadro 2). La productividad de los cultivos oscila entre 0,12 kg/m³, para las nueces, y 5,49 kg/m³ para el azúcar, en tanto que los productos animales oscilan entre 0,07 kg/m³, para la carne de bovinos, y 1,05 kg/m³ para la leche. Después de la leche, la mayor productividad del agua se registra para los huevos y la tilapia. Según cuál sea el sistema de producción, la productividad del agua en la cría de tilapia puede variar considerablemente. Por ejemplo, si la cría tiene lugar en estanques aireados y alimentados, la productividad del agua es menor¹¹⁰. El cálculo del consumo de agua es menos sencillo en la pesca y la acuicultura que en las tierras de cultivo y la ganadería, dado que en las primeras se considera el alimento, la energía y el nivel de circulación y descarga. Para un examen más exhaustivo sobre el uso del agua en la pesca, véase “Cuestiones específicas: La acuicultura en el contexto del uso sostenible del agua en los sistemas alimentarios”.

CUADRO 4

PRODUCTIVIDAD PROMEDIO DEL AGUA A ESCALA MUNDIAL PARA ALGUNOS PRODUCTOS ANIMALES

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En términos calóricos, los cultivos en general presentan una mayor productividad del agua que los productos animales. Desde la perspectiva de las proteínas, en el Cuadro 4, el valor más elevado corresponde a la tilapia, más eficiente que el bagre pardo. Para la leche, los huevos y el pollo se comunican valores relativamente elevados. La productividad económica del agua (calculada en USD por metro cúbico de agua) suele ser mayor en el caso de los productos animales que en el de los cultivos, con la excepción de las frutas, hortalizas y raíces feculentas. La demanda mundial de productos ganaderos está en aumento (como también sucede con los piensos), lo que puede suponer una carga para los recursos de agua dulce. Es necesario mejorar aún más la productividad del agua de los productos animales.

Opciones para los sistemas de producción ganadera

La producción ganadera emplea sistemas diferentes con modelos de uso del agua variados. Para alimentar el ganado se puede depender del pastoreo o de la alimentación con piensos en sistemas de producción de secano o de regadío. En la producción mixta, el ganado consume los residuos y los subproductos de la cosecha y su estiércol se emplea para fertilizar los cultivos. Más de un tercio de la tierra libre de hielo del planeta se usa para pasturas¹¹⁴. El ganado pastorea en aproximadamente 2 000 millones de hectáreas de pastizales y prados, dos tercios de los cuales no son adecuados para cultivos. En esas zonas, la producción ganadera es el único modo de transformar precipitaciones en alimentos. Además de utilizar una gran proporción de tierras agrícolas, la producción ganadera también emplea grandes cantidades de agua¹¹⁵. A diferencia de la tierra de cultivo, no suele considerarse que la tierra destinada a la cría de ganado deba ser objeto de una gestión del agua para uso agrícola, aun cuando existan muchas oportunidades de mejorar la productividad del agua y el comportamiento ambiental. La ganadería también es un activo importante para la resiliencia, dado que amortigua los efectos de la sequía en los productos agrícolas y los medios de vida de los agricultores a través de, entre otras cosas, la movilidad de los animales, el control de enfermedades y la sanidad animal, la gestión de los piensos y el agua para beber, y la estratificación de la producción para reducir la presión del pastoreo en las zonas áridas¹¹⁶. En muchas sociedades pastorales, la movilidad es una estrategia clave para acceder a los pastos y el agua dispersos en superficies amplias, lo que resulta particularmente importante en las sequías graves¹¹⁷.

En las tierras de pastoreo, el control adecuado de la temporada, intensidad, frecuencia y distribución del pastoreo puede mejorar la cubierta vegetal, reducir la erosión del suelo y mantener o aumentar la calidad y disponibilidad del agua¹¹⁸. La gestión de los animales comprende mejorar la sanidad animal y una zootecnia cuidadosa^{115, 119}. Los regímenes alimentarios también deben cumplir con el doble reto de aumentar la productividad del agua en el sector, conservar el agua mediante una mejor gestión y disminuir las diferencias en los rendimientos de los cultivos forrajeros. En un estudio realizado en Santa Catarina (Brasil) entre 2001 y 2011, se comprobó que las estrategias nutricionales pueden reducir la huella hídrica de la cría de porcinos en un 18% y aumentar la productividad del agua —en términos nutricionales— en más del 20%¹²⁰. En otro estudio, realizado en Alemania septentrional, se encontró que el aumento del rendimiento lechero, combinado con una alimentación basada en gramíneas y maíz ensilado, aumentaba sustancialmente la productividad del agua en las explotaciones lecheras en relación con la alimentación en pastizales y con pienso concentrando¹²¹. En las actividades agrícolas mixtas (cultivos y ganado), la elección cuidadosa de los tipos de piensos, la mejora de la calidad y fuente de los piensos, el aumento de la productividad del agua para piensos y la gestión del pastoreo puede aumentar la productividad del agua^{119, 122}. Estas prácticas mejoran la eficacia en el uso de la tierra y del agua y reducen de manera significativa las emisiones de GEI.

Es fundamental la utilización eficaz del agua almacenada en tanques y embalses y del agua de calidad marginal y de precipitaciones destinada al ganado, puesto que gran parte del agua de las explotaciones ganaderas está destinada a los animales¹¹⁵. La reducción de la cantidad de agua mediante dispositivos para beber eficientes (por ejemplo, bebederos y bebederos de tetina) y el mantenimiento y reparación de los bebederos para eliminar las fugas son estrategias de conservación importantes. Además de los cambios en los regímenes alimentarios y los sistemas de abastecimiento de agua para beber de los animales, otras opciones consisten en asegurar sombra a los corrales de espera o los comederos y regular la temperatura en los establos¹¹⁵. La gestión de la limpieza, las lavadoras de alta presión o el reciclaje también pueden reducir el consumo de agua y la vulnerabilidad a la escasez; el agua que proviene de fuentes alternativas alivia la presión sobre las fuentes con agua escasa. Los intentos por mejorar la productividad del agua agrícola deben reconocer la existencia de diferencias entre sistemas y optimizar el uso de los recursos por parte de sus componentes¹²². El hecho de tomar en cuenta las políticas existentes y las cuestiones de género puede llevar a una adopción exitosa de las intervenciones¹¹⁹.

Vincular los territorios agrícolas y las funciones de los ecosistemas

Los sistemas de producción agrícola son los impulsores más importantes de una variedad de cambios ambientales deseables e indeseables. Las tierras de cultivo y de pastoreo de secano pueden incidir de manera sustancial en la biodiversidad y la calidad del agua¹²³. Algunas estrategias relacionadas con el agua pueden tener efectos negativos. Las medidas descentralizadas, como la instalación de tanques para almacenamiento de agua de lluvia y la captación de agua de tormentas, aun cuando no sean de gran envergadura, pueden tener efectos negativos en el balance hídrico de una cuenca de captación cuando se combinan con otras soluciones (por ejemplo, restauración de los ecosistemas aguas arriba). Programas amplios de captación de agua en pequeña escala, como la gestión local de la cuenca en el estado de Andhra Pradesh y en otros lugares de la India, tienen efectos sustanciales en la hidrología total y la disponibilidad hídrica aguas abajo¹²⁴, y pueden afectar gravemente la productividad de la pesca fluvial. Sin embargo, las pruebas empíricas dan indicaciones contradictorias, por lo que se necesitan nuevas herramientas de elaboración de modelos de análisis y recopilación de datos sobre el terreno^{125, 126}.

Una mejor gestión del agua para uso agrícola también puede dar lugar a cambios ambientales deseables. En la cuenca hidrográfica de Kothapally, en la India meridional, por ejemplo, las intervenciones en materia de agua para usos agrícolas redujeron las cargas de sedimentos en los ríos, con efectos sumamente positivos en la ecología del caudal fluvial y el tiempo de vida de los embalses¹²⁵. Una gestión de los recursos hídricos adecuada también puede reducir notablemente las emisiones de GEI. Por ejemplo, la reducción o interrupción de los períodos de inundaciones es una de las técnicas más promisorias para disminuir las emisiones relacionadas con el arroz, porque se producen menos bacterias productoras de metano y, por tanto, se emite menos metano^{127, 128}. Varios enfoques consideran la relación entre territorios agrícolas, uso de los recursos y funciones ecosistémicas. Las soluciones basadas en la naturaleza se inspiran en ella y le prestan apoyo; utilizar o imitar los procesos naturales contribuye a mejorar la gestión de los recursos hídricos. Entre estas soluciones puede contarse la conservación o rehabilitación de los ecosistemas naturales, o la mejora o creación de procesos naturales en ecosistemas modificados o artificiales¹²⁹. Pueden tener un efecto dominó positivo en la agricultura, la biodiversidad, la seguridad alimentaria y el medio ambiente. Sin embargo, a pesar de un reconocimiento cada vez mayor de estos beneficios, su aplicación amplia todavía enfrenta algunas dificultades. También se pide un cambio de paradigma que considere los bosques, las turberas y otros ecosistemas como reguladores del agua dulce desde la escala de cada lugar a la escala continental con un enfoque del territorio que abarque a muchas partes interesadas (véase el Recuadro 14). Si se dan las condiciones propicias, las soluciones basadas en la naturaleza se sitúan en el mismo nivel que otras opciones de gestión del agua. Estas pueden comprender una dirección diferente de las inversiones, el pago por los servicios ecosistémicos y prácticas y políticas agrícolas sostenibles que presten apoyo a estas soluciones¹²⁹.

Gestión de la escorrentía y control de los sedimentos y la erosión

Un beneficio infravalorado de la gestión de los recursos hídricos para uso agrícola es el efecto en la retención de la escorrentía del agua superficial y el control de los sedimentos. La captación de escorrentías y precipitaciones extremas por parte de los sistemas de retención no solo reduce la escasez de agua durante las sequías, sino también las inundaciones; estos sistemas son útiles para la producción de biomasa y la retención de nutrientes¹³⁵. La finalidad del control de sedimentos es mitigar la erosión y sedimentación, como pérdida de capa arable valiosa —que reduce la productividad y la capacidad de la tierra para retener agua— y daños en infraestructuras (por ejemplo, de estaciones hidroeléctricas y plantas de tratamiento de aguas residuales). La sedimentación también puede degradar la calidad del agua a través de la descarga en corrientes de agua, lagos y zonas litorales, reducir la capacidad de almacenamiento de agua de los embalses y agravar el daño debido a las inundaciones¹³⁶.

En un estudio realizado en Etiopía se mostró que la captación de agua y la conservación del suelo y el agua, por ejemplo, mediante sistemas de lomos y prácticas agrícolas de conservación, dieron lugar a beneficios sustanciales en términos de escorrentía retenida y redujeron la pérdida de sedimentos en un 45% a 90%⁴¹. En África meridional, la acumulación de sedimentos y la escorrentía superficial se redujeron en un 80% y un 60%, respectivamente⁴⁰. En un metaanálisis realizado por Joshi et al. (2008), que abarcó más de 600 microcuencas hidrográficas en la India, se informó de una reducción de la escorrentía de un 45% y de una capa arable retenida de 1,1 toneladas por hectárea¹³⁷. También se mostró en este estudio una relación positiva entre participación y beneficios del desarrollo de las cuencas hidrográficas, lo que destaca la importancia de la participación de las partes interesadas para impedir que las acciones de un grupo de agricultores repercutan negativamente en otro grupo. El uso de franjas de hierba, arbustos y árboles es otra práctica de conservación del suelo y el agua, una solución basada en la naturaleza que, además de retener la humedad e impedir la erosión en las pendientes²⁵, puede reducir significativamente la pérdida de sedimentos¹³⁸. Su plantación a lo largo de los canales puede mejorar enormemente la calidad del agua para los peces. En la cuenca fluvial del río Zarqa, en Jordania, la gestión sostenible de los pastizales dio como resultado un aumento de la biomasa comestible, el secuestro de carbono y la estabilización de los sedimentos¹³⁹.

No resulta fácil ampliar la escala de estos resultados al nivel de las cuencas hidrográficas y más allá de ellas¹⁴⁰. Existen importantes déficits de datos relativos a las regiones agrícolas tropical y subtropical, así como a escala de las microcuencas hidrográficas y cuencas hidrográficas medianas (de 0,01 km² a 100 km²)¹⁴¹. No hay un seguimiento a largo plazo del territorio en todas las regiones y sistemas de producción, algo que sería especialmente valioso en los países de bajos ingresos y menos adelantados, donde la agricultura se encuentra en un proceso de transformación rápida.

La gestión de la carga de nutrientes agrícolas

La producción agrícola puede interferir con los ciclos naturales de elementos nutrientes (nitrógeno y fósforo), lo que genera preocupaciones relacionadas con la degradación del agua como producto de la carga excesiva de nutrientes y la eutrofización. Se prevé que estos problemas se intensifiquen como resultado del crecimiento demográfico y la generación de riqueza. El crecimiento es más rápido en los países de ingresos bajos (la proyección del crecimiento llega al 118% para el nitrógeno y al 47% para el fósforo¹⁴²). Se trata de los países con el mayor crecimiento demográfico, que impulsa la demanda de alimentos y la producción agrícola. Velar por la seguridad alimentaria y la nutrición y por la sostenibilidad del medio ambiente requerirá que se haga frente a la contaminación de origen agrícola.

La gestión del agua, por ejemplo, con franjas de vegetación, canales o cuencas de infiltración y humedales creados por el hombre, puede contribuir reteniendo el exceso de nutrientes, especialmente de nitrógeno y fósforo, que son los contaminantes del agua más comunes y, por ende, reduciendo la carga de contaminación no puntual, también conocida como contaminación difusa¹³⁸. Estas tecnologías, cuya eficiencia suele diferir considerablemente según su diseño y territorio de aplicación, se utilizan ampliamente en los sistemas de producción agrícola de América septentrional y Europa.

La integración de la acuicultura dentro de los sistemas agrícolas puede ayudar a retener las cargas excesivas de nutrientes y mejorar la calidad del agua¹⁴³. En algunos sistemas, la presencia de peces resulta útil para el cultivo conjunto de peces y arroz, ya que contribuye al ciclo de los elementos nutritivos y a su circulación. Gracias a ella se reduce el uso de plaguicidas y los costos conexos, se elimina el crecimiento de malezas en los arrozales y mejora la fertilidad del suelo. Sin embargo, esto puede volver más compleja la gestión de dichos sistemas. Para mayor información sobre la contaminación del agua derivada de la agricultura, véase la sección “Cuestiones específicas: Agricultura, contaminación del agua y salinidad”).

Frente a una demanda en alza, está ganando impulso el uso de fuentes de agua no convencionales, como las aguas residuales tratadas y el agua desalinizada. La mayoría de las actividades relacionadas con el agua que llevan a cabo los seres humanos produce aguas residuales, que es posible recuperar para usos secundarios, como la agricultura. Si se recuperara toda esa agua, se reducirían sustancialmente las presiones sobre el agua dulce y se mitigaría la escasez, siempre que evaluaciones de la contabilidad de los recursos hídricos garanticen que el flujo de retorno no desempeñe una función ambiental.

Reutilización del agua

Se prevé un aumento considerable de las aguas residuales debido al aumento demográfico y la urbanización. En los países de ingresos altos se trata en promedio el 73% de las aguas residuales. Esta cifra cae al 54% en los países de ingresos medios altos y al 28% en los de ingresos medios bajos. A nivel mundial, alrededor del 80% de las aguas residuales se libera sin un tratamiento adecuado^{144, 145}. Se pronosticó que en 2019 la capacidad de reutilización del agua nueva sería de 7,5 millones de m³/día. China encabeza este listado (3,7 millones de m³/día), seguida por los Estados Unidos de América (880 000 m³/día) y la India (680 000 m³/día)¹⁴⁶. La mayor parte de la reutilización comporta un tratamiento terciario o avanzado de las aguas residuales. Esto forma parte de una tendencia más amplia hacia el tratamiento avanzado, impulsada por la demanda industrial de agua de mejor calidad y por los usuarios agrícolas.

Aunque es difícil encontrar cifras definitivas sobre reutilización del agua en la agricultura, aproximadamente un 10% de la superficie total de tierras de regadío del mundo —es decir, más de 30 millones de hectáreas en 50 países— recibe aguas residuales sin tratar o parcialmente tratadas^{144, 147}. Durante decenios, el beneficio más importante de la reutilización del agua en la agricultura fue la disminución de la presión sobre las fuentes de agua dulce¹⁴⁸.

La economía circular ha aportado una perspectiva diferente sobre la reutilización del agua en la agricultura, al proponer un modelo en el que el valor de productos, materiales y recursos se mantiene mientras resulte práctico y los desechos se reducen o, incluso, se eliminan¹⁴⁹. Resulta fácil disponer de aguas tratadas para la agricultura, incluido el riego. La reutilización del agua para riego brinda más certeza de que el agua estará disponible a lo largo del año, incluso en los períodos secos. Es posible recuperar los nutrientes a partir de los fangos cloacales (biosólidos) y reutilizarlos como fertilizantes, práctica ampliamente difundida en muchos países¹⁵⁰. En Europa, más de un cuarto de los fangos cloacales producidos en 2017 se utilizó en la agricultura¹⁵¹. Un beneficio final es la recuperación de energía, por ejemplo, en la producción de biogás a partir del tratamiento de desechos en las explotaciones agrícolas.

Cuando las aguas residuales se tratan según las necesidades de los usuarios finales (es decir, de manera adecuada para los fines previstos), se convierten en una opción realista como fuente no convencional de agua, nutrientes y energía para la agricultura. La reutilización en la agricultura de aguas residuales, tratadas en forma adecuada para los fines previstos, establece una situación en la que todos salen ganando, dado que se basa en servicios de saneamiento mejorados (sistemas de recolección), en instalaciones para el tratamiento y en la reutilización de elementos químicos (nitrógeno y fósforo) y proporciona agua para usos de mayor valor. Sin embargo, en algunos países, desde un punto de vista cultural todavía no resulta aceptable usar aguas residuales tratadas para regar cultivos alimentarios. La existencia de canales de comunicación y reglamentaciones gubernamentales sólidos y la participación de las partes interesadas ayudaría a cambiar los puntos de vista negativos sobre el uso de aguas no convencionales para la producción de alimentos. Además, es necesario evaluar los criterios de calidad del agua, determinar las posibles repercusiones ambientales y resolver las cuestiones normativas a fin de fomentar mejores prácticas y una mejor implementación.

Las políticas actuales de utilización de agua reciclada son muy fragmentarias y, en muchos países, incompletas, lo que tiende a inhibir el desarrollo de esta práctica¹⁵². Es necesario elaborar marcos de políticas y de planificación para que los gobiernos, municipios y grupos relacionados con los recursos hídricos desarrollen el empleo de aguas residuales recicladas como insumo futuro de la agricultura de regadío. Los programas de capacitación y creación de capacidad pueden promover la adopción de tecnologías a través de canales locales e internacionales, considerando las necesidades y condiciones locales. La eliminación de barreras y la creación de unas condiciones propicias requerirán legislación y reglamentaciones adecuadas que permitan disponer de financiación para su adopción.

Desalinización

La desalinización abarca la eliminación de los sólidos disueltos (predominantemente sales inorgánicas) y otros contaminantes disueltos provenientes de varias fuentes, entre ellas agua de mar, agua salobre (superficial y subterránea) y drenaje del riego. En su famosa obra Meteorológicos, escrita aproximadamente en 350 a.C., Aristóteles describió el proceso de destilación destinado a eliminar sales y otros compuestos y producir agua dulce. Desde ese entonces, la desalinización se ha convertido en una opción sumamente importante para el suministro de agua urbana, especialmente en el desierto y en las regiones propensas a la sequía. Debido a que el agua de mar es prácticamente ilimitada, la desalinización constituye una solución atractiva para el antiguo desafío que plantea su abundancia, a pesar de que no es potable¹⁵³. Existen aproximadamente 16 000 plantas de desalinización que producen unos 100 millones de m³/día de agua potable para el 5% de la población mundial, de la cual el 48% se encuentra en África septentrional y Cercano Oriente^{154, 155}. Desde 2018 se contrataron en todo el mundo más de 400 proyectos de desalinización, que añadieron una capacidad de 4 millones de m³/día en la primera mitad de 2019¹⁴⁶.

La principal forma de producir agua dulce ha sido la destilación, en la que el agua salina se hace evaporar y luego se condensa en agua pura. En el decenio de 1950 se desarrollaron los procesos con membrana, como la electrodiálisis y la ósmosis inversa. En la electrodiálisis, una corriente eléctrica separa las sales disueltas en el agua. En la ósmosis inversa, la presión fuerza el agua a través de una membrana semipermeable que extrae la mayoría de las sales¹⁵⁶. A diferencia de la destilación, las membranas modernas utilizan muy poca energía para producir agua dulce, pero plantean un problema ambiental importante: la eliminación de las sales extraídas del agua¹⁵⁷.

El principal obstáculo para la destilación siempre ha sido el costo. Su aplicación en la agricultura se ha limitado a un número reducido de zonas, para ciertos cultivos de alto valor, y se han necesitado subsidios gubernamentales en los costos de capital¹⁵⁶. Sin embargo, durante los últimos decenios la destilación se ha vuelto mucho más eficiente y rentable gracias a una demanda cada vez mayor, a mejoras tecnológicas, a la reducción de costos y del uso de energía, al aumento del tamaño de las plantas hasta una capacidad grande o megacapacidad, y a proyectos más competitivos¹⁵⁸. En un estudio de 2008 se comprobó la reducción sistemática de los costos de la desalinización durante aproximadamente tres decenios y se estimó que las plantas de desalinización en gran escala eran capaces de producir agua a un costo de entre 0,5 y 2 USD por m³, según el tamaño de la planta¹⁵⁹. Asimismo, en un estudio más reciente se ha calculado que el costo del agua desalinizada varía entre 0,5 USD por m³ y 1,5 USD por m^{3 160}. En términos de costos, la desalinización de agua salobre es más adecuada para la producción agrícola que la de agua de mar. Las membranas y las tecnologías que utilizan energía renovable, como la energía solar, volvieron más factible la desalinización, especialmente en el caso de los cultivos comerciales de alto valor, como hortalizas de invernadero. Los agricultores reciben con agrado estas novedades, en la medida en que el proceso elimina sales (en especial, sodio y cloruro) que dañan los suelos, retardan el crecimiento de las plantas y son nocivas para el medio ambiente¹⁶¹.

Varios países, como Australia, China, Marruecos, México y España, usan actualmente agua desalinizada con rentabilidad para la agricultura. Dévora-Isiordia et al. (2018) calcularon el costo de la desalinización (0,338 USD por m³) y su uso económico en Sonora (México)¹⁶². Llegaron a la conclusión de que, con objeto de asegurar su viabilidad, los agricultores deberían elegir cultivos de alto rendimiento con una relación costo-beneficio que sea rentable, como hortalizas (por ejemplo, tomates y chiles), y aplicar riego por goteo. Las explotaciones que realizan agricultura y acuicultura integradas están poniendo a prueba la integración de agua salina con cultivos tolerantes a las sales¹⁵². Las políticas y reglamentaciones desempeñan un papel decisivo tanto en el fomento de proyectos públicos como en la habilitación del sector privado y el intercambio de conocimientos¹⁵². Las asociaciones entre los sectores público y privado también reducen los riesgos de las inversiones.

La desalinización del agua puede tener efectos negativos en el medio ambiente (por ejemplo, eliminación de salmuera de residuos de la desalinización y emisiones de GEI). Aunque existen opciones tecnológicas y de gestión para reducir esos efectos, se necesitan normas y estudios de la evaluación del impacto (locales y regionales)¹⁵⁶, así como investigaciones sobre la eliminación de salmuera y una vigilancia continua de los efluentes.

Con una agricultura que se basa cada vez más en conocimientos especializados y agricultores que deben adoptar decisiones más complejas en materia de tierra y agua, acerca de qué cultivos producir y cómo, y sobre dónde comprar sus insumos y vender sus productos, la necesidad de información será cada vez mayor. La naturaleza localizada de la agricultura implica que la información debería adaptarse a cada contexto¹⁶³. Las TIC tienen grandes posibilidades de aumentar la productividad agrícola y preservar los recursos naturales, entre ellos, el agua.

El término TIC es una denominación general de amplio alcance, que abarca desde la radio hasta las imágenes satelitales, de los teléfonos móviles al intercambio de información a través de servicios de mensajería y a las transferencias electrónicas de dinero¹⁶³. En la India, Nano Ganesh, un sistema de automatización del riego, permite que los agricultores pongan en marcha o apaguen la bomba de agua a distancia y obtengan información sobre el uso de agua y electricidad. También les permite programar el momento del riego para satisfacer las exigencias de agua de los cultivos. Aproximadamente 20 000 agricultores usaban este dispositivo en 2015 y se calcula que la relación costo-beneficio era de 6:1¹⁶³. El uso de este sistema puede suponer oportunidades adicionales de generar ingresos, por ejemplo, a través de su instalación, reparación, capacitación y demostraciones, con oportunidades de empleo para las mujeres.

La agricultura de precisión utiliza otras herramientas de TIC, entre ellas, el Sistema de Posicionamiento Mundial (GPS), satélites, sensores e imágenes aéreas, que aportan a los agricultores información específica de cada lugar a partir de la cual adoptar sus decisiones de gestión^{163, 164}. Determinar las condiciones de suelos y cultivos y, al mismo tiempo, reducir al mínimo los efectos en la vida silvestre y el medio ambiente es el fundamento de la agricultura de precisión. Aunque están concentrados en países de ingresos altos, algunos instrumentos de precisión tienen grandes posibilidades de ser utilizados en los de ingresos bajos. Muchas de estas aplicaciones se han limitado a la agricultura en gran escala, pero existen oportunidades para que las adopten los pequeños agricultores. Las redes de sensores inalámbricos, que consisten en un grupo de pequeños dispositivos de detección o nodos que captan datos, son un buen ejemplo de ello. Esta tecnología no solo es bastante barata (algunas unidades cuestan menos de 100 USD), sino que puede funcionar con baterías y energías alternativas, algo fundamental para los países de ingresos bajos¹⁶⁵. Los sensores inalámbricos también pueden usarse en acuicultura para controlar el oxígeno, las corrientes de marea, la temperatura, el comportamiento de los peces y las condiciones hídricas. AKVA, una empresa noruega especializada en piscicultura comercial, emplea sensores con una cámara incorporada para detectar el alimento no ingerido que se encuentra en las jaulas de peces¹⁶⁶. Con esta información, las señales de los sensores pueden detener la liberación de alimento y permitir cuidados y compras de piensos más específicos. Los sensores también pueden adaptarse a la tasa de alimentación precisa de los peces a lo largo del tiempo¹⁶³.

La tecnología satelital es otra herramienta capaz de recoger, gestionar y analizar datos relacionados con la productividad de los cultivos y los insumos sobre el terreno. Sin embargo, los costos iniciales y las exigencias técnicas constituyen un problema para los agricultores en pequeña escala. Los esfuerzos en aras de la inclusividad y la eficacia deben abarcar todo el espectro de capacidades y recursos requeridos por los pequeños productores. Un ejemplo de información satelital es la Base de datos de acceso libre sobre productividad del agua recientemente elaborada por la FAO, una plataforma electrónica de acceso libre que utiliza datos satelitales (véase el Recuadro 15)¹⁶⁷.

RECUADRO 15

BASE DE DATOS DE ACCESO LIBRE SOBRE LA PRODUCTIVIDAD DEL AGUA: TELEDETECCIÓN DE LA PRODUCTIVIDAD HÍDRICA

La plataforma de la Base de datos de acceso libre sobre la productividad del agua de la FAO ofrece acceso operacional y abierto a una base de datos sobre productividad del agua y a miles de capas de mapas. Permite realizar consultas directas sobre datos, análisis de series temporales, estadísticas de superficies y descarga de datos de variables fundamentales relacionadas con la productividad del agua y de la tierra¹⁶⁹. Al proporcionar información de pixeles prácticamente en tiempo real sobre toda África y Cercano Oriente, la plataforma abre las puertas a que los proveedores de servicios presten ayuda a los agricultores para que logren rendimientos más confiables y mejoren sus medios de vida. Al mismo tiempo, las autoridades cuentan con información para modernizar sus perímetros de riego, en tanto que los organismos gubernamentales pueden mejorar el uso eficiente de los recursos naturales.

La figura que se presenta en este recuadro muestra la variación espacial de la productividad del agua cuantificada por la Base de datos de acceso libre sobre la productividad del agua. Las zonas de color amarillo-verde tienen una mayor productividad del agua, con consumo de agua bajo por cultivo producido y campos que rinden al menos 1 kg de producto por metro cúbico de agua. Las zonas de color naranja-rojo tienen un rendimiento bajo, con poca productividad del agua, posiblemente debido a prácticas agronómicas deficientes. Para mejorar las zonas de color rojo pueden analizarse las zonas de color verde y tomarlas como referencia para una ampliación de la escala.

PRODUCTIVIDAD BRUTA DEL AGUA DE LA BIOMASA, 2019

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Los avances y la difusión a escala mundial de las herramientas de TIC, como los métodos estadísticos geoespaciales, hicieron posible recopilar, analizar e intercambiar datos de manera más eficaz, así como visualizar y comprender qué significa esta información para la agricultura¹⁶³. La variedad de sensores de los teléfonos inteligentes se ha ampliado hasta incluir barómetros y termómetros que pueden recopilar información meteorológica sumamente localizada. Los pequeños agricultores que poseen teléfonos móviles están empezando a beneficiarse de mejores herramientas. No obstante, el acceso a los datos sigue siendo un problema.

Tanto el sector público como el privado desempeñan funciones importantes para ayudar a cerrar estas brechas. La integración de las TIC en los programas nacionales, la creación de un entorno propicio y el diseño de sistemas digitales que sean compatibles y fáciles de usar pueden ayudar a mejorar el acceso. Un ejemplo de ello es la iniciativa de la Base de datos mundiales de libre acceso sobre agricultura y nutrición (GODAN), puesta en práctica en 2013, que fomenta políticas de datos abiertos y acceso libre en los sectores público y privado. Otro ejemplo es la plataforma Open Ag Data Alliance, lanzada en 2014, cuyo objetivo es ayudar a los agricultores a acceder a sus datos y controlenlos¹⁶³. A su vez, la iniciativa Digital Green, que comenzó en 2008, permite que agentes de extensión y agricultores interesados carguen vídeos en línea con objeto de intercambiar conocimientos sobre prácticas agrícolas mejoradas. Hasta junio de 2020, la organización llegó a 1,8 millones de pequeños agricultores de la India, el 90% de los cuales era mujeres, en 15 200 pueblos¹⁶⁸. Los clubes Dimitra, una iniciativa de la FAO, buscan empoderar a las comunidades rurales, especialmente a las mujeres y los jóvenes, utilizando teléfonos móviles y estaciones de radio para intercambiar información. Existen asimetrías en el acceso a las TIC, dado que los jóvenes tienden a adoptarlas sin mayores inconvenientes, lo que puede volverse una ventaja y utilizarse como una herramienta de aprendizaje dentro de las comunidades.

Satisfacer la demanda futura de alimentos sin seguir minando el medio ambiente es posible, pero requerirá transformaciones en la gestión de los recursos hídricos. En este capítulo se han examinado opciones tecnológicas y nuevas prácticas de gestión del agua con el fin de hacer frente al déficit hídrico y la escasez de agua en las tierras de cultivo de regadío y de secano, la ganadería, la pesca continental y la acuicultura, así como mejorar de manera sostenible la producción agrícola, la seguridad alimentaria y la nutrición, y la resiliencia ante el cambio climático. Surgen de este examen algunos puntos clave.

En primer lugar, aunque predomina la agricultura de secano, persisten diferencias sustanciales en los rendimientos de los sistemas de cultivos de secano. Si se la combina con prácticas agronómicas, una mejor gestión de los recursos hídricos aumenta las posibilidades de incrementar los rendimientos, especialmente en el África subsahariana, partes de Asia y Europa oriental, lugares donde las diferencias en los rendimientos son mayores, considerando las necesidades y condiciones locales.

En segundo lugar, si bien los rendimientos de las zonas de regadío son mayores y más estables en comparación con los de la agricultura de secano, sigue habiendo diferencias sustanciales en la agricultura de regadío, lo que indicaría que existe un margen importante para realizar mejoras, en particular en el África septentrional, el África subsahariana, América Latina y el Caribe, y Asia occidental. Se requieren inversiones en contabilidad y asignación de los recursos hídricos; riego eficiente; variedades de cultivos de alto rendimiento y resilientes; fertilizantes y plaguicidas adecuados, y una mejor gestión del suelo y el agua. Las fuentes no convencionales también pueden aliviar las presiones sobre los recursos de agua dulce.

En tercer lugar, la producción animal usa cantidades significativas de agua, especialmente en la alimentación de los animales y, por lo tanto, es muy prometedora en relación con el aumento de la productividad del agua. En el caso de la ganadería, las opciones comprenden un mejor uso de las tierras de pastoreo; una sanidad animal y cría de animales mejoradas; el suministro eficaz de piensos y agua para beber, y la integración de sistemas de cultivos, de ganadería y de acuicultura.

También se necesitan enfoques integrados para mejorar la productividad en las zonas de secano y de regadío y la sostenibilidad ambiental, que se adapten a las capacidades y recursos de los productores. Estos enfoques comprenden la agricultura de conservación y soluciones basadas en la naturaleza, como la agroforestería y la gestión del suelo y el agua, que intensifican de manera sostenible la producción. En cuarto lugar, las TIC ofrecen instrumentos útiles para que los agricultores adopten decisiones complejas en materia de recursos terrestres e hídricos.

Adoptar estrategias de gestión de los recursos hídricos implica fortalecer instituciones y mecanismos intersectoriales en los que participan efectivamente usuarios y partes interesadas, abordando inquietudes relativas a la asequibilidad y el derecho humano del acceso al agua, en particular para los más vulnerables. Por último, las estrategias de demanda y suministro de agua requieren que se financien inversiones esenciales y responsables. En los dos capítulos siguientes se tratan estas dimensiones con mayor detalle.

En el Capítulo 3 se presentaron opciones de gestión de los recursos hídricos para reducir los riesgos relacionados con el agua y mejorar la productividad en las tierras cultivables, los sistemas ganaderos y la pesca continental y acuicultura de secano y de regadío y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad ambiental. El potencial relativo de las mismas dependerá de una serie de factores, entre ellos, las condiciones agroclimáticas locales, el déficit hídrico y la escasez de agua, los sistemas de producción agrícola y los beneficios que ofrecen estrategias diferentes. También dependerán de factores externos, como el comercio mundial y el cambio climático, así como de la gobernanza, los marcos institucionales y el entorno normativo.

Este capítulo se centra en la necesidad de una gobernanza eficaz y de instituciones sólidas para garantizar el uso sostenible y eficaz del agua y una distribución equitativa de los beneficios. Presenta un panorama de las oportunidades, los desafíos y los efectos de los instrumentos y medidas existentes para gestionar la escasez hídrica, incluida la fijación del precio del agua para controlar la demanda y recuperar costos, así como los instrumentos de asignación del agua, como derechos y cuotas, destinados a proteger el recurso y su calidad y a garantizar el acceso equitativo. En el capítulo se examinan, más allá de los sistemas de regadío, las opciones para la gobernanza del agua en los cultivos de secano, la ganadería, la pesca continental y la acuicultura y el efecto del exceso de agua en la agricultura. El marco normativo general se presenta en el Capítulo 5.

En la Figura 13 se muestra que para reducir el déficit hídrico y la escasez de agua habrá que realizar transformaciones de suma importancia que implican un cambio tecnológico e innovaciones en materia de gestión, en las que influirá el marco normativo, institucional y jurídico general. Las cuestiones relativas al agua suelen comprender a múltiples partes interesadas (por ejemplo, en el caso de cuencas hidrográficas que atraviesan múltiples regiones administrativas o, incluso, fronteras entre países) e instituciones; además, suelen existir consideraciones de economía política y conflictos en relación con las funciones de los agentes públicos y privados.

La salvaguardia de la contribución del agua a la seguridad alimentaria y la nutrición implicará desafíos importantes en materia de gobernanza desde el plano local hasta ámbitos más amplios (Recuadro 16)¹. Instituciones de diferentes niveles tendrán que afrontar la degradación continua de los suelos en las zonas de regadío, el deterioro de los ecosistemas de agua dulce y el uso sostenible del agua. Se necesitará una voluntad política fuerte, así como el debate y la colaboración entre los diferentes sectores, para negociar la competencia cada vez mayor por los recursos de agua dulce, en particular entre la agricultura y las ciudades. Los encargados de la formulación de políticas y los organismos normativos deberían recibir información sobre las necesidades, capacidad operacional e importancia de los diferentes sectores, especialmente respecto de aquellos grupos de población que carecen de suficiente influencia política (por ejemplo, los pescadores)^{2, 3}. En colaboración con la FAO, Jordania está mejorando la capacidad nacional, regional y local para hacer frente a la escasez de agua, en especial de los agricultores y criadores de ganado, como resultado de un mejor conocimiento del uso del agua en la agricultura y de las necesidades de capacidad para desarrollar tecnologías de captación de agua y riego⁴.

El traspaso de la gobernanza del agua a los gobiernos provinciales o de distrito exacerba aún más la complejidad de la misma, lo que hace necesario adoptar decisiones horizontales y verticales en todas las instituciones relacionadas con el agua, la agricultura y la tierra¹. Debería lograrse una mejor coordinación e integración tanto en sentido vertical, desde el nivel sectorial y de las cuencas fluviales hasta los sistemas de riego y los hogares, como en sentido horizontal entre todos los sectores (agricultura, hogares e industrias). Además, algunas de las zonas secas del mundo se están volviendo aún más secas, y las precipitaciones más variables y extremas, lo que requiere una gestión de los recursos hídricos sólida y flexible, así como tecnologías innovadoras y financiación para desarrollar nuevos recursos hídricos.

La fragmentación y el conflicto siguen siendo un elemento integral de los sistemas de gobernanza del agua. El control de la tierra y el agua es importante a la hora de lograr adhesión política, lo que tiene implicaciones para los grupos con menos poder. La tenencia del agua es particularmente insegura en el caso de los pequeños agricultores y otros grupos vulnerables, como las mujeres, los jóvenes, los migrantes y las poblaciones indígenas. Si son apropiadas, las estrategias de gestión de los recursos hídricos, la gobernanza, las innovaciones y las políticas pueden contribuir en gran medida a garantizar un uso del agua inclusivo, equitativo y sostenible. Teniendo en cuenta que la contabilidad y auditoría del agua deberían ser un elemento central de cualquier programa que aborde el desafío del déficit hídrico y la escasez de agua, en la próxima sección se destaca su función en la gestión de los recursos hídricos y la mejora de la gobernanza.

En las secciones subsiguientes se examinan las herramientas y estrategias para mejorar la gobernanza y gestionar las limitaciones de abastecimiento hídrico y la competencia por el agua en la agricultura. Reconociendo que la gestión de la escasez y las demandas contrapuestas comprende asignar y gestionar las extracciones de agua dulce, las opciones de gobernanza se evalúan en primer término para la agricultura de regadío. El capítulo se centra luego en la gobernanza del agua en la producción de cultivos de secano, los sistemas ganaderos, la acuicultura y la pesca continental.

Una gestión eficaz del riesgo relacionado con el agua debe basarse en una contabilidad sólida de los recursos hídricos, es decir, en el estudio sistemático del ciclo hidrológico y de la situación y las tendencias futuras del suministro, la demanda, la accesibilidad y el uso de agua⁹. La contabilidad del agua proporciona información de referencia fundamental para cualesquiera políticas e intervenciones destinadas a hacer frente a la escasez de agua, en especial en la agricultura¹⁰. Si las sociedades no conocen la dotación de recursos hídricos de que disponen, corren el riesgo de hacer estimaciones excesivamente optimistas sobre estos y, por consiguiente, una asignación excesiva de los derechos de agua, lo que causa déficit hídricos graves durante las sequías. El cambio climático futuro probablemente invalide aún más los supuestos hidrológicos en los que se habían basado los derechos de agua⁹.

Sin embargo, la contabilidad del agua solo marcará una diferencia si forma parte de un proceso más amplio de mejora de la gobernanza. La auditoría va un paso más allá de la contabilidad del agua al establecer las tendencias del suministro, la demanda, la accesibilidad y el uso del agua en el contexto más amplio de la gobernanza, las instituciones, el gasto público y privado, la legislación y la economía política en sentido más amplio¹¹. La combinación de contabilidad y auditoría puede ser la base para una gestión de los recursos hídricos más realista, sostenible, eficaz y equitativa.

A pesar de que la información es crucial, los departamentos gubernamentales, como los de agricultura, saneamiento y medio ambiente, raramente comparten una base de información común⁹. Una comprensión incorrecta de los volúmenes y la distribución del agua suele subestimar la presión sobre los recursos y la disminución de la disponibilidad de agua. La contabilidad y auditoría del agua son necesarias para la coherencia de las políticas y proporcionan una base de información común aceptable para la planificación o las decisiones de las partes interesadas. Ocho países de Cercano Oriente y África septentrional utilizan la contabilidad y auditoría del agua para consumir menos agua y usarla de manera más productiva¹². En la República Islámica del Irán la contabilidad y la auditoría del agua han puesto de relieve problemas de eficacia en el uso del agua en las explotaciones agrícolas relacionados con el transporte, el agotamiento de las aguas subterráneas y la disparidad entre disponibilidad y recomendaciones gubernamentales. En Jordania, mediante la contabilidad del agua se pusieron de relieve cuestiones relacionadas con la calidad del agua y se sugirieron los beneficios de agregar pequeñas cantidades de riego mediante la captación de agua.

Por otra parte, la contabilidad y auditoría del agua no dejan de plantear problemas. En primer término, la naturaleza dinámica y la incertidumbre tanto de los procesos físicos del agua como de las respuestas de la sociedad, incluidas las existencias de agua, las tasas de agotamiento y reabastecimiento, la condición de la infraestructura y la demanda de los usuarios, hacen que la cuantificación de largo plazo de los recursos hídricos resulte particularmente problemática. Por tanto, los planes de gestión de los recursos hídricos deben centrarse en los problemas y ser dinámicos⁹. En segundo lugar, los países de ingresos bajos, en los que la infraestructura y las instituciones son más débiles y grandes sistemas de riego prestan servicio a muchos pequeños agricultores, la cuantificación del uso del agua puede ser costosa, lo que supone una limitación importante para la gestión de los recursos hídricos. En tercer lugar, la necesidad de asignar agua a los flujos ambientales requiere una comprensión más detallada de las necesidades hidrológicas y de los ecosistemas —que suele superar la capacidad de los ingenieros de riego y los gestores de los recursos hídricos—, así como modelos de costos y beneficios. La contabilidad del agua es un proceso iterativo, que necesita mejoras continuas con objeto de incrementar su alcance y precisión.

En comparación con la contabilidad del agua, su auditoría requiere que la sociedad aporte información cualitativa y cuantitativa, y hay que asegurarse de que el personal, además de estar motivado, cuente con la capacitación necesaria¹¹. Para la gestión y recopilación de información sobre el agua se necesitan recursos, capacidades y paciencia; ya que esa información suele estar fragmentada, proceder de diferentes organizaciones y ser de calidad variable. El costo total de los programas de contabilidad y auditoría del agua varía enormemente según, por ejemplo, la escala y ambición del programa, el costo de la contratación de un equipo que lo ponga en práctica y la necesidad de recopilar información primaria y secundaria. Los avances en tecnologías cibernéticas (por ejemplo, teledetección, drones, bases de información en línea y teléfonos con GPS incorporados) reducen costos y proporcionan información incluso de zonas remotas, que carecen de redes o programas de seguimiento biofísico y social. También están fortaleciendo las bases de datos mundiales y regionales con información de acceso libre, en las que participan más científicos¹¹.

Dado que la contabilidad y auditoría del agua dependen del contexto, existen diferentes enfoques y no hay una metodología estandarizada. En 2017, la FAO publicó un libro de consulta que constituye un buen punto de partida para cualquier organización que desee realizar por primera vez la contabilidad y auditoría del agua, combinar la contabilidad con la auditoría del agua o examinar y, en su caso, perfeccionar la contabilidad o auditoría del agua que ya pone en práctica¹¹.

El agua debe considerarse un bien económico, con un valor y un precio. Derechos de agua inseguros, desigualdades, subvenciones inadecuadas y una recuperación baja de los costos socavan la infraestructura y las inversiones en proyectos hídricos. Esto puede desembocar en un uso no productivo del agua y en riego excesivo¹³. Si se combinan con el apoyo a la agricultura (por ejemplo, transferencias de políticas vinculadas a la producción, tales como sustentación de precios de cultivos que usan mucha agua, como el arroz, o subvenciones para tecnología de riego o combustible), también pueden llevar a un uso excesivo y una asignación inadecuada. En la India la sustentación de los precios del arroz y las subvenciones a los insumos causaron un uso excesivo del agua y la degradación del medio ambiente¹⁴.

La escasez y las demandas contrapuestas se gestionan con muchos mecanismos e instrumentos. Estos comprenden herramientas de asignación e incentivos, entre ellos derechos y cuotas de agua; permisos negociables; licencias; reforma de los sistemas de protección social y otras medidas, entre ellas reglamentaciones relativas a la calidad del agua y su protección¹. La elección de herramientas y sistemas sociales y jurídicos (tanto oficiales como oficiosos) puede afectar la disponibilidad y calidad del agua para la agricultura, la seguridad alimentaria y la nutrición, así como el acceso al agua de las poblaciones pobres, vulnerables y marginales. Los reglamentos cuyos costos de cumplimiento son elevados aumentan el riesgo de degradación y bombeo ilegal de las aguas subterráneas¹⁵.

La asignación de agua comprende desde la determinación de prioridades nacionales y asignación entre países en cuencas fluviales compartidas, hasta los usuarios individuales en el nivel de la cuenca (véase el Recuadro 17)¹. Los instrumentos mal adaptados pueden trastornar los sistemas existentes. En momentos de sequía y estrés hídrico graves, las herramientas del mercado pueden dar prioridad a sectores que ofrecen el mayor valor económico (como ciudades e industrias) y restringir el agua destinada a la agricultura^{1, 16}. El desafío reside en priorizar el agua para la producción de alimentos, así como las necesidades básicas de las poblaciones pobres y vulnerables.

Cuando se deteriora la salud de los ríos debido a alteraciones del caudal, es importante restaurar los flujos para satisfacer las necesidades del medio ambiente y mantener la abundancia y diversidad de las especies, que respalda otros servicios ecosistémicos de los ríos³. Aunque esto constituye un desafío desde el punto de vista político, la mayoría de los países de ingresos altos y algunos de los de ingresos bajos ahora cuentan con reglamentos relativos a los caudales ambientales^{3, 17}.

La función de la tenencia del agua, la tenencia de la tierra y los derechos de agua

El debate sobre la asignación y reasignación del agua y la prestación de servicios hídricos equitativos gira en torno a los derechos de agua, asociados a los derechos sobre la tierra. Un derecho de agua es el derecho jurídico a extraer y usar agua de una fuente natural, como un río, un arroyo o un acuífero²⁰. Existen diferentes tipos de derechos de agua, así como de relaciones en el marco de la tenencia hídrica: licencias anuales (para el uso del agua con arreglo al régimen de mando y control), contratos de suministro y control por organismos (poder jurídico conferido a un organismo de riego para emplear agua)¹⁰. A raíz de su conexión con la propiedad, los derechos de agua actualmente son causa de controversias entre países de todos los niveles de ingresos. En este informe, la tenencia del agua (véase el Recuadro 18) es un concepto más amplio que complementa el de derechos de agua. El término no debe confundirse con el del derecho humano al agua, que emana de las normas internacionales de derechos humanos.

En un mundo con una demanda en alza, la tenencia del agua y de la tierra puede ser un componente básico sólido de un uso eficiente y un acceso al agua seguro, equitativo y sostenible. Permite realizar ajustes a través del mercado, mientras que el mecanismo de precios (que refleja el valor real del agua), incentiva a los usuarios a realizar un seguimiento y a usar el agua de manera más eficiente y productiva²¹. Al requerir el consentimiento del usuario para cualquier reasignación y al compensarlo por cualquier transferencia, la tenencia empodera a los usuarios y aumenta el valor económico del agua, siempre que las instituciones estatales y los mecanismos de aplicación funcionen adecuadamente. Esto incentiva a los agricultores a invertir, entre otras cosas, en riego, gestión de suelos y tierras y tecnologías más avanzadas, así como a reducir la degradación de los recursos^{22, 23}. Los derechos de agua seguros también pueden contribuir al desarrollo de las TIC, por ejemplo, la gestión en tiempo real de los sistemas de riego y la cartografía del agua mediante herramientas de tecnología satelital, inteligencia artificial y cadenas de bloques.

Los derechos de agua tradicionales formales (véase el Recuadro 18) todavía siguen siendo importantes¹⁰. Al estar vinculados a los derechos de tenencia de la tierra no requieren un mecanismo oficial ni la burocracia que se asocia e él, dado que una persona con tenencia de la tierra también posee derechos de agua. Los propietarios de tierras deben hacer valer sus derechos de agua frente a terceros, si la administración del agua no los aplica. Con frecuencia, los derechos tradicionales sobre el agua de carácter formal no bastan para hacer respetar el acceso. Aunque en la mayoría de los lugares donde hay escasez hídrica existe un sistema de tenencia del agua, aquellos sistemas que no están oficialmente reconocidos o fundamentados en la ley son más vulnerables a usurpaciones y expropiaciones²⁵. El establecimiento de derechos debería ser transparente y seguro con objeto de proteger a los usuarios en pequeña escala, permitiéndoles negociar beneficios o compensaciones. La tenencia del agua comunitaria puede prestar apoyo a los pueblos indígenas, las comunidades locales y las mujeres, que desconocen sus derechos de agua o no están en condiciones de reivindicarlos.

La FAO elaboró las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional para abordar la relación entre la tierra y el agua²⁶. Esto comprende mejorar los marcos normativos y jurídicos con el objetivo general de lograr la seguridad alimentaria para todos y realizar el derecho a una alimentación adecuada. Young (2015) traza un esquema de derechos de agua y su intercambio (compra y venta de derechos de agua) basado en la cuenca del río Murray-Darling, en Australia²⁷. En este se destaca la importancia de asignar agua mediante un proceso transparente, realizando la contabilidad de las pérdidas por evaporación y los resultados ambientales, incluidos la calidad del agua y los flujos al mar. Esto aporta transparencia en respuesta a cambios en la disponibilidad de agua para cada regante. Como la tenencia del agua es específica para cada contexto y ubicación, la situación en Australia puede ser muy diferente de la de otros países, especialmente de ingresos bajos. A menudo los usuarios en pequeña escala son reacios a registrar el uso del agua por temor a que se les impongan tarifas. Esto puede poner en riesgo el acceso al agua con la aplicación de regímenes de derechos de agua en muchos países^{1, 28}.

A la dificultad de introducir reformas se agrega el hecho de que el agua se considere a menudo un bien gratuito y, en general, subvencionado, lo que dificulta la asignación de derechos seguros sobre el recurso. Intereses arraigados se benefician de las subvenciones y asignaciones de agua existentes²⁹. El acceso y la tenencia suelen estar vinculados a dinámicas políticas, grupos, intereses e influencias diferentes. Dentro del sector agrícola, es posible que se dé prioridad a los usuarios más productivos y de más envergadura, dejando de lado a los pequeños productores, especialmente a las mujeres, lo que supone una amenaza para sus medios de vida y seguridad alimentaria. Esto puede remediarse mediante un enfoque centrado en los usuarios, que asigne prioridades iguales sobre una base territorial considerando el uso previsto (por ejemplo, seguridad alimentaria y nutrición) y la productividad del agua. Así se obraría en conformidad con los principios convenidos, incluido el derecho humano al agua y los alimentos^{30, 31}.

La tenencia del agua puede fomentar la coherencia de las políticas en todos los sectores. La tenencia del agua puede fomentar la coherencia de las políticas en todos los sectores. La relación entre tierra y agua es un ejemplo evidente de cómo el uso de un recurso influye en el otro y a la vez es influido por él¹⁰. Una tenencia del agua bien definida puede mejorar la tecnología de riego en lo que atañe a la conducción, la derivación y los dispositivos medidores, así como los marcos institucionales de la gestión de los recursos hídricos, especialmente en los países de ingresos bajos. Esto requiere que se establezca un sistema de contabilidad y asignación de los recursos hídricos y antes de invertir en nuevos sistemas de riego. Sin derechos de agua seguros, las nuevas tecnologías pueden, de hecho, incrementar el consumo de agua. Puede haber beneficios económicos si se asigna más agua a usos de alto valor, como frutas y hortalizas. Sin embargo, existe el riesgo de aumentar el consumo de agua, lo que puede aparejar repercusiones negativas para los pequeños productores y las mujeres. También es posible mejorar la calidad del agua reduciendo las extracciones, gestionando los niveles de aguas subterráneas y sosteniendo el flujo basal de los ríos (es decir, la porción de su caudal mantenida por descarga de las aguas subterráneas).

Instrumentos económicos: reorientar los incentivos a los agricultores

Mediante instrumentos económicos se puede alentar a los productores a cambiar su comportamiento para lograr el resultado hidrológico deseado¹⁵. Planes de este tipo pueden producir ingresos para las autoridades reguladoras (a través de impuestos), ser costosos para estas (subvenciones) o conllevar pagos solo entre agricultores (comercialización). En ausencia de una tenencia del agua vinculante y de cumplimiento obligatorio, puede resultar difícil aplicar instrumentos basados en incentivos y complicado cuantificar sus resultados, de modo que suelen emplearse con enfoques reglamentarios subyacentes de seguimiento y cumplimiento y no de manera independiente.

Oportunidades y desafíos del mercado del agua

En zonas donde se han establecido asignaciones de agua dulce, puede ser posible la transferencia de derechos entre los productores. Los mecanismos pueden comprender el arrendamiento y venta de derechos de agua, subastas, bancos de agua, fijación del precio en bloque y comercio de la calidad del agua. Estos mecanismos tratan el agua como un bien que se transfiere entre usuarios de acuerdo con el precio del mercado²¹. En determinadas circunstancias y en algunos contextos nacionales, los mercados pueden asignar agua de manera eficaz, ser económicamente eficientes y tener capacidad de respuesta ante los cambios. Cuando los usuarios pueden decidir comprar o vender, los que venden lo hacen voluntariamente, que no es lo que suele suceder cuando una autoridad central reasigna o expropia el agua. El mecanismo de los mercados puede, por tanto, reducir los conflictos, aunque existen muy pocos mercados de agua en funcionamiento y con suficiente experiencia³².

No obstante, existen condiciones previas importantes para que un mercado de agua dé buenos resultados y asegure una distribución equitativa. Por ejemplo, en Chile los (nuevos) derechos de agua se subastan al mejor postor con la expectativa de que esto determine una asignación equitativa del recurso, partiendo de la premisa de que cualquiera puede acceder al mercado³⁶. Con frecuencia, esto perjudica a los agricultores de subsistencia, cuyos beneficios resultan difíciles de calcular en términos económicos. Tiene importancia la forma en que se formulan las normas que rigen el mercado y se supervisa su aplicación. En Chile hay especuladores que acaparan los derechos de uso del agua, y el registro y seguimiento de esos derechos son limitados³⁷. En un estudio realizado en el valle del río Limarí (Chile) se encontró que la eliminación de las restricciones comerciales aplicadas a los mercados de agua entre distritos daría lugar a aumentos de bienestar que harían crecer de un 8% a un 32% la contribución de la agricultura al PIB regional³⁸.

En Australia los mercados de agua en la cuenca de Murray-Darling redujeron los beneficios totales e impusieron costos ambientales debido a la excesiva asignación de derechos. A fin de aumentar la eficiencia y liberar agua para los flujos ambientales, se destinaron importantes inversiones públicas al riego³⁹. Los análisis muestran que habría sido mucho más barato y eficaz recomprar el excedente de derechos. El costo de las subvenciones a la infraestructura es casi 2,5 veces mayor que el de adquirir agua⁴⁰. De manera similar, el costo de aumentar los caudales ambientales a partir de subvenciones es más de seis veces mayor que el de la compra directa⁴⁰. El caso de la cuenca Murray-Darling ilustra los beneficios de los mercados de agua, así como la importancia de una secuencia correcta de reformas, de la definición de los derechos de agua y de la cantidad de derechos de agua que se asigna.

Los principios de la gestión de las aguas subterráneas son más complejos que los que se aplican a los sistemas superficiales, debido a limitaciones en la información. Si se ponen límites a la extracción de agua del acuífero, estos mercados pueden mejorar el acceso al riego subterráneo, en particular de los agricultores marginales y en pequeña escala. Los aspectos negativos comprenden el poder monopólico de los vendedores de agua locales y la combinación de mercados de agua y subvenciones a la electricidad sin reglamentos de uso, lo que lleva a la sobreexplotación del agua subterránea (véase el Recuadro 19). Los agricultores en pequeña escala y marginales pueden tener que cargar en medida desproporcionada con los costos del agotamiento de las reservas de aguas subterráneas. En casos extremos, la extracción excesiva puede llevar al abandono del riego en muchas zonas costeras (por ejemplo, en Marruecos y Túnez)⁴¹.

Las políticas para gestionar la extracción excesiva suelen requerir financiación estatal e instrumentos normativos y basados en incentivos. Estos comprenden la imposición de límites a la creación de nuevos pozos o superficies bajo riego, derechos y permisos de bombeo, certificación de las superficies bajo riego y empleo de medidores en los pozos. Se pueden obtener mediciones de menor costo mediante valoraciones indirectas y tecnología de la información avanzada, como la teledetección, especialmente en las zonas secas. Controlar la expansión del número de pozos requiere una voluntad política fuerte y personal sobre el terreno, además de la imposición de sanciones graduales a los que violen las normas. El número de pozos puede reducirse mediante su recompra. Las herramientas basadas en incentivos comprenden impuestos, tarifas, exclusión de tierras, permisos de comercialización de aguas subterráneas y participación en los gastos para incentivar la gestión de los recursos hídricos. En el Recuadro 20 se presentan dos casos de gestión general de aguas subterráneas en los Estados Unidos de América.

En un análisis en profundidad de la reforma de la gestión de aguas subterráneas, Molle y Closas (2017) concluyeron que la cogestión entre los usuarios y el Estado ofrece mayores posibilidades de éxito cuando se pone en práctica con una combinación de los siguientes factores: i) la amenaza de sanciones, de conformidad con las leyes, a menudo vinculadas a salvaguardias ambientales o a acuerdos y tratados de aguas compartidas; ii) una sequía grave o una crisis ambiental que vuelva más legítima y aceptable una intervención estatal; iii) menores costos de transacción; iv) número limitado de usuarios y relativa homogeneidad social; v) recursos suficientes para ofrecer incentivos que vayan más allá de los reglamentos y las sanciones; vi) posibilidad de desglose de la gestión del acuífero en partes más pequeñas, siempre que reglamentos e incentivos eficaces garanticen la eficacia en el uso del agua; vii) información confiable y transparente sobre los recursos hídricos, y viii) establecimiento de prácticas convenidas de rendición de cuentas y transparencia en cuanto al fundamento de las medidas y la distribución de los costos y beneficios⁴¹.

En general, muchos mecanismos basados en el mercado relativos a las aguas superficiales y subterráneas son todavía relativamente nuevos; los enfoques de los mercados del agua mejorarán sobre la base de estas experiencias. Actualmente hay más empresas que invierten en mercados del agua o les prestan apoyo, lo que es una señal de un mercado en desarrollo²¹. La aplicación de mecanismos de mercado del agua, ya sea mediante subasta, bancos de agua u otras formas de transferir agua usando un precio, es complicada y requiere conocimientos especializados sobre el lugar en que se encuentren, en concreto en cuanto a las circunstancias socioeconómicas, políticas, jurídicas, hidrológicas y ambientales o la heterogeneidad de la tenencia del agua. Dado que las presiones sobre el agua continuarán y que los enfoques tradicionales de desarrollo de recursos se están acercando a su límite, es probable que siga habiendo experimentación e innovación en diferentes enfoques de los mercados del agua.

Fijación del precio del agua: oportunidades y desafíos

La fijación del precio del agua, es decir, el cobro de un derecho sobre el (uso de) agua en términos monetarios, puede servir para recuperar los costos directos (suministro e infraestructura hídricos) e indirectos (ambientales, sociales y de oportunidad)⁴⁸. También puede ayudar a conservar agua y promover un uso más sostenible, a hacer frente a los problemas de escasez y a impulsar inversiones en cultivos alternativos que usen menos agua, o tecnologías que permitan ahorrar agua. En la agricultura resulta difícil fijar un precio del agua debido a motivos políticos, culturales y de equidad. En muchos países no existe un precio nacional del agua, dado que este puede variar enormemente dentro del país y entre diferentes sistemas de riego. Algunos países directamente no establecen un precio para el agua, a pesar de la necesidad de realizar inversiones en infraestructura y tecnologías, lo que requiere una financiación masiva privada y pública⁴⁹.

En determinadas circunstancias agrícolas locales y regionales (por ejemplo, una baja proporción de los costos del agua en comparación con los costos totales de producción), la elasticidad de precios de la demanda de agua puede ser baja, especialmente a corto plazo. En esos casos, el aumento del precio del agua puede no dar lugar a reducciones importantes de su uso⁴⁸. Las tarifas basadas en incentivos son las más destacadas, dado que se refieren a la manera en que los usuarios pagan y a si se transmiten señales de precios correctas, en lugar de centrarse solamente en la recuperación de los costos. Estas tendencias reflejan el traspaso de la gestión de los recursos hídricos de los gobiernos centrales a las autoridades regionales o locales, la inversión cada vez mayor del sector privado en servicios hídricos y la financiación de grandes inversiones hídricas por parte de asociaciones público-privadas. Esto pone de relieve la importancia de la fijación del precio del agua, pero también la exigencia de una reglamentación sólida para garantizar la protección de los intereses públicos⁴⁹.

Puede ser muy difícil aumentar la recuperación de costos de los usuarios; en la mayoría de los casos ni siquiera se recuperan los gastos de funcionamiento y mantenimiento⁵⁰. Una asignación sólida puede ayudar a que se produzca un cambio en el uso del agua, de los cultivos de cereales a usos de mayor valor, con flexibilidad para ajustarse a las condiciones cambiantes⁵¹. Para fomentar el pago por la gestión de los recursos hídricos y los servicios conexos también se necesitan servicios hídricos de calidad estable y una clara explicación de cómo se usan los ingresos en beneficio de los usuarios, además de reglamentos y sanciones. Para que un plan de fijación de precios logre una recuperación de los costos y un uso sostenible óptimos, son fundamentales las opciones de diseño, por ejemplo, en lo que atañe a la estructura de tarifas y el nivel de precios. En el Cuadro 5 se presenta un resumen de los principales métodos de fijación de los precios.

CUADRO 5

MÉTODOS DE FIJACIÓN DE LOS PRECIOS DEL AGUA

atrás

Varios países han incluido los precios del agua en sus intervenciones frente a la escasez hídrica. En Australia se considera esencial contar con señales de precios precisas y mercados hídricos efectivos para mejorar la eficacia en el uso del agua y alentar a los usuarios a adaptarse al cambio climático⁹. En Israel, la Comisión del Agua establece el precio del agua empleando un sistema de tres niveles según el consumo (fijación de precios volumétrica, véase el Cuadro 5) a fin de alentar al ahorro de agua. Para una asignación determinada, los agricultores pagan precios diferenciales por el agua potable. Según un informe de la FAO, el primer 60% de la asignación de agua cuesta 0,20 USD/m³; entre el 60% y el 80% el costo es de 0,25 USD/m³, y entre el 80% y el 100% asciende a 0,30 USD/m^{3 54}. En el riego no supone una diferencia fundamental que un organismo fije los precios y los agricultores elijan luego cuánta agua usar, o bien que el organismo asigne derechos o cuotas de agua (negociables) y la explotación agrícola demuestre los costos marginales a través de sus decisiones sobre el uso del agua. La elección de la modalidad de control depende de su eficacia relativa. Si hay alguna ventaja entre elegir control de precios o de cantidades, esta obedecerá a información insuficiente o asimétrica, incertidumbre respecto de los costos de transacción o distribución desigual del riesgo entre usuarios del agua^55-58.

Varios factores dificultan la fijación de precios volumétricos del agua para riego. En primer lugar, en los sistemas de riego el valor de los derechos de agua ya se ha capitalizado como valor de la tierra de regadío. Los titulares de los derechos consideran que la fijación de precios es una expropiación de dichos derechos, que ocasiona pérdidas de capital a las explotaciones²³. Los intentos por establecer precios suelen enfrentarse a una fuerte oposición de los regantes, lo que vuelve difícil mantener un sistema de precios eficiente²³. En segundo lugar, los costos de medición y supervisión pueden ser prohibitivos, sobre todo en muchos países de ingresos bajos. Por último, a menudo se hace frente a la escasez de agua mediante la definición de una cuota y los precios se emplean principalmente para regular el uso marginal, más allá de la cuota, en lugar de racionar el agua escasa⁵⁹. Esto se aplica especialmente al agua superficial, puesto que puede resultar difícil proceder de este modo con las aguas subterráneas.

Los motivos de la predominancia de cuotas comprenden la transparencia y la garantía de equidad cuando el suministro es insuficiente⁶⁰. Mediante las cuotas también es posible armonizar directamente el uso con unos recursos variables ajustándolas a la información aportada por la contabilidad del agua, lo que da lugar a menores pérdidas de ingresos en relación con las reglamentaciones basadas en los precios. Por ejemplo, en Grecia, un aumento de los precios del agua llevó a graves disminuciones de los ingresos⁶¹. En un estudio realizado en China se estableció que había que aumentar sustancialmente el precio del agua para dar lugar a ahorros de agua; sin embargo, el aumento provocó pérdidas sustanciales de ingresos de los pequeños agricultores⁶². En países de ingresos altos los agricultores pueden responder reduciendo el agua en un cultivo determinado, adoptando una tecnología de riego que conserve el agua, pasando a cultivos que hagan un uso más eficiente del agua y modificando la combinación de cultivos para adoptar algunos de mayor valor. En los países de ingresos bajos estas opciones pueden no estar disponibles o ser muy costosas. Si se establecen precios bastante altos con objeto de inducir cambios importantes en las asignaciones (o recuperar costos de capital) los ingresos de los agricultores pueden verse sumamente afectados ^62-65.

Por este motivo, el incremento de los precios del agua podría producirse a lo largo de varios años de manera de dar tiempo a los agricultores para que se adapten, con una gestión integrada en la que participen las comunidades a fin de garantizar que nadie se quede atrás. Para evitar efectos negativos y prestar servicios ecosistémicos, los pagos por los mismos podrían considerarse un complemento a la fijación de precios incentivadores (véase el Capítulo 5)⁴⁸.

Es posible combinar cantidad y asignación de precios. Aunque todavía no se haya aplicado, una forma de asignación posible es el corretaje de agua o mercado pasivo. Este introduce incentivos a la asignación eficiente del agua y, al mismo tiempo, protege los ingresos agrícolas, siempre que los organismos de asuntos hídricos cuenten con información precisa sobre la demanda y el suministro agregados de agua⁶⁶. En lugar de imponer a los agricultores precios del agua volumétricos, se paga a los que usen menos agua sobre la base del enfoque de subvenciones a los precios con objeto de controlar la contaminación. Si la demanda excede sus derechos básicos sobre el agua, los usuarios pagan un precio por eficiencia basado en el valor del agua en usos alternativos. Si usan menos, el mismo precio por eficiencia se paga, en cambio, a los usuarios. Los derechos de agua básicos establecen un límite máximo al uso total de agua en la cuenca o sistema, permitiendo que las cantidades se mantengan o reduzcan⁶⁷. El mercado pasivo se distingue de los mercados de agua formales porque el comprador o vendedor no tiene que buscar un vendedor o comprador compatible. En lugar de esto, cada agricultor simplemente determina su uso del agua a un precio establecido por la administración, sin depender de un mercado de agua único.

Gestión colectiva: unir a los agricultores en la gestión del riego

La gestión del agua requiere análisis, planificación y adopción de medidas a escala local, para los cuales los grupos locales desempeñan una función fundamental. La importante contribución de las asociaciones de usuarios de agua a la gestión y la gobernanza de los recursos hídricos reside en su capacidad de reunir a agricultores (en particular, los pequeños agricultores) para gestionar un sistema de riego compartido. Mediante sinergias, los miembros pueden agrupar sus recursos financieros, técnicos, físicos y humanos para poner en funcionamiento perímetros de riego que incluyan otros sistemas de aguas locales, como un río o una cuenca. A través de las asociaciones de usuarios de agua es más fácil acceder a créditos para inversiones en riego con objeto de mejorar la gestión de los recursos hídricos. Los miembros de las asociaciones, en particular los agricultores en pequeña escala, pueden aumentar su poder contractual en las negociaciones con usuarios de agua mayores y autoridades reguladoras. Sin embargo, los que dependen de un uso del agua no consuntivo (por ejemplo, los pescadores), todavía tienen escasa influencia en la forma en que se gestionan los recursos y se comparten los costos y beneficios.

Pruebas que surgen de estudios de casos indican que las asociaciones de usuarios de agua generaron mejoras en los rendimientos^{70, 71}, un uso más eficiente del agua, una mayor producción en años secos⁷² y una mejor solución de controversias⁷³. En la provincia de Punjab (Pakistán), asociaciones de usuarios a escala de los cursos de agua aumentaron el rendimiento de sus cultivos en un 10% en el caso de las explotaciones que se encontraban en el tramo final del curso de agua y en un 8% en las que dependían de aguas subterráneas⁷⁴. El traspaso de la gestión del agua de subcuencas a asociaciones comunitarias de usuarios de agua, grupos de agricultores u otros actores del sector privado también puede ser beneficioso, aunque las pruebas empíricas de que se dispone no son contundentes (véase el Recuadro 21). Las mejoras están condicionadas a la representación de los intereses de las partes interesadas en las asociaciones de usuarios de agua. Por ejemplo, la exclusión de la pesca de la adopción de decisiones disminuye sus rendimientos.

Algunas tendencias pueden ayudar a determinar las condiciones para el éxito de las asociaciones de usuarios. En general, la ejecución que parte de instancias superiores no ha funcionado bien, dado que puede socavar el liderazgo genuino de la asociación y la participación equitativa e inclusiva de los miembros⁷⁵. De acuerdo con un examen de las asociaciones realizado en el África subsahariana, estas tienen más probabilidades de ser eficaces cuando se involucra a los futuros miembros en su diseño y realización y cuando en estos se hace hincapié en mejorar los servicios de distribución del agua, de manera que la participación de los agricultores no se limite a pagar una cuota por esta⁷⁵. La mejora de servicios mediante infraestructura y tecnología, así como los beneficios de una mayor inclusión, rendición de cuentas, capacidad y gestión de controversias, brindan un incentivo para que los usuarios paguen y participen. La participación en el diseño puede ayudar a usuarios, gestores de riego y funcionarios a encontrar una infraestructura y soluciones para la gestión asequibles, que comprendan innovaciones tecnológicas y mecanización. Es más probable que una renovación de la gestión del riego sea exitosa cuando las juntas directivas son elegidas por los agricultores, la administración está a cargo de profesionales y los sistemas jurídicos pueden responder a una complejidad cada vez mayor (véase el Recuadro 21)⁷⁶. Asimismo, es importante establecer funciones y responsabilidades claras mediante acuerdos entre el organismo de riego y la asociación de usuarios de agua. Las posibilidades de conservación del agua aumentan cuando la tenencia de esta y los objetivos del servicio son claros y seguros, se asigna un precio al agua en su carácter de bien económico y se controla su consumo en la explotación y en el ámbito de la cuenca usando tecnologías de conservación del agua.

Dada la experiencia sumamente variada que se ilustra en el Recuadro 21, la creación de asociaciones de usuarios de agua tiene que promoverse con cuidado a fin de que se creen organizaciones descentralizadas, comunitarias e inclusivas. Las condiciones propicias comprenden el contexto social y económico, dinámicas de equidad, el control y la observancia de los derechos de agua, los servicios hídricos y las tarifas en el plano local, la capacidad de seguimiento y una autoridad jurídica clara. La eficacia de las asociaciones también depende del sentido de pertenencia de los miembros, de la actitud de los organismos gubernamentales pertinentes y de su rendición de cuentas ante las asociaciones de usuarios de agua en su calidad de proveedores de servicios.

Es fundamental aumentar la participación de las mujeres en las asociaciones de usuarios de agua y las organizaciones de agricultores, donde siguen estando infrarrepresentadas y en condiciones de desventaja. Un enfoque posible consiste en el uso de cupos fijos de género y el desarrollo de capacidades, por ejemplo de comunicación y negociación, a fin de alentar la participación y el liderazgo^{77, 78}. Es esencial dirigirse a los hombres para sensibilizarlos en relación con las funciones de género que ponen en desventaja a las mujeres y mostrarles cómo combatir estos esquemas puede resultar beneficioso tanto para las mujeres como para los hombres.

Los grupos integrados exclusivamente por mujeres pueden darles voz nueva y aportarles muchos beneficios. En los lugares en los que existen grupos de este tipo paralelamente a las asociaciones de usuarios, estos deben participar en la adopción de decisiones. En Tayikistán, las mujeres han empezado a enseñar a los jóvenes cuestiones relacionadas con el riego. En algunos casos, su función se ha institucionalizado de manera oficiosa, la comunidad las acepta y algunas reciben un salario⁷⁷.

Las políticas y la gobernanza en materia de gestión de los recursos hídricos siguen prestando especial atención al riego, mientras que a escala de las cuencas hidrográficas el marco normativo se concentra principalmente en la asignación y gestión del agua dulce de ríos, aguas subterráneas y lagos⁸³. La gestión de los recursos hídricos depende en general de ministerios de asuntos hídricos y se focaliza en el riego en gran escala, el agua potable y la energía hidroeléctrica. Esto ha dado como resultado inversiones e innovaciones limitadas en gobernanza, políticas, instituciones, prácticas y tecnologías que presten apoyo a los pequeños agricultores de las zonas de secano y a los usos no consuntivos del agua, como la pesca continental y la acuicultura.

Instituciones para gestionar el agua en la producción de cultivos de secano

La agricultura de secano está enfrentando desafíos cada vez mayores debido a las precipitaciones irregulares, insuficientes o inadecuadas. Se prevé que la cada vez mayor variabilidad del clima siga aumentando la frecuencia y gravedad de las sequías, las precipitaciones extremas, los fenómenos meteorológicos y las inundaciones, y que esto perturbe radicalmente los mercados e incremente los riesgos relacionados con la producción. (Para un examen de los efectos de las inundaciones en la agricultura, véase la sección “Cuestiones específicas: ¿Demasiada agua? Inundaciones, encharcamiento y agricultura”). Las anomalías de las precipitaciones en las tierras de pastoreo también son una amenaza para la producción ganadera. Los países de ingresos bajos son especialmente vulnerables a los riesgos hídricos, debido a mecanismos institucionales débiles y a su gran dependencia de la agricultura de secano con bajos insumos⁸⁴, que sigue siendo el medio de vida de la mayoría de la población rural pobre.

Lo que se necesita es una integración eficaz para fomentar inversiones en una gestión de los recursos hídricos que vaya de la agricultura de secano a la de regadío. El hecho de centrarse en la planificación del agua de las cuencas fluviales hace que no se preste suficiente atención a la gestión de los recursos hídricos en las zonas de secano. Esta suele realizarse a una escala menor que la de la cuenca fluvial, en explotaciones de menos de cinco hectáreas, con pequeñas cuencas receptoras. Por consiguiente, se precisa un enfoque igualmente sólido para la gestión del agua a escala de las cuencas hidrográficas⁸³.

Los beneficios posibles de las inversiones hídricas en la agricultura son mayores cuando se combinan con otras prácticas de producción, como variedades mejoradas o de alto rendimiento, el cultivo sin labranza y la restauración de la materia orgánica del suelo. Las mejoras pueden lograrse mediante sinergias, pero a fin de obtener pleno beneficio de la gestión de los recursos hídricos también es preciso prestar atención a la tenencia de la tierra, la propiedad del agua y el acceso a los mercados⁸³. Dado que el déficit hídrico y la degradación de la tierra en las zonas de secano no pueden abordarse solo con intervenciones a escala de las explotaciones, es preferible la gestión comunitaria de las cuencas hidrográficas⁸⁵. Esto se amplía a la conservación y restauración forestal a escala de la cuenca hidrográfica, en particular en las cuencas grandes, y requiere inversiones nuevas para planificar y gestionar el agua en la agricultura de secano. Mejorar la gestión de los recursos hídricos en la agricultura de secano también requiere inversiones públicas en infraestructura y acceso a caminos que conecten a los agricultores con los mercados. Para que esto suceda, las organizaciones de agricultores, las políticas financieras y otros mecanismos institucionales tienen que ir de la mano de avances en materia de políticas (véase el Capítulo 5).

La gestión del agua de las precipitaciones y otras inversiones para modernizar la agricultura de secano están recibiendo cada vez mayor prioridad. En 2005, la Comisión Nacional de Agricultores de la India aprobó un enfoque integrado de la gestión de las cuencas hidrográficas centrado en la captación de agua de lluvia y la mejora de la salud de los suelos en las zonas de secano propensas a la sequía⁸³. El año siguiente, se creó una Autoridad Nacional de las Zonas de Secano, un organismo central que apoya planes estratégicos para proyectos de desarrollo de cuencas hidrográficas y para la agricultura de secano del país. El año siguiente, se creó una Autoridad Nacional de las Zonas de Secano, un organismo central que apoya planes estratégicos para proyectos de desarrollo de cuencas hidrográficas y para la agricultura de secano del país. El organismo facilita la convergencia de diferentes proyectos gubernamentales y, por tanto, actúa como coordinador entre todos los órganos, organizaciones, organismos y ministerios que participan en programas relativos a las cuencas hidrográficas^{85, 86}. Cada vez hay más pruebas de la importancia de reorientar la gobernanza y gestión de los recursos hídricos hacia una modernización de la agricultura de secano, incluida la producción ganadera, como se explica en la sección siguiente.

Manejo del ganado durante las sequías

El ganado es un activo de subsistencia para los pastores y otras comunidades. En situaciones de emergencia como las sequías, las condiciones del ganado y la producción ganadera pueden empeorar drásticamente debido a la falta de piensos y agua. La mortalidad del ganado puede ser elevada y la reconstrucción de las manadas sumamente difícil. Sin apoyo preventivo, es posible que haya repercusiones a más largo plazo⁸⁷. Ante la preocupación de que las intervenciones de urgencia a menudo no logren prestar apoyo a los pastores y otros criadores de ganado, es fundamental la preparación y planificación para imprevistos además de la respuesta a situaciones de emergencia. Las políticas, reglamentos e instituciones nacionales pueden influir en la capacidad de usar los activos ganaderos ante una emergencia como, por ejemplo, una sequía. Los servicios veterinarios y las políticas de impuestos, comercialización y exportaciones inciden en los medios de vida basados en la ganadería. Sin embargo, con frecuencia se carece de medidas para llevar a cabo la intervención más adecuada. Es posible mejorar la gestión de los recursos hídricos en la producción ganadera mediante una amplia variedad de estrategias de gobernanza, en particular en las temporadas de sequía. A continuación, se presentan algunas de ellas.

Comprometer a representantes de la comunidad y a las instituciones locales. La determinación, diseño y aplicación eficaces de intervenciones en el sector ganadero requieren la participación de la comunidad local, en particular de los grupos marginales o vulnerables que crían ganado o podrían beneficiarse del acceso al ganado o a productos pecuarios. La participación de la comunidad en la selección de beneficiarios es un medio eficaz de garantizar la distribución justa de los beneficios⁸⁷. Las instituciones consuetudinarias o indígenas pueden desempeñar un papel fundamental en las intervenciones de emergencia y en la gestión de los recursos naturales, entre ellos la tierra de pastoreo y el agua. Su participación es necesaria para prestar apoyo a las actividades y contribuir a los medios de vida. En la República Unida de Tanzanía, en los sitios de los pastores Engaresero Maasai se creó una organización comunitaria para gestionar los recursos naturales y el ganado de manera sostenible, fomentar el turismo y preservar y desarrollar los conocimientos indígenas y el derecho consuetudinario de la comunidad local⁸⁸.

Identificación y cartografía de las fuentes de agua y sistemas de alerta temprana. En las zonas propensas a la sequía, contar con datos espaciales y sistemas de información geográfica para cartografiar los puntos de aguada (incluidas las aguas subterráneas) es un paso importante a fin de crear una base de conocimientos para planificar medidas de mitigación y presentación de informes ante situaciones de emergencia hídrica⁸⁹. Un buen ejemplo de ello es la sequía extrema de Kenya de 2000, que provocó la pérdida de hasta el 50% del ganado en algunos distritos. Debido a la falta de información sobre la ubicación de fuentes de agua locales alternativas en las zonas más afectadas, los organismos de socorro fueron impotentes⁸⁹. Los sistemas de alerta temprana pueden anticipar las emergencias y dar tiempo para prepararse y mitigar los desastres. También pueden ayudar a fundamentar las intervenciones en situaciones de emergencia⁸⁷.

Acceso seguro y flexible a la tierra y los recursos. Dado que los pastores usan la tierra y otros recursos de manera colectiva, un sentido de apropiación estrecho (es decir, el derecho a controlar un recurso de manera completa y exclusiva) no se corresponde con sus tradiciones y medios de vida⁹⁰. Se considera que los derechos de propiedad pastoril se superponen y a menudo están insertados en un conjunto de derechos sobre otros recursos, que actúan con diferentes autoridades y funciones. El acceso a los recursos debe ser lo suficientemente flexible como para adaptarse a los diferentes derechos, que suelen superponerse. También debería mejorarse la participación de la mujer en la tenencia de la tierra y en la adopción de decisiones sobre ella. Un programa conjunto de cinco años de la FAO, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), ONU-Mujeres y el Programa Mundial de Alimentos (PMA) fomenta los derechos sobre la tierra de las mujeres de Etiopía, Guatemala, Kirguistán, Liberia, Nepal, el Níger y Rwanda mediante una labor de promoción, campañas de sensibilización y capacitaciones⁹¹.

Elaborar directrices y normas nacionales para las intervenciones en la ganadería frente a los riesgos hídricos. En algunos países ya existen directrices de este tipo que pueden prestar asistencia en los proyectos relativos a la ganadería, incluso a los encargados de formular políticas y adoptar decisiones. Con objeto de complementar las directrices existentes o elaborar otras nuevas, en 2005 se creó el proyecto de Directrices y normas de emergencia para el sector ganadero (LEGS). El proyecto es gestionado por un grupo directivo que integran la FAO, la Unión Africana, el Centro Internacional Feinstein, el Comité Internacional de la Cruz Roja y Veterinarios sin Fronteras Europa⁹². Una red mundial de más de 1 500 organizaciones e individuos realiza consultas con una variedad de partes interesadas. Su finalidad es proporcionar asistencia rápida para proteger y reconstruir los rebaños de las comunidades afectadas por crisis, así como mejorar el efecto en la calidad y los medios de vida de los proyectos ganaderos en situaciones de crisis humanitaria.

El proyecto ha generado dos productos principales: un manual y un programa de capacitación. En el manual se establecen normas, directrices y herramientas para diseñar, poner en práctica y evaluar las intervenciones en materia de ganadería en emergencias de aparición rápida y lenta, como inundaciones y sequías. Se tratan la evaluación, la determinación de las intervenciones y esferas técnicas como la reducción del número de animales, los servicios veterinarios, el agua, los piensos, los refugios y la repoblación⁹². El programa de capacitación está centrado en una serie de cursos de capacitación regionales de tres días de duración en África, América Latina y Asia.

Gobernanza para integrar la pesca continental, la acuicultura y los sistemas de regadío

El riego puede incidir de manera profunda en la pesca continental y la acuicultura, en sentido positivo o negativo. Cambia la geomorfología, la hidrología y el uso de la tierra, los hábitats acuáticos y los contenidos de nutrientes, lo que a su vez afecta la pesca continental. En muchos casos, la productividad disminuyó por falta de conocimientos o porque no se dio prioridad a los efectos del riego en la pesca continental y al diseño y modo de funcionamiento de los sistemas^{2, 93}. En las evaluaciones del impacto ambiental de los perímetros de riego raramente se reconoce la existencia de la pesca continental⁹⁴. Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, el riego puede crear oportunidades de pesca continental y medios de sustento, modificando el entorno económico y los arreglos institucionales que afectan a la forma en que pueden usarse los recursos pesqueros, quién puede hacerlo y en qué medida⁹⁵.

En las zonas de regadío del noroeste de Bangladesh, los productores de arroz reemplazaron en gran medida el cultivo de arroz Aus (producido entre abril y julio) con alevines, y siguieron produciendo arroz Aman (de agosto a noviembre) y arroz Boro (de diciembre a marzo). Esto conlleva tres ventajas: i) los alevines se producen al inicio de la temporada de cultivo, cuando la demanda de los dueños de los estanques es alta; ii) un ciclo de producción de pescado rompe el ciclo de producción de arroz, reduciendo la supervivencia de plagas (lo que supone menos problemas de plagas en los cultivos subsiguientes), y iii) la cría de alevines es más productiva que el cultivo de arroz Aus².

La legislación y políticas nacionales y regionales pueden incidir fuertemente en las estructuras de gobernanza para gestionar los recursos hídricos y en el alcance de la integración de la pesca continental y la acuicultura con los sistemas de riego (véase el Cuadro 6). Algunos países y regiones fomentan la integración de la gobernanza de los recursos naturales, en tanto que otros los tratan por separado. Por ejemplo, en Camboya y Sri Lanka se fomentan las prácticas de producción integrada de arroz y pescado, y los refugios comunitarios de peces —una medida de conservación de los peces destinada a mejorar la productividad de la pesca en los campos de arroz— constituyen ahora una línea de acción central de la política nacional⁹⁶. Otros países no permiten que las zonas de arrozales se usen para la pesca ni que los arrozales se conviertan a la piscicultura⁹⁷, o prohíben directamente actividades relacionadas con la pesca como la de poner jaulas para peces en los canales de riego⁹⁸.

CUADRO 6

IMPACTO DE ASPECTOS RELATIVOS A LA GOBERNANZA RELACIONADOS CON EL RIEGO EN LA PESCA CONTINENTAL Y LA ACUICULTURA

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Pese a los evidentes nexos entre sus múltiples funciones, el agua todavía se gestiona hoy día, en todos los niveles, de manera fragmentada. Las responsabilidades relacionadas con el agua están dispersas entre varios sectores, y la coordinación eficaz constituye la excepción y no la regla en el nivel de la adopción de decisiones, entre entidades de ejecución y a través de las fronteras nacionales. El comportamiento de diferentes actores en relación con la gestión de los recursos hídricos es el resultado de opciones políticas y normativas de diferentes sectores, que suelen no mantener conexiones entre sí.

En este capítulo se ha reconocido la necesidad de centrar más la atención en la gobernanza inclusiva del agua, dado que la gestión de los recursos hídricos por sí sola es menos efectiva para resolver problemas y que diferentes sectores (en los que intervienen el agua, los alimentos y la energía) están sin duda interrelacionados de tal modo que ninguno puede funcionar de manera independiente. Con gran frecuencia las soluciones a los problemas hídricos se sitúan fuera del ámbito del agua. Por lo tanto, en este capítulo se han examinado maneras de mejorar la gobernanza del agua y se ha analizado cómo la misma se relaciona con la eficiencia y la equidad, al garantizar el derecho humano al agua y al saneamiento, así como a los alimentos. Diferentes mecanismos y herramientas, como los derechos de agua, los instrumentos basados en el mercado, la tenencia del agua y las asociaciones de usuarios del agua, pueden mejorar el acceso al riego y al agua de lluvia, en particular de los agricultores marginales y en pequeña escala y, al mismo tiempo, mitigar las limitaciones de abastecimiento hídrico. Cuando el agua no se asigna de manera adecuada, cuando no hay reglamentaciones para su uso y cuando los precios no reflejan su costo verdadero, estos mecanismos pueden contribuir a la sobreexplotación de los recursos hídricos superficiales y subterráneos. Con frecuencia, la mayoría de los beneficios los obtienen los agricultores en gran escala, que usan más agua, fertilizantes y energía, lo cual exacerba aún más las desigualdades.

En el capítulo se ha puesto de relieve la necesidad de una contabilidad del agua racional y transparente, así como de un análisis de la gobernanza, a fin de establecer mecanismos de rendición de cuentas y asegurar la transparencia en cuanto al fundamento de las medidas y la distribución de costos y beneficios. También es importante promover un enfoque de derechos humanos para la gestión de los recursos hídricos, que preste particular atención a los grupos vulnerables, como los pequeños productores, las mujeres y los pueblos indígenas. El concepto de tenencia del agua puede aportar un enfoque integral para comprender las relaciones de las personas con el agua, y constituir un componente básico sólido del uso equitativo y eficiente del agua. Estas medidas deben combinarse con instrumentos realistas de mercado del agua y con la amenaza creíble de sanciones conformes a las leyes, a menudo vinculadas a salvaguardias ambientales y acuerdos o tratados de aguas compartidas.

En los capítulos anteriores, se ha demostrado cómo, en numerosos lugares del mundo, el déficit hídrico y la escasez de agua cada vez mayores constituyen retos importantes y urgentes para los sistemas agrícolas y el medio ambiente. Se prevé que la presión demográfica, la urbanización, los cambios en los patrones de alimentación y el cambio climático amplifiquen estos problemas. Sin embargo, pese a la creciente competencia en la demanda de agua, la agricultura seguirá siendo, con diferencia, el mayor usuario de agua, pues sus extracciones de agua —actualmente, el 70% del total de extracciones— continúan en aumento. El sector agrícola (producción agrícola y ganadera y actividad forestal) gestiona la mayor parte del terreno en las cuencas hidrográficas. La lucha contra el déficit hídrico y la escasez de agua debe basarse en una combinación de buena contabilidad y auditoría del agua, adecuadas tecnologías hídricas y una gestión del agua en que el sector agrícola desempeñe un papel principal. En el Capítulo 3, se ha demostrado la existencia de una gran variedad de opciones técnicas y estrategias de gestión para alinear los patrones de uso del agua con las diferentes necesidades de los usuarios, respondiendo también, al mismo tiempo, a las necesidades de caudal ambiental. No obstante, la adopción de soluciones técnicas integradas no puede surgir de la nada. Su adopción y aplicación dependen de las instituciones apropiadas y de la economía política en torno al agua, como se ilustra en el Capítulo 4, así como de la adecuación de los incentivos para un uso eficiente y sostenible del agua. En el presente capítulo se examina la dimensión más amplia presentada en la Figura 13 poniendo el foco en la coherencia de las políticas y el establecimiento de prioridades para ellas.

En los últimos 25 años, los paradigmas de la gobernanza del agua han ido orientándose hacia la coordinación y hacia enfoques descentralizados, participativos e integrados. Los ODS y la Agenda 2030 han dado un renovado impulso al debate sobre la interconexión entre múltiples sectores y han vuelvo a enfocar la atención en la necesidad de una mayor coordinación y coherencia de las políticas entre los diferentes sectores. En particular, la meta 6.4 de los ODS sobre el uso y la escasez del agua tiene una estrecha conexión con la meta 2.4 de los ODS: “De aquí a 2030, asegurar la sostenibilidad de los sistemas de producción de alimentos y aplicar prácticas agrícolas resilientes que aumenten la productividad y la producción, contribuyan al mantenimiento de los ecosistemas, fortalezcan la capacidad de adaptación al cambio climático, los fenómenos meteorológicos extremos, las sequías, las inundaciones y otros desastres, y mejoren progresivamente la calidad de la tierra y el suelo”.

Pese a que está claro que el agua es un recurso cada vez más escaso y finito, y que el déficit hídrico constituye un problema cada vez mayor para la agricultura de secano y la ganadería, la integración de estas cuestiones en los marcos normativos es aún lenta, incluso dentro del sector agrícola. En todo el mundo, el valor del agua se subestima gravemente debido a sus características únicas (presentadas en el Capítulo 1). En muchos países, el agua no se cobra. Como los precios no reflejan su verdadero costo, su asignación es inadecuada, y se invierte poco en nuevas infraestructuras y en la gestión de la escasez de agua. Reconociendo que la escasez también generará tensiones entre los usuarios, este capítulo comienza aseverando la necesidad de armonizar las políticas sobre el uso del agua entre los diferentes sectores, subsectores agrícolas y lugares. Se examinan en él las políticas y prácticas encaminadas a una mejor gestión de los recursos hídricos en la agricultura, así como a la alineación de los incentivos privados para los agricultores con el objetivo general de optimizar el uso del agua.

Tras abordar la coherencia de las políticas y los incentivos para un uso del agua más eficiente y sostenible, el capítulo pasa a examinar las posibilidades de adopción de medidas e inversión en la gestión del agua agrícola, basándose en el análisis y las consideraciones de los capítulos precedentes. Partiendo de los desafíos descritos en el Capítulo 2 en relación con el riesgo de sequía en los sistemas de cultivo de secano y pastoreo y el estrés hídrico en las zonas de regadío, este capítulo esboza estrategias de política adaptadas a situaciones específicas. Adopta una perspectiva que abarca “toda la agricultura”, destacando el importante papel de las soluciones basadas en la naturaleza, así como la correspondencia entre los intereses de la pesca continental y de la acuicultura y las necesidades de caudal ambiental.

Necesidad de coherencia normativa entre los diferentes sectores

La conducta de los diferentes actores es el resultado de decisiones políticas y normativas adoptadas en sectores diversos y, a menudo, desconectados. Al reto de reducir la escasez hídrica se suma la necesidad de mejorar la coherencia mediante la coordinación entre las diferentes políticas, leyes y medidas fiscales que influyen en la gestión del agua. Muchas de las políticas pueden afectar decisivamente al suministro y la demanda de agua, a través de medidas como impuestos energéticos, acuerdos comerciales, subvenciones agrícolas y estrategias para reducir la pobreza¹. Aunque estas medidas pueden influir de manera significativa en el uso del agua, a menudo no se tienen en cuenta (Recuadro 22). Es necesario integrar la toma de decisiones, dado que los diferentes departamentos adoptan decisiones sobre riego y sobre el uso industrial o municipal del agua prestando poca consideración a los efectos acumulativos sobre la demanda y la calidad del agua. Sin esta integración, los ecosistemas relacionados con el agua se verán sometidos a una creciente presión a causa de la demanda de agua cada vez mayor procedente de las ciudades, la industria y la agricultura, con lo que su capacidad para prestar servicios que son esenciales para el logro de los ODS se verá seriamente afectada.

RECUADRO 22

INCENTIVOS, ESCASEZ DE AGUA Y PRODUCTIVIDAD EN LA REGIÓN DEL CERCANO ORIENTE Y ÁFRICA DEL NORTE

En la región del Cercano Oriente y África del Norte, la disponibilidad de agua dulce renovable per cápita es inferior al 10% de la media mundial⁵. Las elevadas subvenciones al agua y la energía, unidas a un seguimiento y una aplicación deficientes, socavan los incentivos para un uso eficiente del agua en toda la región. Fomentan la sobreexplotación y, en muchos países, perpetúan un patrón de usos de bajo valor y baja productividad del agua^{6, 7}.

Como consecuencia de la subtarificación de los combustibles en la extracción de aguas subterráneas y la infravaloración del agua, las extracciones de agua en la mayoría de los países de la región del Cercano Oriente y África del Norte superan los recursos renovables, lo que se traduce en el agotamiento de los acuíferos^{5, 8}. En la agricultura, los precios del agua no reflejan ni el valor de la escasez de agua ni el costo de abastecimiento⁹. Los agricultores tienen pocos incentivos para ahorrar agua, y tienden a producir cultivos de uso hídrico intensivo si estos resultan rentables, posponiendo la adopción de tecnologías de riego que permitan el ahorro de agua¹⁰.

Los gobiernos de la región han dado prioridad a la autosuficiencia nacional en alimentos básicos, fundamentalmente subvencionando la producción de cereales mediante una combinación de apoyo a los precios del productor y subvenciones a los insumos, así como controles a la importación y contratación pública. La autosuficiencia en cereales para reducir la dependencia de las importaciones ha desempeñado un papel central en las políticas agrícolas de diversos países de la región, entre ellos Argelia¹¹, Egipto^{12, 13}, Irán (República Islámica del)¹⁴, la República Árabe Siria¹⁵ y Túnez¹⁶.

Ante la falta de incentivos para utilizar el agua eficientemente y aumentar la productividad, y dados los elevados niveles de riego que requiere el rendimiento de estos cultivos, el uso excesivo de agua ha sido la norma. El resultado ha sido un grave agotamiento de los acuíferos, con importantes consecuencias especialmente para los pequeños productores^{5, 17}.

El predominio de la producción de cereales (trigo, en particular), impulsada por unos sistemas de subvenciones caros, conlleva importantes pérdidas de PIB respecto de políticas que fomentan la producción en función de las ventajas comparativas¹⁷.

Al tener la región las tarifas hídricas más bajas del mundo, los patrones de uso del agua se traducen en una productividad económica muy baja del recurso. Aunque los niveles de productividad física del agua son elevados en comparación con las tendencias mundiales, la agricultura es la que menor rentabilidad genera a partir del agua pese a representar casi el 80% del uso de agua en la región, por encima de la media mundial de aproximadamente el 70%^{7, 17}.

Un estudio realizado por la FAO ha revelado que los cultivos más remunerativos por metro cúbico de agua son las frutas y hortalizas, con una productividad económica del agua de entre 1,07 USD/m³ y 6,18 USD/m³. Los cereales, concretamente el trigo y el arroz, son los que tienen una productividad económica más baja, con valores de en torno a 0,35 USD/m³. A día de hoy, el bajo costo del agua, unido al apoyo a la producción de cereales, ha desligado el uso del agua de su productividad económica¹⁷.

Un estudio anterior comparó la productividad económica del agua de los principales cultivos de Egipto, Jordania y el Líbano con las cantidades de agua utilizadas¹⁸. En Egipto, los resultados demostraron que los cultivos de alimentos básicos producidos mediante riego (incluidos el trigo, el maíz, la remolacha azucarera y el arroz), que eran los que más agua consumían, tenían la productividad económica más baja. Por otro lado, las hortalizas tenían la productividad más alta, pese a consumir una proporción de agua agrícola muy pequeña (véase la figura de este recuadro). El estudio mostró resultados similares relativos al distrito de Al Karak, en Jordania, donde cuatro cultivos de regadío —cebada, trigo, aceitunas y tomates— ocupaban el 85% de las tierras cultivadas y consumían el 95% de agua dulce, pero tenían la productividad económica más baja, mientras que había otras hortalizas más productivas que consumían menos del 5% del agua de riego.

PRODUCTIVIDAD ECONÓMICA DEL AGUA Y CONSUMO DE AGUA DE LOS PRINCIPALES CULTIVOS EN EGIPTO, MEDIA 2007-2011

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Las bajas tarifas de agua y las elevadas subvenciones a la energía, junto con una medición y control inadecuados o inexistentes, han desincentivado a los agricultores para adoptar sistemas de riego más eficientes. Los datos de la FAO revelan que la conversión a sistemas de riego modernos, como los aspersores o un sistema localizado, ha sido lenta, especialmente en los países de ingresos bajos o con una elevada escasez de agua. En Egipto, Marruecos y la República Árabe Siria, más del 70% de las tierras de regadío utilizan sistemas de riego de superficie, mientras que en Yemen apenas existen sistemas más eficientes²¹. Los agricultores de la región del Cercano Oriente y África del Norte son en su mayoría pequeños productores y carecen de incentivos financieros para invertir en tecnología. Dichos incentivos se ven aún más debilitados por la fragmentación de la tierra²².

En algunos casos, las políticas de autosuficiencia en cultivos básicos han tenido como resultado un agotamiento extremo de los recursos hídricos, así como desplazamientos masivos de la población. Este ha sido el caso de la República Árabe Siria, donde las políticas, enfocadas en su mayoría en la autosuficiencia en trigo, han desempeñado un papel importante en la degradación de los recursos naturales. Diversos estudios han resaltado cómo las políticas gubernamentales que favorecen cultivos de riego intensivo (trigo y algodón) provocaron el desplome de los niveles de aguas subterráneas^{15, 23}. Esto limitó la capacidad de resistencia de los agricultores sirios cuando la sequía golpeó severamente el Cercano Oriente en 2007-09. Las condiciones empeoraron aún más en 2008, cuando el Gobierno suprimió las subvenciones al diésel (el principal combustible utilizado para el riego), desencadenando así un incremento de precios del 300% de un día para otro^{15, 24}. Si bien la misma sequía tuvo repercusiones insignificantes en otros países de la región^{24, 25}, en 2009 causó el desplazamiento de alrededor de 300 000 personas en la República Árabe Siria desde zonas rurales hacia las ciudades, dejando desiertas un 60-70% de las aldeas en las regiones de Hassakeh y Deir ez-Zor²⁶.

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La integración horizontal entre sectores ayudará a reducir los posibles efectos negativos transectoriales de las políticas dentro de cada sector, ahorrando así recursos y reduciendo las compensaciones de factores². El nexo entre agua, energía y alimentación es inherente a la necesidad de coherencia entre las políticas. Las políticas agrícolas influyen directamente sobre el agua y la energía cuando, por ejemplo, fomentan la plantación excesiva de cultivos que consumen mucha agua (por ejemplo, arroz), lo que da lugar a un uso excesivo de agua y de energía para bombear agua subterránea³. Unos precios energéticos más elevados podrían disminuir la extracción de agua de los acuíferos con un bombeo menor, reduciendo de ese modo la sobreexplotación de los recursos hídricos subterráneos⁴. La asequibilidad de bombas alimentadas por energía solar podría cambiar significativamente esta relación ampliando la extracción de agua subterránea. La agricultura podría entonces utilizar aún más agua dulce. Para evitar una mayor escasez de agua, unos sistemas integrados de información agrícola y relacionada con el riego, en todos los otros sectores principales que utilizan agua, pueden contribuir a la toma eficaz de decisiones en situaciones de incertidumbre. Los servicios de datos y la gestión de conocimientos relacionados con el nexo entre agua, energía y alimentación pueden fomentar decisiones transparentes y sólidas y tomar en cuenta las limitaciones hidrológicas y las necesidades de caudal ambiental.

Las subvenciones a menudo están justificadas cuando su finalidad es proporcionar bienes públicos, constituir un incentivo para la adopción de nuevas tecnologías, promover la seguridad alimentaria, ofrecer un apoyo a los ingresos de los pequeños agricultores y servir de contrapeso a una mala infraestructura²⁷. Como se muestra en el Recuadro 22, las subvenciones a los insumos agrícolas pueden contribuir a elevar la producción y la rentabilidad, pero también pueden fomentar la ineficiencia, así como la sobreexplotación y el uso improductivo del agua, con importantes consecuencias económicas y sociales. Los gobiernos suelen mantener grandes subvenciones a bienes privados como la energía, los fertilizantes y el crédito, en detrimento de importantes bienes públicos (por ejemplo, la inversión en investigación, carreteras y educación), ofreciendo incentivos que fomentan la ineficiencia, así como el uso insostenible de los recursos naturales, incluida el agua. Esto también es aplicable al uso privado del agua, donde el bajo precio o la gratuidad del agua de riego para los agricultores continúa desvirtuando los incentivos, lo que da lugar a un uso excesivo y a la contaminación de los recursos hídricos²⁸. Esto puede potenciar la plantación de cultivos que requieran mucha agua. Las subvenciones a la energía eléctrica y al agua han originado una extracción excesiva de agua subterránea, lo que ha provocado hundimientos del terreno, salinización y degradación de las tierras y el agua. En la India, donde se estima que las subvenciones al agua subterránea superan el presupuesto destinado a la educación, las subvenciones contribuyen a la extracción insostenible de aguas subterráneas²⁹. Cuando el fundamento en el que se basan las subvenciones es demasiado general o dichas subvenciones no tienen un objetivo bien definido, la mayor parte de los beneficios van a parar a los grandes agricultores, que utilizan más agua, más fertilizantes y más energía²⁷. Las subvenciones al agua suponen un costo considerable para la sociedad. En el estado de Andhra Pradesh (India), una estimación prudente realizada por la Iniciativa Global de Subsidios reveló que las subvenciones al riego ascendieron anualmente a unos 300 millones de USD de media entre 2004 y 2008³⁰. (Véase en el Recuadro 22 un análisis de las repercusiones de las políticas públicas sobre el uso del agua en la región del Cercano Oriente y África del Norte.)

Unos incentivos apropiados son un componente esencial de la coherencia entre las políticas para un uso sostenible del agua. La gestión de los numerosos desafíos relacionados con el agua que existen en la agricultura y, en general, en la economía exigirá un replanteamiento de los incentivos que guían las decisiones sobre el uso del agua. Implicará tener en cuenta el papel que el agua desempeña más allá de la producción agrícola, para los ecosistemas, de manera más amplia, y para la sociedad en general, teniendo a la vez presente que políticas que trascienden el uso del agua pueden determinar los incentivos.

La necesidad de coherencia es también grande entre los distintos subsectores agrícolas

Es también necesaria una mejor integración entre todos los subsectores de la agricultura. Al ser la que más agua utiliza, la agricultura es la mayor beneficiaria de las subvenciones y políticas relacionadas con el agua. El impacto en los diferentes subsectores agrícolas es muy desigual, ya que estas políticas suelen favorecer la agricultura de regadío en detrimento de otros sistemas como la pesca continental y la producción de secano. Un ejemplo de compensaciones de factores que ilustra la necesidad de coordinación es la relación entre riego y pesca continental. Aunque la expansión de las tierras de regadío en todo el mundo desde la revolución verde ha aportado importantes beneficios a los países de ingresos bajos en materia de seguridad alimentaria, estos podrían haberse visto contrarrestados en parte por las pérdidas en la pesca continental. La Agenda 2030 puede constituir un punto de partida para el establecimiento de un diálogo multidisciplinario e inclusivo, necesario para negociar compensaciones de factores y soluciones equilibradas basadas en datos comunes y fiables³¹.

Dentro del sector agrícola, la mayor parte del uso de agua gestionada tiene lugar en los sistemas de regadío. La agricultura de secano afecta a la cantidad de lluvia restante de la evapotranspiración que percola como agua subterránea o discurre por la superficie en forma de escorrentía. No obstante, el riego tiene una repercusión más directa a causa de las extracciones de agua subterránea, que afectan al caudal y a los ecosistemas de las aguas superficiales debido a las presas y las derivaciones. Como se mencionó al comienzo de este informe, en torno al 41% del uso actual mundial de agua para riego se produce en detrimento de las necesidades de caudal ambiental³². El riego —cuando está presente en una cuenca hidrográfica— desempeña, por lo tanto, un papel central en la contabilidad del agua, que, a su vez, debería guiar la asignación sostenible del agua. En cuanto a los caudales ambientales y los servicios ecosistémicos, existe la posibilidad de aplicar medidas para rectificar errores anteriores en el diseño y funcionamiento de los sistemas de riego, y mejorar de ese modo la productividad y los beneficios nutricionales de la agricultura de regadío. Dichas medidas abarcan intervenciones técnicas y normativas para una integración más eficaz de la pesca y la acuicultura en las zonas de regadío, incluyendo: i) la modificación del diseño y el funcionamiento de la infraestructura de abastecimiento y almacenamiento con el fin de mejorar la conectividad y los caudales del agua; ii) la construcción o mejora de hábitats y zonas de refugio —es decir, depresiones construidas o depresiones naturales mejoradas— en los sistemas de riego y alrededor de los mismos, y iii) la revisión de las políticas, la reglamentación y la gestión de los sistemas de riego a fin de posibilitar estas modificaciones.

La integración de peces en los sistemas de riego puede beneficiarse de la disponibilidad de alevines para la acuicultura. En todo el mundo, la producción y distribución de grandes cantidades de alevines de buena calidad han impulsado la acuicultura. Los alevines de criadero son actualmente tan asequibles que se pueden utilizar en grandes cantidades para poblar masas de agua, por ejemplo, embalses, creando las que se conocen como pesquerías basadas en el cultivo. En toda Asia, las presas destinadas al riego se pueblan actualmente de manera rutinaria con alevines para aumentar la producción pesquera^33-35. México puebla sistemáticamente sus embalses con alevines y ha creado centros de producción de huevos exclusivamente para este fin³⁶. Reconociendo el vasto potencial sin explotar, existen actualmente directrices internacionales para apoyar la población responsable de los embalses y otras masas de agua abiertas³⁷.

Una mayor coordinación en las estrategias agrícolas, más allá de lo que respecta al riego, tendrá también un papel en el replanteamiento del uso del agua. La proporción de tierras de cultivo que requieren riego podría reducirse introduciendo innovaciones que mejoren la productividad de la agricultura de secano. De igual modo, la conservación y gestión de los bosques en las zonas superiores de las cuencas afectará a los recursos hídricos de las zonas inferiores. Esto pone de relieve el problema más general, en el plano subsectorial, de la armonización de los numerosos sectores y partes interesadas que influyen en la gestión, los servicios de abastecimiento y la demanda de agua. Un ejemplo especialmente pertinente para el agua en un contexto agrícola es el del uso no consuntivo de la misma y cómo dicha agua puede ser reutilizada.

Necesidad de coherencia entre los diferentes lugares: enfoques integrados

Es importante realinear los incentivos privados con los costos reales mediante el ajuste de las subvenciones y los precios para hacer más sostenible el uso del agua. No obstante, es poco probable que con esto se combata el problema en toda su magnitud, ya que el uso que una parte interesada haga del agua puede repercutir en la disponibilidad de agua para otras partes interesadas en las zonas inferiores de una cuenca hidrográfica. Por esta razón, en el presente informe se hace hincapié en las necesidades de caudal ambiental y en los sistemas de asignación de agua basados en la contabilidad hídrica como condición previa importante para una gestión más sostenible del agua. A su vez, estos elementos permiten un enfoque más integrado que tenga en cuenta a los diferentes usuarios de agua de una cuenca hidrográfica, con inclusión del uso no consuntivo del agua y el agua necesaria para los servicios ecosistémicos.

Un ejemplo de enfoque integrado es la gestión de los sistemas de riego en la que se mantienen los niveles de producción alimentaria, así como otros servicios ambientales y ecosistémicos^{38, 39}. Estos van desde funciones reguladoras (por ejemplo, la recarga de las aguas subterráneas y el control de las inundaciones) hasta la provisión de servicios (riego de pequeños huertos y abrevado de ganado, pesca continental y acuicultura). El fomento de la pesca continental (ya sea pesca de captura o basada en el cultivo) y de la acuicultura en los sistemas de riego constituye una opción especialmente atractiva, ya que puede ofrecer una producción adicional con poco o ningún aumento del costo de los servicios hídricos. Se pueden encontrar ejemplos de los efectos positivos del riego sobre la pesca continental en países como Sri Lanka⁴⁰, en los grandes embalses de la República Democrática Popular Lao y de Tailandia por lo que respecta al espadín de río autóctono tailandés⁴¹, y en el embalse del lago Kariba, que comparten Zambia y Zimbabwe, con la introducción de la sardina no autóctona del lago Tanganica⁴². La evaluación de estas intervenciones debe tener en cuenta, asimismo, la pérdida de la pesca en ríos y llanuras inundables causada por la construcción de las presas en los cursos de agua para crear los embalses.

La gestión de las cuencas hidrográficas tiene como objetivo la utilización sostenible de los recursos mediante un enfoque ecosistémico integrado, centrado en la comprensión de las interacciones generales entre los factores bióticos (incluido el ser humano) y abióticos. Es mejor abordar las desigualdades entre comunidades en el plano de las cuencas hidrográficas considerando la situación socioeconómica y el acceso al agua, a los recursos y a los servicios como una consecuencia de su ubicación. La gestión de las cuencas hidrográficas proporciona un marco para la comprensión y conciliación de las interconexiones entre los diversos sistemas de utilización de la tierra, así como para la acción colaborativa y la toma de decisiones frente a la competencia en la demanda de recursos, especialmente de agua. Una visión a medio y largo plazo, basada en un buen análisis de las condiciones y los procesos dinámicos de las cuencas hidrográficas, permitirá el diseño y la aplicación de medidas destinadas a conservar los ecosistemas y la biodiversidad, optimizar la productividad de los recursos, y mejorar los medios de vida y el bienestar de las personas. La gestión de las cuencas hidrográficas depende mucho de cada contexto, pero también es muy flexible y adaptable a los diferentes ámbitos de aplicación y escalas de ejecución⁴³.

Mecanismos e instrumentos para mejorar la coherencia de las políticas

Más que subvenciones generales a bienes privados, unas subvenciones enfocadas específicamente en los servicios ambientales pueden incentivar objetivos concretos como nuevas tecnologías de riego y servicios ambientales, por ejemplo, al sostener estructuras que atenúen las repercusiones del fomento del riego y la construcción de presas. Dichas estructuras abarcan el riego respetuoso con la fauna piscícola y los pasos para peces, los humedales artificiales, así como refugios para los peces y la biodiversidad acuática. A medida que las subvenciones generales a bienes privados se vayan eliminando en favor de otras más específicas, existe la posibilidad de pérdida de ingresos para los pequeños agricultores y otras poblaciones vulnerables que podrían no reunir los requisitos para optar a la subvención específica. Se les puede compensar por las pérdidas utilizando parte de los fondos ahorrados, por ejemplo, con tarjetas o teléfonos inteligentes para una transferencia eficiente de los fondos a los pequeños agricultores²⁷. Otras opciones son la concesión de préstamos para fines específicos o la subvención de los precios de los equipos para que los pequeños agricultores inviertan en prácticas como el riego por goteo, o para cubrir los gastos de mano de obra e instalación de estructuras de captación de aguas.

Las subvenciones temporales durante las etapas iniciales de adquisición de insumos y adopción de tecnologías podrían ayudar a hacer frente a los costos fijos de las nuevas tecnologías y promover la experimentación y el aprendizaje de los agricultores durante la rápida transformación tecnológica. Estas subvenciones deberían tener carácter temporal y suprimirse gradualmente con la adopción y correcta utilización de las tecnologías. Una vez que las subvenciones se establecen y que cuentan con apoyo político, su eliminación resulta difícil; por lo tanto, la puesta en práctica requiere atención^{27, 44}. Podría ser efectivo fomentar los vínculos con otros programas; por ejemplo, vincular los programas de protección social como obras públicas o transferencias de efectivo con mecanismos o programas destinados a un mejor uso del agua. El Recuadro 23 revela cómo las subvenciones específicas han incrementado el uso de bombas de riego alimentadas por energía solar en Bangladesh e India. Este tipo de intervención podría no ser apropiado en las zonas que padecen estrés hídrico, ya que la asequibilidad de las bombas alimentadas por energía solar podría incrementar el riesgo de extracción excesiva de agua subterránea. Esto pone de relieve la importancia de los sistemas de asignación de agua basados en la contabilidad hídrica para evitar efectos no deseados, por los cuales incluso las tecnologías para el ahorro de agua pueden dar lugar a un mayor consumo de agua.

En el contexto de los enfoques integrados y de la gestión de las cuencas hidrográficas, los pagos por servicios ambientales son otro instrumento normativo específico que proporciona beneficios ambientales y económicos. Consisten en pagos a los agricultores o propietarios de tierras que accedan a gestionar sus tierras o cuencas hidrográficas en favor de la protección del medio ambiente, proteger los recursos hídricos, reducir los GEI, o mejorar la calidad y el estado de nutrientes del suelo. La mayoría de los planes existentes se centran en la reducción de la deforestación o la mejora de las cuencas hidrográficas y adoptan una perspectiva de gestión basada en la naturaleza. Estos incentivos son sumamente importantes cuando los mercados no tienen en cuenta la escasez de los recursos naturales y el valor social de unos ecosistemas en buen funcionamiento. Se pueden encontrar ejemplos tanto en países de ingresos altos como en países de ingresos bajos, y su éxito y relación costo-efectividad depende de su diseño^{49, 50}. La evaluación de estos programas para establecer qué enfoques funcionan mejor puede ser compleja. La principal dificultad consiste en que las evaluaciones —para ser rigurosas— deben comparar zonas donde existen pagos por servicios ambientales con otras donde tales pagos no existen, lo que puede resultar costoso.

Los pagos por servicios ambientales contribuirán al sostenimiento de los ecosistemas en lugares en los que, incluso con un enfoque integrado, los obstáculos a las prácticas y los derechos de propiedad pudieran dificultar el tratamiento de todas las cuestiones ambientales. Existe un importante impacto positivo en los resultados ambientales, sobre todo en lo que concierne a los pagos locales o subnacionales por servicios ambientales. Un ejemplo es el Programa Rural de Río, en Brasil, que promueve sistemas de agricultura sostenible, integrando la generación de ingresos con la conservación del medio ambiente en 72 municipios del estado de Río de Janeiro. El programa refuerza la organización y la movilización de las comunidades en 366 cuencas hidrográficas, desarrollando habilidades y fomentando buenas prácticas⁵¹.

En general, los programas de menor escala que están financiados, al menos en parte, por los usuarios, con criterios eficaces de selección y fuertes normas de condicionalidad, han funcionado mejor. Otros factores que influyen en el éxito de estos pagos son los bajos costos de oportunidad de otros usos de la tierra —o pagos lo suficientemente elevados como para cubrir estos costos de oportunidad—, una movilidad de la producción limitada y unos derechos de propiedad bien establecidos. Un control y unas sanciones adecuados, con salvaguardias sociales, aumentan asimismo la probabilidad de éxito. La mayor probabilidad de éxito de los pagos se da cuando hay una clara demanda de servicios ambientales con valor económico para una o más partes interesadas, existen intermediarios eficaces, los derechos sobre la tierra y el agua están claros y los contratos son ejecutables, y los resultados pueden controlarse y evaluarse independientemente.

No obstante, para mejorar la coherencia entre las políticas será necesario contar con una gobernanza y unos instrumentos y procesos sólidos para su gestión y coordinación, así como elaborar presupuestos y normas. Serán también necesarios un fuerte compromiso político y liderazgo, cambios culturales, seguimiento, así como aprender de la experiencia y de los hechos constatados a escala internacional⁵². Las medidas concretas pueden abarcar el fortalecimiento de la capacidad de las instituciones públicas; la coordinación entre los ministerios responsables del agua, la agricultura y la energía; la mejora de la planificación y de los instrumentos de control; así como la modernización e interconexión de las bases de datos de los departamentos para sintetizar los datos y las capacidades analíticas. Un paso importante hacia la coherencia normativa es el establecimiento de políticas de regulación e incentivación eficaces, eliminando las subvenciones generales para que los sectores del agua, la agricultura y la energía afronten los mismos costos de oportunidad cuando evalúen la viabilidad de las políticas y de los programas y proyectos. Otra dimensión que suele ser objeto de debate es el papel del comercio internacional y el modo en que este afecta al uso del agua en los países (Recuadro 24).

Las reformas institucionales y de política relacionadas con la gestión del agua exigen una compleja combinación de acciones entre el sector público, el mercado y la sociedad civil (Recuadro 25). Esto resulta especialmente pertinente dada la vinculación entre agricultura y seguridad alimentaria y nutrición, ambas íntimamente relacionadas con el agua. La seguridad alimentaria y la nutrición se ven afectadas por el acceso a agua limpia (véase la sección “Cuestiones específicas: Mejora del acceso a agua potable salubre en las zonas rurales”). Sin embargo, la seguridad alimentaria y la nutrición también están relacionadas con el agua a través de los numerosos pequeños agricultores y personas pobres del medio rural que dependen de la agricultura. El presente informe muestra cuántas personas viven en zonas en las que los riesgos hídricos afectan a los productores agrícolas. Las políticas macroeconómicas y de precios de productos básicos que crean igualdad de condiciones para todos los sectores y productos pueden permitir a los pequeños agricultores adoptar decisiones más fundadas y menos arriesgadas sobre cuestiones hídricas, por ejemplo, la captación de aguas o las inversiones en riego. La mejora de las inversiones en riego con el fin de abarcar otras intervenciones destinadas a abordar cuestiones relativas al género, la juventud, la salud y los resultados nutricionales, o de establecer conexiones con ellas, podría transformar, asimismo, los programas de riego, pasando del mero incremento de la producción alimentaria a convertirse en un componente integrante de las estrategias de reducción de la pobreza y de la mejora de la seguridad alimentaria y la nutrición⁶³. La extensión agrícola, las cooperativas y las asociaciones de usuarios de agua pueden incluir la nutrición y la alimentación en sus mensajes⁶⁴. Esto se podría adaptar, asimismo, a los productores de las zonas de secano y los desafíos relacionados con el agua a los que se enfrentan. Las intervenciones en materia de agua deberían estar más enfocadas hacia las mujeres, con objeto de mejorar la calidad de la alimentación y los resultados nutricionales^65-67. La determinación de intervenciones que reduzcan la carga de tiempo de las mujeres y respalden su control sobre la producción podría acelerar los progresos en materia de nutrición y aumentar los beneficios⁶⁴.

Aunque todos los países y regiones experimentan algún tipo de riesgo relacionado con el agua—estrés hídrico, sequías, inundaciones o problemas de calidad del agua— cada uno se enfrenta a riesgos diferentes de diversa magnitud. (Para una breve descripción de las cuestiones relacionadas con las inundaciones, véase “Cuestiones específicas: ¿Demasiada agua? Inundaciones, encharcamiento y agricultura”). La elección de las políticas de gestión de agua más adecuadas dependerá del sistema de producción: riego, secano (producción con altos o bajos insumos), ganadería, o pesca continental y acuicultura. También son importantes los riesgos afrontados y la dotación de recursos con que se cuente, tanto naturales como financieros, así como la gobernanza y las capacidades de cada país. Decidir las medidas, intervenciones o políticas concretas significa dar prioridad a determinados objetivos con el fin de dirigir los limitados recursos allí donde más se necesiten y puedan resultar más eficaces. Partiendo del análisis espacial del Capítulo 2 en relación con la producción de secano, de regadío y ganadera, el Cuadro 7 presenta las posibles políticas y esferas de intervención para reducir el déficit hídrico y la escasez de agua en los sistemas agrícolas y ganaderos, así como las intervenciones y estrategias para la pesca continental y la acuicultura. Estos son elementos de un conjunto de intervenciones para una estrategia de gestión del agua que abarque “toda la agricultura”, en paralelo con iniciativas intersectoriales destinadas a hacer más sostenible el uso del agua. La importancia de la contabilidad hídrica, como premisa para una gestión sostenible del agua, es un tema transversal que afecta a todos los tipos de usuarios de agua.

CUADRO 7

PRIORIDADES DE LAS POLÍTICAS PARA UNA MEJOR GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA AGRICULTURA

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Mejora de la gestión del agua en las tierras de cultivo de secano

En términos generales, este perfil es pertinente para la totalidad de los 1 200 millones de hectáreas de tierras de cultivo de secano, pero lo es especialmente para los 77 y 51 millones de hectáreas, respectivamente, de los sistemas de producción de secano con bajos y altos insumos y frecuencia de sequías de elevada a muy elevada. En estas zonas, la conservación del agua y el equilibrio entre agricultura de regadío y agricultura de secano reciben la mayor atención, puesto que la dependencia exclusiva de la agricultura de secano entraña un considerable riesgo de sequía. Las técnicas de captación de aguas (por ejemplo, como apoyo al riego complementario) pueden ayudar a superar los períodos breves de sequías, reduciendo así el riesgo en la agricultura de secano⁷⁰. Aunque la captación de aguas tiene un gran potencial para posibilitar una mayor eficacia de las estrategias de gestión del agua, estas estrategias también requieren buenas prácticas agronómicas, como, por ejemplo, el empleo de variedades mejoradas, la plantación y cosecha de los cultivos en los períodos idóneos y la gestión de nutrientes. En aquellos lugares en los que el riesgo de sequía y la falta de recursos limiten las inversiones de los agricultores en actividades más arriesgadas y rentables —haciendo más difícil la ruptura del círculo vicioso de la producción con bajos insumos— las intervenciones públicas orientadas a la inversión en insumos modernos desempeñarán un papel central. Los gobiernos pueden ayudar a atenuar los efectos de la sequía invirtiendo en carreteras e infraestructuras de mercado para conectar a los agricultores con sus mercados, y subvencionar la captación y conservación de agua, contribuyendo a la vez al desarrollo agrícola general. Las aplicaciones de teléfonos móviles constituyen una solución económica que puede ayudar a los agricultores a acceder a información de mercado, financiera y meteorológica. Allí donde el riesgo de sequía sea grave, las bases de datos y los sistemas de información con mecanismos de control de sequías y alerta temprana constituirán medidas preventivas clave. Asimismo, los gobiernos pueden eliminar las barreras a la inversión a través de servicios de extensión y crédito, o mediante la introducción de seguros de cosecha y redes de seguridad con fuentes alternativas de ingresos para los pequeños agricultores.

La expansión de la captación de aguas puede afectar a la sostenibilidad de la pesca continental y otros ecosistemas relacionados con el agua y, en consecuencia, a la seguridad alimentaria y el estado nutricional de quienes dependen de ellos. Toda decisión relativa a la inversión en sistemas de captación de aguas debería estar basada en una contabilidad del agua detallada. Para compensar los costos ambientales y económicos, puede ser importante una captación de aguas que integre los sistemas agrícolas con la cría de peces y otros animales acuáticos, añadiendo beneficios nutricionales en el plano de los hogares y de las explotaciones y aumentando la productividad del agua.

La obtención de los máximos beneficios de las intervenciones en la agricultura de secano también depende de que se implique a los agricultores en el desarrollo de tecnologías dentro de su comunidad y, posiblemente, en el ámbito de la cuenca hidrográfica⁷¹. Es necesario un nuevo marco de política sobre el agua para una gestión integrada de los recursos hídricos que permita la planificación y asignación del agua pluvial a escala de la cuenca, dado que las políticas y reglamentaciones hídricas suelen estar diseñadas para la asignación del agua de riego y no para la recogida del agua de lluvia⁷¹. En el caso de los 14 millones de hectáreas de agricultura de secano afectadas por una frecuencia de sequías muy elevada, los gobiernos podrían, asimismo, eliminar las distorsiones agrícolas para facilitar el comercio de bienes que exigen un uso intensivo de agua a fin de compensar las deficiencias hídricas y proporcionar seguridad alimentaria y nutrición.

Un ámbito clave de las políticas relativas a las zonas de secano, tanto las dedicadas al cultivo como al pastoreo, es la preparación ante sequías. Las políticas sobre sequía no deberían ser solamente una respuesta a situaciones de catástrofe, sino una preocupación permanente para los gobiernos y la sociedad. Dichas políticas deberían estar vigentes en los años en que no hay sequías, cuando hay más tiempo para planificar y afrontar desafíos. En los años de sequía, los esfuerzos estarán dirigidos, como es lógico, a programas de respuesta. Cada política nacional tendrá sus propias características basadas en las condiciones locales; no obstante, hay elementos que son comunes a todas las políticas. Una política sobre sequía debería constar de tres pilares: i) sistemas de seguimiento, predicción y alerta temprana; ii) evaluación de la vulnerabilidad y el impacto, y iii) preparación, mitigación y respuesta. Estos tres pilares deberían estar respaldados por políticas transversales que comprendieran, como mínimo, los siguientes elementos: coordinación y desarrollo institucional; creación de capacidad; financiación; gestión de conocimientos, ciencia, tecnología e investigación, concienciación; cooperación regional e internacional; participación e inclusión de las partes interesadas; evaluación⁷².

Mejora de la gestión del agua en los sistemas de producción ganadera

Del total de los 4 600 millones de hectáreas dedicadas al pastoreo, casi el 15% (656 millones de hectáreas) se ven afectadas por una frecuencia de sequías graves de alta a muy alta. El sector ganadero es ya un gran usuario de recursos naturales como la tierra (aunque a menudo son tierras marginales en las que el cultivo no es viable) y el agua, a través del pienso y el pasto de secano. El uso del agua en la ganadería debería ser una parte integrante de la gestión de los recursos hídricos agrícolas, teniendo en cuenta el sistema de producción (por ejemplo, sistema basado en los pastizales, sistema mixto agropecuario, ganaderos sin tierras) y la escala (intensiva o extensiva), las especies y razas de ganado, así como los aspectos sociales y culturales de la actividad ganadera en los diferentes países⁷³. Para mejorar la percepción de la demanda de agua dulce en una región específica y aumentar el rendimiento de las distintas explotaciones y del conjunto de la cadena de suministro, las partes interesadas deben aplicar una contabilidad del agua sólida y transparente, teniendo en cuenta el clima, las prácticas agrícolas y la utilización de piensos. A tal fin, en 2012, la FAO creó la LEAP con la intención de mejorar la sostenibilidad ambiental de la actividad pecuaria, incluido el uso óptimo del agua, y encontrar oportunidades para mejorar la productividad del agua en la ganadería (véase el Capítulo 4)⁷³. Los sistemas de seguimiento pueden realizar evaluaciones sobre el agua y el pienso en las tierras áridas con el fin de mejorar los sistemas de alerta temprana y aportar información a la formulación de estrategias.

Puesto que gran parte del consumo de agua en la ganadería está relacionado con el pienso, es fundamental una mayor productividad del agua en los cultivos para mejorar el comportamiento ambiental de la producción ganadera en lo que atañe al agua⁷³. Reviste gran importancia la gestión del agua en la agricultura de secano y regadío a la que se hace referencia en las secciones anteriores y siguientes. Hay otras opciones fundamentales como la mejora de las variedades de semillas y los sistemas de cultivo para la producción de cultivos forrajeros, así como subvenciones específicas destinadas a fomentar el uso de los residuos y subproductos de los cultivos alimento para los animales. Otras subvenciones importantes son las destinadas a la restauración, gestión sostenible y preservación de los ecosistemas de pastoreo. Aparte de la producción de piensos, la mayor parte del agua consumida en la actividad ganadera se destina al abrevado. En el Capítulo 3 se presentan varias prácticas de gestión del agua cuyo fin es reducir la cantidad de agua necesaria para el abrevado del ganado. La mejora de la salud animal es un medio importante de aumentar la producción en general y, por ende, la productividad del agua, pues los animales utilizan el forraje y otros recursos hídricos de forma más eficiente⁷³. Cuando no existe acceso al agua, debería promoverse la mejora de las infraestructuras (por ejemplo, pozos entubados) así como la preservación de los sistemas tradicionales de captación de aguas, conservación de agua y riego (por ejemplo, canales, terrazas y pozos). Esta estrategia se complementará con el diseño de tecnologías innovadoras para la gestión del pastoreo extensivo (por ejemplo, bombas y embalses móviles).

Ha habido recientemente innovaciones prácticas en los sistemas integrados de producción que aprovechan las sinergias entre agricultura, ganadería y agrosilvicultura y aseguran la sostenibilidad económica y ecológica al tiempo que proporcionan servicios ecosistémicos⁷⁴. Existen múltiples formas de lograr esta integración, que puede tener lugar tanto en la explotación agrícola como en toda una zona, conllevando cierta especialización. Para ello se necesitará voluntad política, así como apoyo normativo e institucional para adoptar las innovaciones y prácticas relacionadas con unos sistemas agropecuarios prometedores para la seguridad alimentaria y la nutrición. Asimismo, los gobiernos deberían promover la conexión con los mercados de insumos y productos de estos sistemas, con cadenas de suministro de insumos y productos y proveedores de servicios público-privados para los diferentes sistemas de producción y mercados.

El éxito de la expansión depende también de que se cuente con organizaciones de agricultores fuertes, del empoderamiento de la comunidad y de la adopción de enfoques interinstitucionales y basados en la participación de las distintas partes interesadas. Esto exige intercambio de conocimientos, desarrollo de la capacidad, así como investigaciones interdisciplinarias adaptativas y pertinentes⁷⁴. Cabe citar como ejemplo las escuelas de campo para agricultores y los clubes de productores.

Mejora de la gestión del agua en las zonas de regadío

Al igual que en los sistemas de secano, existen numerosas opciones para aliviar la escasez de agua en la agricultura de regadío. A escala mundial, más de 275 millones de hectáreas de tierras de cultivo de regadío se beneficiarían de una mejor gestión del agua. La necesidad de actuación es especialmente urgente para los 171 millones de hectáreas afectadas por estrés hídrico de alto a muy alto. El punto de partida para cualquier estrategia eficiente, eficaz y sostenible sobre estrés hídrico y para la mejora de la gestión de los recursos hídricos en la agricultura de regadío debería ser una contabilidad detallada del suministro y la demanda de agua. Una vez que las partes interesadas tengan un conocimiento profundo del balance hídrico —incluidas las necesidades hidrológicas y ecosistémicas en cuanto a cantidad y calidad del agua durante todo el año— el reto será introducir sistemas de asignación claros y transparentes. Estos deberán hallar un equilibrio entre el agua destinada a la producción de alimentos, a satisfacer las necesidades básicas de las poblaciones pobres y vulnerables y a los caudales ambientales. El establecimiento de derechos seguros de uso del agua y acceso a los servicios ecosistémicos en las cuencas fluviales y los acuíferos contribuirá, asimismo, a crear seguridad para los usuarios, promover el uso eficiente del agua y crear oportunidades para mercados de agua. A fin de promover la gestión eficaz, la totalidad de derechos de agua no deberá superar el uso actual en la cuenca o acuífero. Solo en esas condiciones es posible formular medidas de conservación del agua eficaces.

Aunque cualquier expansión del riego debe realizarse de forma cautelosa y como parte de una estrategia de gestión integrada de los recursos hídricos, es evidente que la población rural pobre puede beneficiarse considerablemente del riego. En la India, el riego fue la principal causa de la reducción de la pobreza rural entre 1970 y 1993, por encima de la adopción de variedades de alto rendimiento, la aplicación de fertilizantes y la mejora de la alfabetización rural y de la densidad de caminos rurales en los 14 estados⁷⁵. Otros estudios realizados en Malawi y Pakistán han demostrado que —si se gestiona bien— el riego puede reducir el riesgo de retraso del crecimiento infantil y fomentar una alimentación variada en los hogares^{76, 77}. Existe un gran potencial para la expansión del riego en algunas regiones del mundo. Entre 2010 y 2050, se prevé que la superficie de cultivo irrigada aumente un 12% en Asia oriental y el Pacífico, un 35% en América Latina y el Caribe, un 22% en el Cercano Oriente y África del Norte, un 30% en Asia meridional y más del 100% en el África subsahariana⁷⁸. El potencial es aún mayor si se establecen las políticas adecuadas. Un estudio calcula que hay potencial para al menos 16 millones de hectáreas de riego rentable a gran escala y 7 millones de hectáreas de riego a pequeña escala en África, con un índice de rendimiento interno más elevado para los sistemas gestionados individualmente y por las comunidades agrícolas⁷⁹. Otro estudio ha revelado un potencial aún mayor de expansión rentable para el riego a pequeña escala en el África subsahariana, con posibilidad de alcanzar los 30 millones de hectáreas para el riego con bombas de motor. Dicha expansión podría beneficiar a más de 350 millones de personas del medio rural⁸⁰. Dado que muchos países dependen de la pesca continental para la seguridad alimentaria y la nutrición y se ven amenazados por tal intensificación, es importante adoptar un enfoque más holístico para contrarrestar o mitigar algunos de estos efectos negativos.

Al margen de la expansión, las prioridades de inversión en riego abarcan la rehabilitación de los sistemas viejos y obsoletos y la modernización de los actuales para mejorar el control del agua y la productividad de su uso. Esto podría implicar inversiones en tecnologías de riego avanzadas para aumentar la productividad del agua utilizada en los cultivos o reducir el uso consuntivo del agua minimizando la evapotranspiración. Otras opciones incluyen la producción de cultivos de mayor valor en las zonas regadas o la limitación de la superficie de cultivo sometida a riego. No obstante, la aplicación de esta última suele resultar más difícil y gozar de una menor aceptación¹. Cuando es económicamente viable, la inversión en agricultura de precisión permite a los agricultores mejorar la eficiencia del riego y minimizar al mismo tiempo el impacto sobre la fauna y flora silvestres y el medio ambiente. Otro tipo de infraestructura al que merece la pena dar prioridad es el relacionado con los sistemas integrados de datos e información para el seguimiento de los recursos hídricos y los derechos de agua. Estos ayudan a aportar información a los sistemas de asignación eficiente de agua para garantizar que el consumo hídrico resulte sostenible a largo plazo. Las medidas destinadas a potenciar el abastecimiento a partir de recursos no convencionales —como la desalinización o la reutilización de aguas residuales— adquirirán asimismo una mayor importancia, pero requerirán una inversión considerable.

Además de la inversión en sistemas de riego, para hacer un uso óptimo de la escasa agua de riego disponible es necesaria una selección más activa de cultivos y nutrientes en todas las superficies de regadío —especialmente las zonas afectadas por un estrés hídrico elevado— que comprenda la diversificación de cultivos para incluir cultivos de mayor valor y menor consumo de agua (por ejemplo, variedades tolerantes a la sequía). De entre todas las opciones de gestión integrada de cultivos, la agricultura de conservación es una de las más importantes para potenciar el uso eficiente del agua y los nutrientes. Otros sistemas de gestión integrada deberían también tener en cuenta el potencial de la acuicultura y la pesca continental, así como las necesidades de caudal ambiental.

A medida que la demanda de agua aumente, se necesitarán instituciones mucho más fuertes para garantizar la distribución equitativa de beneficios y mantener los servicios ambientales. Las reformas de la gobernanza del agua pueden ayudar a resolver los problemas de equidad y eficiencia relacionados con el agua, especialmente en las zonas con un elevado estrés hídrico. Dependiendo del contexto, las reformas clave incluyen la coordinación de políticas entre los organismos gubernamentales relacionados con la alimentación, el agua y la energía; la integración de las políticas agrícolas y urbanas relativas al agua cuando haya una competencia directa por el agua; asociaciones de usuarios del agua con capacidades fuertes (incluido el control de los derechos, servicios y tarifas locales en materia de agua); la aplicación de prácticas de medición y control; la promoción de una autoridad jurídica clara. Para evitar un uso excesivo de agua, las estrategias que se formulen deberían contemplar también la eliminación gradual de los pagos asociados a la producción (por ejemplo, apoyo a los precios), especialmente para los cultivos que requieran mucha agua, y comenzar a suprimir gradualmente las subvenciones generales al agua, la energía y los fertilizantes. Los responsables de la formulación de políticas deberían, asimismo, eliminar las distorsiones del comercio agrícola con el fin de facilitar el comercio de productos agrícolas básicos cuando el agua subvencionada dé al sector una ventaja comparativa.

Mejora de la gestión del agua en la pesca continental y la acuicultura

La pesca continental y la acuicultura son un componente valioso de los sistemas alimentarios y desempeñan una función útil en numerosas iniciativas de desarrollo. El uso del agua por el sector de la pesca continental está indisolublemente ligado a la protección y el mantenimiento de los ecosistemas acuáticos. Todo proyecto de desarrollo hídrico debería primero tener en cuenta las necesidades de la pesca continental y la acuicultura en términos de cantidad y calidad del agua. Mientras que otros sectores pueden utilizar recursos hídricos como las aguas subterráneas y el agua de lluvia, la pesca continental se ve limitada por la disponibilidad de aguas superficiales. Por consiguiente, a menudo no basta con evaluar cuánta agua hay disponible. Otros aspectos igualmente críticos son el emplazamiento de los recursos hídricos, sus dinámicas de caudal, la disponibilidad, calidad y salinidad del agua, así como los efectos de los factores de cambio y las presiones antropogénicas⁸⁴. Existe la necesidad de establecer los caudales ambientales para sustentar los ecosistemas acuáticos e incorporar, en la gestión del agua, valoraciones sobre los ecosistemas relacionados con el agua. La mayoría de los países de ingresos altos y algunos de los de ingresos bajos cuentan en la actualidad con reglamentaciones de caudales ambientales y criterios de calidad del agua estrictos⁸⁵, lo que resulta útil para la sustentación de la pesca y la acuicultura. Algunos otros instrumentos de política de los que disponen los organismos de las cuencas fluviales son las estimaciones de costos para la asignación de agua a la acuicultura y el examen de los incentivos y políticas sobre tecnologías de ahorro de agua para determinar los productos que repercuten en la pesca continental y la acuicultura, así como los resultados nutricionales. La ampliación de la consulta a las partes interesadas sobre la gestión del agua a fin de incluir en ella la pesca continental y la acuicultura puede garantizar un proceso más equilibrado de toma de decisiones relacionadas con los planes hídricos. Un ejemplo puede ser la participación de expertos en el medio acuático en la rehabilitación de los viejos sistemas riego o en el diseño de sistemas nuevos.

Las controversias sobre el agua que se destina a riego y la destinada a la pesca continental y la acuicultura suelen ser difíciles de resolver debido a las diferentes necesidades de los peces y los cultivos⁸⁵. No obstante, una adecuada planificación y un enfoque holístico sobre el desarrollo, la agricultura y la pesca pueden mitigarlas. En primer lugar, es importante tener en cuenta las compensaciones de factores entre el uso del agua para el cultivo agrícola y para la pesca continental y la acuicultura, así como explorar posibles soluciones integradas que maximicen los resultados, especialmente con beneficios nutricionales para las partes interesadas más pobres o marginadas. Los sistemas de producción de arroz que integran la acuicultura en la producción existente de cultivos de regadío o en masas de agua ubicadas en el mismo sitio son excelentes ejemplos de cómo ambas actividades pueden coexistir. Hay numerosos casos que demuestran que los peces tienen un efecto positivo sobre los cultivos de arroz, ya que reducen la necesidad de plaguicidas y fertilizantes.

En los sistemas de secano, la integración de la acuicultura y la pesca también puede crear situaciones mutuamente beneficiosas. Entre los enfoques integrados figuran: i) la promoción de tecnologías de captación de aguas (por ejemplo, pequeños estanques) que permitan la diversificación de las explotaciones agrícolas y la producción complementaria, por ejemplo, piscicultura, horticultura y ganadería; ii) el establecimiento de zonas de refugio dentro de los sistemas de producción de arroz de secano con el fin de sustentar y potenciar la biodiversidad acuática; iii) el establecimiento y fomento de sistemas sociales basados en la comunidad con la finalidad de conservar los ecosistemas relacionados con el agua, y iv) considerar de manera holística las llanuras inundables a fin de reconectar los sistemas reduciendo las obstrucciones, como las creadas por las carreteras transitables en todas las condiciones meteorológicas (por ejemplo, tuberías de drenaje) o por pequeños embalses.

Los responsables de la formulación de políticas deberían, asimismo, considerar soluciones basadas en la naturaleza como instrumento para proteger los recursos naturales y mejorar el estado y la calidad de los ecosistemas relacionados con el agua. Entre las opciones posibles se incluyen la restauración de los canales de agua a través de las barreras y los estrangulamientos creados por las estructuras de gestión del agua; la gestión de los caudales y la apertura de estructuras para permitir el paso de los peces durante los períodos de apareamiento y su dispersión dentro de los sistemas; la creación de humedales de refugio como parte de soluciones de ingeniería del agua a gran escala para grandes sistemas de riego; así como la mejora de la integración de la acuicultura en la producción de cultivos de regadío existentes. Los servicios ambientales deben presupuestarse íntegramente en los sistemas de producción alimentaria, y las subvenciones deben modificarse en consecuencia. Solo así los responsables de la formulación de políticas se plantearán el cambio de las políticas y de la gobernanza para promover un enfoque agroecológico⁸⁶.

La gestión de los recursos hídricos en la agricultura será clave para alcanzar los diversos ODS relacionados con la eficiencia en el uso de los recursos, el medio ambiente y la sostenibilidad de la producción alimentaria. La presente edición de El estado mundial de la agricultura y la alimentación se ha centrado en el grado en que la agricultura contribuye a las limitaciones de los recursos hídricos y se ve afectada por ellas, investigando de manera específica la magnitud de la superficie y el número de personas que padecen sequías graves frecuentes y estrés hídrico. Los objetivos han sido determinar las diferentes limitaciones que podrían afrontar los productores respecto de la gestión de los recursos hídricos, así como proporcionar orientación sobre la gobernanza, las políticas y el establecimiento de prioridades entre las intervenciones según se ha expuesto en este capítulo, teniendo en cuenta la heterogeneidad de los usuarios del agua dentro de la agricultura (grandes explotaciones, pequeños productores, mujeres, hombres, pueblos indígenas y comunidades tradicionales). Asimismo, el informe ha puesto de relieve la intensificación cada vez mayor de la competencia por los recursos hídricos como consecuencia del crecimiento demográfico, el desarrollo económico, los cambios en los hábitos de consumo, la degradación de la calidad del agua y el cambio climático. Como resultado, la cuestión de la gestión de las compensaciones de factores entre objetivos económicos, objetivos ambientales y objetivos sociales y el equilibrio entre los intereses de todas las partes interesadas en relación con el agua adquiere un lugar más destacado en la agenda política. La intensificación creciente de las presiones sobre los recursos hídricos favorecerá regímenes de asignación del agua que funcionen bien en toda una serie de condiciones y puedan adaptarse a los cambios en las circunstancias al menor costo posible⁸⁷. La eficacia de cualquier política de gestión del agua se verá afectada por la fragmentación y la rivalidad entre organizaciones; la pluralidad de los regímenes de tenencia de la tierra y el agua; las relaciones de poder subyacentes a las instituciones existentes; el conflicto de intereses, y el acceso a datos e información y su utilización.

Junto al tema principal del informe, hay otras cuestiones relacionadas con el agua que son sumamente importantes, pero no se pudieron tratar detenidamente. Estas se han abordado o bien en el Capítulo 1 —como el uso del agua por el sector de la elaboración de alimentos— o bien en los resúmenes de “Cuestiones específicas” al final de cada capítulo. Se cuentan entre ellas la importancia de las aguas residuales y del agua para saneamiento e higiene en el medio rural, la contaminación y salinidad del agua en su relación con la agricultura, así como las inundaciones y el drenaje y la forma en que afectan a la agricultura. Cada uno de estos temas merecería un capítulo aparte.

El déficit hídrico y la escasez de agua deben tratarse desde una perspectiva intersectorial y en el plano de la cuenca hidrográfica, si bien la agricultura es el mayor usuario de agua a escala mundial con casi las tres cuartas partes del total de extracciones, por lo que constituye la clave para la solución de estos problemas. Más que nunca, resulta fundamental adoptar un enfoque integrado, teniendo en cuenta la disponibilidad de agua en toda la cuenca como una función del uso que hacen de ella las distintas partes interesadas, y garantizar las funciones ecosistémicas. Es necesaria una mejor integración entre todos los subsectores de la agricultura —comprendidas las zonas de regadío y secano, los bosques, la pesca continental y la acuicultura—, por lo cual la Agenda 2030 constituye un punto de partida hacia el diálogo multidisciplinario e inclusivo que es necesario para gestionar los recursos hídricos de manera eficiente, equitativa y sostenible.

Una de las conclusiones principales de El estado mundial de la agricultura y la alimentación 2020 es que hay 1 200 millones de personas que viven en zonas de regadío donde la escasez de agua es extrema o en zonas de secano que padecen un déficit hídrico grave y que, de ellas, 520 millones viven en zonas rurales. Aproximadamente una de cada seis personas del planeta —alrededor del 15% de la población rural mundial— se ve afectada por serios desafíos relacionados con el agua. La confluencia de una creciente demanda de agua con la variabilidad de las precipitaciones como consecuencia del cambio climático imprime carácter de urgencia a la necesidad de actuar conforme a las prioridades expuestas en el presente informe. Las políticas deberían incentivar la inversión en el aumento de la productividad del agua, junto a una asignación que equilibre mejor la productividad tanto con el acceso equitativo e inclusivo al agua como con las necesidades de caudal ambiental. Esto supondrá la reforma de las políticas de apoyo, con inclusión de otros sectores pertinentes, que han dado lugar a un uso ineficiente del agua. En numerosos casos, será necesario reformar la asignación del agua, lo que puede resultar complicado desde el punto de vista político. Otra posibilidad es recurrir a fuentes de agua alternativas, como la desalinización y la reutilización del agua, o gestionar la demanda de agua de forma más minuciosa mediante una combinación de intervenciones. Se deberían dedicar esfuerzos adicionales al diseño de instrumentos e innovaciones tecnológicas para mejorar la información y los datos sobre los recursos hídricos y la agricultura, así como sobre las interacciones y compensaciones de factores, proporcionando modelos para explorar vías futuras y respuestas óptimas en materia de políticas que logren un equilibrio entre los objetivos económicos, ambientales y sociales. Las innovaciones en la gobernanza deberían complementar estos esfuerzos para llevar a cabo una importante transformación de los actuales paradigmas del sistema alimentario y el agua con el fin de acelerar el avance hacia un desarrollo sostenible que no deje a nadie atrás.