الرسائل الرئيسية

١. لا تنفك التجارة العالمية بالمنتجات الزراعية تتوسع بسرعة، غير أنّ بنية التجارة ونمطها يختلفان جداً باختلاف السلعة والإقليم. فالمحركات الرئيسية للإنتاج والطلب، بما فيها التجارة والسياسات ذات الصلة، تؤثر في تلك الأنماط بطرق مختلفة، فتنجم عنها تداعيات على الأمن الغذائي قد تكون على جانب كبير من الأهمية.

٢. تعتبر زيادة المشارك في التجارة العالمية جزءاً لا مفر منه في الاستراتيجيات الوطنية للتجارة لدى معظم البلدان. ولكن عملية الانفتاح على التجارة وما يترتب عنها من تبعات، تحتاج إلى إدارة مناسبة إذا ما أريد للتجارة أن تكون في صالح تحسين نتائج الأمن الغذائي.

٣. تؤثر التجارة في كل بعد من الأبعاد الأربعة للأمن الغذائي: أي توافر الغذاء وإمكانية الحصول عليه والاستفادة منه واستقرار الإمدادات منه. إن تفاعل التجارة مع هذه الأبعاد معقد ويعتمد على مجموعة منوعة من العوامل الأساسية ما يؤدي إلى اختلافات كبيرة من حيث تجارب البلدان فيكون من الصعب تعميم علاقة محددة عليها جميعاً.

٤. تتأثر العلاقة بين مستوى المشاركة في التجارة وبين الأمن الغذائي بطريقة عمل أسواق الأغذية وبقدرة المنتجين واستعدادهم إلى الاستجابة للمحفزات المتغيرة التي يمكن للتجارة أن تأتي بها وللناحية الجغرافية لانعدام الأمن الغذائي. كل من تلك الجوانب يجب مراعاته لدى صياغة التدخلات السياساتية في مجال التجارة.

٥. تتناول التجارة وما يتصل بها من أهداف سياساتية أبعاداً مختلفة من الأمن الغذائي وهي تختلف عبر البلدان وتتغير على مر الزمن. وتقوم ملاءمة الخيارات السياساتية البديلة في مجال التجارة بنسبة كبيرة على العمليات الأطول أجلاً للتحول الاقتصادي، ودور القطاع الزراعي في تلك العمليات.

٦. تعتبر حالات الارتفاع الحاد في أسعار الأغذية مهمة نظراً إلى آثارها السلبية المحتملة في الأمن الغذائي. ومن الممكن للتقلبات الجيوسياسية والمناخية، فضلاً عن استجابات الحكومات أن تفاقم تلك الأزمات في المستقبل، ما يزيد من احتمال عرقلة التدفقات التجارية. ويجب مراعاة احتمال حصول ارتفاع مفاجئ في الأسعار، حتى ولو كان عرضياً، في القرارات الأبعد أجلاً التي تتعلق بإدارة التجارة بالمنتجات الغذائية والزراعية.

٧. يمكن أن تفصّل شواغل التجارة والأمن الغذائي بصورة أفضل في نظام التجارة متعدد الأطراف من خلال إدخال تحسينات على اتفاق منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة. ولكن يجب تحقيق التوازن المناسب ما بين منافع العمل الجماعي التي تتحقق من خلال التخصصات المعنية باستخدام السياسات التجارية، وبين الحيز السياساتي الذي تحتاج البلدان النامية إليه، علماً أن تحديد ذلك الحيز يجب أن يستند إلى الاحتياجات المحددة على المستوى القطري.

٨. من شأن تحويل الاهتمام عن حسنات وسيئات السياسات المحددة إلى معالجة نقاط الضعف في عمليات حوكمة الزراعة وصناعة القرارات التجارية، أن يحسن من تحديد الحيز السياساتي المطلوب، واستخدامه الملائم. يتطلب تعزيز تلك العمليات بناء التآزر من أجل زيادة تناسق السياسات الخاصة بالأمن الغذائي وتمكين الحكومات من التوفيق بين الأولويات في تصميم السياسات التجارية وتحسين امتثالها للأطر التجارية الإقليمية والعالمية.

صورة الغلاف:

سوق محلية في غامبيا، جزء من مشروع منظمة الأغذية والزراعة الرامي إلى تحسين سبل المعيشة والأمن الغذائي من خلال رفع الانتاجية في القطاع الزراعي، النواتج المسوقة ومداخيل المزارعين (منظمة الأغذية والزراعة/سايلو ديالو)

الأوصاف المستخدمة في هذه المواد الإعلامية وطريقة عرضها لا تعبر عن أي رأي خاص لمنظمة الأغذية والزراعة للأمم المتحدة في ما يتعلق بالوضع القانوني أو التنموي لأي بلد أو إقليم أو مدينة أو منطقة، أو في ما يتعلق بسلطاتها أو بتعيين حدودها وتخومها. ولا تعبر الإشارة إلى شركات محددة أو منتجات بعض المصنعين، سواء كانت مرخصة أم لا، عن دعم أو توصية من جانب منظمة الأغذية والزراعة للأمم المتحدة أو تفضيلها على مثيلاتها مما لم يرد ذكره.

الأوصاف المستخدمة في هذه الخريطة وطريقة عرض موضوعاتها لا تعبر عن أي رأى خاص لمنظمة الأغذية والزراعة للأمم المتحدة في ما يتعلق بالوضع القانوني أو الدستوري لأي بلد أو إقليم أو مجال بحري، أو في ما يتعلق بتعيين حدود كل منها.

ISBN 978-92-5-608931-1

E-ISBN 978-92-5-608944-1 (MOBI)

© FAO, 2015

تشجع منظمة الأغذية والزراعة للأمم المتحدة استخدام هذه المواد الإعلامية واستنساخها ونشرها. وما لم يذكر خلاف ذلك، يمكن نسخ هذه المواد وطبعها وتحميلها بغرض الدراسات الخاصة والأبحاث والأهداف التعليمية، أو الاستخدام في منتجات أو خدمات غير تجارية، على أن يشار إلى أن المنظمة هي المصدر، واحترام حقوق النشر، وعدم افتراض موافقة المنظمة على آراء المستخدمين وعلى المنتجات أو الخدمات بأي شكل من الأشكال.

ينبغي توجيه جميع طلبات الحصول على حقوق الترجمة والتصرف وإعادة البيع بالإضافة إلى حقوق الاستخدامات التجارية الأخرى إلى العنوان التالي: www.fao.org/contact-us/licence-request أو إلى: copyright@fao.org.

تتاح المنتجات الإعلامية للمنظمة على موقعها الإلكتروني التالي: www.fao.org/publications، ويمكن شراؤها بإرسال الطلبات إلى: publications-sales@fao.org.

بيان المحتويات

تقديم

شكر تقدير

المختصرات

موجز

الجزء الأول - الطبيعة المتغيّرة للتجارة الزراعية

١- التجارة الزراعية في مشهد عالمي متغيّر: السياق والاتجاهات والتوقعات

٢- تطور هياكل السوق

٣- المسائل التي قد ترتبط باستيراد الأغذية

الجزء الثاني - التجارة والأمن الغذائي: الروابط بين المفاهيم

١- قياس التجارة والأمن الغذائي: التعاريف والمؤشرات والنُهج

٢- تحليل الروابط: إطار للمفاهيم

٣- توسع التجارة والأبعاد الأربعة للأمن الغذائي

٤- العوامل التي تحدد قوة الروابط: الأسواق في العلاقة بين التجارة والأمن الغذائي

الجزء الثالث - السياسة التجارية وما يتصل بها من سياسات أخرى داعمة للأمن الغذائي

١- السياسات والأهداف السياساتية

٢- تحديد أثر تدخلات السياسة التجارية القصيرة الأجل على الأمن الغذائي

٣- التحولات البنيوية والتدخلات السياساتية على المدى الأبعد

٤- أنماط دعم للزراعة متغيرة: دروس للمستقبل

٥- محددات استراتيجيات التجارة الوطنية

الجزء الرابع - نحو حوكمة محسّنة للتجارة والأمن الغذائي

١- الأمن الغذائي في النظام التجاري المتعدد الأطراف

٢- الحيز السياساتي المتاح للبلدان النامية

٣- من السياسات إلى العمليات لتحسين الاتساق والحيز السياساتي

٤- ربط التجارة والأمن الغذائي في إطار التنمية لما بعد عام ٢٠١٥

الحواشي

تقديم

يشكّل استئصال الجوع حول العالم بحلول ٢٠٣٠ هدفاً رئيسياً لمنظومة الأمم المتحدة، بحسب ما تلحظه خطة التنمية المستدامة الجديدة لما بعد عام ٢٠١٥. ومع استمرار تطور أنماط الاستهلاك والإنتاج، سوف تؤدي التجارة بالمنتجات الزراعية والغذائية دوراً متزايد الأهمية في ضمان القدرة عىل تلبية الطلب المتزايد من جانب بلدان النقص الغذائي.

وإن تلك التجارة العالمية بالمنتجات الزراعية والغذائية قد نمت بسرعة خلال العقود الأخرية، بحيث أصبحت البلدان تشارك أكثر فأكثر في هذه التجارة سواء من جانب التصدير أم الاستيراد. إلا أنّ الطريقة التي على البلدان اتباعها من أجل زيادة مشاركتها في التجارة، هي موضع نقاش واسع.

فإن تطويع التجارة لكي تعمل لصالح، وليس ضد، الأمن الغذائي والتغذية المحسنين، يشكل تحدياً رئيسياً لصانعي السياسات. وفيما أن الانفتاح عىل التجارة كفيل بزيادة توافر الغذاء في البلدان المستوردة، وبفرض ضغط لخفض أسعار الاستهلاك، فهو أيضاً يقترن بمخاطر محتملة. يمكن لتزايد الاتكال عىل الأسواق الدولية أن يجعل البلدان عرضة لصدمات السوق قصرية الأجل، وهذان الأمران يؤديان إلى تقلص الإمدادات وارتفاع أسعار الاستهلاك، فضلاً عن الصدمات الناتجة عن الزيادة المفاجئة في الواردات وما يليها من تراجع في أسعار المنتجين.

ويمكن للانفتاح المت رسع على التجارة أن يقوّض الإنتاج المحلي في القطاعات المنافسة للاستيراد – وتلك مشكلة بارزة عىل وجه الخصوص في المراحل الأولى للتحول الزراعي، حين لا يزال للقطاع الزراعي دور رئيسي يؤديه في تنمية الاقتصاد بشكل أوسع وباعتباره مصدراً لفرص العمل بالنسبة إلى السواد الأعظم من الفقراء في الأرياف.

ومع أن البلدان القادرة عىل زيادة الصادرات قد تستفيد من زيادة الفرص التجارية، لا يخلو توسيع التجارة من المخاطر بالنسبة إلى تلك البلدان أيضاً. فبوسع ازدياد مستويات التصدير أن يضغط صعوداً عىل أسعار الاستهلاك المحيل ما يشكل مصدر قلق بوجه خاص خلال فترات الإنتاج المتوسطة أو دون الوسط. على العكس من ذلك، فان الإنهيار السريع في أسعار السلع الأساسية، مثل الذي شهده قطاع الألبان عام ٢٠١٥، يمكن أن يخلق صعوبات كبيرة للبلدان الساعية إلى استراتيجية تصدير رائدة في القطاع الزراعي.

ووجود هذا النوع من المخاطر يبرر ميل معظم الدول إلى إدارة التجارة بالمنتجات الزراعية والغذائية. غالباً ما تشكل أهداف الأمن الغذائي والتغذية، لا سيما في الدول ذات الدخل المنخفض والمتوسط، مبرراً رئيسياً ومشروعاً للتدخل من خالل التجارة والسياسات المتصلة بها. وقد تكون تلك السياسات موجهة إلى تحقيق تحسينات في بعد واحد أو أكثر من الأبعاد الأربعة للأمن الغذائي والتغذية: أي توافر الغذاء وإمكانية الحصول عليه والاستفادة منه واستقرار الإمدادات منه.

ولكن من المؤكد أن تصميم التدخلات السياساتية المناسبة في مجال إدارة التجارة حافل بالتحديات. فينبغي لصانعي السياسات تحقيق التوازن ب ني شواغل مختلف الأوساط الوطنية، التي سوف تتأثر بدرجات متفاوتة جراء زيادة الانفتاح عىل التجارة. وعليهم أيضاً أن يوفقوا بين تحقيق الأهداف الوطنية للأمن الغذائي والتغذية وب ني موجباتهم المنصوص عليها في الاتفاقات التجارية من أجل خفض أي آثار سلبية محتملة مترتبة عن أفعالهم على شركائهم التجاريين إلى أدنى حد ممكن.

وما يزيد الأمور تعقيداً، هو أن درجة ملاءمة تدخالت السياسات التجارية البديلة وما يتصل بها من سياسات أخرى، تختلف باختالف البلدان المعنية، بناء على مستوى تطور القطاع الزراعي فيها والدور الممكن لتلك القطاعات في المساهمة في تحسني الأمن الغذائي والتغذية كما أنها تتغريّ مع الوقت، مع تطور تلك القطاعات. وقد أدت تلك التحديات إلى نقاشات حادة حول ما إذا كان على البلدان أن تدير التجارة بالمنتجات الزراعية والغذائية، وحول كيفية قيامها بذلك.

يحاول هذا الإصدار من تقرير حالة أسواق السلع الزراعية أن يوضح دور التجارة المساهم في تحسني الأمن الغذائي والتغذية، وأن يشارك في النقاش بشأن مبررات إدارة التجارة بالمنتجات الزراعية والغذائية والنُهُج المعتمدة. وهو يحذر من محاولة تعيين «أفضل » مجموعة من الأدوات السياساتية لإدارة التجارة، إذ يقر بأنّ كل مجموعة أدوات ترتبط ارتباطاً وثيقاً بالسياق المحدد.

وبدلاً من ذلك يشجع هذا التقرير الممارسني المعنيين على التركيز بشكل أكبر عىل تعزيز عمليات السياسات التي ترشد تصميم وتنفيذ التجارة وما يتصل بها من سياسات. وتلك العمليات، سواء أكانت على مستوى خطة التنمية المستدامة لما بعد عام ٢٠١٥ أم عىل مستوى المفاوضات التجارية متعددة الأطراف أو الإقليمية، أم الاسرتاتيجيات الإنمائية الوطنية، فكلها تعاني نقاط ضعف عىل مستوى التنسيق، الأمر الذي يقوّض فعاليتها. وسيكون تعزيز تلك العمليات، وعلى الأخص مستويات التنسيق ما بين المنظمات المسؤولة عن التجارة والزراعة واسرتاتيجيات الأمن التجاري، ملحاً إذا ما أريد للتجارة بالمنتجات الزراعية والغذائية أن تحقق مساهمتها الجوهرية في القضاء على الجوع.

جوزيه غرازيانو دا سيلفا

المدير العام لمنظمة الأغذية والزراعة

شكر وتقدير

أعدّت كل من شعبة التجارة والأسواق وإدارة التنمية الاقتصادية والاجتماعية تقرير حالة أسواق السلع الزراعية ٢٠١٥–٢٠١٦. تحت الإشراف العام لمساعد مدير عام إدارة التنمية الاقتصادية Jomo Kwame Sundaram ولمدير شعبة التجارة والأسواق بوبكر بن بلحسن، ترأس Jamie Morrison الجانب الفني بدعم من Eleonora Canigiani وEkaterina Krivonos. وقد قدم Pedro Arias وياسمين إقبال مساهمات بشأن اتجاهات الأسواق والتوقعات المتعلقة بها في الجزء الأول بالاشرتاك مع Filippo Gheri. ووردت تعليقات واقتراحات قيمة من جانب الإدارات الأخرى لمنظمة الأغذية والزراعة ومكاتبها الأقليمية بما فيها إدارة الزراعة وحماية المستهلك، وإدارة مصايد الأسماك وتربية الأحياء المائية، وإدارة الغابات، والمكاتب الإقليمية للمنظمة في أوروبا وآسيا الوسطى وآسيا ومنطقة المحيط الهادئ.

وقد استرشد هذا التقرير بسلسلة من أربع مشاورات غري رسمية جرت الاستعانة بها لاستعراض الأدلة ومناقشة المسائل الخلافية الممكنة وتحديد تصميم هذا التقرير وتقديم استعراض أقران للرسائل التي يجب أن يتضمنها. وشارك في المشاورات العديد من الخبراء من مؤسسات أكاديمية ومنظمات دولية غري حكومية ومنظمات حكومية دولية. Ammad Bahalim وJean Balié وEduardo Bianchi وClemens Boonekamp وSusan Bragdon وLars Brink وPatterson Brown وAntony Chapoto وDavid Cheong وEphraim Chirwa وJennifer Clapp وEugenio Díaz-Bonilla وDiwakar Dixit وCharlotte Dufour وCheng Fang وWilliam Foster وThierry Giordano وJared Greenville وDavid Hallam وCorinna Hawkes وJonathan Hepburn وSimon Hess وAdrian Hewitt وNicolas Imboden وMarie-Agnes Jouanjean وUlla Kask ورشيد كوكب وSuffyan Koroma وDavid Luke وWill Martin وAlan Matthews وEmiliano Magrini وSteve McCorriston وNalishebo Meebelo وGeorgios Mermigkas وPierluigi Montalbano وCristian Morales وSilvia Nenci وSigne Nelgen وRalf Peters وFrancesco Rampa وMohan Rao وSherman Robinson وLuca Salvatici وKostas Stamoulis وJo Swinnen وDaria Taglioni وZoltan Tiba وSean Woolfrey.

ودعماً للمشاورات، تم إعداد مذكرات معلومات أساسية من قبل: Jennifer Clapp وEugenio Díaz-Bonilla وAlan Matthews وPierluigi Montalbano وSilvia Nenci وLuca Salvatici.

وتم تقديم المزيد من المساهمات واستعراض للأقران خلال منتدى التجارة والأمن الغذائي الذي استضافته منظمة التجارة العالمية في جنيف بتاريخ ٥ يونيو/حزيران ٢٠١٥، والذي جرى خلاله اختبار الرسائل الرئيسية للتقرير.

المختصرات

موجز

تفيد التوقعات أن التجارة العالمية بالمنتجات الزراعية ستواصل توسعها، وبشكل كبير، خالل العقود المقبلة. ونتيجة لذلك سوف تؤدي الزراعة دوراً متنامي الأهمية من حيث التأثري في نطاق الأمن الغذائي وطبيعته، عبر كافة الأقاليم في العالم. ويتمثل التحدي إذاً في ضمان أن يراعي توسع التجارة الزراعية القضاء على الجوع وانعدام الأمن الغذائي وسوء التغذية، لا أن يسير في عكسها.

ويهدف هذا الإصدار من تقرير حالة أسواق السلع الزراعية، إلى خفض الانقسام الراهن في الآراء بشأن تأثريات التجارة الزراعية في انعدام الأمن الغذائي، وبشأن الطريقة المعتمدة لإدارة التجارة الزراعية، ضماناً لاستفادة البلدان كافة من زيادة الانفتاح التجاري. وعبر تقديم الأدلة والتوضيحات بشأن مجموعة من المواضيع، يسعى التقرير إلى المساهمة في نقاش أكثر استنارة حول الخيارات السياساتية وتحديد التحسينات المطلوبة في الإجراءات السياساتية التي تتخذ تلك الخيارات ضمنها.

يستكشف الجزء الأول سياق الأسواق العالمية سريع التغريّ، لكي يحدد كيف يمكن للتطورات على صعيد إنتاج الأغذية، والطلب عليها، أن تحصل. سوف تترتب على تلك التغيريات تداعيات لجهة القدرة على الوثوق بالأسواق الدولية مستقبلاً كمصدر للغذاء سهل المنال، ليس فقط من حيث توفري الأغذية في الوقت المناسب بل أيضاً فيما خص تقلب تلك الأسواق وتداعياته الأوسع على الأمن الغذائي والتغذية.

إنّ الأدلة على تأثري التجارة في الأمن الغذائي محدودة، وفي حال وجدت فهي تشري إلى أن التأثريات مختلطة. وقد صدر في الفرتة الأخرية استعراض منهجي بشأن تأثريات الإصلاحات التجارية على الأمن الغذائي كشف أنه من ب ني ٣٤ دراسة تم تحليلها بالتفصيل، أبلغت ١٣ دراسة عن تحسينات في المؤشرات المستخدمة للأمن الغذائي، فيما دلت ١٠ منها على حصول تدهور وأفضت ١١ دراسة إلى نتائج مختلطة، «مع تفاوت مقاييس الأمن الغذائي عبر الشرائح السكانية والأقاليم والأزمنة، أو مع قيام المؤشرات البديلة للأمن الغذائي بالإشارة إلى نتائج مختلفة لبلدان محددة.» (أنظر الإطار ٦ في الجزء الثاني).

نظراً إلى صعوبة تعميم علاقة محددة بين زيادة انفتاح التجارة وبين تداعيات ذلك على الأمن الغذاء، يقدم الجزء الثاني إطاراً مفهومياً من أجل فهم أفضل لتلك العلاقة، ويحاول شرح النتائج المختلطة بناء على المتغيرات الاقتصادية والاجتماعية الرئيسية التي تتأثر بالتجارة، والعوامل التي تعدّل تأثيرات تلك المتغيرات على الأبعاد المختلفة للأمن الغذائي. وهو يقر أيضاً بأن العلاقة بين التجارة والأمن الغذائي تتخطى الاعتبارات الاقتصادية لتشمل الأبعاد السياسية والاجتماعية والإيكولوجية التي تستوجب نهجاً تحليلياً متعدد التخصصات.

وسوف يتناول الجزء الثالث الاستخدام المناسب للتجارة والسياسات المتصلة بها دعماً لأهداف الأمن الغذائي لكل بلد على حدة. كثرياً ما تركز النقاشات المرتبطة بالتجارة والأمن الغذائي على التأثريات القصرية الأجل لصدمات السوق، وعلى ما ينتج عنها من تغيريات في التدفقات التجارية والأسعار التي يواجهها المستهلكون والمنتجون. وفي هذا التقرير، فإن طرح النقاش في ضوء التحول الهيكلي الأطول أجالً في الاقتصادات الناشئة، له تداعيات هامة على صياغة واستخدام السياسات التجارية التي تتلاءم مع الأمن الغذائي المحسّن.

وإذ يقوم التقرير بذلك فإنما يدعو إلى نقل التركيز من تحليل ردود الفعل السياساتية القصرية الأجل على الصدمات إلى نهج سياساتية أطول أجلاً تركز على الاستفادة من الفرص وخفض المخاطر المرتبطة بزيادة الانفتاح على الأسواق الزراعية الإقليمية والعالمية. ومن هذا المنظور، فإن فهم السياق المحدد لكل بلد هو أمر حاسم لمعرفة كيف يمكن للتجارة الزراعية أن تدعم الأمن الغذائي. ولكن بوسع ذلك أن يعقد أيضاً تحديد السياسات التجارية المناسبة وما يتصل بها من سياسات أخرى.

يرمي هذا الإصدار من تقرير حالة أسواق السلع الزراعية إلى إثبات أن نهجاً أكثر واقعية يركز على تحديد السياق، سيكون كفيلاً بضمان تكييف أفضل للسياسات التجارية بشكل أفضل مع الظروف والاسرتاتيجيات المحددة للزراعة والأمن الغذائي للبلدان المختلفة. وسوف يساعد أيضاً على تخطي الانقسام في المواقف الإيديولوجية حول ما إذا كانت التجارة، أو بصورة متناظرة، السياسات التجارية وما يتصل بها من سياسات أخرى، مفيدة أو مضرة للأمن الغذائي. وبالتالي ينظر الجزء الرابع في التحديات والفرص المتعلقة بتحسني التناسق على صعيد حوكمة التجارة والأمن الغذائي، لضمان أن تؤدي إجراءات وأطر صنع السياسات المتعلقة بها إلى صياغة أفضل للسياسات التجارية وما يتصل بها من سياسات، لدعم الأهداف الوطنية، من دون التغاضي عن تداعياتها المحتملة على حالة الأمن الغذائي لل رشكاء في التجارة. ويصف أيضاً كيف تعتمد تلك التحسينات المتناسقة، على إصلاح أوسع للحوكمة العالمية وللبنية المؤسسية والمالية التي يدعمها. وسوف يستوجب ذلك تآزرات بين إجراءات القطاعات على كافة المستويات وتحسين القدرة على تحديد أهداف مشتركة عبر القطاعات والاتفاق عليها.

تشري عمليات صنع السياسات إلى تفاعالت وقوى متنافسة تؤثر في القرارات السياساتية. تقوم «العمليات» بإرشاد النقاشات حول السياسات وصنع القرارات عبر تحديد الأهداف والأولويات القطاعية الشاملة. «السياسات» هي الأدوات المستخدمة لتحقيق تلك الأهداف والأولويات. للعمليات معنى سياسي، فيما السياسات لها معنى أكثر فنية. ومن شأن تحويل الاهتمام إلى العمليات المتصلة بالتجارة والزراعة بدلاً من التركيز بصورة حصرية على حسنات السياسات المختلفة وسلبياتها أن يساعد على التوفيق بين مختلف وجهات النظر والأهداف والمساومات. وسوف يساعد في التوصل إلى اتفاق بشأن الأولويات المشتركة عبر القطاعات وفي تحديد مزيج السياسات الأنسب لتحقيق تلك الأولويات وفي تحسين إتاحة الحيّز السياساتي في اتفاقات التجارة وضمان استخدامه المناسب. فضلاً عن ذلك، سوف يساهم في زيادة تناسق السياسات الوطنية وقابلية توقعها، فيما يحترم خيار الحكومات الوطنية بشأن كيفية التوفيق بين مختلف الأولويات في سياق الأطر العالمية المتفق عليها.

تتناغم الرسائل الناتجة عن هذا التقرير بشكل جيد مع الحوار الجاري بشأن خطة التنمية لما بعد عام ٢٠١٥. وهي تعكس بشكل خاص المناقشات بشأن مسألتي «الكونية والتمييز» التي تعترف بأن تحقيق الأهداف المشتركة هو رهن مراعاة مختلف القدرات والحقائق والتقدم التنموي للبلدان. وتنسجم الرسائل كذلك مع آراء ناشئة بشأن تطور التعاون التنموي وبشأن الأهمية المتزايدة لحشد الموارد المحلية.

إن توسع التجارة الزراعية العالمية حاصل لا محالة وسوف يؤدي دوراً، سواء أكان يحظى بدعم استباقي أم لا، في تحديد مستقبل الأمن الغذائي وآفاق التغذية. وعلى السياسات التجارية وما يتصل بها من سياسات أخرى أن تصاغ كجزء من حزمة سياسات أوسع، وعليها أن تمنح الأولوية إلى أهداف التحول الهيكلي على المدى البعيد وتغليبها على المصالح السياسية أو التجارية قصيرة الأجل.

الجزء الأول

الطبيعة المتغيّرة للتجارة الزراعية

يعرض هذا الجزء الأول من تقرير حالة أسواق السلع الزراعية ٢٠١٥–٢٠١٦، سياق الأسواق العالمية من أجل تحليل الروابط بين التجارة والأمن الغذائي، المعروضة في هذا التقرير. بناء على تحاليل تطورات السوق على المدى القريب، والتوقعات على المدى المتوسط، والاحتمالات على المدى الأبعد، يشرح الجزء الأول الديناميات والاتجاهات والتوقعات الرئيسية التي تؤثر في أنماط التجارة الزراعية ومكوناتها.

ويتناول في المقام الأول التطورات التي قد تحصل في هيكل التجارة وأنماطها في المناطق الجغرافية على أساس العوامل التي تحدد التغييرات في الطلب على الغذاء، وطريقة ممارسة التجارة، مع الإشارة بشكل خاص إلى تنوع هياكل السوق عبر السلع المختلفة.

إنّ فهم ديناميات التجارة الزراعية هو عنصر أساسي لفهم التداعيات الممكنة للأمن الغذائي، مثلاً من حيث مستويات الأسعار وتقلبها والتوقعات الضمنية لفاتورة الواردات الغذائية لدى البلدان النامية المستوردة الصافية للأغذية. وهو بالغ الأهمية أيضاً في تحديد إلى أي مدى تتوجب إدارة العوامل التي تدفع تلك الديناميات على المستويات الوطنية والإقليمية والعالمية ولا سيما نظراً إلى الشواغل المتنامية بشأن إمكانية التعويل على الأسواق العالمية كمصدر للأغذية.

الرسائل الرئيسية

• نمت قيمة التجارة العالمية للأغذية ثلاثة أضعاف تقريباً خلال العقد الماضي، ومن المتوقع لمعدلات النمو أن تواصل ارتفاعها، مع تحول بعض الأقاليم أكثر فأكثر إلى أقاليم مصدّرة صافية للأغذية فيما تتحول أقاليم أخرى بصورة متزايدة إلى أقاليم مستوردة صافية لها.

• يختلف هيكل التجارة اختلافاً كبيراً بحسب السلعة والإقليم، وسوف يستمر في التنامي متأثراً بالتطورات في سلاسل القيمة العالمية والتجارة بين الشركات والعلاقات التجارية الثنائية والإقليمية.

• وتتوجب مقارنة الارتفاع الأخير في أسعار الأغذية العالمية الذي شهد زيادات حادة في الفترة ٢٠٠٧–٢٠٠٨ و٢٠١١، مع الاتجاه التراجعي للأسعار الفعلية على المدى الأبعد. والارتفاعات المفاجئة في أسعار الأغذية مهمة نظراً إلى تأثيراتها السلبية الممكنة على الأمن الغذائي والتغذية. وحتى لو كانت عرضية فيجب أخذها في الاعتبار في القرارات الأطول أجلاً المتعلقة بإدارة التجارة بالمنتجات الغذائية والزراعية.

• ومن الأرجح أن يؤدي انعدام اليقين الجيوسياسي والمناخي إلى مفاقمة حالات الارتفاع المفاجئ في أسعار الأغذية تلك في المستقبل، مع توقع تزايد عدد العراقيل المحتملة التي قد تعترض التدفقات التجارية.

١.

التجارة الزراعية في مشهد عالمي متغيّر: السياق والاتجاهات والتوقعات

مع الارتفاع الحاد لأسعار الأغذية بين عامي ٢٠٠٦ و٢٠١١،٢ تقدمت مسألة إشباع العالم إلى واجهة خطة التنمية، بسبب الدور المتنامي الذي سيترتب على التجارة أداؤه، وإلى خطة التجارة الدولية.٣

بحلول عام ٢٠٥٠ سوف يبلغ عدد سكان العالم ٩.١ مليار نسمة، أي بزيادة ٣٤ في المائة عما هو اليوم. وسيحصل جلّ هذه الزيادة السكانية في البلدان النامية. وسوف تتسارع وتيرة التحضر مع توقعات تفيد أن حوالي ٧٠ في المائة من سكان العالم سيعيشون في المدن، مقارنة بنسبة الـ٤٩ في المائة المسجلة اليوم. ومن أجل تأمين الغذاء لهؤلاء السكان الأكبر عدداً والقاطنين في المدن والأكثر ثراء على الأرجح، ستتوجب زيادة الإنتاج الغذائي بنسبة ٦٠ في المائة من الفترة الأساسية أي ٢٠٠٥–٢٠٠٧ وحتى عام ٢٠٥٠.٤ ومن المتوقع أن تكون هناك حاجة إلى معدل سنوي من الاستثمارات الصافية البالغة ٨٣ مليار دولار أمريكي في الزراعة في البلدان النامية من أجل تحقيق هذه الزيادة في الإنتاج.٥

في تلك الأثناء، التوزيع الجغرافي للفقر يتغيّر. فإن المداخيل في البلدان النامية بدأت تقترب من مداخيل البلدان الغنية منذ التسعينيات، إذ أنّ النمو قد تسارع مستوى في الاقتصادات النامية فيما راح يتباطأ في الاقتصادات المتقدمة. وتلك الأنماط الإنمائية تحدث تحولات في توزيع الدخل حول العالم.٦ فقد كان الفقراء يعيشون في البلدان الفقيرة أما اليوم فهناك مليار نسمة من مدقعي الفقر يعيشون في البلدان متوسطة الدخل مثل الهند ونيجيريا.٧ ويواصل النمو الاقتصادي تضييق هوة الثراء والقدرة الاقتصادية بين البلدان المتقدمة والنامية. ينتقل النفوذ الجيوسياسيي باتجاه مجموعة متنامية وغير متجانسة من البلدان متوسطة الدخل. وقد أدت التجارة الدولية دوراً رئيسياً في إعادة التوزيع تلك للموارد والنفوذ. وتعكس الأنماط المتنامية للتجارة الزراعية تغيّر الديناميات الجيوسياسية فضلاً عن تطور سلاسل القيمة العالمية.

لهذا المشهد العالمي المتنامي تبعات على أنماط التجارة الزراعية ومكوناتها وإدارتها. أما فهم العوامل المحركة لتلك التطورات والتداعيات المترتبة عليها، فضروري جداً لتكوين السياق الذي يفترض أن تجري فيه مناقشة العلاقة بين التجارة والأمن الغذائي. إن البيانات والتحاليل المتعلقة بالمحركات الحالية للسوق مهمة جداً، غير أنّ فهم كيفية تطور الأسواق وآفاقها المستقبلية مهم أيضاً لتحديد أكثر مسائل النقاش أهمية.

تنامي مكونات التجارة وأنماطها

واصلت التجارة بالمنتجات الزراعية توسعها، مدفوعة بالطلب المرتفع، ولا سيما في الاقتصادات الناشئة. وكادت قيمة الصادرات الزراعية العالمية أن تزيد ثلاثة أضعاف بين العامين ٢٠٠٠ و٢٠١٢ فيما زادت الصادرات الزراعية حوالي ٦٠ في المائة من حيث الحجم خلال الفترة نفسها.٨ ومع توقع استمرار الطلب العالمي على المنتجات الزراعية على ثباته في العقود المستقبلية، يتوقع لهذا النمو أن يتواصل. تنظر التوقعات الزراعية المشتركة بين منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي ومنظمة الأغذية والزراعة٩ في تبعات التفاعل بين عوامل العرض والطلب، من أجل توقع النمو المحتمل للإنتاج والاستهلاك، ونتيجة لذلك، لصافي التجارة. وهي تتوقع للتباعد المتنامي في اتجاهات صافي التجارة بالمنتجات الزراعية بحسب الأقاليم منذ عام ٢٠٠٠ أن يتزايد من الآن وحتى عام ٢٠٢٤ (الشكل ١).

من المتوقع لأقاليم كثيرة أن تزيد من اتكالها على التجارة، إما كمصدرة صافية وإما كمستوردة صافية. وقد كانت آسيا أسرع المستوردين الصافين نمواً مع تسجيل زيادة حادة بعد عام ٢٠٠٧، مدفوعة بشكل خاص ببلوغ الصين مصاف المستوردين الصافين فيما خص العديد من السلع الزراعية. وقد أصبحت أمريكا اللاتينية أكبر مصدر صاف للأغذية مع نمو ملحوظ في الإنتاج فاق بأشواط النمو المستقر للاستهلاك. وتلتها أمريكا الشمالية كثاني أكبر مصدّر صاف ولكن ذلك قد عاد إلى ركود الاستهلاك في الإقليم أكثر من نمو الإنتاج. أما أوروبا الشرقية وآسيا الوسطى ففي طور الانتقال من الاستيراد الصافي إلى التصدير الصافي. وفي مقابل ذلك، راحت الواردات الصافية لأفريقيا جنوب الصحراء الكبرى تتنامى، بالدرجة الأولى بسبب النمو السكاني فيما أنّ إقليم الشرق الأدنى وشمال أفريقيا راح يتحول بسرعة إلى إقليم مستورد نظراً إلى عجز إنتاج الأغذية عن مواكبة نمو الطلب.

إن الأنماط المتغيّرة للاستهلاك هي من المحركات الرئيسية لهذا التطور. يبدو أن نصيب الفرد من استهلاك البروتينات الحيوانية في البلدان المتقدمة يراوح مكانه وكذلك نصيب الفرد من استهلاك المواد الغذائية الأساسية في البلدان النامية بالإجمال ولو أن في بعض البلاد يبقى هناك فائض من الطلب على الأغذية الأساسية لدى الفقراء. في البلدان النامية، تساهم الزيادات في المداخيل وفي عدد السكان والتحضر – ولو أنها تحصل بمعدلات مختلفة – بتغييرات في العادات الحياتية والهياكل الغذائية. وبالعادة، يؤدي الانتقال من النظام الغذائي التقليدي القائم على الحبوب إلى نظام غذائي أكثر غنى بالبروتينات وأكثر تنوعاً إلى تغييرات في مكونات التجارة، بما أن الاستهلاك العالمي يذهب أكثر نحو المنتجات ذات القيمة المضافة بما فيها الأغذية المجهزة والمصنعة، وتمثل البلدان النامية حصة متزايدة من الاستهلاك العالمي. وسيحصل أكثر من ٩٥ في المائة من النمو الاستهلاكي من الآن وحتى عام ٢٠٢٤، في العالم النامي.١٠

على المستوى العالمي، بقيت حصة المنتجات المجهزة من الصادرات الزراعية مستقرة بين الفترة ٢٠٠١–٢٠٠٤ والفترة ٢٠٠٩–٢٠١٢ وقاربت الـ ٤١ في المائة، فيما تقلصت في البلدان الأقل نمواً، من ٣١ إلى ٢٦ في المائة. وفي الفترة نفسها، ارتفعت حصة السلع الخام من القيمة الإجمالية للصادرات الزراعية ارتفاعاً ملحوظاً في البلدان الأقل نمواً من ٣٧.٨ في المائة إلى ٤٨.٥ في المائة وفي البلدان غير الساحلية من ٣٣.٥ إلى ٤٦.٧ في المائة. وبالعكس، ففي البلدان النامية الجزرية الصغيرة تراجعت نسبة الصادرات غير المجهزة من ٥٢.٩ إلى ٣٨.٣ في المائة، فيما أن حصة المنتجات المجهزة قد زادت من ٣٧.٨ إلى ٤٨.٣ في المائة. وقد ازداد مجمل الصادرات الزراعية زيادة كبيرة لكل فئات المنتجات ومجموعات البلدان (الشكل ٢).

واستخدام الأغذية يتغير هو أيضاً. ففيما أن الحبوب لا تزال المحور الرئيسي للتغذية البشرية، ازدادت مساهمتها في الاستخدامات الصناعية، وسوف تستمر هذه المساهمة في التزايد خلال العقود المقبلة. وعلى المستوى العالمي، يبقى الغذاء هو الاستخدام الأهم للحبوب، ولكن الطلب على العلف الحيواني أسرع نمواً في قطاع الحبوب، متمشياً مع التغيرات الحاصلة في التفضيلات الغذائية. وبعد حصول توسع سريع خلال العقد الماضي، أصبح استخدام الإيثانول يمثل حالياً ١٢ في المائة من الاستهلاك العالمي للحبوب الخشنة.١١ ورغم توقعات بتباطؤ توسع الإيثانول القائم على الذرة تباطؤاً كبيراً في السنوات المقبلة، توحي المؤشرات إلى أن هذا الاستخدام للحبوب الخشنة سيبقى بارزاً في مجمل البلدان المتقدمة، وقد يبرز أيضاً في البلدان النامية ككل (الشكل ٣).

فيما خص ديناميات السوق الخاصة بالمحاصيل المحددة، يتوقع من البذور الزيتية أن تزداد أهمية، بدعم من الطلب القوي على الزيوت النباتية ودقيق البروتين. وسوف يزداد استهلاك السكر بسرعة أيضاً خصوصاً في البلدان النامية، في حين سيسجل نمواً طفيفاً أو معدماً في الكثير من البلدان المتقدمة بسبب المستويات المشبعة للاستهلاك والمنافسة من قبل المحلّيات الأخرى. من شأن ارتفاع المداخيل وزيادة التحضر وعولمة العادات الغذائية، أن تساهم كلها في استهلاك المزيد من الطعام جاهزاً، ما سيزيد من استهلاك اللحوم والزيوت النباتية والسكر. وتشكل تلك الفئات الثلاث الآن ٣٥ في المائة من نصيب الفرد من المدخول السعري في البلدان النامية، ما يشير إلى ارتفاع عن نسبة الـ٣٠.١ في المائة التي سجلت في الفترة ٢٠٠٢–٢٠٠٤ (الشكل ٤). وهي مكونات مهمة في النظم الغذائية البشرية وتشكل مصدراً هاماً جداً من الطاقة وخصوصاً في الكثير من الاقتصادات النامية. وفي الوقت عينه، يثير ارتفاع استهلاك الزيوت النباتية والسكر في الأطعمة المجهزة والمعلبة، شواغل على مستوى التغذية.

إن التغييرات في مدى أهمية محاصيل محددة تظهر لدرجة معينة في التغييرات اللاحقة بمكونات الصادرات، مع زيادات الصادرات من السلع عالية القيمة كاللحوم والإيثانول والسكر والبذور الزيتية والقطن، من الأمريكتين (الجدول ١).

إن المقارنة بين اتجاهات الإنتاج وبين اتجاهات الاستهلاك تقدم دلالة على الاتجاهات المحتملة لمكانة السلع المختلفة من حيث التجارة الصافية، وذلك بحسب كل إقليم. يدل الشكل ٥ على نمو التجارة بالمنتجات الكبرى في المناطق الرئيسية للبلدان النامية تشير النقاط الظاهرة فوق خط الـ٤٥ درجة إلى حالة من التصدير الصافي فيما تشير النقاط تحته إلى حالة من الاستيراد الصافي. وقد تم تخطيط موقع الإنتاج/الاستهلاك في الفترة ٢٠١٢–٢٠١٤ والموقع المتوقّع في عام ٢٠٢٤ لكل من المحاصيل والمنتجات الرئيسية. ويشار إلى اتجاه التغيير لحالة التجارة الصافية بواسطة الأسهم التي تربط بين تلك المواقع.

التباينات بين الأقاليم كبيرة. ففي أفريقيا، كل السلع الكبرى في حالة من الاستيراد الصافي، ومن المتوقع لهذه الحالة أن تزداد حدة في العقد المقبل ولا سيما بالنسبة إلى المنتجات الأعلى قيمة. وبالمقابل في أمريكا اللاتينية، معظم السلع الكبرى في حالة من التصدير الصافي وخصوصاً الحبوب الخشنة والسكر. وآسيا التي هي – بدون شك أكبر الأقاليم من حيث الاستهلاك والإنتاج لكافة السلع باستثناء اللحم البقري – تتسم بمسار تجاري أكثر اتزاناً حيث تبقى معظم السلع من الواردات الصافية ولكن مع اتسام الأرز والزيوت النباتية بفائض طفيف.

من المتوقع للاقتصادات الآسيوية سريعة النمو أن تستمر في تمثيل الحصة الأكبر من الزيادة في الاستهلاك العالمي للأغذية. في أفريقيا، سيؤدي النمو السكاني إلى زيادات ملحوظة في الاستهلاك الإجمالي على الرغم من أنّ نصيب الفرد من الاستهلاك في الإقليم أقل بكثير مما هو في بقية العالم. وعبر توفير الإمدادات إلى هذين الإقليمين، يحتل عدد من بلدان أمريكا اللاتينية موقعه في عداد أكبر الموردين عالمياً.

تتركز الصادرات من السلع الزراعية إجمالاً في حفنة من البلدان والأقاليم فيما أن الواردات تتوزع على عدد أكبر منها. يتوقع للولايات المتحدة الأمريكية والاتحاد الأوروبي والبرازيل البقاء في عداد كبار المصدرين مع تركّز بعض الصادرات بنسب كبيرة في بلد دون سواه، كما في حال السكر من البرازيل الذي يشكل أكثر من نصف صادرات السكر حول العالم أو الحبوب الخشنة ولحم الخنزير من الولايات المتحدة الأميركية، حيث تشكل كل من تلك السلعتين الثلث في سوق صادراتها العالمية. وتتحول كل من كازاخستان والاتحاد الروسي وأوكرانيا إلى مصدرة كبيرة للحبوب ولا سيما القمح، ويتوقع لحصة البلدان الثلاثة بلوغ نسبة ٢٢ في المائة من مجمل صادرات القمح في العالم في ٢٠٢٤.١٢ وفيما أن للتجارة الدولية أهمية حيوية لجهة تخفيف المخاطر المرتبطة بعقبات الإمداد التي قد تنتج عن الاتكال على الإنتاج المحلي دون سواه، فإن التركيز الأكبر على عدد قليل من الموردين قد يتسبب بأنواع أخرى من المخاطر مثل تلك الناجمة عن التبني المفاجئ وغير المتوقع لإجراءات تجارية.

٢.

تطور هياكل السوق

من السمات الأخرى للأسواق العالمية تقسيمها إلى شرائح في أحيان كثيرة، ما يؤثر على الوجهات المحتملة للسلع المتجر بها. يوضح الشكلان ٦ و٧ هذه النقطة. فسوق الأرز مقسمة عبر الأقاليم مع ممارسة القسم الأكبر من العمل التجاري في إقليم المنشأ. وفي مقابل ذلك، فإن سوق فول الصويا خاضعة لهيمنة الصادرات من بلدان ثلاثة في القارة الأمريكية إلى الصين وعدد صغير من البلدان المستوردة المتقدمة وذات الدخل المتوسط. ويعرف عن سوق فول الصويا وسوق المواشي الأكثر تعقيداً غياب البلدان متدنية الدخل عنها، ما يعكس المشاركة المحدودة لتلك البلدان في الإتجار بتلك المنتجات الأعلى قيمة.

تغيّر هيكل التجارة الدولية

لا تتأثر أنماط التجارة العالمية فقط بالعوامل الأساسية للسوق وبقواعد التجارة الدولية، وإنما تتأثر أيضاً – وبدرجة متزايدة – بديناميات أخرى أقل بروزاً.

فهناك حصة متزايدة من التجارة الدولية تمارس من خلال الاتفاقات الثنائية والإقليمية. وقد توسع عدد الترتيبات التجارية الإقليمية من أقل من ٢٠ ترتيباً في عام ١٩٩٠ إلى الترتيبات الـ٢٦٢ النافذة في الوقت الراهن. أما إبرام ما يعرف بـ"الترتيبات الإقليمية الكبرى" فسوف يوسع هذه الحصة أكثر فأكثر. معاً، شراكة التجارة والاستثمار عبر الأطلسي، المعقودة بين الاتحاد الأوروبي والولايات المتحدة الأمريكية، وشراكة التجارة عبر الأطلسي، والشراكة الاقتصادية الشاملة الإقليمية – التي تجمع بين رابطة أمم جنوب شرق آسيا وبين شركاء إقليميين آخرين،– ستمثل أكثر من ثلاثة أرباع الناتج المحلي الإجمالي العالمي وثلثي التجارة العالمية.١٣ عبر الحد من عدد الأطراف المعنيين، والتركيز على مجالات الاهتمام الاستراتيجية للأطراف، تميل الترتيبات التجارية الإقليمية إلى إرساء أحكام للتكامل التجاري والاقتصادي أعمق من الاتفاقات الأخرى فتستمد منافع كبيرة من إزالة الحواجز غير الجمركية ومواءمة المعايير وتيسير التجارة بدلاً من خفض التعريفات الجمركية وغيرها من الحواجز الرسمية التي تعترض دخول السوق. فعلى سبيل المثال أكثر من نصف الترتيبات التجارية الإقليمية ينطوي على التزامات بشأن تدابير الصحة والصحة النباتية أعمق من تلك التي تشملها الترتيبات الحالية ذات الصلة التابعة إلى منظمة التجارة العالمية. وبما أن تدابير الصحة والصحة النباتية والحواجز الفنية التي تعترض التجارة تؤدي دوراً كبيراً في تحديد وصول السلع إلى الأسواق، فإن المواءمة بين تلك الإجراءات وتبسيطها ضمن التكتلات التجارية قادر على حفز التجارة داخل الإقليم بقوة.

والعامل الثاني في تغيير أنماط التجارة العالمية هو أن التجارة بين الشركات وداخلها تزداد مع بروز سلاسل القيمة العالمية ومع التكامل العمودي. ففي الولايات المتحدة الأمريكية على سبيل المثال، شكلت التدفقات التجارية بين الشركات حوالي ٤٨ في المائة من السلع المستوردة و٢٩ في المائة من السلع المصدرة في عام ٢٠١٠. وفي الشركات متعددة الجنسيات، قد تؤدي الإجراءات والمواصفات الداخلية دوراً في تحديد أحجام وظروف المعاملات التجارية أكبر مما تفعل السياسة التجارية الحكومية. والمسألة الأخرى المهمة في سياق التجارة بين الشركات هي سعر النقل أي تسعير السلع أو الخدمات أو الأصول الأخرى التي يتم تبادلها بين الشركات المنتسبة. تستعمل تلك التسعيرات لغايات المحاسبة الداخلية للشركات ومع أنها تختلف عن أسعار السوق فبوسعها التأثير في المستوى العام للأسعار المحلية وأنماط التجارة، من خلال تأثيراتها على العرض والطلب. أما درجة جهوزية قواعد التجارة الحالية للتكيف مع مسائل المنافسة الجديدة التي تنشأ في هذه العلاقة العمودية فيجب أن تحدد.١٤

جراء هذه التطورات، أمسى النظام متعدد الأطراف أقل أهمية كمحرك لتوسع التجارة، مع أن منظمة التجارة العالمية ما زالت تقدم الآليات الأشمل والأكثر جهوزية لمناقشة تطبيق القواعد التجارية وتسوية النزاعات ما بين البلدان. اقتراناً بتركيز الواردات، ولا سيما صادرات السلع الزراعية في عدد قليل من البلدان، سيعني تطور هيكل التجارة الزراعية العالمية أن التدابير التي يتخذها بلد واحد أو مجموعة من البلدان ستنتج تداعيات هامة على بقية العالم. وبالتالي يمكن لتقلب الإنتاج والاضطرابات في الأسواق المحلية والتغيرات السياسية في بلد مصدرّ أو مستورد واحد رئيسي، أن ترتب تداعيات على الأسواق العالمية، فتؤثر في الإمدادات والأسعار العالمية مع ممارسة تأثيرات ملحوظة على الأمن الغذائي.

ويزداد السياق المتغير للتجارة الزراعية تعقيداً جراء التشتت المتزايد للإنتاج العالمي وإعادة تنظيمه على شكل سلاسل قيمة عالمية معقدة. وتصف مؤلفات صادرة حديثاً تنافسية البلد المعين و/أو قطاعاته الصناعية عبر النظر تحديداً في إنتاج البلد من المنتجات ذات القيمة المضافة ومستوى تكامله مع سلاسل القيمة العالمية.١٥

لقد أصبحت سلاسل القيمة العالمية بمثابة روابط مهمة في العلاقات بين التنافسية والتجارة والنمو والتنمية. ويعتبر بعض المراقبين أن المشاركة فيها تتيح تنافسية أكبر ومشاركة أفضل في التدفقات التجارية والاستثمارية ووصولاً إلى أنواع جديدة من التكنولوجيات الإنتاجية والترفيع إلى أنشطة ذات قيمة مضافة أعلى، على المستوى الاجتماعي الاقتصادي من خلال وظائف أكثر عدداً وأفضل أجراً واستخدام أكثر استدامة للموارد وحوكمة أفضل واستقراراً سياسياً. والبلدان التي ستشارك في سلاسل القيمة العالمية لن تحتاج إلى أن تطور صناعات متكاملة عمودياً من أجل المشاركة في التجارة العالمية. بل يمكنها تطوير قدراتها في شرائح محددة من السلسلة (أي الإنتاج أو المهام أو الوظائف التجارية) وبالتالي، حتى البلدان الصغيرة ذات القدرات المحدودة على امتداد سلسلة القيمة تملك الفرصة لتصدير السلع أو الخدمات.١٦

بيد أن تنظيم النظام الحديث للأغذية على شكل سلاسل قيمة عالمية معقدة، يطرح تساؤلات هو أيضاً بشأن فرضية الأسواق التنافسية. ففي القطاع الزراعي هناك درجة تركيز عالية في عداد الشركات داخل البلدان وعلى الصعيد العالمي أيضاً، ما يشير إلى غياب التنافسية. والشركات عبر الوطنية التي تعنى بالأعمال التجارية الزراعية والتي تسيطر على سلاسل القيمة العالمية في قطاع الأغذية تتسم بقدرة كبيرة على التنقل وعلى الاستثمار في البلدان النامية من أجل استغلال الأفضلية المطلقة التي قد توجد في تلك المواقع، وقد يقوض ذلك الميزات المقارنة للبلدان الأخرى.

وقد زادت الاستثمارات المباشرة الأجنبية في الزراعة والتجهيز وعمليات البيع بالتجزئة من التكامل العالمي لأسواق الأغذية الزراعية. وتتضمن الجهات الفاعلة في تلك الشرائح، الشركات الحكومية التجارية والشركات الخاصة الكبرى التي تعمل على الصعيدين المحلي والدولي، وضمن هياكل للسوق ذات درجات متفاوتة من التنافسية.

ويتمثل أحد الشواغل التقليدية في دور الشركات الكبرى متعددة الجنسيات في الأسواق العالمية للمواد الأولية. وقد أشارت بعض الدراسات١٧ إلى هيمنة شركات تجارية كبرى هي Archer Daniels Midland (ADM) وBunge وCargill وLouis Dreyfus. في الوقت عينه، تواجه تلك الشركات متعددة الجنسيات منافسة متزايدة من عدد من الشركات التجارية الجديدة. فسوق الموز على سبيل المثال قد تحولت من سوق خاضعة إلى هيمنة حفنة من الشركات متعددة الجنسيات التي تسيطر على الإنتاج والتوزيع والتجارة إلى سوق متعددة المشغلين في البلدان المصدرة والمستوردة على حد سواء وتتميز بتفاعلات متفاوتة ومعقدة بين الشرائح المختلفة (الإطار ١).

وفي حال تم التكامل، قد تؤدي زيادة انفتاح البلدان على التجارة والاستثمارات الخارجية إلى منافع إنمائية جراء انتقال المعارف والتكنولوجيا، كما قد تطلق شرارة التحولات الهيكلية المؤاتية عبر نقلها اليد العاملة من قطاع الزراعة إلى شغل وظائف أعلى إنتاجية وأعلى أجراً في قطاعي التصنيع أو الخدمات.١٨ ولكن لن تتمكن البلدان كافة من تحقيق التكامل على الفور. فوحدها البلدان القادرة على الإنتاج بشكل قريب بما فيه الكفاية من معايير الجودة العالمية ومستويات الكفاءة، ستتمكن من المشاركة. فضلاً عن ذلك فإن التعامل مع سلاسل القيمة العالمية والمشاركة فيها ليس سهلاً ولا سيما بالنسبة إلى صغار المنتجين الريفيين الذين غالباً ما يكون وصولهم إلى المعارف ورأس المال لتحسين إنتاجهم، محدوداً.

في البلدان الناشئة والنامية، قام النمو الاقتصادي القوي وارتفاع مستويات الدخل، بالاقتران مع تنامي التحضر بتغيير العادات الغذائية وإطلاق العنان لزيادات في الطلب على منتجات أعلى قيمة، وللمنتجات المباعة بالتجزئة والمجهزة في المناطق الحضرية. أما التجارة بالمنتجات الغذائية الطازجة كالفاكهة والخضر واللحوم ومنتجات الألبان – التي تكون إما عرضة لمخاطر سلامة الغذاء وإما تخضع لمتطلبات محددة من المستهلكين بخصوص الجودة – قد زادت أيضاً من الحاجة إلى تنظيم التجارة من خلال المعايير. وقد زاد الدور المتنامي للشركات الكبرى متعددة الجنسيات التي تعنى بالأغذية وتجارة التجزئة والتي تشدد على نضارة المنتج وجودته وسلامة الغذاء من أهمية المعايير الخاصة كطريقة للحؤول دون احتمال المساس بالسمعة وخسارة حصة السوق جراء بيع الأغذية غير الآمنة.

وتجدر الملاحظة إلى أنه على الرغم من تلك المعايير الأكثر صرامة وانتشاراً، لم تزد التجارة الزراعية العالمية بشكل حاد على مر العقود الثلاثة الأخيرة وحسب، بل بلغ النمو أقصاه حيث المعايير هي في أعلاها مثلاً المنتجات الأعلى قيمة مثل الفاكهة والخضر والأسماك والمنتجات السمكية واللحوم ومنتجات الألبان. زد على أن الانتقال باتجاه الصادرات عالية القيمة قد كان في أعلاه في أقاليم البلدان النامية.١٩ وأدت الحاجة إلى امتثال المنتجات الاستهلاكية النهائية لتلك المعايير إلى زيادة التركيز على مراقبة الجودة ضمن سلاسل القيمة الزراعية وهذا بدوره قد أثر في طريقة تنظيم سلاسل القيمة الزراعية العالمية مع زيادة مستويات التنسيق العمودي وترفيع قاعدة الإمدادات وزيادة شركات الأغذية الكبيرة متعددة الجنسيات هيمنةً.

٣.

المسائل التي قد ترتبط باستيراد الأغذية

الأسعار باعتبارها مؤشرات إلى التغيير

تتغيّر الأسواق الزراعية على مر الوقت، أحياناً بشكل دوري وأحياناً بشكل دائم. وهي تخضع إلى الموسمية السنوية التي هي من سمات الإنتاج الزراعي، ولكنها تتسم أيضاً بفترات من الهدوء النسبي أو عدم الاستقرار الذي قد يدوم سنوات عدة.

فإن الفترة التي امتدت من ١٩٩٩ إلى ٢٠٠٦ والتي تميزت بأسعارها المتدنية تاريخياً، قد أعقبتها فترة طويلة من الأسعار العالية والمتقلبة من ٢٠٠٧ إلى ٢٠١٣. وفي عام ٢٠١٤، عادت الأسواق إلى الاستقرار من جديد، وتشير التوقعات على المدى المتوسط إلى عودة تراجع الأسعار (الشكل ٨). بالمعدلات الحقيقية، من المتوقع لأسعار كافة المنتجات الزراعية أن تتراجع على مر السنوات العشر المقبلة، في وقت سيتفوق فيه نمو الإنتاجية – بمساعدة من أسعار المدخلات الأدنى – على الزيادات المتباطئة في الطلب.٢٠

يتماشى تراجع أسعار السلع الزراعية الحقيقية مع الاتجاه المتوقع للتراجع الطويل الأمد الذي تتميز به الأسواق الزراعية العالمية. وقد اعتبرت أسعار السلع المتدنية، وبالأخص تلك التي سجّلت في الثمانينيات والتسعينيات كعائق للتنمية في الاقتصادات القائمة على الزراعة، إذ خففت الحوافز على الاستثمار في التكنولوجيات المعززة للإنتاج، ورتبت تأثيرات سلبية على الأمن الغذائي.

ولكن التجربة تدل على أن تلك الاتجاهات التراجعية تتخللها فترات من الأسعار العالية والمتقلبة. وتلك الارتفاعات المفاجئة في الأسعار قد تشكل أيضاً تهديداً كبيراً للأمن الغذائي. ففي فترة غير بعيدة، تركز النقاش السياساتي بشأن التجارة الزراعية على المستويات المرتفعة للأسعار وتدخلات السياسات قصيرة الأمد من أجل خفض ضغوط الأسعار المحلية. ولكن الأفق قصير الأمد لا يتناسب تماماً مع تطبيق سياسة تدعم التحول الهيكلي الأبعد أجلاً، كما سنشرح في الجزء الثالث من التقرير.

زيادة تكاليف واردات الأغذية

اقتراناً بارتفاع أسعار الأغذية، أدت الاتجاهات في التجارة التي وصفناها في القسم السابق إلى التأثير بقوة على تكاليف استيراد الأغذية في البلدان النامية متدنية الدخل ذات النقص الغذائي. والاتجاهات المسجلة في فواتير استيراد الحبوب، التي زادت في كل من البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للأغذية، رمزية (الشكل ٩).٢١

إن الزيادة في أسعار استيراد الأغذية– مضافة إلى المعدل المتزايد لتحول البلدان النامية إجمالاً والفئات المحددة مثل البلدان الأقل دخلاً والبلدان النامية المستوردة الصافية للأغذية وبلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض٢٢ إلى بلدان مستوردة صافية للأغذية في الثمانينيات والتسعينيات – قد بعثت على المزيد من القلق. تظهر بيانات منظمة الأغذية والزراعة أنّ استيراد الأغذية إلى البلدان الأقل نمواً بين عامي ١٩٩٢ و٢٠١١ قد زاد حوالي خمسة أضعاف على الرغم من أن هناك انخفاض متوقع في الفترة ٢٠١٥-٢٠١٦ مع استمرار أسعار الأغذية بالتراجع.

ولكن قد لا يكون وضع الاستيراد الصافي للأغذية مؤشراً واضحاً إلى انعدام الأمن الغذائي. ولعل المؤشر الأفضل قد يكون حجم الفاتورة الإسمية لواردات الأغذية مقارنة بإجمالي عائدات تصدير السلع، أو إجمالي الدخل أو الناتج المحلي الإجمالي أو المقاييس الأخرى للمقدرة الاقتنائية أو القدرة الاقتصادية على تسديد ثمن الواردات الغذائية المتزايدة. على سبيل المثال، في حين أن فاتورة استيراد الأغذية قد ارتفعت في البلدان الأقل نمواً، فإن الزيادة في الصادرات الإجمالية لتلك البلدان قد كانت أكثر حدة بكثير (الشكل ١٠). وهذا يشير ضمناً إلى أن قدرة تلك البلدان على تسديد ثمن الواردات من الأغذية قد ارتفعت بالإجمال كنتيجة التوسع الشامل للتجارة. ويمكن الدلالة على الوضع نفسه لدى كل من البلدان النامية المستوردة الصافية للأغذية وبلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض.

يمكن ملاحظة اتجاها تراجعيا في نسبة الصادرات الإجمالية من البضائع على واردات الأغذية في معظم أقاليم البلدان النامية باستثناء جنوب شرق آسيا وأوقيانوسياا (الجدول ٢). ويمكن الملاحظة أيضاً أن الفاتورة الإجمالية لاستيراد الأغذية، كنسبة مئوية من الناتج المحلي الإجمالي قد بقيت مستقرة جداً في البلدان الأقل نمواً وفي بلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض، على الرغم من بعض التقلبات (الشكل ١١).

ولكن فيما أن البيانات المجمعة للعديد من أقاليم البلدان النامية والفئات تشير إلى تراجع في عبء فاتورة واردات الأغذية نسبةً إلى إيرادات تجارة البضائع، ففي بعض البلدان كانت تلك الفاتورة عالية جداً. زد على أن عدم تجانس البلدان يتطلب تحليلاً أعمق للحالات المحددة في كل بلد، بما أنّ الإيرادات الأعلى الناتجة عن تصدير البضائع قد لا تستخدم للتعويض على تزايد استيراد الأغذية، كما أن توزيع تلك الإيرادات قد لا يزيد من وصول الأفراد و/أو المجموعات الأكثر تعرضاً لانعدام الأمن الغذائي، إلى الأغذية.

شواغل أطول أجلاً بشأن الأسواق الدولية للأغذية

في ضوء ارتفاع الأسعار، وعلى الرغم من تنامي أحجام التجارة، يساور القلق بلداناً كثيرة بشأن القدرة على الوثوق بالأسواق العالمية كمصدر للأغذية المقبولة السعر، نظراً إلى تعرض الأسواق إلى الصدمات وإلى تدابير الشركاء التجاريين. ولكن بالإضافة إلى الزيادات في الأسعار، يمكن لعوامل اقتصادية وبيئية واجتماعية أخرى أن تؤثر هي أيضاً في التدفقات التجارية وبالتالي في قابلية الوثوق بالأسواق كمصدر للأغذية مقبولة السعر.

وفقاً لأحد بحوث لـChatham House استعان فيه بمنطقتي البحر الأسود والخليج كمثل، يبين الإطار ٢ كيف أن الصدمات المناخية والصراعات والبنى التحتية المحتقنة قد تقيّد النمو الممكن للتجارة وتزيد من التعرض إلى الصدمات.

الجزء الثاني

التجارة والأمن الغذائي: الروابط بين المفاهيم

ينظر هذا الجزء الثاني من التقرير في الروابط بين التجارة وبين الأبعاد الأربعة للأمن الغذائي – أي توافر الغذاء وإمكانية الحصول عليه والاستفادة منه واستقرار الإمدادات منه – مركزاً على القنوات التي يؤثر التغيير في التجارة من خلالها في الأمن الغذائي، والعوامل الأساسية التي تحدد قوة هذه العلاقة ونتائجها.

للتجارة تبعات مباشرة على الأمن الغذائي لأن الواردات في معظم البلدان تشكل جزءاً هاماً من إجمالي الإمدادات الغذائية. وفي حين أن التنافس مع الواردات قد يؤدي إلى عرقلة المنتجين المحليين بوسعه أيضاً أن يحفز التغييرات والابتكارات المعززة للإنتاجية على صعيد الإنتاج المحلي وسلاسل التوريد المرتبطة به. وبمستطاع الصادرات المساهمة في خفض الفقر في حال حسّنت إيرادات التصدير مداخيل السكان ذوي الدخل المتدني.

ويمكن أن تترتب عن المشاركة الأكبر في التجارة تبعات سلبية وإيجابية على حد سواء في الأمن الغذائي للبلد المعيّن. ويمكن للإنتاج والاستهلاك المحليين والأسعار في كافة مراحل سلسلة القيمة أن تتأثر بالتغييرات في أنماط المتاجرة. أما كيفية تأثير التجارة في الأمن الغذائي فتعتمد اعتماداً كبيراً على السياق المعين، إذ تمارس البلدان التجارة في ظروف مختلفة كما أنها على مستويات مختلفة من التنمية. وتعتمد النتائج على تأثيرات التجارة على مجمل النمو والعمالة والمداخيل وعائدات الحكومات وغيرها من المتغيرات الرئيسية التي تحدد الحالة الاقتصادية والاجتماعية للبلد.

تعتمد تلك الروابط وقنوات الانتقال المتصلة بها على مجموعة من الخصائص الأساسية لاقتصاد البلد، بما في ذلك مستوى التنمية الاقتصادية والمؤسسية فيه ووضعه التجاري ولا سيما ما إذا كان البلد ضمناً مستورداً أو مصدراً صافياً للأغذية، وبنية الأسواق المحلية وخصائص المنتجين الزراعيين مع التمييز بشكل خاص بين البلدان حيث يقدم أصحاب الحيازات الصغيرة غالبية النواتج الزراعية والبلدان التي يقوم فيها الإنتاج بشكل رئيسي على المزارع الكبرى ذات التوجه التجاري.

الرسائل الرئيسية

• يؤثر مستوى التجارة في العديد من المتغيرات الاقتصادية والاجتماعية التي تحدد في نهاية المطاف حالة الأمن الغذائي والتغذية لدى السكان بما في ذلك النمو والمداخيل ومستويات الفقر واللامساواة وأسعار الغذاء والموازنات الحكومية.

• تؤثر التجارة في بنى السوق وتنمية البنية التحتية والإنتاجية وتركيبة النواتج الزراعية وتنوع المنتجات الغذائية وجودتها وسلامتها ومكونات النظم الغذائية. تؤثر تلك العوامل في إتاحة الغذاء والوصول إليه والاستفادة منه واستقرار الإمداد منه بدرجات متفاوتة.

• بوسع التغييرات في التجارة أن تتفاعل مع الوضع الأساسي للبلد فتنتج عنها اختلافات في تجارب البلدان تجعل من الصعب تعميم علاقة واحدة عليها كلها.

• ليست التجارة بحد ذاتها تهديداً كما أنها ليست دواء ناجعاً لتحسين الأمن الغذائي والتغذية، بل هي تطرح تحديات ومخاطر تنبغي مراعاتها في صنع القرارات السياساتية. ويجب التأني والحذر في الإخذ بالتأكيدات العامة وغير المؤهلة بشأن التجارة التي تعتبر أنها "تضر" الأمن الغذائي أو "تعينه"، كما أن طبيعة المتغيرات والروابط الكامنة خلف تلك التأكيدات يجب أن تخضع إلى تمحيص دقيق.

١.

قياس التجارة والأمن الغذائي: التعاريف والمؤشرات والنُهج

كانت الروابط بين التجارة والأمن الغذائي موضع نقاش حاد على المستويين الوطني والدولي وقد أصبحت محور العديد من المناقشات المتصلة بالتجارة، بما في ذلك في سياق المفاوضات حول التجارة. ويقوم جزء واحد على الأقل من الاختلاف بشأن الدور المناسب الذي على التجارة أن تؤديه في تحقيق أهداف الأمن الغذائي، على وجهات نظر مختلفة حول الماهية المحددة لمفهومي "التجارة" و"الأمن الغذائي". إن غياب الفهم الواضح لكيفية قياس هذين المفهومين يزيد من صعوبة التوصل إلى أرضية مشتركة.

لدى تعريف التجارة، من المفيد أن نميز بين التجارة كتبادل مادي واقتصادي للسلع والخدمات وبين سياسات التجارة مثل تدخلات الحكومات في تلك التدفقات الاقتصادية والمادية، بما يشمل السياسات التي تديرها الاتفاقات التجارية. باختصار، التجارة هي ببساطة الرابط بين العرض والطلب الذي يتم عبره تبادل السلع والخدمات. ويتناول مفهوم التجارة الأحداث التي قد تحصل بواسطة قوى التكنولوجيا والديموغرافيا أو العوامل الأخرى، مع أو بدون تأثير التدخل الحكومي.

أما السياسات التجارية فهي التدخلات التي تنفذها الحكومات من أجل تعديل التجارة أو التي تؤثر بصورة غير مباشرة في مستويات التجارة. بعبارة اقتصادية، تعكس سياسات التجارة عادة الإجراءات الحكومية التي تنطبق حين تعبر السلع والخدمات حدود البلد. وهي تتضمن أيضاً الدعم المحلي للزراعة، بما أن أي سياسة حكومية تؤثر في الإنتاج قابلة أيضاً للتأثير في التدفقات التجارية. يركز هذا القسم على التجارة فيما سيتناول الجزء الثالث السياسات التجارية فيميز بين انفتاح التجارة كدولة والانفتاح على التجارة كتغيير في السياسات العامة.

وينبغي التحديد الكمي لمفاهيم التجارة من أجل التمكن من تحليل الروابط الممكنة بالأمن الغذائي. على سبيل المثال، الجدل الدائر حول حسنات أو سيئات الاقتصاد المحمي مقارنة بالاقتصاد الحر تتعقد جراء قياس المفهومين المذكورين. فإن "محمي" و"حر" ليسا فئتين ثنائيتين بل يشيران إلى مستويات مختلفة من التنفيذ. ومن المهم كذلك التمييز بين مؤشرات النتائج مثل التجارة باعتبارها نسبة مئوية من النائج المحلي الإجمالي، من مؤشرات السياسات، كالتعريفات وما يكافئها.٢٣

"الأمن الغذائي" مفهوم وصفي ورد للمرة الأولى في مجال سياسات الأغذية في منتصف السبعينيات. وقد تطور المفهوم وتوسع بعد أن كان يقتصر على الإمدادات الغذائية على المستوى الوطني. أما أحد التعاريف واسعة الانتشار التي طرحها مؤتمر القمة العالمي حول الأمن الغذائي في عام ١٩٩٦، فينص على ما يلي:"يتحقق الأمن الغذائي عندما تتوافر لجميع الناس، في كل الأوقات، الإمكانات المادية والاجتماعية والاقتصادية، للحصول على أغذية كافية وسليمة ومغذية تلبي احتياجاتهم التغذوية وتناسب أذواقهم الغذائية للتمتع بحياة موفورة النشاط والصحة"، فيما أن التمييز الأوضح الذي طرحه مؤتمر القمة العالمي حول الأمن الغذائي في عام ٢٠٠٩ ينص على أن "الركائز الأربع للأمن الغذائي هي توافر الغذاء وإمكان الحصول عليه والاستفادة منه واستقرار الإمدادات منه." ويرد شرح موجز لهذه الأبعاد الأربع للأمن الغذائي في الإطار ٣. من أجل تحقيق الأمن الغذائي، ينبغي تحقيق الأبعاد الأربعة بالتزامن.

خلال فترة كبيرة من القرن العشرين، ركز النقاش بشأن سوء التغذية على نقص التغذية، وتحديداً على نقص المدخول السعري الكافي. وفي العقود الأخيرة تزايد الاهتمام بـ"العبء الثلاثي لسوء التغذية، الذي لا يشير فقط إلى سوء التغذية المزمن بل إلى النواقص في المغذيات الدقيقة – والمعروف بـ"الجوع الخفي –" والسمنة المفرطة والمشاكل المرتبطة بالسمنة الزائدة. الأشكال الثلاثة لسوء التغذية مهمة ويمكنها أن تصيب المجتمعات بالتزامن. والإدراك الأكبر لتعقيد سوء للتغذية قد أرشد مفاهيم الأمن الغذائي التي أصبحت تشمل أكثر فأكثر الاستهلاك الزائد أو الناقص للسعرات الحرارية وتداعيات النواقص في المغذيات الدقيقة على الصحة العامة.٢٤

بما أن الأمن الغذائي هو موضوع متعدد الأبعاد يصبح تنظيم مجموعة واسعة من المؤشرات الممكنة وتقديمها، أمراً صعباً. تقدم المنظمة مجموعة من المؤشرات الرامية إلى تفسير أبعاد متعددة من الأمن الغذائي وهي مجمعة بحسب تأثيرها في الحصول على الغذاء أو توافره أو استخدامه أو استقرار الإمدادات منه (الجدول ٣).

تقدم النهج الأخرى تصنيفاً يسعى إلى قياس الأمن الغذائي والتغذوي من حيث الحالة أو المحصلات والمحركات والمحددات والمخاطر وتدخلات السياسات والإجراءات.٢٥ وحاولت نهج أخرى تجميع المؤشرات ضمن مقياس واحد مثل المؤشر العالمي للجوع٢٦ أو مؤشر الأمن الغذائي العالمي الذي نشرته وحدة المعلومات في مجلة Economist.

الفرضيات الخلافية بشأن التجارة والأمن الغذائي٢٧

إن تنوع التعاريف والمؤشرات المحتملة التي تخص كلاً من التجارة والأمن الغذائي، تعكس الصعوبات في الربط المبرم بين المفهوم متعدد الأبعاد للتجارة وبين مفهوم الأمن الغذائي الذي ينطوي على المزيد من الأبعاد والذي يمكن أن يتوسع ليشمل الأمن الغذائي والتغذوي، ما يزيد الأمور تعقيداً. وقد أدت التفسيرات المختلفة للمفاهيم والنهج وطرق التحليل إلى عدد من الفرضيات المتضاربة التي تساهم في انقسام الآراء في النقاش حول السياسات. وأحد النزاعات الأكثر إثارة للجدل هو الذي يتواجه فيه الأمن الغذائي مع السيادة الغذائية (الإطار ٤).

في السنوات الأخيرة، راحت الآراء المتعلقة بالاستراتيجية الرامية إلى تحقيق الأمن الغذائي تنقسم تدريجياً بين فريقين متناقضين، إذ كان البعض يعتبر التجارة خطراً فيما يعتبرها البعض الآخر فرصةً. وفكرة "التجارة كفرصة" تبرز بشكل رئيسي في الأوساط الاقتصادية الكلاسيكية الجديدة، وترتكز على فكرة تحقيق الأرباح من التجارة التي توقعتها نظرية التجارة، ومستعينة بمفهوم الميزة النسبية. وتدعو هذه الفرضية إلى الانفتاح التجاري كسبيل لتخفيف الانحرافات وتعزيز الكفاءات والاستقرار في القطاع، مقابل التكاليف الناجمة عن حماية التجارة. يروّج داعمو هذه الفرضية لفكرة الاتكال على الذات وينظرون إلى مفهوم استثنائية الغذاء على أنه غير فعال. تعتبر هذه الفرضية أن الأمن الغذائي يتكل على قوى السوق من أجل حفز التخصيص الأكثر كفاءة للموارد وبالتالي زيادة الكفاءة في إنتاج الغذاء الذي يشعل بدوره شرارة النمو الاقتصادي والمداخيل الأعلى والمزيد من فرص العمل، فيحسن كلاً من توافر الغذاء وإمكانية الحصول عليه (الشكل ١٢). يقر مشجعو هذه الفكرة بأن تدخلات القطاع العام تؤدي دوراً هاماً ولكنهم يفضلون أن تقتصر تلك التدخلات على تصويب فشل السوق أو تعديل توزيع الدخل الناتج عن ذلك والدعوة إلى سياسات محددة الهدف من أجل تحقيق تلك الغايات.

أما فكرة "التجارة كخطر" فتنشأ عن مجموعة من التخصصات العلمية الاجتماعية الأخرى وعن العلوم الزراعية الإيكولوجية. وهي ترتكز على فكرة أن الزراعة ليست مجرد قطاع اقتصادي وإنما هي أيضاً مزوّد للسلع العامة التي تعجز الأسواق وحدها عن توفيرها، ومن هنا تنشأ "استثنائية" الزراعة. تطرح هذه الفرضية نظرةً بديلة إلى الأمن الغذائي مبنية على الطبيعة متعددة الوظائف التي تتسم بها الزراعة في المجتمع والقيم المتعددة التي ترتبط بتلك الوظائف المتنوعة، ما يؤدي إلى أخذ تكاليف تحرير التجارة في عين الاعتبار. فتكون النتيجة تركيزاً كبيراً على زراعة أكثر "محلية" وعلى المزارعين أصحاب الحيازات الصغيرة ونظم الزراعة ذات التنوع البيولوجي. يدعو داعمو هذه الفكرة إلى خفض جذري للاتكال على التجارة الدولية من أجل تلبية احتياجات الأمن الغذائي – ولكن من دون القضاء عليها بالكامل – وبالتالي إلى دور أقوى للدول في إرساء السياسات الغذائية على المستوى الوطني أو للسيادة الغذائية على مستوى المجتمع المحلي. ينطوي كل من النهجين على حجج مقنعة ولكن أيضاً على نقاط ضعف وتناقضات (الجدول ٤).

انبثقت هاتان الفرضيتان عن تقليدين ثقافيين مختلفين متأصلين في مفاهيمهما العلمية الخاصة بهما. فلكل منهما لغتها وتركزان على تحليل مواضيع مختلفة ولهما فهم مختلف لأنواع الأساليب والقياسات والمؤشرات التي تقدم أدلة علمية ومشروعة. أما صعوبة التوصل إلى قاسم مشترك في التحليل فتجعل الطرفين ميالين إلى الإفراط في تبسيط وجهة نظر أحدهما الآخر وتصويره بأقصى صورة ممكنة. فعلى سبيل المثال أولئك الذين يعتبرون التجارة كفرصة يميلون إلى تصوير الرأي الآخر وكأنه قائم على شكل بحت من الاكتفاء الذاتي. وبالعكس، فإن أولئك الذين يعتبرون التجارة خطراً يصورون وجهة النظر الأخرى على أنها تنادي بالتجارة الحرة البحتة. ويستخف كل من الطرفين بنقيضه معتبراً أنه ينطوي على مشاكل لمجموعة من الأسباب المتنوعة، ويعتمدان استراتيجيات خطابية تؤدي غالباً إلى نهج قاطع لا مساومة فيه.

ولكن إذا أمعنا النظر في الفكرتين وجدنا أن هناك بعض العناصر المشتركة التي يمكن التشجيع على الحوار انطلاقاً منها. فعلى سبيل المثال، تركز الفكرتان على أهمية الاتكال على الذات. والخلاف بينهما يتمثل في درجة الاعتماد على التجارة وإلى أي مدى يجب على السياسات الغذائية المحلية للدولة أن تتضمن أو لا تتضمن تدابير كفيلة بتقييد التجارة. فيصبح بالتالي من المهم الابتعاد عن الخطابات في النقاش وتقدير التكاليف والمنافع لدى كل من الطرفين.

٢.

تحليل الروابط: إطار للمفاهيم٢٨

عبر النظر في تعاريف التجارة والأمن الغذائي المعروضة في الأقسام السابقة والنقاشات حول العلاقة بين التجارة والأمن الغذائي، يناقش هذا القسم تأثيرات التجارة بمعناها الأولي – أي تبادل السلع والخدمات – بموجب الأبعاد الأربعة للأمن الغذائي.

يرد عرض بياني للقنوات التي يمكن من خلالها للتجارة أن تؤثر في مؤشرات الأمن الغذائي في الشكل ١٣ الذي يتناول التفاعلات في الأسواق بين السلع والمدخلات وعوامل الإنتاج. يوسع هذا العرض الإطار الذي قدمه المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية٢٩ عبر إدراج الروابط الصريحة بين المتغيرات الاقتصادية المختلفة المتأثرة بالتجارة والركائز الأربع للأمن الغذائي. ينظر التحليل التالي في التأثيرات الإيجابية والسلبية الممكنة للتجارة في الأبعاد الأربعة للأمن الغذائي مشدداً على أن التأثيرات على المدى البعيد والقريب، يمكنها أن تعمل في اتجاهات مختلفة وأن التأثيرات على مختلف الركائز قد تكون غير متجانسة. فعلى سبيل المثال، تؤدي زيادة توافر الغذاء من خلال الاستيراد، إلى منافع على صعيد الأمن الغذائي ولكن يجب النظر في التداعيات الأطول مدى لمكونات النظم الغذائية وبالتالي لركيزة استخدام الغذاء، من أجل فهم التأثيرات الإجمالية على المتناول من الغذاء وعلى التغذية.

يبيّن الشكل ١٣ ثلاثة أنواع من العلاقات: أي العلاقات المباشرة بين التجارة والمعايير الاقتصادية؛ والعوامل المتدخلة التي تعدل تلك العلاقات؛ والعلاقات مع أبعاد الأمن الغذائي. تتأثر العلاقات بالسياق الاقتصادي الذي سنناقشه في الأقسام التالية والذي تليه مناقشات للعلاقات الرئيسية وأقنية التفاعل.

السياق الاقتصادي والنمو

إن العلاقة بين التجارة والفقر عامل مركزي للترابط بين التجارة والأمن الغذائي، لأن الفقر، ولا سيما الفقر المدقع هو عامل رئيسي كامن خلف النقص التغذوي. وعلى الرغم من صعوبة تحديد رابط واضح بين التجارة ونمو الدخل فالكثيرون يوافقون على أن التجارة قد أدت دوراً هاماً في حزمة السياسات الإجمالية في معظم البلدان حيث تم الحفاظ على النمو المرتفع للدخل على مر الوقت. وعلى الرغم من عدم وجود عامل واحد بسيط يحدد النمو، فمن المعلوم أن الاقتصادات المفتوحة تميل إلى النمو بسرعة أكبر.

وفي الوقت عينه، هناك أدلة كثيرة تبين أن انفتاح التجارة قد يرتب تأثيرات متنوعة جداً على الأسر الفقيرة، بحسب نوع السياسات الخاضعة التي يجري تغييرها وبحسب الظروف التكميلية. وتنطوي تلك الظروف على سهولة انتقال عوامل الإنتاج بين الأنشطة، وعلى القطاع الذي يعمل فيه الفقراء مع استفادة أولئك الذين يعملون في صناعات التصدير عامة من توسع التجارة فيما أن أولئك الذين يعملون في القطاعات المنافسة للاستيراد والذين كانوا محميين في السابق، قد يتكبدون الخسائر.٣٠ ويمكن لفترات النمو المقترنة بتدهور كبير لتوزيع الدخل أن تخفض من كسب الدخل للمجموعات الضعيفة لا بل أن تقضي عليه ما يؤثر بالتالي في أمنها الغذائي (الإطار ٥)٣١و٣٢

إلى جانب النمو بوجه عام، من المهم أيضاً النظر في التركيبة القطاعية للنمو. فنمو الزراعة وإنتاج الأغذية يولد فرصاً كبيرة في مجال العمالة وتوليد الدخل، قد تكون مهمة جداً للحصول على الغذاء. وبقدر ما أن الفقر هو السبب الرئيسي لانعدام الأمن الغذائي فإن النمو الزراعي الذي ثبتت آثاره الإيجابية على تخفيف الفقر، سوف يساهم في التخفيف من انعدام الأمن الغذائي.

النمو الزراعي لا يراعي الفقراء وحسب من حيث خفض الفقر و/أو زيادة دخل الخميسات الأدنى من توزيع الدخل بل هو يمارس أيضاً تأثيرات أكبر على خفض الفقر من تلك التي نتجت عن النمو في القطاعات الأخرى.٣٣ وقد حدثت استثناءات لتلك النتائج في البلدان النامية التي تتسم بالكثير من اللامساواة في حيازة الأراضي حيث يبدو النمو الزراعي غير مرتبط بخفض الفقر. ويضعف الرابط مع زيادة دخل البلد المعين. في البلدان الأكثر ثراء، ليس أثر النمو الزراعي في خفض الفقر أعلى منه في القطاعات الأخرى.

التأثيرات المباشرة على المتغيرات المحلية الرئيسية

يعتبر كل من الإنتاج المحلي للأغذية، وأسعار الأغذية (عند بوابة المزرعة وفي التجزئة على حد سواء) والعمالة وإيرادات الحكومة، متغيرات رئيسية تتأثر مباشرة بالتجارة وتؤدي دوراً هاماً في تحديد القدرة المادية والاقتصادية للشعوب التي تعاني الجوع وسوء التغذية، على الحصول على الغذاء. إن التجارة جزء لا يتجزأ من النظام الاقتصادي إذ أنها تنطوي على هذه المتغيّرات وعلى غيرها من متغيرات الاقتصاد الكلي – وفيما تؤثر تغيرات التجارة في الأسعار والإنتاج، سوف تمارس هذه المتغيرات أثرها على التدفقات التجارية.

ومن المتغيرات الهامة الأخرى لدينا عمليات الحكومة (أي الإنفاق والتنظيم والخدمات) وجودة وفعالية الحوكمة. ولا شك في أن فعالية الحكومات في تصميم سياسات وبرامج الأمن الغذائي وتنفيذها، ولا سيما تلك التي تدعم التنمية الريفية والزراعية، لها أهمية حاسمة في تحقيق غايات الأمن الغذائي.

هناك جانبان لفعالية الحوكمة قد يتأثران بدورهما بالتجارة. فالجانب الأول هو ما إذا كانت الاتفاقات والأطر التجارية الدولية على غرار منظمة التجارة الدولية تولد قيوداً قانونية ومؤسسية على مجموعة السياسات الممكنة التي بالوسع تنفيذها. والجانب الآخر للفعالية يتمثل في توافر الموارد، وما إذا كانت التجارة والسياسات التجارية تمارس أثراً على عائدات الحكومات من خلال الرسوم الجمركية وضرائب التصدير.

على المدى الأبعد تؤثر التجارة كذلك في المنافسة وفي تنمية البنية التحتية وتطوير قنوات التسويق وشبكات التوزيع، كما أنها تؤثر في محفزات الاستثمار العامة والخاصة وفي دخول الجهات الفاعلة الجديدة إلى الأسواق. يؤدي كل من تلك العوامل أدواراً هامة في الإمداد العام للأغذية وفي المداخيل.

من المتغيرات الاقتصادية إلى مؤشرات الأمن الغذائي

إن التأثيرات المباشرة للتجارة على المتغيرات الرئيسية تترجم إلى تغييرات في مؤشرات الأمن الغذائي، من خلال ثلاثة عوامل متدخلة رئيسية هي: الإمداد الإجمالي من الأغذية ومدخول الأسرة وخدمات الحكومة.

يشكل الإنتاج وصافي التجارة جزءاً لا يتجزأ من الإمدادات الغذائية المحلية التي بدورها تحدد ما يعرف بـتوافر الغذاء. فضلاً عن الآثار المباشرة للتجارة يتأثر موردو الأغذية أيضاً بالتغيرات الحاصلة على مستوى الإنتاجية وبتكوين المحصلات الزراعية وبنية السوق، التي قد تنتج كلها عن التغيرات في الأنماط التجارية. أما أسعار الأغذية ومدخول الأسرة التي تقوم بمعظمها على ريع الأنشطة المعينة مثل الزراعة والأجور والتحويلات، فتحدد القوة الشرائية للمستهلكين. وهذا بدوره يحدد قدرتهم على الحصول على الغذاء. تتأثر تلك المكونات جميعها بالتجارة إذ تؤثر الأخيرة في إعادة تخصيص الموارد عبر الأنشطة الإنتاجية والعائدات إلى عوامل الإنتاج.

تحدد العائدات الحكومية والقدرات المؤسسية إتاحة الموارد وآليات التنفيذ الضرورية لتطبيق برامج الأمن الغذائي، بما فيها تلك الموجهة إلى المستهلكين (أي الحماية الاجتماعية والتعليم والخدمات الأخرى التي تتناول الاحتياجات الأساسية للسكان) وتلك الموجهة إلى المنتجين (المشتريات الحكومية وتكوين المخزونات الغذائية والخدمات الإرشادية والبنية التحتية الريفية وغير ذلك من أنواع الدعم). وللقطاع العام دور محوري في رعاية التنمية الزراعية ومعالجة الفقر من خلال إعادة توزيع الدخل، ما يؤثر في توافر الأغذية كما في قدرة الحصول عليها. إن الخدمات الحكومية التي تضمن سلامة الأغذية وحقوق المستهلك ضرورية أيضاً بالنسبة إلى مكون الاستفادة في الأمن الغذائي. غير أن القيمة التغذوية للغذاء المتوفر للمستهلكين لا تعتمد فقط على التنظيمات الحكومية ونظم الرقابة بل أيضاً على قوى السوق التي تمارس تأثيراً معيناً على تنوع الإمدادات الغذائية وجودتها.

يستوجب استقرار الإمدادات الغذائية أداء مستداماً لمؤشرات التوافر والحصول والاستفادة، على أفق زمني أطول. ويستوجب الأداء المتناسق سياسات حكومية منسقة وقابلة للتوقع. أما أحد العناصر الحيوية فهو إدارة المخاطر في الزارعة التي تتناول كلا من تقلب المناخ ومخاطر السوق. إلا أن الاستقرار أيضاً رهن عوامل خارجية قد لا تكون الحكومة قادرة على السيطرة عليها، مثل الاضطرابات الاقتصادية العالمية والسياسات التجارية التي يطبقها الشركاء التجاريون.

يبين الإطار ٦ التأثيرات التي قد تمارسها التجارة على الأمن الغذائي في بلدان معينة.

٣.

توسع التجارة والأبعاد الأربعة للأمن الغذائي

عبر الاستعانة بالإطار المفاهيمي المبين في القسم الثاني، تم اختصار الآثار الممكنة لتوسع التجارة في الأبعاد الأربعة للأمن الغذائي ضمن الجدول ٥. ومن ثم جرت مناقشة العوامل الرئيسية التي تؤثر في النتائج لكل من الأبعاد.

توافر الأغذية

من خلال تأثير التجارة في الإنتاج الزراعي والغذائي، تحدد مدى توافر الغذاء على المستوى الوطني. وتؤثر التجارة أيضاً في كيفية توزيع الإمدادات الغذائية على المستوى دون الوطني، عبر المناطق المحلية وعبر الأسواق الحضرية والريفية وعلى فترات زمنية مختلفة، فتؤثر في توافرها جغرافياً وزمنياً. ويمكن للتجارة أن تؤثر أيضاً في استقرار التوافر الغذائي.

ومن المهم فهم ما إذا كانت الواردات الغذائية تساهم في تنحية الإنتاج المحلي أم في استكماله، حين نحاول أن نفهم تأثيرات المستويات الأعلى للواردات في توافر الأغذية محلياً. في حال أدت التجارة إلى تنحية الإنتاج المحلي، فقد يقل توافر الأغذية بصورة عامة، لا سيما حين تمسي الواردات معرقلة فجأة جراء القيود التي تفرضها البلدان المصدرة. ومن ناحية أخرى، لعل الواردات الغذائية تكمل ببساطة توافر الغذاء من دون أن تنحي الإنتاج المحلي فتستجيب للطلب المتزايد حين تعلو المداخيل وتتيح للمستهلكين إمدادات إضافية لا تكون متوافرة محلياً.

كما أظهرنا في الجزء الأول، على المستوى العالمي، زادت التجارة الزراعية والغذائية في كافة أقاليم البلدان النامية. هناك بالتالي في البلدان النامية ككل المزيد من الإنتاج الغذائي (الإجمالي وللفرد) والمزيد من التجارة. ويبدو أن هذا الواقع يتلاءم مع الفرضية القائلة إن الزيادات في الدخل والسكان تؤدي بمجملها إلى المزيد من الإنتاج الغذائي والتجارة أكثر مما يتلاءم مع الفكرة القائلة إن التجارة تؤدي إلى تنحية الإنتاج المحلي (الإطار ٧). ولكن هناك درجة عالية من عدم التجانس بين البلدان وينبغي لتلك الاستنتاجات أن تُعالج بحذر وتأن.

الفترة التي يجري خلالها توسع الواردات مهمة أيضاً. فإذا تسنى للبلدان المستوردة أن تتكيف مع زيادة الواردات، قد يتمكن المنتجون المحليون من التصدي بشكل أفضل للمنافسة المتزايدة. من ناحية أخرى، التغييرات المفاجئة في أحجام الواردات قد تعرقل الاقتصاد المحلي فتنتج عنها البطالة أو تخفف المداخيل في بعض القطاعات وتؤثر بالتالي في رفاه بعض المجموعات السكانية وأمنها الغذائي.

ومع تزايد انفتاح البلدان على التجارة الدولية بالمنتجات الزراعية، تصبح تلك البلدان أكثر تعرضاً وربما أكثر انكشافاً للتغيرات المفاجئة في الأسواق الزراعية العالمية. فعلى سبيل المثال، يمكن للارتفاعات الحادة – كالزيادات المفاجئة في أحجام الواردات – أن تعرقل تطور الزراعة في البلدان النامية في حال كان القطاع معرضاً بشكل متكرر لمستويات متلقبة من الواردات. وحتى لو كان الارتفاع في الصادرات مؤقتاً بطبيعته فهو قد يعرقل الإنتاج المحلي في حال لم يكن المنتجون مجهزين تجهيزاً مناسباً لتحمل مخاطر السوق، مع ما يرافق ذلك من آثار كارثية محتملة على المزارعين المحليين وعمال المزارع، عبر الخفض الملحوظ لأسعار المنتجين المحليين ومع ما يترتب عن ذلك من زائد عن الحاجة وانخفاض في الدخل وهدر للتأثيرات المضاعفة في بقية قطاعات الاقتصاد، ما قد ينتج تبعات سلبية على الأمن الغذائي. وعلى وجه الخصوص المزارعون الفقراء الذين بلغوا الحد الأقصى لاستراتيجيات الصمود والذين لا يملكون شبكات أمان مناسبة، قد يتأثرون بشدة على المدى البعيد، إذ أن صدمات الأسعار السلبية قد تستتبع الإفلاس مع تداعيات أبعد أجلاً على رفاه الأسرة (الإطار ٨).

في الكثير من البلدان النامية، يتسم المشاركون في أنشطة القطاع الزراعي – أي المنتجون أو التجار أو صناعات التجهيز – عادة بقدرة محدودة على التعويض عن المخاطر المرتبطة بعدم استقرار السوق والتي قد تؤدي إلى تغييرات ملحوظة في أحجام المنتجات المستوردة أو تزيد من التنافس على الأسواق المحلية أو تتسبب بهبوط في أسعار السوق، الأمر الذي قد يخفض العائدات على الاستثمار في الأنشطة الزراعية المحلية. وقد استخدم احتمال حدوث هذه العراقيل لدعم الدعوة إلى نهج أكثر تأنياً في انفتاح التجارة الزراعية وإرساء ضمانات فعالة في ترتيبات التجارة الجديدة. وسوف نتعمق في مناقشة الأساس المنطقي للضمانات الوقائية في الجزأين الثالث والرابع.

ومن المسائل الأخرى التي لا تزال تلقى الكثير من الاهتمام هي ما إذا كان توسع التجارة يحوّل أنماط الإنتاج على المستوى المحلي بطريقة تناسب المحاصيل الريعية (أو المنتجات المخصصة بالدرجة الأولى للتصدير) وتنحي إنتاج الأغذية للاستهلاك العائلي مع ترتيب تأثيرات سلبية على الأمن الغذائي (الإطار ٩).

في البلدان النامية التي تتمتع بميزة نسبية في إنتاج المحاصيل الريعية مثل القهوة أو الفاكهة الاستوائية والتي أشركت بنجاح المزارعين أصحاب الحيازات الصغيرة في سلاسل القيمة الموجهة نحو التصدير، يمكن لتنامي إيرادات التصدير أيضاً أن يمكّن المنتجين من شراء كميات أكبر من المنتجات الغذائية وربما أكثر تنوعاً. زد على أنه على المستوى الوطني، بوسع الإيرادات الناتجة عن تصدير المحاصيل الريعية أن تساعد على التعويض عن الآثار السلبية لارتفاع فاتورة استيراد الأغذية في فترات ارتفاع أسعار الأغذية. فعلى سبيل المثال، خلال ارتفاع الأسعار في الفترة ٢٠٠٦-٢٠٠٨ –أنفقت جميع الاقتصادات النامية متدنية الدخل مبلغاً أكبر بكثير على استيراد الحبوب والزيوت مما كانت تفعل قبل ارتفاع الأسعار. وفي بعض البلدان، تم التعويض عن الزيادة في تكلفة الواردات الغذائية بنسبة كبيرة بفضل ارتفاع قيمة القهوة والشاي والكاكاو والتوابل والأسماك والمنتجات السمكية. وهنا أيضاً تتفاوت درجة التعويض عن ارتفاع فواتير التصدير بواسطة زيادة تصدير السلع تفاوتاً كبيراً بين بلد وآخر.

الحصول على الغذاء

إن الحصول على الغذاء، الذي تحدده بالدرجة الأولى القدرة الشرائية للمستهلكين، يتأثر بالتجارة من خلال تأثير هذه الأخيرة على مستويات النمو والمداخيل والأسعار والفقر. ومن شأن الفرص الكبيرة للعمل وتحقيق الدخل، إلى جانب أسعار الأغذية المناسبة وقلة التضخم الغذائي، أن تيسر الحصول الاقتصادي على الغذاء. إذاً يعتمد الكثير على مستوى الشمول واستقرار معدل النمو الناتج عن التجارة الموسعة. وبوسع الموازنات الحكومية الخاصة بالحماية الاجتماعية والتنمية الزراعية، أن تؤدي دوراً هي كذلك.

ويمكن تحليل الحصول المستقر على الغذاء على المستوى الوطني وعلى مستوى الأسرة و/أو الأفراد. على الصعيد الوطني، يعتمد الحصول على الغذاء على متغيرات مثل الدخل المحلي أو الناتج الإجمالي المحلي والتجارة والتمويل الخارجي (بما فيه التحويلات) والاحتياطي الأجنبي. أما على مستوى الأسرة فيعتمد الحصول على الأغذية على العلاقة بين دخل الأسرة وتكلفة الاحتياجات الغذائية بالحد الأدنى للأسرة .

وتؤدي الأسعار دوراً مهماً على وجه الخصوص في تحديد قدرة الوصول إلى الغذاء. فهي تميل إلى أن تكون أكثر تقلباً من الدخل، وبوسع التغييرات المفاجئة في الأسعار أن تطلق العنان لتداعيات حادة على قدرة الأسر على تغذية أنفسها. إن التجارة هي عامل واحد فقط من العوامل المحددة للأسعار فيما أن الأخرى مثل تدابير التسويق المحلية والنقل وتوافر التخزين وبالأخص الظروف المناخية المحلية التي تؤثر في الغلال، تستطيع أن تمارس آثاراً أهم بكثير على الأثمان التي يدفعها المستهلكون أو يتلقاها المنتجون.

بالنسبة إلى البلدان المستوردة الصافية للأغذية، غالبا ما يرتبط الانفتاح على التجارة بتراجع في أسعار الأغذية ناتج عن تزايد الإمدادات وتعاظم التنافس بين المنتجين الأجانب ونظرائهم المحليين. إلا أن أحد الشواغل الشائعة يتعلق باحتمال تراجع فرص العمل في القطاعات الحساسة المنافسة للاستيراد وبغياب شبكات الأمان المناسبة وفرص الانتقال إلى القطاعات الأخرى من أجل التصدي للتبعات السلبية، ما يهدد سبل المعيشة والأمن الغذائي لأولئك الذين يستمدون مداخيلهم من تلك القطاعات.

الاستفادة من الغذاء

بالنسبة إلى الاستفادة من الغذاء، التي تتعلق بالدرجة الأولى بالجوانب التغذوية، القضية الحيوية هي كيف أثرت التجارة والعولمة في النظم الغذائية. فالتنوع الغذائي كان مرتبطاً بالنواتج التغذوية المحسنة – التي تحتسب من خلال القياسات البشرية مثل التقزم والهزال٣٤ – وبالتالي هو يستحق اهتماماً بوجه خاص. والسؤال هو ما إذا كانت التجارة الموسعة قادرة على الإفضاء إلى انتقال كبير معجل في هيكلية النظم الغذائية وكيف يمكن لتلك التغييرات أن تؤثر في الوضع التغذوي والصحي للسكان (الإطار ١٠).

تبيّن الدراسات التجريبية أنّ التجارة قد ساهمت في تعظيم توافر الأغذية، والأهم من ذلك أنها زادت التنوع في متوسط الإمدادات المتاحة للاستهلاك. فإن الإنتاج الغذائي في الكثير من مناطق البلدان النامية أقل تنوعاً من توافر الأغذية بما يشمل الواردات أيضاً. ولذا يمكن الاعتبار أن التجارة تؤدي في المتوسط إلى نظم غذائية أكثر تنوعاً ويمكنها بالتالي أن تحسّن التغذية. ولكن التجارة ترتبط أيضاً بتغيرات في العادات الاستهلاكية وبما يعرف بـ"المرحلة الانتقالية في مجال التغذية" التي تمارس تبعات كبرى على الصحة في البلدان النامية.

يعتبر البعض أن التجارة قد أدت دوراً معيناً في المرحلة الانتقالية في مجال التغذية، عبر تخفيض الأسعار وزيادة توافر مجموعة منوّعة من الأغذية غير الصحية كتلك الغنية بالسعرات الحرارية وقليلة المغذيات والتي تزخر بالدهون المشبعة والأملاح مقارنة بالأغذية الأكثر صحية.٣٥ ولكن قد تكون تلك الآثار ناتجة أيضاً عن التغيرات المستقلة في الطلب والتي كانت مرتبطة بالتحضر وبالمداخيل الأعلى و/أو الإعلانات وحسابات التكلفة/المنافع للمجهزين، وهي أمور تؤثر في التجارة، وليس العكس صحيحاً بالضرورة.

تؤكد تلك التطورات على الحاجة إلى النظر في النتائج المختلفة التي ستحققها التجارة للأشخاص المعرضين لنقص التغذية بالنسبة إلى أولئك المعرضين للاستهلاك المفرط، لدى السكان الحضريين المقارنين بالسكان الريفيين وللفقراء بالنسبة إلى الأغنياء مع احتمال أن يكون المستهلكون الفقراء أكثر ميلاً إلى تبني نظم غذائية غير صحية من المستهلكين الأكثر ثراء الذين لديهم وصول إلى المزيد من الموارد والمعلومات. في البرازيل والصين والهند، أدت زيادة إنتاج واستهلاك الزيوت النباتية والتغييرات المرتبطة بإصلاح السوق إلى إدراج البلدان الثلاثة في السوق العالمية لزيت فول الصويا ما يسر التقارب الغذائي لاستهلاك زيت فول الصويا حول العالم، ليس فقط في الطبخ بل أيضاً في الأغذية المجهزة من خلال الهدرجة، وهي عملية تولد الدهون المتقابلة التي تزيد من خطر الإصابة بأمراض الشريان التاجي للقلب.٣٦

بوسع التجارة أيضاً أن تؤثر في سلامة المنتجات الغذائية المخصصة للاستهلاك البشري. فإن الواردات تزيد من مخاطر دخول الأغذية الملوثة إلى الأسواق المحلية. ومن ناحية أخرى، يمكن الاعتبار أن المشاركة الأكبر في سلاسل القيمة العالمية، التي يمكنها أن تنتج عن زيادة الاستثمارات المباشرة الأجنبية في قطاعات الأغذية المحلية، قد تنتج تداعيات هامة مفيدة من خلال تحسين الإنتاج وعمليات التوزيع وفرض ضوابط أكثر صرامة على سلامة الغذاء. عادة، تضع الشركات معايير للجودة وللصحة والسلامة تخص المنتجات والعمليات التي تجري في سلاسل التوريد الخاصة بها، أحياناً بالتعاون مع المنظمات غير الحكومية والحكومات مثل المبادرة العالمية لسلامة الأغذية التي من الأرجح أن تفيد المستهلكين المحليين.٣٧

استقرار الإمدادات

إن استقرار الإمدادات الغذائية وجودة الغذاء وتنوعه والقدرة الشرائية والعوامل المحددة الأخرى ترتبط كلها بالركن الرابع من أركان الأمن الغذائي والتغذوي. يرتبط الاستقرار ارتباطاً وثيقاً بالتقلب في الأسواق الزراعية. والسؤال الحيوي هو ما إذا كانت التجارة تجعل الأسواق أكثر تقلباً، عبر إضافتها المزيد من انعدام اليقين بشأن النمو والمداخيل والأسعار التي تؤثر كلها في إمكانية الحصول على الغذاء بصورة مستقرة. وحتى لو أدت التجارة إلى تسريع وتيرة النمو، فقد يعاني الفقراء في حال ارتبط النمو بمزيد من التقلب وفي حال زاد احتمال وقوع الأزمات مع التأثيرات السلبية لذلك على مداخيل الفقراء والتوظيف واستراتيجيات سبل المعيشة.

يمكن للإنتاج المحلي في فرادى البلدان أن يكون أكثر تقلباً مما هو في مجمل البلدان عالمياً وإقليمياً. ويمكن للتجارة أن تتيح تجميع المخاطر المرتبطة بعثرات الإنتاج، سواء أكانت تتعلق بالمناخ أم النزاعات أم ناتجة عن السياسات، عبر مختلف الموردين. بما أن حصة كبيرة من الغذاء المستهلك في البلدان النامية ينتج محلياً، فإن التجارة بالأغذية هي عنصر مكمّل يستطيع أن يؤمن هامش الإمدادات الضروري لتحقيق الاستقرار في أسعار الأغذية وكمياتها.

ومع أن بعض البلدان النامية قد نجحت في إدارة التقلب الخارجي، فهناك أمثلة كثيرة تبين أن جهود حماية الأسواق المحلية من التقلب العالمي قد أدت بالأحرى إلى زيادة التقلب الداخلي. على سبيل المثال، ثبت ٣٨ ما يلي: ١) أن تقلب أسعار الغذاء في العديد من بلدان أفريقيا جنوب الصحراء هو أعلى في الأسواق المحلية منه في الأسواق الدولية؛ و٢) أن ذلك التقلب لأسعار الأغذية المحلية لم يتغير كثيراً على الرغم من الزيادات في تقلب الأسعار الدولية في أواخر العقد الأول للقرن الحادي والعشرين؛ و٣) أن السلع التي يكثر الاتجار بها دولياً أقل تقلباً من تلك التي لا يتجر بها كثيراً و٤) التقلب أعلى في البلدان وللسلع حيث تتدخل الحكومات في الأسواق من خلال المشاريع المملوكة من الحكومة.٣٩

يمكن للتقلب في الأسواق الزراعية أن يكون مرتبطاً أيضاً بالمخاطر البيئية. ففيما أن تحليل ما إذا كان تغير المناخ والتدهور البيئي يجعلان الأسواق أكثر تقلباً يتخطى نطاق هذا التقرير، من المهم أن ندرك أن الاستدامة البيئية لها أيضاً تداعياتها على استقرار توافر الغذاء والحصول عليه والاستفادة منه.

٤.

العوامل التي تحدد قوة الروابط: الأسواق في العلاقة بين التجارة والأمن الغذائي

تنجم عن عدد من المتغيرات، لا سيما تلك المتعلقة بعمل الأسواق المحلية، تداعيات قوية على طريقة تفاعل التجارة مع نتائج الأمن الغذائي، محددةً إيجابية التأثيرات أو سلبيتها في نهاية المطاف.

تؤثر مسائل التنافسية في الزراعة في كل المتغيرات الكبرى التي تحدد القوة الشرائية للفقراء، ومستوى الإنتاج الزراعي: الأسعار وانتقال الأسعار وتوافر المدخلات وأحجام الإنتاج ومستوى الاستثمار في البنية التحتية الريفية.٤٠ إن درجة التكامل العمودي وحصص القيمة المضافة الإجمالية التي يحققها أصحاب المصلحة المختلفون في سلسلة القيمة تؤثر هي أيضاً في الأمن الغذائي للفقراء. أما نطاق الإنتاج وهيكل سلاسل القيمة والتنظيمات الحكومية وحواجز الدخول في قناة التسويق والمؤسسات التجارية شبه الحكومية أو الحكومية فلها كلها دور تؤديه. بالإضافة إلى ذلك، فإن مدى قدرة المزارعين الأسريين من أصحاب الحيازات الصغيرة على المشاركة في الأسواق هو أيضاً عامل محدد حيوي للأمن الغذاء بما أنّ أكثر من ٩٠ في المائة من المزارع حول العالم تخضع لإدارة فرد واحد أو عائلة.٤١ وإن نتائج التجارة على صعيد الفقر وسوء التغذية تعتمد على تلك العوامل. ولكن التجارة نفسها تؤثر في الهياكل الزراعية من خلال إنشاء الأسواق وتحويلها وتدميرها.

أُعرب عن شواغل كثيرة بشأن ما اعتبر تركيزاً متزايداً في العديد من الأسواق، على المستويين العالمي والمحلي، وبشأن التبعات التي قد تترتب عن تلك التطورات بالنسبة إلى الأمن الغذائي والفقراء.٤٢ ولا شك في أن فهم ديناميات التركيز، وتقييم التبعات على المنتجين والمستهلكين وسواهم من أصحاب المصلحة هو أمر صعب على وجه الخصوص في السياق العالمي الجديد لسلاسل القيمة المعقدة وشبكات الموردين، وتوحيد الشركات في الكثير من القطاعات، وتقدم سلاسل السوبرماركت واستخدام المواصفات الخاصة. إن النظام الحالي العالمي للأغذية الزراعية كبير ومعقد: فإن أكثر من ٤٥٠ مليون مزارع في أنحاء العالم – يعمل ٨٥ في المائة منهم ضمن مساحة من الأرض تضاهي هكتارين أو أقل – يشترون المستلزمات والمعدات والآليات من مجموعة منوعة من الشركات الصناعية، ومن ثم يقدمون منتجاتهم إلى شبكة معقدة من المجهزين والتجار وبائعي التجزئة، يواجهون بدورهم سوقاً قوامها ٧ مليارات مستهلك محتمل تقريباً حول العالم.٤٣ تنجز المعاملات والأعمال التجارية عبر كل تلك الشرائح التي أصبحت متكاملة على الصعيد العالمي، وتنشط في كل منها جهات فاعلة كبرى.٤٤

جهات فاعلة جديدة في الأسواق المحلية

للتغييرات في أسواق الأغذية على الصعيد الوطني تداعياتها الكبيرة أيضاً على الأمن الغذائي، من خلال تأثيراتها على المنتجين والمستهلكين. ومن أوجه التغير الهامة ما يعرف بـ"ثورة السوبرماركت"٤٥ مع انتشار محلات السوبرماركت في البلدان النامية، بفعل عوامل متعددة. بالإضافة إلى التجارة، تتضمن تلك العوامل التحضر، والزيادات في المداخيل، والتغييرات في نمط العيش، ومشاركة النساء في القوى العاملة، وتحرير الاستثمار المباشر الأجنبي في البلدان النامية، وزيادة استعمال البرادات وغيرها من الأدوات الكهربائية المنزلية، والتغييرات في تكنولوجيا المعلومات التي تيسر التنظيم الأفضل لسلاسل التوريد.

استفاد المستهلكون في البلدان المتقدمة والنامية من تدني التكاليف وزيادة تنوع المنتجات٤٦ الناجمين عن سلسلة التوريد عالية التنافسية للسوبرماركت التي كانت فيها الأسواق تنافسية للغاية أو على الأقل قابلة للنقاش بسبب الحاجة إلى زيادة حصة السوق من أجل تحقيق وفورات الحجم. ولكن تلك الضغوطات التنافسية قد زادت الضغط على المنتجين كي يوفروا سلعاً أعلى جودة وبأسعار أقل. ولعل التغييرات في قطاع التجزئة لها تأثيرات مختلطة أو سلبية على المزارعين، فلكي تواكب الاستثمارات والتعديلات التنظيمية معايير الحجم والتكلفة والجودة والتناسق، قد ترتب صعوبات على الكثير من المزارعين وشركات التجهيز ولا سيما صغار المزارعين.

فبعكس النظرة القائلة إن معايير الجودة واستراتيجيات الشركات المهيمنة في سلاسل القيمة قد أدت إلى تهميش المزارعين الصغار والفقراء – مع ممارسة آثار سلبية على الرفاه والفقر – تدل دراسات حالة٤٧ في بلدان وبيئات جغرافية مختلفة على دخول عدد متزايد من المزارعين الصغار والفقراء إلى سلاسل التوريد، الأمر الذي يؤدي دوراً حيوياً في نقل التكنولوجيا ونمو الإنتاجية، مع تبعات إيجابية مباشرة وغير مباشرة على الأمن الغذائي. بالإضافة إلى ذلك، وحتى إذا لم يشمل الأمر المزارعين الصغار بصورة مباشرة، فهناك مجال إلى القيام بتحسينات على صعيد الفقر والأمن الغذائي من خلال أقنية أخرى كالتشغيل. وفي كل الأحوال فإن وجود جهات فاعلة كبيرة في مختلف الشرائح ضمن سلاسل القيمة تلك يسلط الضوء على الحاجة إلى الاهتمام بقوة السوق النسبية لمختلف الجهات الفاعلة، في كل من أسواق المنتجات والمدخلات.٤٨و٤٩

مشاركة المزارعين في سلاسل القيمة وأسواق العمل

تؤدي سلاسل التوريد دوراً حيوياً في الربط بين المنتجين من أصحاب الحيازات الصغيرة وبين الأسواق، من خلال تيسير نقل التكنولوجيا لتعزيز نمو الإنتاجية وتوفير المدخلات الضرورية وضمان المنافذ لتسويق المنتجات. وتعني تلك العوامل أن المزارعين المشاركين في سلاسل القيمة يزيدون عادة دخلهم ويخرجون من دائرة الفقر٥٠ ولهذا الأمر تبعات مباشرة على أمنهم الغذائي وتداعيات هامة ممكنة على الاقتصاد الريفي.

ولكن لا يستطيع المزارعون كافة الاستفادة من تطورات السوق. فإن وصول المزارعين أصحاب الحيازات الصغيرة – والذين يعاني الكثيرون منهم انعدام الأمن الغذائي – إلى الأسواق الزراعية المتنامية، لا سيما سلاسل القيمة الأعلى، يكون عادة خاضعاً لقيود (الإطار ١١). كما أن البعد الجغرافي وعدم كفاية الموارد الإنتاجية قد يجعل من المكلف جداً المشاركة في أقنية التسويق الحديثة أو قد يحد من إنتاج الفائض الذي يستطيع أصحاب الحيازات الصغيرة أو يرغبون في بيعه.٥١ من الأرجح أن يزيد أصحاب الحيازات الصغيرة مشاركتهم في الأسواق حين تتوفر الظروف المحددة، مثل الأسعار المستقرة وتوافر الائتمان والبنية التحتية الكفوءة وخدمات الإرشاد، ما يتيح لهم بيع المنتجات التي تستطيع السوق استيعابها بتكلفة معقولة.

ومن المسائل الأخرى التي استرعت اهتماماً خاصاً، التأثير المحتمل للتجارة على ميزانية المزارع التجارية الكبيرة، والمزارع العائلية والعمال الذين لا يملكون أرضاً، ضمن الهيكل الزراعي في البلدان النامية. تتعلق بعض الانتقادات الموجهة إلى التجارة المفتوحة، بالتأثيرات السلبية الممكنة لتحرير الأسواق على البنية الزراعية، مثل توسع المزارع الأكبر حجماً والأكثر ميكنة على حساب أصحاب الحيازات الصغيرة، حيث يعتبر أن توسع فرص السوق يتسبب بتغيير الأسعار النسبية ضد مصلحة الفقراء إذ يخفف من فرصهم في الإنتاج وتوليد الدخل ويزيد الميزة النسبية للشركات الكبرى و/أو تعزيز نفوذ الجهات المهيمنة أصلاً مثل كبار أصحاب الأراضي والشركات التجارية والسماح لهم باقتصاص المزيد من المداخيل من الفقراء أو استملاك أصول الفقراء كالأراضي أو الوصول إلى المياه. وتتضمن النقاشات حول الموضوع تجديد الاهتمام بمسائل حيازة الأراضي كما يظهر في الإعراب عن القلق بشأن "الاستيلاء على الأراضي" وخسارة أصحاب الحيازات الصغيرة لاستقلاليتهم في اتخاذ القرارات وكسب سبل العيش.٥٢و٥٣

ويجب النظر في تلك المسائل التجريبية، ولا سيما من حيث الإقرار أن البنى الزراعية أكثر تعقيداً بكثير من مجرد الشرخ القائم بين الزراعة الصناعية وبين المزارع الأسرية. تتضمن البنى الزراعية مجموعة منوعة من المزارعين التجاريين والأسريين، والعمال عديمي الأراضي والمجموعات الريفية الضعيفة، يجب أخذ مصيرها في عين الاعتبار.

ومن بين المسائل ذات الصلة، تأثير التجارة على العمالة في الزراعة. الأدلة غير حاسمة بما أنّ الدراسات القطرية تبيّن أن تأثيرات الإصلاح التجاري على فرص العمل يرتبط بطبيعة الإصلاحات وبالأخص ما إذا كانت تلك الإصلاحات متعددة الأطراف أو إقليمية أو من طرف واحد. كما تختلف الآثار على العمالة بحسب القطاع ونوع العامل – عالي المهارة أو متدني المهارة.٥٤ حيث أدت التجارة إلى نتائج إيجابية على صعيد العمالة، كانت توزيع الأصول أكثر مساواة في البداية كما خفت الحواجز أمام تنقل العمال. وتفيد الأدلة وجود وضع سياسات تمكينية بالتزامن مع الإصلاحات التجارية، من أجل فائدة العمل في الزراعة والمداخيل.

من الصعب استخلاص الاستنتاجات فيما خص سكان الأرياف، بما أن زراعة الكفاف هي نشاط أكثر شيوعاً عادة من العمل بأجر في الأسر الزراعية، ولو أن المداخيل الناجمة عن الإنتاج الزراعي تستكمل بواسطة العمل خارج المزرعة. والعمل الإنتاجي خارج المزرعة هو من المحركات المهمة للمداخيل الريفية، عادة من خلال الآثار المضاعفة لزيادة الإنتاجية الزراعية وبالتالي فهو يؤدي دوراً أساسياً في تعزيز الأمن الغذائي. وسوف ننظر في هذه الجوانب بمزيد من التفصيل في الجزء الثالث.

باختصار إن كلاً من سلسلة القيمة العالمية والمحلية للأغذية الزراعية على جانب كبير من التعقيد. وحين نناقش النفوذ في السوق والتركيز، من المهم بالتالي تحديد مستوى التحليل وموضوعه الأساسي. حتى وإن بدت التدابير الكمية للتركيز في تزايد، فالسؤال هو ما التأثيرات التي تمارسها تلك التطورات على المستهلكين والمنتجين والعمال، وما هو دور التجارة والسياسات التجارية في هذه العملية. من المهم أن نحدد ما إذا أدى التركيز إلى المزيد من وفورات الحجم والتخصص الكفيل بتخفيض التكاليف للجميع أو ما إذا ولدت استغلالاً للنفوذ في السوق من قبل الشركات الدولية أو المحلية ما يؤدي إلى زيادة الأرباح على حساب المستهلكين النهائيين والمنتجين الأوليين والعمال.

يبين النقاش في الجزء الثاني أن الروابط بين التجارة والأمن الغذائي معقدة ضمناً مع قيام عدة أقنية للتفاعلات بالتأثير في الأبعاد المختلفة للأمن الغذائي في آن معاً ما يجعل من الصعب أن نحدد مسبقاً توجهات النتيجة النهائية وحجمها. وما يزيد الأمور تعقيداً هي التأثيرات المختلفة التي تمارسها التجارة على المتغيرات الاقتصادية والاجتماعية الرئيسية، على المدى القصير والمتوسط والطويل. تتأثر العناصر الأساسية للسوق – أي الإمدادات المحلية للغذاء والطلب والأسعار – بشكل شبه فوري بالتغييرات التي تؤدي إلى زيادة أو تقليص الواردات والصادرات. وعلى المدى القصير جداً لا يحصل تغير في العوامل عبر القطاعات، أما الآثار الأولى للتجارة على المستهلكين والمنتجين فتتم من خلال أسعار السلع المنتجة والمستهلكة في السوق المحلية. وعلى المدى المتوسط، تتكيف أسعار العوامل وتتحرك اليد العاملة ورؤوس الأموال استجابة للتغييرات فتنقل الاقتصاد باتجاه توازن جديد في العمالة والمداخيل والمتغيرات الرئيسية الأخرى. إن التأثيرات الديناميكية للتجارة على هيكل الإنتاج واستخدام الأراضي والإنتاجية والأنماط الغذائية وغيرها من المحددات المهمة، قد تستغرق وقتاً أطول بعد لتتبلور، فتعزز أو تعكس الآثار الأولية على المدى الأبعد. حين نأخذ كل الأمور في عين الاعتبار، وحين نراعي الأفق الأبعد، يظهر لنا أن الآثار الإيجابية للتجارة المبينة في الجدول ٥ تتفوق على الآثار السلبية لا سيما حين تحصل التغييرات بالتدريج وحين تخفف وطأة المخاطر المحتملة النابعة عن الانفتاح على التجارة بفضل الإجراءات التكميلية.

والخلاصة أن الروابط بين التجارة والأمن الغذائي، وديناميات هذه التفاعلات، تعتمد بصورة كبيرة جداً على السياق المعين. وإن حسنات وسلبيات زيادة الانفتاح على التجارة تعتمد بدرجة كبيرة ليس فقط على التمتع بالموارد والميزات النسبية للبلد المعين بل أيضاً على دور الزراعة في الاقتصاد وعلى مكونات الإنتاج (هيمنة المزارع الصغيرة مقابل الكبيرة منها وما إذا كان المزارعون من المنتجين الصافين أو المستهلكين الصافين وغير ذلك) على المستوى الإنمائي الحالي للبلد. وسوف نتعمق أكثر في هذه المسألة في الجزء الثالث.

الجزء الثالث

السياسة التجارية وما يتصل بها من سياسات أخرى داعمة للأمن الغذائي

يبحث هذا الجزء الثالث من التقرير في العوامل التي ينبغي النظر فيها لدى صياغة السياسة التجارية وما يتصل بها من سياسات لضمان أن تكون داعمة للأمن الغذائي.

ينظر القسم الأول من الجزء الثالث في أهداف واضعي السياسات لكل من الإدارة القصيرة الأجل للتجارة والأسواق والطويلة الأجل للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، والسياقات التي تصاغ فيها السياسة التجارية وما يتصل بها من سياسات. ويجري تمييز رئيسي بين السياسات التي تنفذ لمعالجة شواغل الأمن الغذائي القصيرة الأجل العابرة وتلك التي تهدف إلى تشجيع الزيادات المستدامة في الإنتاجية الزراعية اللازمة لخفض مستويات الافتقار إلى الأمن الغذائي على المدى الطويل.

في كثير من الأحيان، تتلقى الاستجابات السياساتية قصيرة الأجل أكبر قدر من الاهتمام عند القيام بتقييمات لمدى ملاءمة الأهداف التجارية والأهداف ذات العلاقة بالتجارة، ولذا يجري تفحص هذه الاستجابات في القسم ٢، إلى جانب المحددات الرئيسية لآثارها. غير أن الآثار الطويلة الأجل المترتبة على استخدام السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة تتطلب المزيد من الاهتمام. والمرحلة التي يمر بها التحول الزراعي ودور قطاع الزراعة في التنمية الاقتصادية والاجتماعية الأوسع نطاقا أمران رئيسيان، ولذا يجري استكشافهما بالتفصيل في القسم ٣. ويتغير مدى ملاءمة النهج السياساتية المختلفة عندما تجري هذه العمليات. ويمكن الحصول على فهم للتوازن بين الدعم قصير الأجل والدعم طويل الأجل من مشاهدات الأنماط التاريخية للدعم الزراعي في بلدان لديها مستويات مختلفة من التنمية الاقتصادية؛ ولهذه العوامل أيضاً آثار محتملة على تحديد مستويات وأنواع السياسات المستقبلية، وذلك أمر يجري بحثه في القسم ٤. ويستكشف القسم الأخير من هذا الجزء الاستراتيجيات الوطنية التجارية وغير التجارية التي تغني صياغة وتنفيذ سياسات التجارة الزراعية والسياسات الأخرى ذات العلاقة بها.

ويركز هذا الجزء على مدى ملاءمة أنواع مختلفة من التدخل السياساتي من منظور الأهداف والمصالح والآثار الوطنية. وفي الجزء الرابع، ستطرح الاستنتاجات المستخلصة هنا مقابل المنظور العالمي، الذي ينبغي أن تؤخذ بالاعتبار فيه آثار السياسات التجارية على بلدان أخرى.

الرسائل الرئيسية

• ينبغي أن تكون أهداف التدخلات السياساتية ذات أهمية قصوى في تحديد مدى ملاءمة تصميم السياسات المتصلة بالتجارة وفي تنوير هذه السياسات. ستتناول هذه الأهداف أبعاداً مختلفة للأمن الغذائي وستختلف عبر البلدان، وستتغير بمرور الوقت. وينبغي لواضعي السياسات أن يكونوا مدركين لهذه التغييرات وأن يضعوا آليات لتكييف السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة تبعاً لذلك.

• ينبغي للنقاش بشأن مدى ملاءمة السياسات التجارية البديلة النظر في سياق التحول الاقتصادي البنيوي الطويل الأجل ودور التتجير الزراعي ضمن هذا التحول. ففي المراحل الأولى من هذا التحول، تكون الزيادات في مستويات الإنتاجية الزراعية أمراً رئيسياً، ويكون للسياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة دور حاسم، ولكن في مراحل لاحقة، قد يصبح استخدام هذه السياسات ضاراً على نحو متزايد.

• في العقود الأخيرة، تغيرت بنية ونوع الدعم إلى حد كبير في البلدان المتقدمة النمو والبلدان النامية على حد سواء. ويظل من غير الواضح ما إذا كان ذلك تطوراً إيجابياً أم سلبياً للأمن الغذائي على المستويين العالمي والوطني ومستوى الأسر المعيشية، لكن هذا التوجه لا يزال يسود الجدل الدائر حول التدخلات السياساتية المعاصرة. ولا ينبغي استخدام التصورات التي تذهب إلى أن بعض أدوات السياسات كان ولا يزال إشكالياً لدى استخدامه في البلدان المتقدمة النمو كحجة رئيسية ضد استعمالها في بلدان أخرى.

• زيادة الانفتاح على التجارة جزء لا مفر منه لنمو استراتيجيات التجارة الوطنية للبلدان. ولكن ينبغي أن تدار عملية الانفتاح على التجارة، والنتائج المترتبة على ذلك، على نحو ملائم، وأن تعكس السياق المحدد للبلد المعني، إذا كان للتجارة أن تعمل لصالح تحسين نواتج الأمن الغذائي.

١.

السياسات والأهداف السياساتية

تعريف السياسة التجارية وما يتصل بها من سياسات

في هذا التقرير، تعرّف أدوات السياسة التجارية ما يتصل بها من سياسات بالتجارة على أنها تلك التي يحتمل أن تؤثر على تدفقات التجارة، سواء أكانت أدوات لحماية الحدود أم تدخلات في السوق المحلي. ويصنف تحليل منظمة الأغذية والزراعة للقرارات المتعلقة بالسياسات الزراعية٥٥ التدابير السياساتية وفقا لما إذا كانت: (١) موجهة نحو المستهلك، بما في ذلك تدابير إدارة السوق مثل مخزونات الأغذية ومراقبة الأسعار، وتدابير الحماية الاجتماعية مثل الوجبات المدرسية والغذاء مقابل العمل والمعونات الغذائية والتحويلات النقدية، وتدابير المعونة التغذوية مثل تدابير إغناء الأغذية؛ (٢) موجهة نحو المنتج، بما في ذلك دعم المنتجين مثل معونات المدخلات ومعونات الإنتاج، وتدابير إدارة السوق مثل التدخلات الرامية إلى تثبيت أسعار الحد الأدنى وأسعار الحد الأقصى للأغذية الأساسية؛ و(٣) موجهة نحو التجارة، بما في ذلك تدابير الحدود وتدابير سياسات الاقتصاد الكلي الأوسع نطاقاً.

تطبق تدابير الحدود الموجهة نحو التجارة عند عبور السلع والخدمات حدود البلد. وتشمل هذه السياسات التعرفات الجمركية والحصص، ومعونات دعم الصادرات أو الضرائب المفروضة عليها، وحظر الاستيراد أو التصدير، وتيسير التجارة، وتدابير أخرى غير تعرفية من مثل إجراءات الصحة والسلامة. ولا يعالج هذا التقرير الاستجابات السياساتية للآثار المحتملة للتجارة على التغذية، التي ستتطلب كحد أدنى استجابات سياساتية موجهة نحو المستهلك أقوى، مثل التثقيف وتوسيم المنتجات بمعلومات عن القيمة التغذوية. غير أن معالجة مشاكل التغذية يحتمل أن تتطلب استجابات أوسع عابرة للقطاعات، بما في ذلك الضرائب واللوائح التنظيمية ومجموعة متنوعة من الأدوات السياساتية، التي لا يتعلق معظمها بالسياسات التجارية. وسيثري تحقيق فهم أفضل للعلاقة بين التجارة والتغذية النقاش حول ما إذا كان يتعين تعديل الطريقة التي تعمل بها نظم الأغذية لجعل التجارة تفضي بقدر أكبر إلى تغذية أفضل وحيوات أكثر صحة.

والنظر في التدابير الموجهة نحو المنتجين والنظر في تلك الموجهة نحو المستهلكين هامان بالقدر ذاته، وذلك على حد سواء بسبب أثارها المباشرة على مستويات الإنتاج الوطني وبسبب الآثار غير المباشرة للتغيرات في الإنتاج الوطني على تدفقات التجارة والأسواق العالمية.

أما على المستوى الوطني، فيمكن أن تكون للأنواع المختلفة ما يسمى أدوات الدعم المحلي درجات تأثير مختلفة على تعزيز الإنتاجية وآثار مترتبة مختلفة على أسعار المنتجين والمستهلكين. غير أن التدابير التي تؤثر تأثيراً مباشراً على الأسعار، والتي كثيراً ما يشار إليها على أنها «سياسات الأسعار»، يعتقد عموماً أن لها أكثر التأثيرات أهمية على الإنتاج والتجارة.

وتتخذ سياسة الأسعار، التي يمكن تعريفها تعريفاً عاماً على أنها السياسة التي تغيّر الأسعار المحلية للمدخلات أو المخرجات عن تلك التي كانت ستسود بخلاف ذلك، أشكالاً عدة ويمكن أن تستهدف المستهلكين والمنتجين و/أو التجارة. ويمكن أيضاً أن تصمّم وتنفّذ بطرق مختلفة، وتكون لها تأثيرات مختلفة تماما.

فئات سياسات الأسعار

بما أنه تخيم في كثير من الأحيان تصنيفات تبسيطية على النقاشات التي تدور حول مدى ملاءمة أنواع مختلفة من السياسات، من المفيد النظر بمزيد من التفصيل في الأشكال المختلفة من سياسات الأسعار، قبل استكشاف مدى ملاءمتها.

يمكن تحديد ثلاثة أنواع من الدعم الأساسي للمنتجين الزراعيين التي تعمل من خلال تأثيرها على حوافز الأسعار:٥٦

• دعم أسعار المخرجات، التي يكون فيها للتدخلات في الأسعار والقيود على الاستيراد، مثل الحصص أو التعرفات الجمركية، أو ترويج الصادرات أثر رفع الأسعار المحلية، ما يتسبب بخسائر رفاه للمستهلكين، الذين يدفعون ثمناً أعلى وقد يستهلكون أقل، ومكاسب رفاه للمنتجين، الذين يحصلون على سعر أعلى وقد ينتجون أكثر. أما التكلفة على الحكومة فهي الخسارة المتكبدة في التخلص من أي فائض في الإنتاج، سواء من خلال التخزين على المستوى الوطني أو التصدير بسعر أقل من سعر السوق الوطني.

• معونات أسعار المخرجات، مثل أسعار الحد الأدنى المضمونة المدفوعة للمنتجين مباشرة، أو معونات دعم لبعض منتجات الأغذية الاستهلاكية، وهي ترفع الأسعار التي يتلقاها المنتجون و/أو تخفض الأسعار التي يدفعها المستهلكون. وهنا يكسب المستهلكون والمنتجون على حد سواء من زيادة الكمية المستهلكة والمُنتجة، ففي حين يستفيد المستهلكون نتيجة دفع أسعار مخفضة، يستفيد المنتجون من الحصول على أسعار أعلى. أما التكلفة على الحكومة فهي الفرق بين أسعار المستهلك والمنتج للكمية المتداولة تجارياً كلها. وما لم تتغلب معونة الدعم على إخفاق للسوق يكبح الإمدادات، سيكون إجمالي مكاسب المستهلكين والمنتجين أقل من إجمالي التكلفة على للحكومة، ويمثل الفرق «الخسارة الصافية في الكفاءة الاقتصادية».

• معونات المدخلات، مثل معونات التسليف أو معونات الأسمدة، التي تخفض تكاليف الإنتاج، وتكون لها آثار مماثلة لآثار معونات أسعار المنتجين.

وقد يأخذ الدعم الزراعي للمنتجين أشكالاً أخرى عديدة، بما في ذلك الاستثمارات العامة في البنية التحتية أو البحوث أو تنمية الأسواق أو الخدمات أو اللوائح التنظيمية والمعايير ومعونات الاستثمار الخاص، مثل المنح الحكومية لتزويد القطاع الخاص مرافق البنية التحتية أو البحوث أو تسهيلات الإرشاد الزراعي. ويعتبر أن مثل هذا الدعم يوفر حوافز أقل لزيادة مستويات إنتاج منتجات محددة.

الأهداف السياساتية المحددة بالسياق

يمكن أن يساعد التفكير على أساس أبعاد الأمن الغذائي في التفريق بين السياقات التي بدورها تثري الأهداف السياساتية. ويمكن أن يؤثر توزيع وموقع السكان الذين يعانون انعدام الأمن الغذائي على التوازن بين الأهداف التي تركز على زيادة الإنتاج وزيادة المداخيل الريفية، وتلك التي تركز على تأمين أغذية بأسعار أرخص لسكان المناطق الحضرية. فمثلاً، إذا كان معظم المستهلكين من صغار المنتجين، قد تلعب سياسات تحقيق استقرار الأسعار، ربما بالارتباط مع استخدام ضمانات، دوراً في ضمان أسعار للمنتجين مكافئة يمكن الركون إليها، ما يحفز تحقيق زيادات في الإنتاجية وانخفاضات في نهاية المطاف في أسعار الأغذية المعدّلة بالأجور. وعلى النقيض من ذلك، إذا كان معظم المستهلكين من سكان المدن، قد يكون أكثر منطقية تحقيق انفتاح أكبر على واردات الأغذية، متضافراً مع سياسات موجهة إلى العدد الأقل نسبياً من المنتجين.٥٧

وتعتبر أمريكا اللاتينية القارية أكثر حضرية من مناطق البلدان النامية الأخرى، ما قد يفسر، جزئياً، انفتاح القارة الأكبر على التجارة. غير أن هناك تنوعاً عبر أمريكا اللاتينية، ويمكن تفسير الدرجات المختلفة للانفتاح التجاري إلى حد معين بالفوارق في مدى توفر الموارد والقدرة الإنتاجية، وفي معدلات نمو السكان ومعدلات التمدين.

وعند تحديد الأهداف السياساتية، من المهم أيضاً الالتفات إلى مستوى التنمية الاقتصادية. ففي البلدان التي تكون فيها القطاعات الزراعية غير مطّورة، قد تكون أهداف تعزيز الإنتاجية أهم في البداية بسبب الآثار المضاعفة البالغة الأهمية التي توّلدها زيادة الإنتاجية في الزراعة. ومع تطور الاقتصاد وتوسع الفجوة بين مستويات الدخل في المناطق حضرية ومستويات الدخل في المناطق الريفية، يميل دعم الدخل لأن يصبح هدفا أهم. وبالمقابل، في الاقتصادات الأكثر نضوجا، تتجاوز أهداف السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة إلى حد كبير الإنتاج الزراعي والأمن الغذائي، اللذين قد يصبحان هدفين ثانويين لواضعي السياسات.

السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة في تحقيق الأهداف القصيرة الأجل والأهداف الأطول أجلا

عند بحث مدى ملاءمة الأنواع المختلفة من السياسات، ينبغي التمييز تمييزاً حاسماً بين ما إذا كان يقصد باستخدام السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة تحقيق أهداف على الأجل القصير أم على الأجل الأطول. ففي سياق الأمن الغذائي، كثيراً ما يتركز الاهتمام على استخدام السياسات التجارية لتحقيق أهداف قصيرة الأجل. غير أن تحقيق توازن بين أهداف الأجل القصير وأهداف الأجل الأطول مسألة حيوية الأهمية، إذ قد تكون لهذين النوعين من الأهداف آثار متضاربة على الأمن الغذائي (الإطار ١٢).

وعلى الرغم من أن من المرجح أن يزيد توفر الأغذية مع زيادة الانفتاح على التجارة، قد تقلل الشواغل المتعلقة بالقدرة على الإدارة القصيرة الأجل لتوفر الأغذية ولأسعار الأغذية أثناء فترات الأزمات من استعداد البلدان لخفض استخدامها للسياسات التقييدية للتجارة، خاصة في غياب الضمانات. وقد تتطلب الأهداف القصيرة الأجل، وهي في كثير من الأحيان سياسية، أن يوقّت الانتقال إلى مزيد من الانفتاح على التجارة لضمان توفر الأغذية عبر زيادة الاعتماد على الأسواق الإقليمية و/أو العالمية وكفالة عدم المساس باستقرار الأسعار.

٢.

تحديد أثر تدخلات السياسة التجارية القصيرة الأجل على الأمن الغذائي

تميل تدخلات السياسة التجارية القصيرة الأجل والسياسات ذات العلاقة بالتجارة إلى أن يكون لها أكثر الآثار بروزاً. وتوفر الزيادات الكبيرة في فواتير استيراد الأغذية بعد الزيادات في أسعار الأغذية عام ٢٠٠٨، وتراجع الثقة في الأسواق العالمية كمصدر للأغذية بأسعار ميسرة يمكن التعويل عليه، مثالاً على العديد من الاستجابات القصيرة الأجل. فقد اعتمد العديد من البلدان سياسات في محاولة للتأثير على الأسعار المحلية مباشرة من خلال تدابير تتعلق بالحدود وضوابط الأسعار، أحياناً بقصد خلق حوافز لزيادة الإمدادات المحلية، وأحياناً تكون هذه التدابير مقرونة بتدابير حماية اجتماعية للوصول إلى المستهلكين الفقراء.

وقد كانت القيود على الصادرات وإزالة التعرفات الجمركية على الواردات أكثر أدوات السياسات التجارية استخداماً على نطاق واسع. وكانت تدابير الحدود جذابة لواضعي السياسات بشكل خاص لأنها كانت تمثل خياراً سريعاً لاحتواء الآثار السلبية لارتفاع الأسعار العالمية على المستهلكين المحليين، وكانت أيضا أقل تكلفة من ناحية التنفيذ من الخيارات الأخرى كمعونات الدعم المقدمة للمستهلكين. واعتبرت ضرائب التصدير أيضاً كتدابير لزيادة الإيرادات الضريبية، خاصة بالنسبة للبلدان التي واجهت صعوبات في ماليتها العامة خلال الأزمة المالية عام ٢٠٠٨. واعتمدت مجموعة الأدوات التجارية أساساً على ما إذا كان البلد مستورداً صافياً أو مصّدراً صافياً للمنتجات التي كان استهلاكها محلياً هو الأكثر انتشارا، كما ركزت على المنتجات التي تكون سلة الاستهلاك الأساسية، وهي الحبوب عادة.

تخفيض التعرفة الجمركية أو إزالتها

خفض العديد من البلدان المستوردة للأغذية التعرفات الجمركية على الأغذية والمدخلات الزراعية والمعدات. وتُضخّم رسوم الاستيراد أسعار الاستهلاك المحلي مقارنة بالأسعار العالمية، وتخفض الواردات. والتأثير المباشر لتخفيض أو إزالة رسوم الاستيراد على منتج معين هو خفض سعر السلعة المستوردة، ما يساهم في خفض أسعار السلع الاستهلاكية المحلية. غير أن التعرفات الجمركية المفروضة على منتجات الأغذية كانت في معظم البلدان المستوردة الصافية للأغذية منخفضة فعلاً وكان لخفضها أثر ضئيل على الأسعار المحلية. وتخفض التعرفات الجمركية على المدخلات (الآلات والبذور والوقود) تكلفة الإنتاج وتوفر حافزاً للإنتاج المحلي. أما الضرائب الأخفض، سيكون لها، إن لم يعوض عنها بتحصيل إيرادات أعلى من كميات أكبر من السلع المستوردة، آثار سلبية على الميزانيات الحكومية.

القيود على الصادرات

أثناء فترات ارتفاع أسعار الأغذية أو صدمات الإمدادات المحلية، يكون لدى البلدان المصدرة الصافية للأغذية الحافز لفرض قيود على الصادرات لضمان إمدادات كافية للأسواق المحلية في الأجل القصير. وتفرض هذه القيود لأسباب مختلفة، مثل عندما ترى الحكومات أن الوسائل الأخرى لتحقيق استقرار الأسعار لم تحقق النتائج المرجوة، أو عندما يمكن استخدام فرض ضرائب إضافية وسيلة لزيادة الإيرادات الحكومية، أو عندما يكون هناك شك في مستوى مخزونات الحبوب على المستوى الوطني أو المستوى المحلي. ويمكن أن يفاقم غياب توازنات العرض والطلب الرسمية لمحاصيل مفردة وضعف نظم رصد أسعار السوق حالة الافتقار إلى اليقين هذه. وقد تؤدي أوجه القصور في عمليات الوكالات المسؤولة عن احتياطيات الأغذية وعن رصد مؤشرات الأمن الغذائي على المستوى الوطني إلى فرض قيود على الصادرات، لأن تنفيذها أسهل من تنفيذ خيارات أخرى للتخفيف من وطأة تقلبات الأسعار.

ويمكن للقيود على الصادرات أن تكون على شكل فرض ضرائب أو قيود كمية على الصادرات، بما في ذلك حظر التصدير. ويمكن أن يلجم تقليل أو حظر الصادرات الزيادات في الأسعار المحلية، على الأقل على المدى القصير، عن طريق زيادة الإمدادات في السوق المحلية. ولكن، من المرجح أيضاً أن تُدفع أسعار المنتجين نزولاً إلى الأسفل، ما يؤدي إلى تثبيط توسيع نطاق الإنتاج وخفض الإمدادات في الأجل المتوسط. وقد تُقوض الصادرات غير المشروعة فعالية التدابير المتخذة. وعلى المستوى العالمي، تخفض القيود على الصادرات عندما يفرضها العديد من المصدرين في وقت واحد الإمدادات العالمية وتفاقم عدم اليقين والتقلب في أسواق الأغذية العالمية.٥٨

وتبين الخبرة في بلدان نامية، مثلاً في أمريكا اللاتينية، أن اتساق وشفافية السياسات لعبا دوراً هاماً في تحديد نتائج السياسات التجارية التي طبقت في السنوات الأخيرة أثناء ارتفاع أسعار الأغذية العالمية. وفي بعض البلدان، وضعت قيود الصادرات في البداية بشكل مؤقت، ولكنها مددت في وقت لاحق، ما جعل من الصعب على المنتجين اتخاذ قرارات مستنيرة فيما يتعلق بالإنتاج والتسويق. وساهم ذلك في وجود بيئة سياساتية تتسم بعدم اليقين وفي خفض الحوافز للمزارعين، ما أدى في النهاية إلى التنويع بعيداً عن المحاصيل المتأثرة بالتغييرات المتكررة في السياسات.٥٩ وفي الوقت نفسه، لم تفعل التخفيضات في التعرفات الجمركية التي طبقت في البلدان المستوردة للأغذية إلا القليل فيما يتعلق بضبط الزيادات الحادة في أسعار الأغذية المحلية. وفي كثير من الحالات، لم يكن لتدابير السياسات التجارية غير آثار محدودة على السوق الداخلي، بينما على المستوى العالمي، أدى خفض حواجز الاستيراد في بعض البلدان، بالاقتران مع فرض قيود على الصادرات في بلدان أخرى، إلى تضييق التوازن بين الطلب والعرض، ما أحدث ضغطاً إلى أعلى على الأسعار العالمية.

وفي معظم الحالات، استثنت القيود على الموازنة والحجم الهائل للزيادات في الأسعار تحقيق استقرار ناجح، وفاقمت بدلاً من ذلك الآثار السلبية لارتفاع الأسعار. وبما أن العديد من هذه التدخلات اعتبر غير ملائم، كانت هناك دعوات كثيرة لتحسين الخيارات السياساتية للحيلولة دون الارتفاع المفاجئ لأسعار الأغذية و/أو إدارة مثل هذا الارتفاع. وقد كانت هناك دعوات مشابهة لتحسين انضباط الأسواق أثناء أحداث ارتفاع الأسعار السابقة جميعها، ولكن جرى التخلي عنها إلى حد كبير بعد أن خفت حدة الارتفاعات، إما لأن التدابير السياساتية اعتبرت صعبة التنفيذ صعوبة بالغة أو لأنها تنطوي على تكاليف على المالية العامة باهظة أو بسبب حلول التراخي عندما تلت أسعار منخفضة.

تنفيذ سياسات متعددة بالتضافر فيما بينها

يعتقد المحللون عموماً أن الآثار على الإنتاج قد تكون مختلفة جداً عندما تعمل مجموعة من السياسات معاً بدلاً من أن يجري تنفيذ كل منها على حدة. وعلى الرغم من أن هذه ليست ملاحظة تتسم بالجدّة، ليس هناك غير القليل من البحث التجريبي في ردود فعل المنتجين على أنواع الدعم المختلفة عندما تؤخذ بالحسبان تأثيرات سياسات متعددة.

وينبغي النظر في التدخلات السياساتية على أنها جزء من حزم تشمل، فضلاً عن السياسات التجارية وسياسات الأسعار ذات العلاقة بالتجارة، سياسات أخرى، من مثل تلك الموجهة إلى المستهلكين لتوفير معونات غذائية وغيرها من أشكال الحماية الاجتماعية. فهذه السياسات يمكن أن تزيد الطلب الفعلي على الأغذية، وبالإضافة إلى أنها تخفض حالات انعدام الأمن الغذائي بشكل مباشر، فإنها يمكن أن تؤدي إلى زيادة الإنتاج المحلي بشكل غير مباشر عن طريق توفير فرص في السوق و/أو توجيه ضغوط تفضي إلى زيادة أسعار السوق المحلية، خاصة عندما تنفذ هذه السياسات على نطاق واسع.

يتقصى تحليل استباقي حديث العهد لاستراتيجيات بديلة لإدارة مخاطر انعدام الأمن الغذائي في إندونيسيا٦٠ الآثار المحتملة لمجموعة من السياسات المختلفة المتعلقة بإنتاج واستهلاك الأرز. ويلاحظ هذا التحليل أن دعم أسعار السوق يستخدم مع تحويلات نقدية غير مشروطة وبرنامج معونة غذائية محلية يقدم معونات للأسر المعيشية الفقيرة ومعونات أسمدة. ويستخلص التحليل عدة استنتاجات في هذا الصدد. في ظل ظروف «طبيعية»، تزيد سياسات دعم الأسعار للمنتجين مستويات نقص التغذية بين السكان عموماً برفعها أسعار السلع الاستهلاكية. وأثناء فترات الارتفاعات الحادة في أسعار الأرز، تخفض سياسات دعم الأسعار حالات نقص التغذية، ويتزايد هذا التأثير بفعل المعونات المقدمة إلى المستهلكين والتحويلات النقدية، وبشكل هامشي معونات الأسمدة. على النقيض من ذلك، في سيناريوهات إخفاق المحاصيل، يمكن أن يزيد دعم الأسعار معدلات نقص التغذية، لكن الآثار تخفف بفعل المعونات المقدمة للمستهلكين والتحويلات النقدية، وخاصة تأمين المحاصيل. ويبدو عبر مجموعة من الصدمات الافتراضية، أن التحويلات النقدية هي الأكثر فعالية في التخفيف من وطأة الآثار السلبية على انعدام الأمن الغذائي، وأن آثار معونات الأسمدة هامشية، ولكن - عدا عن حالات الارتفاعات الحادة في الأسعار – يتبين أن دعم الأسعار يزيد معدلات نقص التغذية في أزمات الاقتصاد الكلي وإبان الكوارث الطبيعية.

وفي العادة، يميل تحليل آثار السياسات على الأمن الغذائي إلى عكس المنظور السكوني الذي تتم من خلاله التدخلات القصيرة الأجل. لكن الآثار الدينامية، مثلاً في تغيير مستويات الإنتاجية أو سلوك أو بنية الأسواق،٦١ محط اهتمام أكبر بكثير في البلدان النامية بسبب آثارها على النمو الأوسع نطاقاً وعلى إمكانية خفض مستويات انعدام الأمن الغذائي.

٣.

التحولات البنيوية والتدخلات السياساتية على المدى الأبعد

عند تقييم أثر السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة على تحقيق أهداف الأمن الغذائي، وبالتالي مدى ملاءمتها، من المهم النظر إلى أبعد من التدخلات السياساتية القصيرة الأجل وعواقبها المحتملة القصيرة الأجل.

ويساعد تجاوز الاعتبارات السكونية القصيرة الأجل، مثل أثر القيود المفروضة على الحدود على أسعار السلع الاستهلاكية، على وضع النقاش في سياق الديناميات الطويلة الأجل التي تتسم بها مسارات التنمية في معظم البلدان، وتحديد التدخلات السياساتية التي ينبغي على البلدان أن تهدف في نهاية المطاف إلى دعمها.

دور الزراعة في التحول البنيوي

تذهب وجهة النظر القياسية في التحول البنيوي إلى أن البلدان التي تكون على مستوى تنمية منخفض تبدأ من قطاع زراعة كبير غير تجاري يستأثر بنسبة كبيرة من ناتجها المحلي الإجمالي، وحتى بنسبة أكبر من العمالة فيها. ومن وجهة النظر هذه، يتحقق النمو المتوازن إذا أصبح قطاع الزراعة بشكل متزايد تجارياً وتنافسياً بينما ينمو قطاع الصناعة التحويلية (الشكل ١٤).

عموماً، تتضمن خصائص التنمية الزراعية التي تؤدي إلى أثر إيجابي أكبر على التنمية الاقتصادية الأوسع نطاقاً روابطها الكبيرة مع الاقتصاد المحلي؛ الروابط الخلفية التي تشمل استخداماً أكبر لمدخلات أو خدمات موفرة محلياً، والروابط الأمامية التي تنتج منتجات للتجهيز المحلي، وروابط الاستهلاك التي تولد الدخل الذي ينفق على سلع وخدمات ذات محتوى محلي كبير. ومما يشجع هذه التنمية الزراعية «الغنية بالروابط» أساليب الإنتاج القائمة على كثافة العمالة بدلاً من كثافة رأس المال وتوزيع الدخل الأكثر إنصافا وأنماط الاستهلاك المحلي المحبذة للسلع والخدمات المحلية بدلاً من تلك المستوردة، وروابط مع أسواق إنتاج أوسع نطاقاً يمكنها استيعاب زيادات الإنتاج المستمرة دون التسبب في انخفاضات كبيرة في الأسعار التي يتقاضاها المنتجون.

في البداية، قد يستند التصنيع على الزراعة من خلال التجهيز والتجارة الزراعية، ولكن التصنيع والاقتصاد سيصبح في نهاية المطاف متنوعاً، وستتقلص حصة الزراعة من الاقتصاد مع استمرار النمو.

أثناء عملية التحول هذه، سوف تبقى نسبة القوة العاملة في الزراعة أعلى من حصة الزراعة في الناتج المحلي الإجمالي، مع آثار هامة تترتب على ذلك على إنتاجية اليد العاملة واستمرار النمو في الإنتاج الزراعي مع تحول الموارد إلى قطاعات أخرى من الاقتصاد (الشكل ١٥).

وقد كتب بيتر تيمر Timmer Peter كثيراً عن أهمية تحسين فهم وإدارة المحددات القصيرة الأجل والطويلة الأجل للتحول البنيوي:

نظام الأغذية هو في صلب هذه العملية على المديين الطويل والقصير. فعلى المدى الطويل، نظام الأغذية عنصر رئيسي في التحول البنيوي، الذي كان تاريخياً المسار المستدام الوحيد للخروج من براثن الفقر. وعلى المدى القصير، نظام الأغذية هو الحلبة التي يكسب فيها الكثير من الفقراء عيشهم، ويواجهون فيها أيضا مخاطر تقلب الأسعار.٦٢

وفهم كيفية تأثير زيادة الانفتاح على التجارة على نظام الأغذية على المديين القصير والطويل أمر حاسم لتحديد الدور المناسب للسياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة. وبإلقاء الضوء على هذا الفهم، يلفت تيمر الانتباه إلى عدة نقاط حرجة، يوجزها الإطار ١٣.

التدخل الحكومي في الإنتاجية الزراعية أثناء التحول البنيوي

لتطوير مفهوم لطبيعة العوائد الحساسة للوقت للتدخلات المختلفة، التي تشكل الثورة الخضراء في الهند مثالاً عليها والتي لوحظت أيضاً في مراحل زيادة الإنتاج في أفريقيا جنوب الصحراء، وإن كانت قصيرة، يبين الشكل ١٦ مساهمات تدخلات الحكومات، المالية منها وتلك التي في سوق المدخلات والمخرجات، في مراحل تنمية قطاع الزراعة المختلفة.

يبين الشكل ١٦ أنه في مراحل التتجير المختلفة، من الزراعة المتدنية الإنتاجية إلى الزراعة الأكثر توجهاً نحو التجارة، تتغير الفعالية النسبية للتدخلات السياساتية مقابل النهج الأكثر ليبرالية. ففي المرحلة الأولى، التي تتميز الزراعة فيها بإنتاج شبه كفافي على نطاق واسع وانخفاض في مستويات مشاركة السوق، ينبغي أن يتضمن الدعم استثمارات أساسية لتهيئة الظروف لاعتماد تكنولوجيات وممارسات جديدة. ومن المرجح في هذه المرحلة أن يقتصر الاستيعاب على عدد قليل من المزارعين ممن لديهم إمكانية الحصول على تمويل موسمي ونفاذ إلى أسواق مجدية.

وينبغي أن يطلق التدخل الحكومي في التجارة والأسواق التحول الزراعي السريع (المرحلة ٢)، موفراً لعدد أكبر من المزارعين إمكانية الحصول على تمويل موسمي ونفاذاً إلى أسواق موسمية للمدخلات والمخرجات منخفضة التكلفة ومنخفضة المخاطر، ما يتيح لهم توليد فائض للأسواق كقرار تجاري.

وحالما يعتاد المزارعون على تكنولوجيات جديدة، وعندما تتراكم كميات الطلب على التسليف وعلى المدخلات وكميات عرض المنتجات وتنخفض تكاليف الوحدة الواحدة، يمكن للحكومات الانسحاب من أنشطة السوق والسماح للقطاع الخاص بتولي تقديم خدمات سوق الحاسمة الأهمية (المرحلة ٣).

هذا الإطار المفاهيمي مدعوم من أدلة تجريبية من الهند تتعلق بالعوائد على الناتج المحلي الإجمالي الزراعي من الأنواع المختلفة من الإنفاق الحكومي عبر الزمن.٦٣ وتُصنّف الإنفاقات إلى استثمارات (في الطرق والتعليم والبنية الأساسية للري والبحوث الزراعية والتنمية) ومعونات دعم (للأسمدة والتسليف والري والطاقة). وتظهر النتائج (الشكل ١٧) أدلة قوية على أن عوائد الاستثمارات في الطرق والتعليم كانت مؤاتية جداً في الستينات وكذلك في التعليم في السبعينات، لكنها انخفضت في السنوات اللاحقة. وعلى النقيض من ذلك، كانت عوائد الاستثمارات في البحوث والتنمية الزراعية عالية في عقدي الثمانينات والتسعينات اللاحقة، وأقل بكثير في السنوات السابقة.

وعلى وجه العموم، عوائد الإنفاق على معونات الدعم أقل من عوائد الإنفاق على الاستثمارات في الطرق والتعليم والبحوث الزراعية والتنمية. وكانت عوائد معونات الدعم للأسمدة إيجابية في السنوات الأولى من الثورة الخضراء، لكنها انخفضت بعد ذلك، أما عوائد معونات الدعم للري والتسليف فقد أظهرت توجها مختلطا. وكانت عوائد الإنفاق على كافة معونات الدعم منخفضة جداً في عقد التسعينات.

إن الاستنتاجات التي خلصت إليها هذه التحليلات هامة، نظراً للرأي السائد لدى العديد من المعلقين الذي يذهب إلى أن من الأفضل للحكومات اجتناب معونات الدعم تماماً والتركيز على الاستثمارات في البحوث والتنمية. ويبين التحليل أنه على الرغم من أن العوائد على المعونات قد تكون أقل من العوائد على الاستثمارات، إلا أنها مع ذلك إيجابية. ويشير أيضاً إلى أن معدلات العوائد على أنواع الإنفاق المختلفة تختلف وفقاً لمرحلة التحول، وأن العوائد على بعض أشكال الإنفاق تزيد في وقت أبعد بكثير من غيرها.

التحديات التي تواجه استخدام سياسة الأسعار

لا بد من التغلب على صعوبات كبيرة في إدارة التدخلات الرامية إلى تيسير عملية التحول بفعالية وكفاءة وفي مقاومة الضغوط السياسية التي تدفع إلى توسيع ومواصلة التدخلات في السوق وتقديم معونات الدعم عندما لا تعود ضرورية وتبدأ في إحداث آثار سلبية، سواء على المالية العامة أم في مزاحمة الجهات الفاعلة من القطاع الخاص. وعلاوة على ذلك، في بعض الحالات أظهرت معونات الدعم الزراعي آثاراً تراجعية، إذ مالت لأن تكون لصالح المزارع الكبيرة والميسورة. وليس هذا هو الحال في الاقتصادات المتقدمة فقط، كما توثقها بإسهاب أمانة منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي، ولكن أيضاً في البلدان النامية الأكثر تقدماً (الإطار ١٤).٦٤

ومن بين الأسباب العديدة للمحاججة بقوة ضد استخدام سياسة أسعار، صعوبات التوقيت وارتفاع التكاليف الصافية لمثل هذه التدخلات عندما تتم في وقت مبكر جداً أو عندما تستمر أطول مما ينبغي. غير أن ذلك لا يعني أنه ينبغي التغاضي عن الفوائد المحتملة لمثل هذه السياسات خلال فترة حرجة، ولكن ربما قصيرة.

تجدر ملاحظة أن النتائج التي بحثت في الإطار ١٤ تنطبق خصوصاً على معونات دعم المدخلات. ويمكن أن تلحق أنواع أخرى من سياسات الأسعار، مثل دعم أسعار المنتجين وحفز الإنتاج لصالح السوق، الضرر بالمستهلكين الفقراء وتخفض الزيادات المحتملة في الأجور الحقيقية. وبشكل مشابه، قد توفر معونات دعم الأسعار الاستهلاكية على الأغذية الأساسية منافع لمشتري الأغذية من الفقراء، ولكن ليس بالضرورة للأسر المعيشية المنتجة لمنتجات شبه كفافية، رغم أن هذه الأسر يمكن أن تكون أيضاً مشترياً صافياً للأغذية.

ومن صعوبات تقييم الآثار المترتبة على الأنواع المختلفة من الأدوات السياساتية هي أن الآثار الفعلية لا تعتمد فقط على نوع السياسات، بل أيضاً على الطريقة التي تصمم بها وتطبق أو تنفذ من الناحية العملية. ويوضح مثال على الآثار المحتملة لأحد أنواع الأدوات – مشتريات القطاع العام للأغذية الأساسية – التفاعلات المعقدة بين الأهداف والتصميم والتنفيذ (الإطار ١٥).

وبالإضافة إلى ذلك، كان بعض السياسات ببساطة سيء التنفيذ، وكان ذلك في كثير من الأحيان لأن من الصعب أصلاً تنفيذها جيدا. وقد ساهم ذلك في فقدان مصداقية عدد من الأدوات السياساتية، بما في ذلك استخدام أسعار حدٍّ أدنى والسياسات التي تستهدف ضمان سلاسة الأسعار بين المواسم في مواجهة تقلباتها.

٤.

أنماط دعم للزراعة متغيرة: دروس للمستقبل

إلى حد ما، تغطي على النقاشات حول ملاءمة الأنواع المختلفة من السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة التجربة التاريخية لاستخدامها المتمايز ما بين البلدان المتقدمة والبلدان النامية. فقد ميز الدعم الإيجابي الكبير للمنتجين الزراعة في البلدان المتقدمة النمو، بينما كان فرض ضرائب ضمنية على المنتجين هو القاعدة في العديد من البلدان النامية.

وقد تغيّرت تغيراً كبيراً على مدى السنوات الـ ٣٠ إلى ٤٠ الماضية بنية الدعم للزراعة، من حيث المستوى الإيجابي أو السلبي الإجمالي للتشويه التي أحدثه الدعم ونوع الدعم المقدم.

وتقدّم التحليلات التي قادها كيم أندرسون Anderson Kym والمتعاونون معه صورة درامية لهذه التغييرات.٦٥ ويبين المؤلفون باستخدام المعدل الإسمي للمساعدة كمؤشر بديل لمستوى دعم أسعار المنتجين أو مستوى الضرائب المفروضة عليها أنه على وجه الإجمال انخفض دعم المنتجين في البلدان المتقدمة النمو بحدة من الذروة التي بلغها في منتصف الثمانينات، في حين زاد دعم البلدان النامية من حالة تتميز بضرائب صافية إلى حالة دعم إيجابي طفيف (الشكل ١٨).

غير أن الانخفاض في مؤشر المعدل الإسمي للمساعدة لا يعني أن المنتجين في البلدان المتقدمة النمو يتلقون الآن دعماً أقل مما كان عليه في الماضي٦٦، بل يعني فحسب أن نوع الدعم تحوّل من ذاك الذي يؤثر مباشرة على أسعار المنتجين (وينعكس بالتالي في مؤشر المعدل الإسمي للمساعدة) إلى سياسات لا تؤثر مباشرة على الأسعار وبالتالي لا يجري التقاطها بالقدر ذاته في القياس التقليدي للمعدل الإسمي للمساعدة. وفي حين اعتبر أن بعض هذه الأنواع الجديدة من الدعم أدوات أقل تشويهاً وأكثر كفاءة، على الأقل لتحقيق الأهداف المعاصرة في البلدان المتقدمة النمو، إلاّ أن الضوء قد سلط أيضاً على احتمالات أن تكون مشوهة للإنتاج.

ورغم أن الانخفاض في استخدام الدعم التشويهي في البلدان المتقدمة النمو كان ولا يزال تطوراً مرحباً به أدى إلى خفض التشوهات في الأسواق العالمية للأغذية، كان هناك ما يثير قلقاً قويا:

• لم يؤد التحول إلى دعم أقل تشويها في البلدان المتقدمة النمو إلى انخفاض الإنتاج الزائد؛

• في حين انخفضت الضرائب السلبية للزراعة إلى حد كبير في البلدان النامية (على الأقل في الاقتصادات الناشئة الأكبر)، إلا أن التوجه الإيجابي لم يصل إلى الصفر، وسياسات الدعم التي أوجدت ثغرات الأسعار الإيجابية الأخيرة هي من النوع الذي قد يشوه الإنتاج. كذلك شكّل تزايد الدعم الحكومي في البلدان الناشئة الأكبر مصدر قلق خاص لبعض المعلقين، ذلك أن كبر حجم الاقتصادات المعنية يعني أن من المرجح أن تؤثر برامجها لقطاع الزراعة فيها على بلدان أخرى.

غير أنه عندما يجري بحث الأثر المحتمل لهذه التوجهات على الأمن الغذائي، هناك عدد من العوامل التي ينبغي النظر فيها:

• الوجهات إجمالية، بينما تختلف أنماط التغير في صافي الدعم اختلافاً كبيرا حسب البلد، كما يتبين بالنسبة للبلدان النامية في الشكل ١٩، وحسب السلعة. ففي المجمل، تتلقى السلع المسماة بيضاء – القطن والسكر والحليب – وبعض المنتجات الحيوانية دعماً كبيرا، بينما لا تزال تفرض ضرائب على سلع أخرى، نموذجياً، المنتجات الاستوائية مثل زيت النخيل والفول السوداني والبن.

• يختلف تكوين المعدل الإسمي للمساعدة بين البلدان، فهو يشمل تأثيرات كل من سياسات الحدود وسياسات الدعم المحلي. وتؤثر سياسات الدعم المحلي أساساً على توفر الأغذية من خلال آثارها على زيادة الإنتاج المحلي. على النقيض من ذلك، يكون لدعم الأسعار من خلال سياسات الحدود، مثل التعرفات الجمركية، تأثير مباشر على الأسعار، بما في ذلك تلك التي يواجهها المستهلكون، ما يمكن أن يحدّ من النفاذ الاقتصادي للمستهلكين.

• في بعض البلدان النامية، هناك عامل ثالث يحدد آثار وجهة الدعم الأكثر إيجابية هذه، هو وجود فجوة تنمية في السوق.٦٧ وتشير هذه الفجوة إلى أوجه قصور الكفاءة في نظم الأغذية المحلية التي تعمل بمثابة مثبطات إضافية على مستوى المُنتِجين. وهي تنجم عن مجموعة من العوامل بما في ذلك اختلالات أسعار الصرف وارتفاع تكاليف التسويق بسبب محدودية الاستثمار في البنية التحتية والضرائب المخفية. وقد تراوحت فجوات التنمية في السوق، مقاسة كمتوسط التكلفة التي تمثلها أوجه القصور في الكفاءة في سلاسل القيمة المحلية للمنتجين، في عينة من البلدان الأفريقية جنوب الصحراء من حوالي ١٠ إلى ١٧ في المائة بين عامي ٢٠٠٦ و٢٠١٠. وتسلط الفجوة الضوء على المكاسب المحتملة أو وفورات التكلفة التي يمكن تحقيقها إذا ما بذلت الاستثمارات اللازمة واتخذت الإجراءات الكافية لخفض التكلفة. وقد يكون لفجوة تنمية السوق أثر كبير على فعالية التدخل السياساتي، إذ تلغي عملياً الحوافز الإيجابية التي أوجدتها سياسات الدعم. ونتيجة لذلك، لا تترجم الحماية أو يترجم الدعم بالضرورة إلى حافز للمنتجين.

وقد جعلت الدلالات السلبية لمستويات الدعم العالية في البلدان المتقدمة النمو من الصعب على المعلقين المحاججة دفاعاً عن استخدام دعم أكثر إيجابية في البلدان النامية. والواقع أن توجه زيادة مستويات الدعم المقدم للمنتجين الزراعيين في بعض البلدان النامية أثار الانزعاج. ومن بين المجموعة الواسعة من المخاوف حول هذا التوجه الإسراف في استخدام موارد الموازنة الشحيحة، وإتاحة المجال للفساد، والمنافع التراجعية التي تحابي كبار المنتجين، والاستخدام غير المستدام للموارد الطبيعية، واحتمال أن تكون طبيعة الدعم المقدّم مشوهة للتجارة، واستشهد بهذه المخاوف من يحاججون ضد زيادة استخدام سياسات الدعم.

ومن الصعب إنكار أن هذه السياسات تتعارض الآن مع الأهداف المعاصرة لكثير من البلدان المتقدمة، لكن الحجج ضد استخدامها تميل إلى التغاضي عن التقدم الذي أحرز نحو تحقيق الأهداف الأصلية التي توخيت منها عندما أدخلت قبل بضعة عقود مضت، خاصة تلك التي كانت ترمي إلى زيادة الإنتاجية الزراعية. وفي حين أن من الواضح أن الاستخدام المنفلت لهذه السياسات قد يلحق ضرراً بالبلد الذي ينفذها، إلاّ أن افتراض أن السياسات غير الملائمة للبلدان التي تملك الآن قطاعات زراعة تجارية تتسم بالكفاءة هي أيضا غير ملائمة لبلدان مستويات التنمية فيها وأهدافها السياساتية مختلفة تماماً أمر مضلل، ويمكن أن يسفر عن توجيه سياساتي سيء.

لذا، إذا كان يراد اغتنام فرص تنفيذ سياسات تدعم اعتماد تكنولوجيا معززة للإنتاجية، فإن من الضروري إجراء نقاش أكثر دقة يعكس احتياجات البلدان النامية المختلفة. ولا تزيد البلدان النامية كلها مستويات الدعم مع ارتفاع الدخل، وذلك في كثير من الأحيان إما لأن قطاعات الزراعة فيها أكثر تجارية وتنافسية أو لأنها لا تشغّل غير نسب متدنية من القوى العاملة. أما بالنسبة للبلدان التي لديها قطاعات زراعة في مرحلة مبكرة من التتجير، حيث تعمل منافذ السوق المحلي بافتقار إلى الكفاءة وحيث لا تتوفر أدوات إدارة المخاطر أو تكون هذه الأدوات غير فعّالة، فينبغي ألا ترفض سياسات الدعم المحلي المعززة الإنتاجية دون تفكير.

٥.

محددات استراتيجيات التجارة الوطنية

أوضح البحث في الجزء الثاني كيف أن تجارة المنتجات الزراعية الأكثر انفتاحاً يمكن أن تساعد على تحسين حالة الأمن الغذائي في البلدان. وأثار البحث في محددات السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة الملائمة في الجزء الثالث أسئلة بشأن كيف تُفتح التجارة وبأية سرعة. وإذا ما جرى تبني منظور طويل الأجل، تبين أن هذه الأسئلة ترتبط بلا فكاك بالقرارات المتعلقة بمتى تدعم زيادات الإنتاجية الزراعية وبأنواع التدخل الذي يستخدم.

دور السياسة التجارية

ينبغي ألا تستخدم السياسة التجارية كأداة رئيسية لتصحيح السوق التي تحول دون زيادة إنتاجية الإنتاج الزراعي و/أو الاستثمار في أنشطة ذات قيمة أعلى. فمثلاً، استخدمت الحماية التجارية لتعويض قطاع الزراعة عن أسعار الصرف المغالى في قيمتها دون حل المشكلة الأساسية، التي قد تكون مرتبطة باختلال توازن المالية العامة والتوازن النقدي. مع ذلك، قد يلزم لفترة محددة من التدخلات الرامية إلى تعزيز الاستثمارات المعززة للإنتاجية، مستوى ما من حماية الحدود لتوفير الاستقرار للمنتجين لتمكينهم من الاستجابة إيجابياً للحوافز التي أوجدتها التدخلات. من هنا، السؤال هو متى وليس ما إذا كان ينبغي للبلدان فتح قطاعاتها الزراعية لقدر من المنافسة أكبر. وينشأ العديد من الحجج لصالح تحقيق مزيد من الانفتاح أو ضد ذلك من مسألة التسلسل الزمني هذه.

إن هناك ما يبرر أن يكون الهدف الطويل الأجل هو نظام تجارة زراعية أكثر ليبرالية، تلعب فيه الحواجز التجارية، أن وجدت، دوراً ضئيلاً في معادلة أو خفض المخاطر المرتبطة بمستويات مناسبة من استثمار القطاع الخاص في الزراعة. غير أن ذلك يعود إلى أن من المتوقع أن تعمل الأسواق (المدخلات والتسليف والمخرجات، بما في ذلك أدوات إدارة مخاطر كافية) على نحو كاف على المدى الطويل، فلا تكون التدخلات الحكومية، عدا عن الضوابط التنظيمية، مطلوبة.

أما في حالة عدم وجود أسواق جيدة الأداء، وربما بالتزامن مع تدخلات للدولة موجهة أخرى، قد يكون لنظام سياسة تجارية أقل ليبرالية دور في بلدان لا تزال قطاعات الزراعة فيها غير متطورة، مثلما كان له دور في الاقتصادات الأكثر تقدماً الآن عندما كانت في المراحل الأولى من التنمية. وتبين أبحاث حديثة العهد أن مستويات دعم إيجابية للقطاع الأولي تؤدي إلى نواتج أفضل في معظم أبعاد الأمن الغذائي (التوفر وإمكانية الحصول والاستخدام) بينما يكون فرض الضرائب ضارا.٦٨ وعندما تبدأ الأسواق تعمل بقدر من التنافسية أكبر، قد يكون من المناسب تحرير السياسة التجارية الزراعية لإطلاق المزيد من إمكانات النمو الزراعي.

ولا تطرح هذه الحجج لدعم سياسات تجارية حمائية شاملة، ولكنها تعكس إدراك أن مرحلة التحول الزراعي حاسمة في تحديد سياسة التجارة الزراعية الملائمة والسياسات ذات الصلة بها وأن شكلاً من أشكال التدخل قد يكون مطلوباً في مراحل مبكرة لضمان إعادة تخصيص الموارد المطلوبة. ومن المسلم به أيضاً أن دور السياسة التجارية سيحتاج إلى تغيير مع نضوج قطاع الزراعة.

إدارة المخاطر والضمانات

في وضع استراتيجيات التجارة، يتعلق اعتبار آخر بديمومة الحماية أو الدعم. في هذا التقرير، كان التركيز على استخدام سياسات إدارة التجارة الطويلة الأجل، بدلاً من سياسات ردود الفعل على صدمات قصيرة الأجل. من هذا المنظور الطويل الأجل، من المهم الأخذ بالاعتبار المخاطر التي يواجهها المنتجون والآليات التي يملكها المنتجون للتخفيف من وطأة هذه المخاطر. وقد يتعرض المنتجون في قطاعات الزراعة غير المتطورة إلى حد كبير لواردات أقل تكلفة وقد يكونوا غير قادرين على التقدم إلى المستوى التالي من التتجير، فلا تبذل استثمارات في الإنتاج للأسواق. في مثل هذه السياقات، قد يكون من المناسب توفير حماية معتدلة نسبياً طويلة الأجل، ربما كجزء من تعرفة خارجية مشتركة مع بلدان شريكة على مستويات مشابهة من التنمية.

أما في القطاعات الأكثر نمواً التي تكون في وضع يمكنها من المنافسة لكنها تفتقر إلى أدوات لإدارة مخاطر ما يترك المنتجين عرضه للصدمات (مثل موجات الاستيراد العارمة)، قد توفر مستويات منخفضة من الحماية المرتبطة بضمانات تخفيفاً للمخاطر يكفي لإتاحة القيام بالاستثمارات اللازمة. غير أن من المهم في هذا السياق ملاحظة أن المخاطر لا تنجم فحسب من التعرض للأسواق الدولية، ففي الواقع تميل الأسواق المحلية إلى أن تكون أكثر تقلباً من الأسواق العالمية بسبب حجمها الأصغر نسبيا.

وفي الاقتصادات التي تكون حتى أكثر نضجاً، يرجح أن تكون الحجج المؤيدة للحماية أو الدعم على أساس المخاطر التي تشكلها الأسواق الدولية أضعف. ففي هذه الاقتصادات، قد يسفر توفير أدوات تخفيف للمخاطر مدعومة عن مستويات استثمار مرتفعة على نحو غير ملائم واحتفاظ بالموارد في القطاع وما يترتب على ذلك من إنتاج فائض.

مسارات التحول والارتداد

في تصميم الاستراتيجيات التجارية الرامية إلى تحقيق مزيد من الانفتاح، من المهم ضمان الاستقرار في أنواع التدخلات التي تنفّذ. ويحذر هذا المتطلب من إدخال تغييرات جذرية في السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة. والأمثلة على تحولات سريعة في الاستراتيجية التجارية ناجحة قليلة ومتباعدة. والبلدان التي تشرع في إصلاحات جذرية، ترتد في كثير من الأحيان بسرعة إلى الوضع السابق أو إلى ما هو أسوأ من ذلك، أي إلى مستويات تدخل أعلى.

إن تحسين الدعم عن طريق السياسة التجارية عملية طويلة الأجل تتطلب توجيه التطور التدريجي للسياسة التجارية وتعزيز المؤسسات الداعمة. وهذه المؤسسات ذات أهمية في تيسير التغييرات الضرورية في التدخل، ذلك أن الحاجة إلى الدعم وأهدافه تتغير أثناء عمليات التحول البنيوي. غير أن من المهم التمييز بين الأهداف التي تتطور تدريجياً والأنشطة ذات العلاقة بالتجارة وبين تناسق هذه الأهداف – قابلية التنبؤ بها.

واستقرار التدخلات السياساتية أمر هام. فالمنتجون يستجيبون لمستويات الأسعار ولتوقعات الأسعار وليس لحجم الفجوة بين الأسعار على الحدود والأسعار المحلية. ويؤثر ميل الحكومة إلى التدخل بطريقة غير مخططة في توقعات المنتجين ويخفض حافزهم على الاستثمار في زيادة مستويات الإنتاجية (الإطار ١٦). هكذا، قد يكون اتساق التدخلات السياساتية هاماً قدر أهمية حجم التدخل. وينبغي إعطاء أولوية لبناء الثقة بين الحكومة والقطاع الخاص، وتلك عملية طويلة الأجل تشمل سياسات من الحكومة متسقة يمكن التنبؤ بها والتزاماً من القطاع الخاص بتنمية تجارية طويلة الأجل.٦٩

أطر وطنية وإقليمية وعالمية لإجراءات تتخذها الحكومات

في حين أن التجارة ليست بالضرورة ضارة للأمن الغذائي، إلاّ أن زيادة الانفتاح على التجارة يمكن أن تشكّل لبعض البلدان، خاصة تلك التي لا زالت عند مستويات تنمية مبكرة، تحدياً كبيراً وتنطوي على مخاطر على الأمن الغذائي على المدى القصير إلى المتوسط، إذا ما أدخل الانفتاح التجاري دون أن ترافقه مجموعة من السياسات المصممة لتخفيف الآثار السلبية الناجمة عن تحرير التجارة. ومن ناحية أخرى، قد يفرض استخدام قدر أكبر من الحماية تحديات للأمن الغذائي ويشكل مخاطر عليه.

هكذا ينبغي أن تناسب مجموعة السياسات التي تشمل إصلاحات تجارية احتياجات التنمية الاقتصادية والاجتماعية الشاملة وأولويات البلد المعني. ولذا من المهم أن تؤخذ بالاعتبار الآثار الممكنة للتغيرات في السياسات التجارية على القطاعات الإنتاجية المختلفة، بما في ذلك الزراعة، وحيز المالية العامة المتوفر لتقديم خدمات القطاع العام الحيوية وشبكات الأمان للتصدي لشواغل الأمن الغذائي وهذا يعني ضمناً أن البلدان ينبغي، كي تعالج احتياجاتها من التنمية باستمرار وانتظام، أن تتبنى نظرة عامة أفضل لجميع الأدوات السياساتية المتاحة لها وأن تزن إيجابيات وسلبيات كل منها، بما في ذلك تكاليف التنفيذ والرصد ومدى سهولتهما.

بالنسبة للزراعة، ينبغي أن يأخذ مزيج السياسات بالاعتبار خصائص القطاع في كل بلد. فمثلاً، في البلدان التي يستأثر فيها سكان الريف بحصة كبيرة من السكان، ويهيمن المزارعون من أصحاب الحيازات الصغيرة على الإنتاج الزراعي، ينبغي أن تكون مجموعة السياسات مختلفة تماماً عن تلك التي في البلدان التي يتركز فيها قطاع الزراعة في مزارع كبيرة تتميز بكثافة راس المال والتكنولوجيا. وبشكل مشابه، إذا كانت الأسر المعيشية من أصحاب الحيازات الصغيرة تستحوذ على الحصة الغالبة من الأسر المعيشية التي تعاني انعدام الأمن الغذائي، قد يكون للتدابير التي توفر فرصاً وحوافز لزيادة الإنتاج دور حاسم، في حين إذا كانت غالبية من يعانون الجوع من الفقراء من سكان المدن، قد يكون الانفتاح التجاري، إلى جانب اتخاذ تدابير داعمة للدخل موجهة للمنتجين، محبذاً أكثر.

إن فهم الأهداف النهائية التي تهدف السياسات (التجارية أو الزراعية أو غيرها) إلى تحقيقها بالغ الأهمية، وينبغي توضيح المكاسب المتوقعة والآثار التوزيعية اللاحقة والتحديد المسبق للفائزين والخاسرين ولتدابير التكيف، كتنمية المهارات وخلق الوظائف لمن يتأثرون سلبا.

ولا تحدث صياغة استراتيجيات التجارة وتصميم السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة في فراغ. قد لا تكون السياسات الموضوعة من منظور وطني أنسب من وجهة نظر جماعية إقليمية أو عالمية. ويجري بحث الآثار المترتبة على عمليات السياسات الأوسع نطاقا في الجزء الرابع.

الجزء الرابع

نحو حوكمة محسّنة للتجارة والأمن الغذائي

تجري حالياً إعادة تعريف نظم الحوكمة التي تؤثر على التجارة والأمن الغذائي عبر خطة التنمية لما بعد عام 2015، وعبر عمليات إقليمية مثل البرنامج الشامل للتنمية الزراعية في أفريقيا وإعلان مالابو المرتبط بها، وعبر تعزيز الحوار والتنسيق على المستوى الوطني. وتفرض التغييرات التي أحدثتها إعادة التعريف هذه تحديات وتوفر فرصاً جديدة لوضع نظام تجاري متعدد الأطراف.

مع ذلك، بينما كثيراً ما يتركز انتباه المحللين مباشرة على حيز السياسات التي توفرها الاتفاقات التجارية، فشل المفاوضون حتى الآن في إيجاد أرضية مشتركة للتوفيق بين مفهوم السيادة الوطنية وبين توفير نظام تجارة عالمي يضمن ألا يلحق كل بلد، في سعيه إلى تحقيق مصالحه الوطنية، الضرر ببلدان ثالثة دون داع.

في هذا الجزء الأخير من التقرير، يجري النظر إلى الروابط بين التجارة والأمن الغذائي من خلال عدسة العمليات التي توجه النقاش السياساتي وصنع القرار في مجالي التجارة والزراعة والتي تحدد في نهاية المطاف فعالية السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة في المساهمة في القضاء على الجوع وانعدام الأمن الغذائي. وقد عانت حوكمة التجارة والأمن الغذائي من ضعف الروابط بين هذه العمليات على كافة المستويات – العالمي والإقليمي والوطني. و فاقمت نقاط الضعف هذه الافتقار إلى الاتساق بين الأولويات والنهج المتصلة بالتجارة وجعلت من الصعب توفير إطار عالمي لتوجيه الإجراءات المتخذة على الصعيد الوطني. وفي نهاية المطاف، أثرت ولا تزال على قدرات البلدان على صياغة سياسات واستراتيجيات تجارية متسقة تدعم الأمن الغذائي.

يبحث الجزء الرابع أولاً الإطار المتعدد الأطراف الذي ينبغي أن تصاغ السياسات التجارية الوطنية فيه. وفي التسليم بالصعوبات التي تكتنف تحديد مواطن مرونة مفيدة وذات صلة في سياق متعدد الأطراف، يركز هذا الجزء بعد ذلك على نقاط الضعف في نظم الحوكمة على الصعيدين العالمي والوطني والفرص المتاحة لتعزيز هذه النظم. وقد ييسر هذا البحث تحديدا واستخداماً للتجارة أكثر استنارة لسياسات تجارية وسياسات ذات علاقة بالتجارة مناسبة لتحقيق الأهداف الوطنية مع إدراك الآثار الجانبية المحتملة على المجتمع العالمي.

رسائل رئيسية

• توفر اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة الأساس لتحسين مفصلة شواغل الأمن الغذائي في نظم التجارة والأغذية المتعددة الأطراف.

• حسب معظم التدابير التقليدية، تملك البلدان النامية حيزاً سياساتياً هاما، لكن تحديد هذا الحيز يحتاج إلى توضيح حسب الاحتياجات المحددة لكل بلد.

• سيساهم تحويل الاهتمام من إيجابيات وسلبيات سياسات محددة إلى معالجة نقاط الضعف في عمليات حوكمة السياسات الزراعية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة في تحسين تحديد حيز السياسات المطلوبة واستخدامها المناسب.

• سيزيد بناء تآزرات بين الزراعة وعمليات وضع السياسات المتصلة بالتجارة على المستويات جميعها اتساق سياسات الأمن الغذائي، ويمكن الحكومات الوطنية من تحسين التوازن بين الأولويات في وضع السياسات التجارية، وييسر تعبئة التمويل لتنفيذ هذه الأولويات، ويحسن الامتثال للأطر التجارية الإقليمية والعالمية.

١.

الأمن الغذائي في النظام التجاري المتعدد الأطراف٧٠

معالجة الأمن الغذائي في مشهد تجارة الأغذية الزراعية والسياسات المتغير

تقع الاتفاقات التجارية في صلب نقاش الأمن الغذائي والتجاري إذ أنها تحدد قواعد السياسات الوطنية للتجارة والزراعة، التي – كما وصفنا في القسم السابق – تلعب دوراً أساسياً في تحديد نواتج الأمن الغذائي. وقد كانت اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة، التي نتجت عن «جولة أوروغواي» للمفاوضات التجارية المتعددة الأطراف، أول محاولة للاتفاق على مجموعة شاملة من الضوابط على سياسات التجارة الزراعية للدول الأعضاء.٧١ وكما هو منصوص في المادة ٢٠، بدأت المفاوضات لمواصلة عملية إصلاح التجارة الزراعية قبل نهاية فترة تنفيذ العملية. وأصبحت هذه المفاوضات في وقت لاحق جزءاً من «جولة الدوحة» للمفاوضات التجارية المتعددة الأطراف التي أطلقت عام ٢٠٠١. وقد أصبحت العلاقة بين قواعد التجارة والأمن الغذائي عنصرا مركزياً تتزايد أهميته في هذه الجولة من المفاوضات.

وواقع أن قواعد التجارة تؤثر على الأمن الغذائي أمر تنوه به رسمياً ديباجة اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة، التي تشير إلى أن «الالتزامات بموجب برنامج الإصلاح ينبغي أن يُلتزم بها بطريقة منصفة بين الدول الأعضاء جميعها، مع مراعاة الشواغل غير التجارية، بما في ذلك الأمن الغذائي [...]»، وهو مذكور صراحة في العديد من أحكام هذا الاتفاق، بما في ذلك «قرار مراكش».٧٢ تنوه به أيضاً المادة ١٠-٤، التي تحدد معايير التفريق بين المعونة الغذائية الدولية المشروعة ومعونات الدعم الحكومية المخفية للصادرات؛ والمادة ١٢، التي تحدد عملية التشاور لتنفيذ قيود على التصدير أو فرض محظورات عليه؛ والمرفق الثاني الذي يضع شروط المخزون العام للأغذية وبرامج معونة الأغذية المحلية.٧٣ ويُعالج الأمن الغذائي بشكل محدد كجزء من ولاية الدوحة، التي تنص على ضرورة «المعاملة الخاصة الفعّالة عملياتياً للبلدان النامية لتمكينها من أن تأخذ بالحسبان بفعالية احتياجاتها التنموية، بما في ذلك الأمن الغذائي والتنمية الريفية».٧٤

وتحدد مساهمة التجارة في الأمن الغذائي لكل بلد جزئياً بالضوابط التي تفرض على سياسات البلدان الأخرى، ولكن أيضا بحيز السياسات للبلد ذاته المسموح به بموجب قواعد منظمة التجارة العالمية. وفي اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة، توفر للبلدان النامية أوجه مرونة محددة لمساعدتها على تحقيق أهداف الأمن الغذائي (الجدول ٦).

وعلى الرغم من وجود أوجه مرونة كبيرة من خلال هذه الأحكام، لا زال هناك نقاش مستمر حول ما إذا كانت ضوابط اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة عموماً ملائمة للبلدان النامية التي تسعى إلى تعزيز التنمية الزراعية والأمن الغذائي فيها.٧٥ ومن بين الحجج الشائعة حجة أن قواعد منظمة التجارة العالمية الحالية تقيد حيز سياسات البلدان التي تعاني الافتقار إلى الأمن الغذائي الذي يمكّنها من بناء استقلالها من ناحية الأمن الغذائي، والذي قد يتطلب في حالة بعض البلدان تقديم الدعم للزراعة و/أو حماية الأسواق المحلية.

وهناك شاغل آخر هو أن قواعد منظمة التجارة العالمية لم تعد ملائمة في سياق أسعار منتجات زراعية أعلى وأكثر تقلباً. وكما هو موضح في الجزء الأول، يختلف النظام الغذائي العالمي اليوم عما كان عليه في عام ٢٠٠١ عندما أطلقت «جولة الدوحة». والحجة هي أن للتغيير في سياق الأسعار في السوق العالمي نتائج هامة جداً بالعلاقة مع الطريقة التي تصاغ بها شواغل الأمن الغذائي في مفاوضات منظمة التجارة العالمية وأن بيئة السوق المتغيرة هذه ينبغي أن تنعكس في المفاوضات التجارية الراهنة.

وأخيراً، جرت مفاوضات اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة في إطار جيوسياسي مختلف تماماً عما يسود اليوم. ووجهة نظر الشمال-الجنوب التي تم تبنيها لوضع القواعد المتعددة الأطراف للتجارة الزراعية تبتعد بتزايد عن الحقائق الراهنة. فتجارة الجنوب- الجنوب تزداد أهمية. وبالإضافة إلى ذلك، بينما ينخفض الدعم الزراعي في بلدان منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي، فإنه ما زال ينمو بسرعة في عدد من البلدان النامية المتوسطة الدخل الأكبر.٧٦ وبما أن قواعد التجارة التي نظر إليها على أنها ذات فائدة للبلدان المتقدمة النمو ستستخدمها البلدان النامية بتزايد، ما سيؤثر على علاقاتها التجارية، فإن سؤال حيز سياسات من هو الذي يجري النظر فيه سيصبح أكثر إلحاحاً من أي وقت مضى.

محدوديات النظام التجاري المتعدد الأطراف في معالجة الأمن الغذائي

تسعى قواعد منظمة التجارة العالمية إلى حل مشكلة عمل جماعي.٧٧ وينشأ مثل هذه المشاكل عندما تنتج بلدان، تسعى بعقلانية إلى تحقيق مصالحها الذاتية، نواتج أقل فائدة مرغوبة من تلك التي يمكن تحقيقها من خلال العمل التعاوني. وعندما تستخدم بلدان مفردة السياسة التجارية كأداة سياسة محلية لدعم الإنتاج الخاص بها وتحقيق الاستقرار في أسواقها المحلية، فإنها قد تكون أفضل حالاً على المدى القصير. أما على المدى الطويل، فيمكن أن يكون لهذه الأعمال – خاصة عندما تقوم بها بلدان تجارية كبرى – أثر تتابعي عندما ترد بلدان أخرى باتخاذ تدابير تعويضية، ما قد يعني أن تجعل النتيجة النهائية البلدان المعنية جميعها أسوأ حالاّ.

ويمكن أن تترتب على محاولات بلد معين حماية نفسه ضد تقلبات الأسعار المستوردة وتحقيق الاستقرار للأسعار المحلية زيادة زعزعة أسعار السوق العالمية لجميع البلدان التجارية الأخرى. وفي كثير من الأحيان، يتجاهل النقاش حول حيز السياسات الآثار الجانبية السلبية التي تحدثها سياسة بلد واحد على البلدان الأخرى، ما قد يؤثر سلباً على الأمن الغذائي لهذه البلدان.

إن منظمة التجارة العالمية تحتل موقعاً متميزاً في عمارة العلاقات الدولية، إلا أن من غير الواقعي ومن غير المناسب أيضا توقع أن توسع المنظمة نطاق مسؤولياتها ليشمل كافة المسائل ذات الصلة. وهذا يجعل من الأهمية بمكان بحث إمكانية استخدام العمليات غير التجارية الأخرى للاتفاق على أهداف مشتركة وتشاركية ولتحديد مزيج السياسات اللازم لتعزيز دور التجارة في المساهمة في الأمن الغذائي.

كذلك فإن النظر في عمليات غير تجارية أفضل أيضاً من النظر في بدائل للنظام التجاري المتعدد الأطراف، مثل الاتفاقات التجارية الثنائية أو الإقليمية، التي تعتبر بتزايد على أنها توفر إمكانيات لخلق حيز سياسات للأمن الغذائي بديل، رغم أنها لا تقدم غير حلول جزئية فقط. وتشمل اتفاقات التجارة الإقليمية الأحدث عهداً المنتجات الزراعية، لكن قضايا مثل معونات الدعم لا يمكن التفاوض عليها إلا في مفاوضات متعددة الأطراف، فما من بلد واحد يمكن أن يوافق على ضبط استخدام معونات الدعم الزراعية في إطار اتفاق تجارة إقليمي دون ضمانات من أن البلدان الكبيرة الأخرى تقبل بضوابط مماثلة. وعلاوة على ذلك، فإن التحديات السياسية التي تجابه الحصول على موافقة تشريعية لمثل هذه الاتفاقات قد لا تكون أقل كثيراً من تلك التي تجابه المصادقة على صفقة تجارة متعددة الأطراف. كما أن اتفاقات التجارة الإقليمية تثير أيضا قضايا منهجية للنظام التجاري المتعدد الأطراف لأنها، بحكم تعريفها، تميز ضد البلدان خارج الاتفاق المعني. وإذ يجري التفاوض بشأن اتفاقات إقليمية كبرى، ستصبح هذه المشكلة أكثر إلحاحا.

٢.

الحيز السياساتي المتاح للبلدان النامية

من بين الأسئلة الحاسمة التي تتخلل النقاش بشأن متطلبات ضوابط اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة السؤال المتعلق بأوجه المرونة التي لدى البلدان لتنفيذ السياسات ضمن القيود العامة التي تفرضها الضوابط التي تسعى إلى ضمان وجود نظام تجارة عالمي موثوق يعمل جيداً تنتفع منه البلدان جميعها.

ولا شك أن مسألة ما إذا كان حيز السياسات القائم كافياً ومناسباً مسألة مثيرة للجدل. ويرى البعض أن اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة تتيح للبلدان النامية حيز سياسات أكثر من كاف، وأن اتفاقاً جديداً لا يحتمل أن يقيّد هذه البلدان، حتى في غياب أوجه المرونة التي توفرها أحكام المنتجات الخاصة المقترحة وآلية الضمانات الخاصة. واقترح آخرون أن قياسات حيز السياسات تخفق في التمييز بين الحيز المتوفر والحيز الذي هو في الواقع مفيد أو ذو معنى لبلد معين. ويساهم هذا الاختلاف في المنظورات إلى حد كبير في الصعوبات التي تجابه التوصل إلى اتفاق.

تفرض اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة قيوداً على حيز سياسات كافة أعضاء منظمة التجارة العالمية، بما في ذلك البلدان النامية، في إطار كل ركن من أركانها: الوصول إلى الأسواق والدعم المحلي والمنافسة في التصدير.

الوصول إلى الأسواق

يتحدد حيز السياسات المتوفر فيما يتعلق بالوصول إلى الأسواق بحدود التعرفات الجمركية الملزمة التي يلتزم أعضاء منظمة التجارة العالمية بألا يتجاوزوها. وعند النظر في النمط الإجمالي لبنية متوسط حدود التعرفات، يبرز تسلسل هرمي واضح. ففي المتوسط، لدى أقل البلدان نمواً أعلى التعرفات، تليها البلدان النامية؛ أما التعرفات الأدنى فهي في البلدان المتقدمة النمو. ولكن عندما تُفحص التعرفات المطبقة فعلاً، يتبين أنه لا يوجد تقريباً أي فرق بين المجموعات الثلاث. ونتيجة لذلك، يبدو في المتوسط أن لدى البلدان الأقل نمواً والبلدان النامية على حد سواء حيز سياسات غير مستخدم (الفرق بين متوسط تعرفاتها المطبقة وحدود التعرفات) أكبر كثيرا مما لدى البلدان المتقدمة (الجدول ٧ والشكل ٢٠).

غير أن النظر في المعدلات قد يكون مضللاً، ذلك أن هناك تبايناً كبيراً ضمن هذه الفئات. وليس تباين الحالات القطرية في هذه التجمعات الواسعة مرتبطاً بأي معايير واضحة، مثل مستوى التنمية، بل هو ناجم عن الاختلافات التاريخية في الطريقة التي وضعت بها حدود التعرفات. فقد ربط بعض البلدان تعرفاته في بداية اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة عند المعدلات المطبقة في حينه أو على أساس التعرفات. أما البلدان التي تبنت خيار تطبيق سقف الالتزامات (للتعرفات غير المقيدة سابقا)، فقد تبنت في جداول التزاماتها خيارات مختلفة جداً. ويتعين على الأعضاء الذين انضموا إلى منظمة التجارة العالمية بعد عام ١٩٩٥ تقديم تعرفات حد أدنى كجزء من اتفاقات انضمامهم.

بصورة إجمالية، يبدو أن الأدلة تبين أن تعرفات منظمة التجارة العالمية لم تكن عاملاً رئيسياً في تقييد قدرة البلدان النامية والبلدان الأقل نمواً على وضع تعرفاتها المطبقة منذ أن دخلت اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة حيز النفاذ.٧٨ ويبدو أن التعرفات الملزمة للعديد من البلدان حددت على مستويات عالية بما فيه الكفاية تتيح لمعظم البلدان النامية الاحتفاظ بالمرونة اللازمة لتطبيق التعرفات على المستوى الذي تريده.

غير أن استخدام المتوسطات يخفي حقيقة أن حيز السياسات على مستوى التعرفة الفردية قد يكون محدوداً، وقد يكون ذلك مشكلة بالنسبة للمنتجات التي تعتبر حساسة أو استراتيجية للأمن الغذائي. فحيز السياسات عند خط التعرفة الفردية يعتمد اعتماداً بالغاً على السلعة الأساسية المعنية والبلد المعني.٧٩

ولذا، يمكن أن تكون قياسات حيز السياسات للوصول إلى الأسواق مضللة. فليس التحدي الرئيسي للبلدان النامية توفر حيز سياسات، مقاساً بالفجوات بين التعرفات المطبّقة وحدود التعرفات الملزمة، قدر ما هو صلة حيز السياسات ذاك بإمكانية قيام البلد المعني باستخدامه بطريقة تعزز أمنه الغذائي.

ولا زالت صعوبة استخدام الفجوة بين حدود التعرفات الملزمة والتعرفات المطبّقة كحيز يعدّل من خلاله مستوى التعرفات – إما لأن التعرفات هي بالفعل مستوى الحدود الملزمة أو قريبة منه، أو لأن الاستخدام الأطول أجلاً للفجوة سيلحق ضرراً بالمستهلكين، أو لأن استخدام الفجوة إشكالي من الناحية التشريعية – عاملاً في طلب العديد من البلدان النامية أداة مثل آلية الضمانات الخاصة لتوفير مرونة إضافية تمكنها من استخدام حيز السياسات في مجال الوصول إلى الأسواق لتعزيز أمنها الغذائي عند الحاجة. وتوفر مثل هذه الآلية شبكة أمان تتيح للبلدان النامية رفع التعرفات الجمركية مؤقتاً للتعامل مع الارتفاعات الحادة في حجم الواردات أو انخفاضات الأسعار المرتبطة بها. غير أن آلية الضمانات الخاصة لا تزال مثيرة للجدل بسبب الشروط التي يتعين استيفاؤها قبل أن يحلّ استخدامها والعلاجات التي يمكن اللجوء إليها عندئذ.

لقد بيّن عمل سابق قامت به منظمة الأغذية والزراعة٨٠ أنه يمكن ربط العديد من العوامل بالزيادات الحادة في الواردات. وتشمل هذه عوامل خارجية، مثل معونات الدعم التي تقدمها بلدان أخرى أو تقلب الأسعار العالمية، وعوامل داخلية، مثل بنية السوق الداخلي أو الأحداث الجوية القصوى. وفي هذا الصدد، وكما تبين تجربة الضمان الخاصة القائمة، لا ينبغي توقع أن تستخدم البلدان النامية آلية الضمانات الخاصة تلقائياً كلما تمخضت زيادة حادة في الواردات. ويمكن أن تكون آلية مصممة تصميماً جيداً أداة مفيدة للغاية في الجهود التي تبذل لخدمة أهداف الأمن الغذائي، وفي الوقت ذاته توفر المزيد من قابلية التنبؤ بشأن استخدام حيز السياسات للدول الأعضاء النامية المستوردة.

الدعم المحلي

إن النهج العام لاتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة فيما يتعلق بالدعم المحلي هو ضبط التدابير التي تعتبر مشوهة للإنتاج والتجارة، دون فرض أية قيود على سياسات يعتبر أنها لا تحدث تأثيرات مشوهة للتجارة أو أن هذه التأثيرات في حدها الأقصى طفيفة. وتشمل السياسات المعفاة (الإطار ١٧) في الإطار الأخضر تدابير تفي بمتطلب ألا تكون لها تأثيرات مشوهة على التجارة أو الإنتاج أو تكون تأثيراتها القصوى طفيفة والتي تفي بالمعايير المحددة المبينة في المرفق ٢ من الاتفاقية. وبالإضافة إلى التدابير التي يشملها الإطار الأخضر، هناك فئتا تدابير دعم محلي أخريان معفيتان من التزامات التخفيض بموجب المادة ٦ من الاتفاقية: تدابير إنمائية معينة في البلدان النامية (المادة ٦-٢)؛ ومدفوعات مباشرة معينة بموجب برامج الحد من الإنتاج في الإطار الأزرق (المادة ٦-٥). ومعفاة أيضاً من التخفيض ما تسمى بمستويات الحد الأدنى للدعم (المادة ٧-٢ «ب»).٨١ وتُضبط سياسات عدم الإعفاء من خلال التزامات على أساس مقياس الدعم الاجمالي.

ويتحدد حيز السياسات فيما يتعلق بالدعم المحلي بحق البلد في إعفاء مدفوعات بموجب بعض السياسات عند احتساب مقياس الدعم الاجمالي الراهن لديه، وحسب حجم حدود القياس الإجمالي للدعم الموضوعة له.

ولدى بعض البلدان حد أعلى على مجموع مقياس الدعم الاجمالي الحالي كجزء من جدول التزاماته لمنظمة التجارة العالمية. وفي حالة معظم البلدان النامية، يُقصر الدعم المشوه للتجارة على كميات الحد الأدنى في إطار التزاماتها باتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة (الجدول ٨).

وقد يكون الحد الأدنى مقيّداً للغاية لاستخدام دعم أسعار السوق في البلدان النامية بسبب الطريقة التي يحتسب بها دعم أسعار السوق عند تحديد مقياس الدعم الاجمالي لمنتج ما (الإطار ١٨). ولم تطرح مسألة أثر الصيغة المستخدمة لاحتساب دعم سعر السوق في قواعد منظمة التجارة العالمية خلال السنوات الأولى من اتفاقية منظمة التجارة العالمية بشأن الزراعة أو عندما أطلقت «جولة الدوحة» في عام ٢٠٠١، ذلك أن التغيير في المتوسط الإسمي للأسعار الزراعية العالمية كان محدوداً بين عامي ١٩٨٦ و٢٠٠٣. ولكن منذ ذلك الحين، أصبحت الصيغة أكثر تقييداً بسبب الارتفاع الحاد في الأسعار الإسمية للأغذية في العالم. وفي حين لا يبلّغ معظم البلدان النامية عن استخدام سياسات مشوهة للتجارة أو عن استخدامها عند الحد الأدنى، لا زال بعض الاقتصادات الناشئة يزيد دعمه. غير أن هذه الزيادات تبدو مضخمة في بعض الحالات بسبب تفسير المعلومات المتضمنة في الصيغة المستخدمة لحساب دعم أسعار السوق في البلد المعني.

منذ أن أدخل الاتفاق بشأن الزراعة، حوجج أن الضوابط التنظيمية للدعم المحلي فعالة في خفض مقدار الدعم المحلي المشوه للتجارة الذي تقدمه البلدان المتقدمة النمو. وقد ساهمت الإصلاحات السياساتية مساهمة كبيرة في خفض أدوات الدعم الأكثر تشويها للتجارة في البلدان الأعضاء في منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي، لكن بعض الانخفاض الظاهري في الدعم المحلي كان تجميلياً، مثلاً، عندما لا يسفر إلغاء الأسعار الموجهة عن أي تخفيض حقيقي في الدعم الاقتصادي للمزارعين لأن الحماية التعرفية ظلت دون تغيير تقريبا. وفي حالات أخرى، استبدلت إجراءات الصندوق الكهرماني أو الأزرق بسياسات دعم للموازنة بموجب مقاييس تصنف على أنها تقع في الصندوق الأخضر، وتلك ظاهرة تعرف باسم «نقل الصناديق». وهذا ما يؤكده واقع أن التخفيض في الدعم من نوع لا ينتمي إلى الصندوق الأخضر اقترن في كثير من البلدان المتقدمة النمو بزيادة في الدعم من نوع الصندوق الأخضر.٨٢

المنافسة والقيود على التصدير

في الماضي، كان استخدام معونات دعم التصدير من جانب بعض البلدان المتقدمة النمو عاملاً هاماً في مفاقمة انخفاض الأسعار العالمية وساهم في عدم استقرار الأسعار وكذلك أحجام الواردات في كثير من البلدان النامية. ولذا، أثناء مفاوضات «جولة الدوحة»، جعلت البلدان النامية إنهاء معونات دعم التصدير مطلباً رئيسيا. ويفرض «إعلان الدوحة الوزاري» مفاوضات تستهدف خفض كافة أشكال معونات دعم التصدير بغية التخلص التدريجي منها.

غير أن الوضع تغير مع الارتفاع الحاد في أسعار الأغذية في الفترة ٢٠٠٨-٢٠٠٩، ولجأ بعض البلدان النامية إلى فرض قيود على التصدير لتحقيق استقرار الأسعار المحلية. وتحوّل الاهتمام إلى استمرار توفر الإمدادات من البلدان المصدّرة الرئيسية وإلى استجابة البلدان التي تفرض قيوداً على الصادرات لمحاولة الحد من زيادات الأسعار لسكانها (الإطار ١٩).

ويوفر الافتقار إلى ضوابط تنظيمية للقيود على التصدير في الاتفاق بشأن الزراعة للبلدان حيزاً سياساتياً واسعاً يمكنها من الاستجابة لتقلب الأسعار المحلية، وبالتالي معالجة شواغل الأمن الغذائي القصيرة الأجل. غير أن ذلك ضعف هام في النظام التجاري المتعدد الأطراف وقد يسفر عن عواقب رئيسية على الأمن الغذائي، وخاصة للبلدان النامية المستوردة.

وكلما لجأ مزيد من البلدان إلى فرض قيود على الصادرات لدى حدوث ارتفاع مفاجئ في الأسعار، كلما كان مثل هذه التدابير أقل فعالية في تحقيق استقرار الأسعار المحلية وكلما كانت زعزعة الاستقرار في أسعار السوق العالمية أكبر. فاستخدام التدابير التجارية لعزل الاقتصادات عن صدمات الأسعار العالمية، يمكن، في أحسن الأحوال، أن ينقل المخاطر المرتبطة بإنتاج السلع الأساسية والتجارة فيها. وإذ يسعى العديد من البلدان إلى نقل مخاطر الأسعار إلى آخرين، قد تكون النتيجة وضعاً يكون فيه الجميع أسوأ من ذي قبل.٨٣

ويبين تحليل للأركان الثلاثة للاتفاق بشأن الزراعة أن الحيز السياساتي للأمن الغذائي متوفر بشكل عام ضمن ضوابط منظمة التجارة العالمية الحالية، رغم أنه قد لا يكون متوفراً لبلدان أو سلع أساسية أو خطوط تعرفية بعينها. غير أن مسألة ما إذا كان هذا الحيز السياساتي مناسباً ومفيداً للبلدان النامية لتعزيز أمنها الغذائي لا تزال مثيرة للجدل. وكثيراً ما تنجم صعوبة تحديد مدى ملاءمة وأهمية الحيز السياساتي عن أنهما يعتمدان على الخصائص القطرية المحددة وعلى مرحلة التنمية في البلد المعني، كما بينّا في الجزء الثالث. وعلاوة على ذلك، لا تُحدد السياسات التجارية الوطنية الخاضعة لضوابط الاتفاق بشأن الزراعة في فراغ، بل تنتهجها الحكومات كجزء من برنامج عمل سياساتي أوسع ذي أهداف متنوعة، قد لا يتعلق بعضها بالتجارة، كما أنها ينبغي أن تأخذ الوقائع السياسية بالاعتبار. ولذا قد يساعد على تحديد مدى ملاءمة وأهمية الحيز السياساتي تحويل الانتباه إلى العمليات السياساتية التي تحدد استخدام السياسات على المستوى الوطني، وذلك ما يبحثه القسم التالي بقدر من التفصيل أكبر.

٣.

من السياسات إلى العمليات لتحسين الاتساق والحيز السياساتي

العمليات على المستوى الوطني وصياغة سياسات واستراتيجيات التجارة الزراعية

يتوقع أن تلعب السياسات التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة دوراً متزايد الأهمية في دعم تنفيذ وتمويل خطط الاستثمار واستراتيجيات الأمن الزراعي والغذائي. فمثلاً، في أفريقيا، التزم «إعلان مالابو»٨٤ التزاماً واضحاً بتعزيز التجارة فيما بين البلدان الأفريقية في السلع والخدمات الزراعية، ما أدى إلى زيادة التركيز على التجارة والمسائل ذات الصلة بها في استراتيجية التنفيذ الجديدة للبرنامج الشامل للتنمية الزراعية في أفريقيا (الإطار ٢٠).٨٥

إن السياسات التجارية مناسبة بخاصة من خلال قدرتها على إيجاد ظروف تمكينية لتعبئة مصادر تمويل مختلفة، بما في ذلك المعونة الخارجية على شكل «المعونة لصالح التجارة» والتمويل التجاري والاستثمارات الخاصة. وتتوقف كيفية تحقيق هذه الشروط على السياق القطري المحدد، خاصة دور قطاع الزراعة في عملية نمو البلد المعني؛ وعلى التوصل إلى اتفاق عبر القطاعات بشأن أهداف وأولويات تنمية التجارة الزراعية؛ وعلى تحديد مزيج سياسات يمكن أن يساعد على تحقيق هذه الأهداف والأولويات - مع التسليم بأن التجارة وحدها لا تكفي.

في معظم البلدان النامية، تحدد الزراعة والأهداف والاستراتيجيات المتصلة بالتجارة عبر عمليات منفصلة لتحديد الأولويات والتفاوض والتنسيق، مرتبطة بوزاراتي الزراعة والتجارة على التوالي. وفي كثير من الأحيان، تكون هذه العمليات سيئة التنسيق: عادة تحدد الخطط المتعلقة بالزراعة ويجري التفاوض بشأنها مع المانحين دون إشراك وزارة التجارة؛ بينما كثيراً ما لا تحدد وزارة التجارة تماماً وتعكس أولويات التنمية الزراعية عند وضع سياسات التجارة والتفاوض بشأن الاتفاقات التجارية، ونادراً ما تشارك وزارة الزراعة في ذلك.

وقد تؤدي هذه الحالة إلى تصورات مختلفة بشأن الأولويات الوطنية المتعلقة بالتجارة الزراعية، ويمكن أن يؤدي ذلك إلى ثغرات في قدرات البلد على تصميم وتنفيذ استراتيجيات وسياسات تجارية ملائمة داعمة لتنمية قطاع الزراعة وتحسينات الأمن الغذائي المرتبطة بها، وبالتالي إلى ثغرات في تحديد الحيز السياساتي المطلوب.

وعلاوة على ذلك، بفعل التوضيح غير المتسق أو حتى المتعارض للأولويات، تساهم «الفجوة بين القطاعات» أيضاً في التخصيص غير الكفؤ للموارد. وتفاقم الجهات المانحة والشركاء في التنمية الفجوة بتقديم الدعم للعمليات القطاعية من خلال إدارات أو وكالات مختلفة، هي نفسها سيئة التنسيق فيما بينها. وقد حددت مبادرة «المعونة لصالح التجارة» نهج وضع استراتيجيات للتجارة وحاولت تغييره، لكن النتائج في قطاع الزراعة ما زالت محدودة (الإطار ٢١).

ومثال البلدان الأفريقية الأقل نمواً ذو دلالة. ففي هذه البلدان، عموماً، تؤطر استراتيجيات الزراعة والاستراتيجيات ذات الصلة بالتجارة وخطط الاستثمار في عمليتين منفصلتين، البرنامج الشامل للتنمية الزراعية في أفريقيا والإطار المتكامل للمساعدة التقنية المتصلة بالتجارة، تنخرط فيهما وزارتان مختلفتان (الزراعة والتجارة على التوالي) وأصحاب مصلحة وشركاء في التنمية مختلفون ومصادر دعم مالي مختلفة.

وكثيراً ما تسفر الروابط السيئة بين هاتين العمليتين عن استراتيجيات جزئية. فمثلاً، في كثير من الأحيان، تركز الدراسة التشخيصية للتكامل التجاري، التي وضعت بموجب الإطار المتكامل للمساعدة الفنية المتصلة بالتجارة، على محاصيل التصدير على حساب دعم محاصيل الأغذية المنافسة للواردات. وفي المقابل، تميل مواثيق البرنامج الشامل للتنمية الزراعية في أفريقيا إلى إعطاء الأولوية لإنتاجية المحاصيل الغذائية دون مراعاة كافية للفرص والمعوقات المتعلقة بالوصول إلى الأسواق الإقليمية والدولية أو التنافس فيها. ويدلّ على الافتقار إلى الكفاءة في استخدام الموارد وجود آليات تمويل محددة لدعم كل من العمليتين، وتساهم كل جهة مانحة عموماً في هذه الآليات المختلفة من خلال دوائر وبرامج مختلفة (الشكل ٢١).

ويمكن تكييف الشكل ٢١ ليشمل تغير المناخ ووزارات البيئة و»برنامج العمل الوطني للتكيف»، ذلك أن آليات التمويل المتصلة بعملية تغير المناخ تواجه قضايا مشابهة بشكل ملفت. كما يمكن أيضاً التوسع بشمل بُعد التغذية عن طريق التجسير مع وزارات الصحة وعمليات تصميم سياسات التغذية الوطنية. ويشير هذا الوضع إلى ضرورة تحقيق مزيد من الاتساق، لا في السياسات فحسب، بل أيضا في المعونة وغيرها من أدوات التمويل. ومن المثير للاهتمام ملاحظة أن ضعف الحوكمة على الصعيد الوطني يعكس التحدي الأوسع نطاقا الذي يواجه ربط العمليات السياساتية التي تعالج القضايا الاجتماعية والاقتصادية والبيئية على الصعيد العالمي. فبينما تناقش قضايا الزراعة والأمن الغذائي (تغير المناخ والتغذية) ضمن إطار أهداف التنمية المستدامة، فإن قضايا التجارة هي جزء من عملية تمويل التنمية. ويجري تحليل الحوكمة العالمية في القسم التالي، وهو الفصل النهائي من هذا التقرير.

في هذا السياق، يشكل جعل السياسات التجارية تعمل بشكل أفضل على تحقيق الأمن الغذائي تحدياً اقتصادياً قدر ما يشكّل تحديا تقنياً. ويتعين على سياسات البلدان تحقيق توازن بين الأهداف المتنافسة، وعلى صانعي السياسات تحقيق توازن بين مصالح الفئات المختلفة داخل وخارج حدود بلدانهم. وعندما يتم تعيين الأهداف، تتضح أكثر قيمة اتساق السياسات، كما تتضح حاجة البلدان إلى تغيير سياساتها وجعلها متسقة مع الأهداف الإنمائية.

تعميم الأمن الغذائي في صنع القرارات المتعلقة بسياسات التجارة الوطنية

في حين تقوم البلدان المتقدمة النمو بفحص أفضل السبل لإصلاح حوكمة مؤسساتها لتعزيز قدراتها على إدراج سياسات التنمية في مجموعة من السياسات أوسع نطاقا لتوسيع النمو الاقتصادي من خلال التجارة والاستثمار، من المهم دعم البلدان النامية في إصلاح نظم الحوكمة فيها لتيسير إدماج الأمن الغذائي في عمليات صنع القرار للسياسات التجارية الوطنية. وهناك تحدٍّ مشترك لكل من البلدان المتقدمة النمو والبلدان النامية هو تعزيز قدراتها على العمل عبر القطاعات.

إن جسر الثغرات بين العمليات القطاعية أمر ممكن من خلال:

• زيادة مشاركة أصحاب الشأن في التجارة، بما في ذلك وزارات التجارة ومجالس تشجيع التصدير والرابطات الصناعية وغرف التجارة، في تطوير استراتيجيات الزراعة وخطط الاستثمار فيها؛

• التوفيق بين استراتيجيات الزراعة وخطط الاستثمار وبين السياسات وأطر التخطيط المتعلقة بالتجارة، كاستراتيجيات التصدير والاستيراد والدراسة التشخيصية للتكامل التجاري – وسيتطلب ذلك في حالات كثيرة أن تعيد وزارتا الزراعة والتجارة التفاوض بشأن الأولويات الوطنية للتجارة الزراعية لتحسين التوازن بين التوسع في التجارة وتقديم الدعم لسلع الأغذية الاستراتيجية المنافسة للواردات. كذلك ينبغي أن تنعكس هذه الأولويات الأكثر اتساقاً في الاستراتيجيات الإنمائية للبلدان ووثائق البرامج الطويلة الأمد المتفق عليها مع المانحين والمنظمات الدولية، مثلاً في أطر عمل الأمم المتحدة الإنمائية الخاصة بالبلد المعني؛

• إشراك خبراء في التجارة والزراعة في وضع استراتيجيات وخطط الاستثمار في القطاع المقابل؛

• ربط الهياكل الوطنية المتصلة بالعمليات القطاعية (مثل البرنامج الشامل للتنمية الزراعية في أفريقيا والإطار المتكامل المعزز للمساعدة الفنية المتصلة بالتجارة)، حيثما وجدت.

غير أن ربط الزراعة مع العمليات المتصلة بالتجارة لن يحدث تلقائيا. ويتطلب تحسين اتساق السياسات قيادة والتزاماً سياسيا وتيسيراً مستمراً من خلال الحوار بشأن السياسات بين مختلف مجموعات أصحاب المصالح والتعزيز المؤسسي وبناء القدرات لملء الفجوات المعرفية. وفي كثير من الأحيان، يتغاضى عن التيسير، ما يؤدي إلى نقص في تقدير الموارد اللازمة لبناء الجسور بين القطاعات.

وفي دعم العمليات الجارية على المستوى الوطني، من الضروري ضرورة حيوية أن تكون نظم الحوكمة العالمية التي تؤثر على هذه العمليات متسقة أيضاً وأن يكون بوسعها ضمان أن تكون العمليات المتصلة بالتجارة داعمة لأهداف الأمن الغذائي التي تتوخاها البلدان.

٤.

ربط التجارة والأمن الغذائي في إطار التنمية لما بعد عام ٢٠١٥

التحديات

يركز الإطار الإنمائي لما بعد عام ٢٠١٥ تركيزاً شديداً على كل من الأمن الغذائي والتجارة الدولية. ويعرّف الأمن الغذائي بوضوح كجزء من أهداف التنمية المستدامة في إطار الهدف ٢، إنهاء الجوع وتحقيق الأمن الغذائي وتحسين التغذية وتعزيز الزراعة المستدامة.

من ناحية أخرى، ينظر إلى التجارة أيضاً على أنها عامل تمكين في تحقيق أهداف التنمية المستدامة، وهي مدرجة ضمن وسائل التنفيذ،٨٦ التي تحدد المهام والمسؤوليات والالتزامات المتعلقة بالموارد اللازمة لتنفيذ أهداف التنمية المستدامة. وقد جرى جمع وسائل التنفيذ كلها في إطار الهدف ١٧، تعزيز وسائل التنفيذ وتنشيط الشراكة العالمية لتحقيق التنمية المستدامة. وباستثناء غايتين من الغايات المتعلقة بالتجارة في إطار الهدف ٢، الذي لا يلتقط القضايا التجارية ذات الصلة بالأمن الغذائي إلا بشكل هامشي فقط، تظل الروابط المحددة بين التجارة والأمن الغذائي غير موضحة إيضاحاً كافياً في إطار أهداف التنمية المستدامة. مع ذلك، وكما يوضح الجدول ٩، يمكن أن يوفر عدد من الأهداف مجالاً لتعزيز الروابط.

تنجم تحديات الربط بين التجارة والأمن الغذائي في إطار أهداف التنمية المستدامة جزئياً عن اشتمال وسائل التنفيذ كجزء من هدف منفصل. وإذا ما أصبحت الأدوات والموارد اللازمة لتحقيق الأهداف أهدافاً بحد ذاتها، بدلاً من تحديد كيف يتوقع أن تسهم في كل هدف من خلال مؤشرات قابلة للقياس، تنشأ إذ ذاك إمكانية استحداث إطار حوكمة غير متسق.

ويمكن أن يضخم التفاوض بشأن وسائل التنفيذ في عملية تمويل التنمية بشكل منفصل عن أهداف التنمية المستدامة عدم الاتساق المحتمل هذا، بينما تتعامل عملية أخرى، هي عملية مجموعة العشرين، مع القضايا ذاتها في السعي إلى توفير بيئة الاقتصاد الكلي التمكينية والتحول الهيكلي لتحقيق رؤية ما بعد عام ٢٠١٥.

ويحدد الإطار ٢٢ كيف تقوم عملية أهداف التنمية المستدامة بالبناء على التجربة المكتسبة من الأهداف الإنمائية للألفية.

هكذا، احتمال الانفصام بين التجارة والأمن الغذائي في هذه العمليات العالمية الكبرى ناجم عن انفصام أوسع في الحوكمة العالمية بين مسألتي التنمية المستدامة والاقتصاد الكلي الهيكلي وبين التجارة والتمويل. وينعكس هذا الانقسام أيضاً في العمارة المؤسسية التي تحكم هذه المسائل على المستويين الدولي والوطني.

وفي غياب أهداف عامة مشتركة عبر القطاعات، وهي التي ترمي أهداف التنمية المستدامة إلى توفيرها، أوجد هذا الانفصام صوامع منعزلة لم تعد مناسبة في عالم اليوم الأكثر ترابطا. ويشكّل التغلب على الصوامع المنعزلة وإيجاد هيكل مؤسسي جديد قادر على إنجاز أهداف تنمية مستدامة أكثر تكاملاً تحدياً رئيسياً للحوكمة العالمية المستقبلية.

ويصبح الوضع أكثر تعقيداً عند النظر في عمليات أخرى قد تكون لها آثار مباشرة أو غير مباشرة على العلاقة بين التجارة والأمن الغذائي. وتشمل العمليات ذات التأثير المباشر تلك التي تتناول قواعد التجارة الدولية، والاحتياطيات الدولية وسياسات التخزين، واستخدام الوقود الحيوي والتوسع فيه، وإدارة مصايد الأسماك، والاستثمارات في الأراضي الزراعية، وأسواق السلع الأساسية، والمساعدة الدولية خلال الأزمات وحالات الطوارئ. وتشمل العمليات ذات التأثير غير المباشر سياسات المنافسة، والأنظمة البيئية الدولية، وسياسات المناخ، وتنظيم سوق الطاقة، والنظام الدولي لحقوق الإنسان.

مثلاً، قد يتعين على البلدان تدعيم السياسات والتشريعات المحلية، كقوانين مكافحة الاحتكار لتنظيم الهياكل الاحتكارية. وسيكون هناك تحدٍّ دولي موازٍ إذا كان التكامل الأفقي والرأسي لنظام الأغذية الزراعية سيجعل النظام الغذائي العالمي أقل قدرة على المنافسة. وكحد أدنى، سيكون من المفيد تحسين المعلومات حول قضايا المنافسة المتعلقة بنظام الأغذية الزراعية الدولية. وقد يحتاج تحقيق الكفاءة في الأداء العالمي لنظام الأغذية الزراعية إطاراً متفقاً عليه دولياً لسياسات المنافسة لتيسير هذه العملية.٨٧

وتمر الحوكمة العالمية حالياً في مرحلة انتقال يعاد فيها تحديد الأدوار والمسؤوليات في مشهد عالمي أكثر تعقيداً وترابطاً لا تزال معالمه غير واضحة. غير أن من المتفق عليه عموماً أن التنمية المستدامة لم تعد مسألة علاقات بين الشمال والجنوب، بل أضحت شاغلاً عالمياً، ولذا يتوقع من البلدان جميعاً أن تساهم في تحقيق أهداف التنمية المستدامة بطرق تتناسب مع ظروفها وقدراتها وإمكاناتها.

لذا، يرتبط بناء إطار عالمي للتجارة والأمن الغذائي أكثر اتساقاً ارتباط وثيقاً بإصلاح أوسع للحوكمة العالمية والعمارة المؤسسية والمالية اللتين تدعمانها. وبناء تآزرات أوثق فيما بين المؤسسات وآليات وعمليات تمويل تقام لمعالجة القضايا الاجتماعية والاقتصادية والبيئية على كافة المستويات أمر أساسي لتحقيق جدول أعمال طموح ذي أهداف عالمية ومشتركة. وستكون الخطوة الأولى نحو تحقيق مثل هذه التآزارات لتنمية التجارة الزراعية هي التوصل إلى اتفاق عبر القطاعات على أهداف وأولويات طويلة الأجل لتوجيه عملية وضع السياسات التجارية.

وبالنسبة للتجارة والأمن الغذائي، يكمن أحد التحديات الرئيسية الكبيرة في موازنة التمايز بين البلدان التي تدعو إليها أهداف التنمية المستدامة بمفهوم عدم إلحاق ضرر ببلدان ثالثة، وذلك مفهوم في صميم النظام التجاري المتعدد الأطراف. وتفرض الضغوط المتنافسة لكفالة ألا تقيّد البلدان في استخدامها للسياسات في سعيها لمعالجة شواغل الأمن الغذائي الوطني وفي الآن ذاته كفالة ألا تلحق ضرراً ببلدان ثالثة، صعوبات في تصميم إطار متناسق للحوكمة العالمية.

الفرص

إن القدرة على تحقيق الإمكانات التحويلية الكامنة في أهداف التنمية المستدامة تعتمد قيام عملية تمويل التنمية بإيضاح وسائل التنفيذ والموارد المرتبطة بها، والتي ترتبط بدورها بعملية الإصلاح الجارية للمساعدة الإنمائية الرسمية.

إلى وقت قريب، كان ينظر إلى المساعدة الإنمائية الرسمية على أنها المصدر الرئيسي للتمويل. غير أنها لا تمثل سوى جزء من التدفقات التي تستهدف التنمية. ووفقا لإحصاءات منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي٨٨ تشكل المساعدة الإنمائية الرسمية ٢٨ في المائة من كافة التدفقات الرسمية والخاصة من البلدان الـ ٢٩ الأعضاء في لجنة المساعدة الإنمائية التابعة للمنظمة.٨٩ وتشمل المصادر الأخرى التمويل المقدم من هيئات عامة بشروط قريبة من شروط السوق و/أو بدافع تجاري؛ والتمويل الخاص بشروط السوق، كالاستثمار الأجنبي المباشر؛ والمنح الخاصة من المؤسسات والمنظمات الخيرية.٩٠

ولدى البلدان جميعها الآن طائفة أوسع من الخيارات لتمويل تنميتها. فبالإضافة إلى الموارد العامة المحلية (الإيرادات الضريبية وغير الضريبية) والتمويل الخاص المحلي، وهما المصدر الأكبر للتمويل لكافة فئات دخل البلدان، تشمل خيارات التمويل الأخرى دعم البلدان النامية بعضها لبعض من خلال التعاون بين بلدان الجنوب، والمؤسسات، والعطاء المباشر، ومؤسسات الأعمال الاجتماعية، والتحويلات المالية،٩١ ويتطور نمط التمويل (مزيج المصادر الوطنية والدولية والعامة والخاصة) على مستويات تختلف باختلاف الدخل ومستوى التنمية. ولذا، لن يكون العامل المقيّد في تحقيق جدول أعمال تحويلي للتنمية لما بعد عام ٢٠١٥ بالضرورة النقص العام في الأموال، بل الطريقة التي تحشد بها الأموال وتستخدم.

ويبني مستقبل تمويل التنمية بتزايد على إدراك أن البلدان النامية ينبغي أن تتملك استراتيجياتها الإنمائية وتسعى إلى تمويل التحول الهيكلي الخاص بها. وقد أدى ذلك إلى تساؤل جوهري بشأن أهمية المعونة الخارجية في جدول أعمال التنمية المستقبلي. وأصبح التحدي يتمثل في كيفية جعل المعونة «أذكى» في البلدان التي تكون فيها أقل أهمية، وأكثر فعالية في تعبئة مصادر التمويل الأخرى في البلدان التي لا تزال فيها مؤثرة.٩٢ ولذا تجري إعادة النظر في دور المساعدة الإنمائية الرسمية كوسيلة لإنجاز أهداف التنمية المستدامة في ضوء العوامل التمكينية أو وسائل التنفيذ الأخرى، بما في ذلك التجارة، التي تتمثل مهمتها في المساعدة على الذهاب أبعد من المعونة عن طريق حشد مصادر التمويل المختلفة الأكثر ملاءمة لمستوى تنمية ودخل البلد. وفي هذا السياق، تصبح المساعدة الإنمائية الرسمية عاملاً حافزاً للصناديق الدولية يدعم البيئات التنظيمية التمكينية ويزيد منافع الاستثمار العام والخاص الأوسع نطاقا.

والمفهوم الاقتصادي الداعم لهذه التطورات ولرؤية ما بعد عام ٢٠١٥ هو مفهوم الدبلوماسية الاقتصادية التي تعرّف على أنها «العملية التي تعالج البلدان من خلالها العالم الخارجي، لتعظيم مكاسبها الوطنية في كافة مجالات الأنشطة، بما في ذلك التجارة والاستثمار والأشكال الأخرى من التبادلات المفيدة اقتصادياً التي تتمتع فيها بميزة نسبية؛ ولديها أبعاد ثنائية وإقليمية ومتعددة الأطراف، كل منها هام».٩٣ وتوفر هذه العملية الأساس لنهج أكثر شمولية للعلاقات الدولية يمنح اهتماماً أكبر لقضايا السياسة الاقتصادية ويربط بفعالية أكبر المصالح الوطنية بمصالح السياسة الدولية، وينظر للسياسات الإنمائية كجزء من مجموعة متكاملة من السياسات، ويعطي للتحول الطويل الأجل أولوية على المصالح السياسية أو التجارية القصيرة الأجل.

في هذا السياق المتطور، يركّز الانخفاض النسبي لأهمية المعونة الانتباه أيضاً على المجالات السياساتية الأخرى الضرورية لدعم التنمية المستمرة.٩٤ ويركز جدول أعمال «تجاوز المعونة» هذا على السياسات الأخرى التي تحقق منافع للفقراء أكبر من تلك التي توفرها المعونة. وعلى وجه الخصوص، يعتبر أن السياسات تلعب دوراً متزايد الأهمية في التعبئة الفعّالة للتمويل وفي استخدامه، ولذا تعتبر أيضا عوامل تمكينية للتمويل. وتشمل السياسات المعنية سياسات محلية يمكنها أن تعزز تعبئة الموارد المحلية، والاتفاقات الدولية وأطر السياسات التي تهيئ الظروف التمكينية لتصميم وتنفيذ السياسات على المستوى الوطني.

يمكن أن تلعب السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة دوراً رئيسياً في تعزيز ودعم هذا التحول نحو تجاوز المعونة، إذ أنها يمكن أن تهيء الظروف التمكينية لتيسير التحول الهيكلي وتعبئة مصادر تمويل أخرى أكثر ملاءمة لمستوى دخل مجموعة من البلدان النامية التي تزداد تنوعا. ونتيجة لذلك، بينما تجري إعادة النظر في دور المساعدة الإنمائية الرسمية، أخذت تتشكل بين البلدان المانحة رؤية جديدة تضع التجارة في صلب التعاون الدولي. وتنظر الجهات المانحة على نحو متزايد في تحويل المعونة إلى علاقات تجارية واستخدام المساعدة الإنمائية الرسمية كحافز للاستثمار الخاص. وبالإضافة إلى تحسين التكامل بين السياسات الدولية والوطنية، يسعى المجتمع الدولي أيضاً إلى تحسين التنسيق مع القطاع الخاص لتمكين تعبئة استثمارات القطاع الخاص لتحقيق أهداف التنمية المستدامة.

واستعدادا لتنفيذ هذه الرؤية الجديدة، يقوم بعض البلدان المانحة بإعادة توجيه استراتيجياته، كما يقوم بعضها أيضاً بإصلاح هياكله التنظيمية. وقد غيّرت أستراليا وكندا وهولندا إلى حد كبير عمارتها المؤسسية الخاصة بسياسة وتنفيذ التعاون الإنمائي الثنائي عن طريق دمج الإدارات الحكومية المسؤولة عن الشؤون الخارجية والتجارة والتنمية.

ومن المثير للاهتمام ملاحظة أنه بينما تقوم بلدان متقدمة النمو بإعادة تفسير أغراض المعونة الإنمائية الرسمية والاستراتيجيات ذات الصلة، يبدو أن البلدان النامية تملك رؤية جديدة للاستجابة لتغير سياق المعونة ولعلاقاتها الأوثق بالأسواق والاستثمارات الخاصة. وتعتبر هذه الرؤية الجديدة، التي تدعمها بشكل خاص البلدان الأفريقية، أن التحول الهيكلي ينبغي أن يستند إلى موارد محلية «نابعة من الداخل» (الإطار ٢٣). ويجب أن تستند التدابير التي تهدف إلى تعبئة الموارد المحلية لتحقيق التنمية إلى فهم أفضل للدوافع والعقبات السياسية والاقتصادية والأخرى لتعبئة واستعمال هذه الموارد. وينبغي أن تنفذ هذه التعبئة على المستويات الوطنية والإقليمية في البلدان النامية بقطاعات وأسواق مالية معززة تعمل على تحقيق هذه الغاية.٩٥

لذا، رغم أنه لا يزال من المسلمات أن للمساعدة الإنمائية الرسمية دوراً هاماً، ينظر إلى هذا الدور بتزايد على أنه عامل حافز لتعبئة التمويل المحلي. فمثلاً، أيد الوزراء الأفارقة استخدام المساعدة الإنمائية الرسمية و المساعدة التقنية في الإصلاح الضريبي وإدارة المالية العامة في البلدان الأقل دخلاً أملاً في أن ذلك سيساعد جهود تعبئة الموارد المحلية على المدى الطويل.»٩٦ وفي الاستعراض العالمي الخامس للمعونة من أجل التجارة، أشارت لجنة الأمم المتحدة الاقتصادية لأفريقيا أيضا إلى ضرورة استخدام مبادرة المعونة لصالح التجارة لتعزيز التصنيع، وتلك خطوة حاسمة في رعاية عملية التحول الهيكلي.

ويتطلب النظر إلى التجارة كأداة تمكين للتنمية المستدامة، كما تتطلب التغيرات التي تحدث في مرحلة الانتقال إلى ما بعد عام ٢٠١٥، التفكير الجاد في نطاق النقاشات والمفاوضات المتعلقة بالتجارة، والتي تميل إلى التركيز على المسائل التقنية على حساب الديناميات السياسية المتزايدة التعقيد. ومن هذا المنظور، لا يساهم الافتقار إلى التنسيق والاتساق بين العمليات القطاعية في الوصول إلى طريق مسدود في المفاوضات الدولية فحسب، بل يحول أيضا دون استخدام السياسة التجارية لإيجاد البيئة التمكينية التي تتيح لكل من البلدان المتقدمة النمو والبلدان النامية استخدام الموارد المتوفرة لها بفعالية أكبر.

ويعزز العمل في صوامع منعزلة استقطاب الآراء والنهج، ما يجعل من الصعب على البلدان الاستفادة من الاتفاقات التجارية واستخدام السياسات التجارية في دعم التحول الهيكلي:

• قد يساعد جسر العمليات السياساتية عبر القطاعات والمستويات عن طريق بناء روابط أفقية وعمودية على تعظيم توفر واستخدام الحيز السياساتي لتحقيق الأمن الغذائي في الاتفاقات التجارية. كما يمكن للتآزرات الأقوى بين العمليات أن تزيد اتساق السياسات وإمكانية التنبؤ بها، وبالتالي ضمان المزيد من الاستقرار للأهداف السياساتية على المدى الطويل. وسيساعد هذا التنسيق الحكومات الوطنية على تحديد أهداف مشتركة عبر القطاعات، وعلى تقرير كيف تمكن موازنة العوامل المختلفة في سياق الأطر العالمية المتفق عليها.

• كذلك سيساعد تعزيز التآزرات بين العمليات البلدان في جهودها الرامية إلى تعبئة التمويل اللازم لتيسير عمليات التحول الهيكلي والتنمية الاقتصادية، عن طريق تعظيم العائد من تخصيص واستخدام الموارد عبر الميزانيات والقنوات المختلفة وتوجيهها نحو تحقيق أهداف مشتركة. وسيعزز ذلك قدرة البلدان على تعبئة الأموال من مصادر محلية.

ومع التركيز الأقوى على السياسة التجارية والسياسات ذات العلاقة بالتجارة، تستدعي التحديات والفرص التي يقدمها سيناريو ما بعد عام ٢٠١٥ أيضاً التفكير في نظام التجارة المتعدد الأطراف والإطار الرئيسي الذي يتحكم به، وهو الاتفاق بشأن الزراعة لمنظمة التجارة العالمية. ويحدد هذا الاتفاق شروط تصميم وتنفيذ السياسات التجارية الوطنية، وفي قيامه بذلك، يحدد الحيز السياساتي المتاح للبلدان في سعيها إلى القضاء على الجوع وانعدام الأمن الغذائي. وسيتعين على النقاشات بشأن التجارة والسياسة التجارية والاتفاقات التجارية تحسين اعتبار الروابط بين الحيز السياساتي والتحول الهيكلي وتعبئة الموارد والمواءمة بينها إذا كان للفرص التي يمكن للتجارة أن توفرها لتحسين الأمن الغذائي أن تتحقق.

الحواشي

١ في هذا التقرير، سوف تستخدم عبارة «الأمن الغذائي» تبسيطاً بيد أنها ستشمل الأمن الغذائي والأمن التغذوي على حد سواء.

٢ في النصف الأول من عام ٢٠١٥، كانت أسعار الأغذية أعلى بنسبة ٢٨ في المائة تقريباً بالعملة الفعلية، مما كانت عليه في الفترة ١٩٩٥–٢٠٠٥، ولكن من المتوقع أن تتراجع خلال العقد التالي، بما أن نمو الإنتاج، مدفوعاً بالزيادات في الإنتاجية وبانخفاض أسعار المدخلات، سيسبق تباطؤ نمو الطلب.

٣ منظمة الأغذية والزراعة ومنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي. ٢٠١٥. التوقعات الزراعية المشتركة بين منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي ومنظمة الأغذية والزراعة للفترة ٢٠١٥–٢٠٢٤. باريس، منشورات منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي.

٤ N. Alexandratos وJ. Bruinsma. ٢٠١٢. World agriculture towards 2030/2050: the 2012 revision. ورقة عمل صادرة عن قسم الاقتصاد الزراعي والإنمائي رقم ١٢-٠٣. روما، منظمة الأغذية والزراعة.

٥ منظمة الأغذية والزراعة. ٢٠٠٩. كيف نشبع العالم في ٢٠٥٠. روما.

٦ منظمة التجارة العالمية. ٢٠١٤. Trade and development: recent trends and the role of WTO. جنيف، سويسرا.

٧ منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي ٢٠١٤. Development Cooperation Report 2014. Mobilizing resources for sustainable development. باريس، منشورات منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي.

٨ منظمة التجارة العالمية، ٢٠١٤ (أنظر الحاشية ٦).

٩ منظمة الأغذية والزراعة ومنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٣).

١٠ المرجع نفسه أعلاه.

١١ المرجع نفسه أعلاه.

١٢ المرجع نفسه أعلاه.

١٣ K. Ash وI. Lejarraga. ٢٠١٤. Can we have regionalism and multilateralism? في R. Meléndez-Ortiz, C. Bellmann and J. Hepburn, eds. Tackling agriculture in the post-Bali context. جنيف، سويسرا، المركز الدولي للتجارة والتنمية المستدامة.

١٤ K.J. Ruhl. ٢٠١٣. An overview of US intrafirm-trade data sources. نيويورك، الولايات المتحدة الأمريكية، كلية الأعمال في جامعة ستيرن.

١٥ G. Gereffi and K. Fernandez-Stark. 2011. Global value chain analysis: a primer. Durham, USA, Centre on Globaliza-tion, Governance and Competitiveness, Duke University; S. Miroudot and A. Ragoussis. 2009. Vertical trade, trade costs and FDI. OECD Trade Policy Working Paper No. 89. Paris, OECD Publishing; R. Koopman, W. Powers, Z. Wang and S.-J. Wei. 2011. Give credit to where credit is due: tracing value added in global production chains. National Bureau of Economic Research (NBER) Working Paper 16426, September 2010, revised September 2011. Cambridge, USA, NBER; R. Koopman, Z. Wang and S.-J. Wei. 2014. Tracing value-added and double counting in gross exports. American Economic Review, 104(2): 459–494; R. Stehrer. 2013. Accounting relations in bilateral value added trade. The Vienna Institute for International Economic Studies (WIIW) Working Paper No. 101. Vienna, WIIW; M. Timmer, A.A. Erumban, B. Los, R. Stehrer and G.J. de Vries. 2014. Slicing up global value chains. Journal of Economic Perspectives, 28(2): 99–118; R. Baldwin. 2012. Global supply chains: why they emerged, why they matter, and where they are going?, Centre for Economic Policy Research (CEPR) Discussion Paper No. 9103. London, CEPR; R. Baldwin and S. Evenett. 2012. Value creation and trade in 21st century manufacturing: what policies for UK manu-facturing? In E. Greenaway, ed. The UK in a global world: how can the UK focus on steps in global value chains that really add value?, pp. 71–128. London, CEPR; O. Cattaneo and S. Miroudot. 2013. From global value chains to global development chains: an analysis of recent changes in trade patterns and development paradigms. In E. Zedillo. and B. Hoekman, eds. 21st century trade policy: back to the past? New Haven, USA, Yale University Press.

١٦ P. Montalbano, S. Nenci and L. Salvatici. ٢٠١٥. Trade, value chains and food security. ورقة معلومات أساسية أعدت لتقرير حالة أسواق السلع الزراعية ٢٠١٥–٢٠١٦ روما، منظمة الأغذية والزراعة.

١٧ أنظر مثلاً S. Murphy, D. Burch and J. Clapp. ٢٠١٢. Cereal secrets: the world›s largest grain traders and global agri-culture. Oxfam Research Reports. أكسفورد، المملكة المتحدة، أوكسفام، المملكة المتحدة.

١٨ منظمة التجارة العالمية، ٢٠١٤ (أنظر الحاشية ٦).

١٩ M. Maertens, B. Minten, and J. Swinnen. ٢٠١٢. Modern food supply chains and development: evidence from horticulture export sectors in sub-Saharan Africa. Development Policy Review, 30(4): 473–497.

٢٠ منظمة الأغذية والزراعة ومنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٣).

٢١ البلدان الأقل نمواً هي فئة قامت بتحديدها جمعية الأمم المتحدة. البلدان النامية المستوردة الصافية للأغذية هي فئة جرى تحديدها خلال جولة المفاوضات في أوروغواي وقد أدرجت في النظام القانوني الحالي لمنظمة التجارة العالمية.

٢٢ بلدان العجز الغذائي ذات الدخل المنخفض هي فئة إحصائية تستخدمها منظمة الأغذية والزراعة لتقديم بيانات محددة. هذا التصنيف قائم على الدخل ومعايير تجارة الأغذية، مع إتاحة إمكانية الاستبعاد الذاتي.

٢٣ E. Díaz-Bonilla. ٢٠١٥. Lost in translation: the fractured conversation about trade and food security. ورقة معلومات أساسية أعدت لتقرير حالة أسواق السلع الزراعية ٢٠١٥–٢٠١٦ روما، منظمة الأغذية والزراعة؛ منظمة الأغذية والزراعة. ٢٠٠٦. Trade reforms and food security: coun-try case studies and synthesis. روما.

٢٤ J. Clapp. ٢٠١٥. Food security and international trade: unpacking disputed narratives. ورقة معلومات أساسية أعدت لتقرير حالة أسواق السلع الزراعية ٢٠١٥–٢٠١٦ روما، منظمة الأغذية والزراعة.

٢٥ E.H. Pangaribowo, N. Gerber and M. Torero. ٢٠١٣ Food and nutrition security indicators: a review. مركز البحوث الإنمائية، ورقة عمل رقم ١٠٨. بون، ألمانيا، مركز البحوث الإنمائية، جامعة بون.

٢٦ قام المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية وConcern Worldwide وWelthungerhilfe بوضع مؤشر عالمي للجوع يحاول أن يعكس الطبيعة متعددة الأبعاد للجوع عبر الجمع بين ثلاثة مؤشرات مرجحة ضمن مؤشر واحد.

٢٧ اقتبس هذا القسم عن Clapp. ٢٠١٥.(أنظر الحاشية ٢٤).

٢٨ يستمد هذا القسم كما القسمين التاليين مواده من دراسة Díaz-Bonilla، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٢٣).

٢٩ E. Díaz-Bonilla وM. Thomas وS. Robinson وA. Cattaneo ٢٠٠٠. Food security and trade negotiations in the World Trade Organization: a cluster analysis of country groups. ورقة مناقشة للمعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية رقم ٥٩. واشنطن العاصمة، المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية.

٣٠ L.A. Winters وN. McCulloch وA. McKay ٢٠٠٤. Trade liberalization and poverty: the evidence so far. Journal of Economic Literature, ٤٢(١): ٧٢–١١٥.

٣١ Díaz-Bonilla، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٢٣).

٣٢ M. Lipton وRavallion ١٩٩٥. Poverty and policy. في J. Behrman and T.N. Srinivasan, eds. Handbook of Develop-ment Economics, Vol. 3, pp. 2551–2657. أمستردام، شمال-هولندا.

٣٣ أنظر مثلاً Lipton وRavallion، ١٩٥٥ (أنظر الحاشية ٣٢)؛ R. Eastwood وM. Lipton. ٢٠٠٠. Pro-poor growth and pro-growth poverty reduction: meaning, evidence, and policy implications. Asian Development Review, 18(2): 2–58 L. Christiaensen وL. Demery وJ. Kuhl. ٢٠١٠. The (evolving) role of agriculture in poverty reduction. United Nations University World المعهد العالمي لبحوث الاقتصاد الإنمائي ورقة عمل رقم. ٢٠١٠/٣٦. هلسنكي، المعهد العالمي لبحوث الاقتصاد الإنمائي.

٣٤ أنظر M. Arimond وM. Ruel ٢٠٠٤. Dietary Diversity is associated with child nutritional status: evidence from 11 demo-graphic and health surveys. Journal of Nutrition, 134(10): 2579–2585; R. Remans, S.A. Wood, N. Saha, T. Lee Anderman and R.S. DeFries. ٢٠١٤. Measuring nutritional diversity of national food supplies. Global Food Security, 3(3/4): 174–182.

٣٥ C. Hawkes. ٢٠٠٨. Globalization of agrifood systems and the nutrition transition. في J. von Braun and E. Díaz-Bonilla, eds. ٢٠٠٨. Globalization of food and agriculture and the poor, pp. 215–49. Oxford, UK, Oxford University Press; J. Kearney. 2010. Food consumption trends and drivers. Philosophical Transactions of the Royal Society B, 365: 2793–2807.

٣٦ Díaz-Bonilla، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٢٣).

٣٧ B. Hoekman and P.C. Mavroidis. ٢٠١٥. Regulatory spillovers and the trading system: from coherence to cooperation. E15Initiative. جنيف، سويسرا،المركز الدولي للتجارة والتنمية المستدامة والمنتدى الاقتصادي العالمي..

٣٨ N. Minot. ٢٠١١. Transmission of world food price changes to markets in sub-Saharan Africa. ورقة مناقشة للمعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية رقم ١٠٥٩. واشنطن العاصمة، المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية؛ N. Minot. ٢٠١٢. Food price volatility in Africa: has it really increased? ورقة مناقشة للمعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية رقم ١٢٣٩. واشنطن العاصمة، المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية؛ A. Chapoto and T. Jayne. ٢٠٠٩. The impact of trade barriers and market interventions on maize price unpredictability: evidence from Eastern and Southern Africa. Michigan State University (MSU) International Development Draft Working Paper No. 102. East Lansing, USA, MSU.

٣٩ Díaz-Bonilla، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٢٣).

٤٠ منظمة الأغذية والزراعة. ٢٠٠٣. Trade reforms and food security: conceptualizing the linkages؛ منظمة الأغذية والزراعة، ٢٠٠٦ (أنظر الحاشية ٢٣).

٤١ منظمة الأغذية والزراعة والصندوق الدولي للتنمية الزراعية وبرنامج الأغذية العالمي ٢٠١٥. حالة انعدام الأمن الغذائي في العالم تحقيق الغايات الدولية الخاصة بالجوع لعام ٢٠١٥ : تقييم التقدّم المتفاوت روما، منظمة الأغذية والزراعة.

٤٢ أنظر مثلاً S. Murphy، ٢٠٠٨ Agriculture and market power. في von Braun وDíaz-Bonilla، ٢٠٠٨ (أنظر الحاشية ٣٥) الصفحات ٨٨ إلى– ١٨١،J. Morrison وS. Murphy. ٢٠٠٩. Economic growth and the distributional effects of freer agricultural trade in the context of market concentration. في A. Sarris and J. Morrison, eds. The evolving structure of world agricultural trade: implications for trade policy and trade agree-ments, pp. 137–77. روما، منظمة الأغذية والزراعة.

٤٣ von Braun وDíaz-Bonilla، ٢٠٠٨ (أنظر الحاشية ٣٥).

٤٤ Díaz-Bonilla، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٢٣).

٤٥ T. Reardon وC. Timmer ٢٠٠٨. The rise of supermarkets in the global food system. في von Braun وDíaz-Bonilla، ٢٠٠٨. (أنظر الحاشية ٣٥) الصفحات ١٨٩–٢١٤.

٤٦ ومن المسائل الأخرى، التأثير التغذوي، كما سبق وتناولناه.

٤٧ J. Swinnen. ٢٠١٥. سلاسل القيمة والتجارة والأمن الغذائي: الربط بين المستهلكين الأثرياء والمنتجين الفقراء من خلال سلاسل القيمة.عرض تفسيري قدم في مقر منظمة الأغذية والزراعة ، روما، إيطاليا، مارس/آذار ٢٠١٥.

٤٨ Díaz-Bonilla، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٢٣).

٤٩ أنظر مثلاً المناقشة حول التنافس غير المثالي في قطاع الأسمدة العالمي في M. Hernandez وM. Torero. ٢٠١١. Fertilizer market situation: market structure, consumption and trade patterns, and pricing behavior. ورقة مناقشة للمعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية رقم ٠١٠٥٨. واشنطن العاصمة، المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية كما يسلط Reardon وTimmer، ٢٠٠٨ على ضرورة إيلاء الاهتمام إلى القدرة النسبية لتكوين الأسعار بين السوبرماركت والجهات المجهزة، واستكشاف كيفية تكوين الأسعار في البيئات التي يمارس فيها عدد قليلمن الشراة سيطرتهم على سعر السلعة في السوق أو البيئات التي تتحكم فيها حفنة من المنتجين إمدادات السلع المعين في السوق. (أنظر الحاشية ٤٥).

٥٠ أنظر مثلاً، M. Maertens وJ. Swinnen. ٢٠٠٩. Trade, standards and poverty: evidence from Senegal. World Devel-opment, 37(1): 161-178.

٥١ P. Arias, D. Hallam, E.Krivonos and J. Morrison. ٢٠١٣. Smallholder integration in changing food markets روما، منظمة الأغذية والزراعة.

٥٢ Díaz-Bonilla، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٢٣).

٥٣ تسعى الخطوط التوجيهية الطوعية بشأن الحوكمة المسؤولة لحيازة الأراضي ومصايد الأسماك والغابات في سياق الأمن الغذائي الوطني، التي أيدتها الدورة (الخاصة) الثامنة والثلاثون للجنة الأمن الغذائي العالمي في ١١ مايو/أيار ٢٠١٢ إلى معالجة الشواغل حول الاستيلاء على الأراضي، عبر مدها البلدان بالمبادئ والمعايير المقبولة دولياً من أجل الحوكمة الرشيدة للحيازات.وهي تؤمن إطاراً يمكن للبلدان استخدامه لدى صياغة استراتيجياتها وسياساتها وتشريعاتها وبرامجها وأنشطتها الخاصة بها.وهي تتيح للحكومات والمجتمع المدني والقطاع الخاص والمواطنين أن يقدروا ما إذا كانت تدابيرها وتدابير الآخرين المقترحة تشكل ممارسات مقبولة.

٥٤ D. Cheong, M. Jansen and R. Peters, eds. ٢٠١٣. Shared harvests: agriculture, trade, and employment. جنيف، سويسرا، منظمة العمل الدولية ومؤتمر الأمم المتحدة للتجارة والتنمية.

٥٥ منظمة الأغذية والزراعة. ٢٠١٥. تحليل القرارات المتعلقة بسياسات الأغذية والزراعة. متاح على شبكة الإنترنت على: http://www.fao.org/in-action/fapda/background/policy-classification/en

٥٦ A. Dorward and J.A. Morrison. ٢٠١٥. Heroes, villains and victims: agricultural subsidies and their impacts on food security and poverty reduction In G.M. Robinson and D.A. Carson, eds. Handbook on the globalisation of agriculture. Handbooks on Globalisation series. Cheltenham, UK, Edward Elgar.

٥٧ هناك أيضا تمييز بين نوع السياسات وبين السياق الذي توضع السياسات فيه. فمثلاً، يمكن أن يكون لدى حكومة معينة سياسة دعم لأسعار الحد الأدنى لكن هناك فارق كبير بين أن يكون الدعم على مستوى شبكة أمان (أي أدنى من الأسعار خلف حدود البلاد) أو فوق الأسعار خلف حدود البلاد.

٥٨ منظمة الأغذية والزراعة. ٢٠٠٩. دليل للعمل السياساتي والبرنامجي على المستوى القطري لمعالجة ارتفاع أسعار الأغذية. روما.

٥٩ منظمة الأغذية والزراعة. ٢٠١٤. Policy responses to high food prices in Latin America and the Caribbean: country case studies. روما.

٦٠ منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي ٢٠١٥. Managing food insecurity risk: ana-lytical framework and application to Indonesia. باريس.

٦١ P. Arias وآخرون، ٢٠١٣ (أنظر الملاحظة ٥١).

٦٢ .C.P. Timmer. ٢٠١٤. Managing the structural transformation: a political economy approach. UNU-WIDER Annual Lecture 18، ١٨ نوفمبر/تشرين الثاني ٢٠١٤، الأمم المتحدة، نيويورك، الولايات المتحدة الأمريكية.غير منشور.

٦٣ S. Fan, A. Gulati and S. Thorat. ٢٠٠٧. Investments, subsidies and pro-poor growth in rural India ورقة مناقشة المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية رقم ٧١٦، واشنطن العاصمة، المعهد الدولي لبحوث السياسات الغذائية.

٦٤ For the case of Mexico, see for example S. Levy and E. Rodríguez. 2005. Sin herencia de pobreza: El Programa Progresa Oportunida-des en México. Washington, DC, Inter-American Development Bank; H. Rodríguez Vázquez. 2011. Lecciones aprendidas para el Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica en el Acuerdo Global Unión Europea – México. سنتياغو دي شيلي، منظمة الأغذيةوالزراعة.

٦٥ K. Anderson and S. Nelgen. ٢٠١٣. Updated national and global estimates of distortions to agricultural incentives, 1955 to 2011. واشنطن العاصمة، البنك الدولي.

٦٦ في الواقع، قدر أن المنتجين في الولايات المتحدة الأمريكية سيتلقون في عام ٢٠١٥، مع هبوط أسعار السلع الأساسية، أحد أعلى مستويات الدعم على الإطلاق. أنظر وكالة رويترز ٢٠١٥، تقول إحدى مؤسسات الأبحاث إن المدفوعات بموجب قانون الزراعة في الولايات المتحدة ستبلغ الذروة مع محاصيل عام ٢٠١٥. بيان صحفي (متاح على http://www.reuters.com/article/2015/03/10/us-usa-agriculture-fapri-idUSKBN0M61UD20150310).

٦٧ منظمة الأغذية والزراعة. ٢٠١٥. «رصد وتحليل السياسات الغذائية والزراعية». على شبكة الإنترنت (متاح على http://www.fao.org/in-action/mafap/home/en/)

٦٨ E. Magrini, P. Montalbano, S. Nenci and L. Salvatici. ٢٠١٤. Agricultural trade policies and food security: is there a causal relation-ship? FOODSECURE Working Paper No. 25. The Hague, LEI Wageningen UR (University and Research Centre)

٦٩ في هذا الصدد، كل من كثافة تغير السياسة وطول مسار الانتقال هام. بغية تحقيق استقرار توقعات الجهات الفاعلة، على صانعي السياسات أن يعلنوا من البداية الهدف النهائي، حتى لو كان يمثل تغييراً جذرياً عن الحالة الراهنة. عندئذ، يحتمل أن يكون الحل الأمثل هو السماح بمسار انتقال طويل وتدريجي للتقليل من تكاليف التكيّف.

٧٠ يعتمد هذا القسم والقسم التالي على A. Matthews. ٢٠١٥. Articulating trade concerns related to food security in multilateral trade rules. ورقة معلومات أساسية أعدت لتقرير حالة أسواق السلع الزراعية ٢٠١٥–٢٠١٦ روما، منظمة الأغذية والزراعة.

٧١ هناك من اتفاقات منظمة التجارة العالمية الأخرى، مثل اتفاق تطبيق التدابير الصحية وتدابير الصحة النباتية والاتفاق المتعلق بالحواجز التقنية التي تعترض التجارة والاتفاق المتعلق بالجوانب المتصلة بالتجارة من حقوق الملكية الفكرية، ما هو أيضا ذو صلة بحوكمة الأمن الغذائي العالمي الناشئة، لكن هذا التقرير لا يبحث فيها.

٧٢ قرار مراكش الوزاري الخاص بالتدابير المتعلقة بما قد يحدث من آثار سلبية لبرنامج الإصلاح على أقل البلدان نمواً والبلدان النامية المستوردة الصافية للأغذية.

٧٣ O. De Schutter. ٢٠١١. The World Trade Organization and the post-global food crisis agenda: putting food security first in the international trade system. Activity report – نوفمبر/تشرين الثاني ٢٠١١. جنيف، سويسرا، مقرر الأمم المتحدة الخاص المعني بالحق في الغذاء.

٧٤ منظمة التجارة العالمية. ٢٠١١. الفقرة ١٣ من إعلان الدوحة الوزاري.

٧٥ أنظر على سبيل المثال، B. Chatterjee and S. Murphy. ٢٠١٤. Trade and food security. E15Initiative. Geneva, Switzerland, International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum; J. Clapp. 2011. Food security and the WTO: will the Doha Round make a difference? Manchester, UK, PovertyDialog.org and The University of Manchester Brooks World Poverty Institute; O. De Schutter. 2009. International trade in agriculture and the Right to Food. Dialogue on Globalization Occasional Paper No. 46. Geneva, Switzerland, Friedrich-Ebert-Stiftung; E. Díaz-Bonilla, 2014. Agricultural trade and food security: some thoughts about a continuous debate. E15Initiative. Geneva, Switzerland, International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Forum; C.G. Gonzalez, 2002. Institutionalizing inequality: The WTO Agreement on Agriculture, Food Security, and Developing Countries. Columbia Journal of Environmental Law, 27(2): 433–489; K. Elliott. 2015. Food security in developing countries: is there a role for the WTO? Washington, DC, Center for Global Development; C. Häberli. 2012. Do WTO rules improve or impair the right to food? In J. McMahon M. Desta, eds. Research handbook on the WTO Agriculture Agreement: new and emerging issues in international agricultural trade law, pp. 50–72. Cheltenham, UK, Edward Elgar Publishing; C. Häberli. 2010. Food security and WTO rules. In B. Karapinar and C. Häberli, eds. Food crises and the WTO. Cambridge, UK, Cambridge University Press; T. Josling. 2015. Rethinking the rules for agricultural subsidies. E15Initiative. Geneva, Switzerland, International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD) and World Economic Fo-rum; R. Sharma. 2011. Food sovereignty, hunger and global trade rules. ATDF Journal, 8(1/2): 10–17; F. Smith. 2012. Food secu-rity and international agricultural trade regulation: old problems, new perspectives. In J. McMahon and and M. Desta, eds. Research handbook on the WTO Agriculture Agreement: new and emerging issues in international agricultural trade law. Chelten-ham, UK, Edward Elgar Publishing; S. Tangermann. 2013. Agriculture and food security group: a post-Bali food security agenda. Geneva, Switzerland, International Centre for Trade and Sustainable Development (ICTSD).

٧٦ منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي، ٢٠١٤. Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2014. باريس.

٧٧ T. Josling., 2014. The WTO, food security and the problem of collective action. Paper prepared for a Conference on Food Price Volatility, Food Security and Trade Policy, 18– 19 September, ،2014 البنك الدولي، واشنطن العاصمة.

٧٨ انظر أيضاً، R. Sharma, 2007. Developing country experience with the key policy issues of the Uruguay Round Agreement on Agriculture. In A. McCalla and J. Nash, eds. Reforming agricultural trade for developing countries. Washington, DC, World Bank; C. Laroche Dupraz and A. Postolle, 2013. Food sovereignty and agricultural trade policy commitments: how much leeway do West African nations have? Food Policy, 38(1) 115–125.

٧٩ R. Bernabe، ٢٠٠٨. Treatment of special products: implications of the Chair’s May 2008 draft modalities text. جنيف، سويسرا، المركز الدولي للتجارة والتنمية المستدامة.

٨٠ منظمة الأغذية والزراعة. ٢٠٠٦. Import surges: what are their external causes. FAO Briefs on Import Surges. روما.

٨١ أنظر منظمة التجارة العالمية ٢٠١٥ Domestic support موقع على شبكة الإنترنت عن «الاتفاق بشأن الزراعة» (متاح على https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/ag_intro03_domestic_e.htm).

٨٢ R. Banga. 2015. Greening of subsidies and food security. Presentation delivered at the United Nations Conference on Trade and Develop-ment (UNCTAD) Global Forum on Commodities 2015, 13–14 April، جنيف، سويسرا.

٨٣ W. Martin and K. Anderson. 2012. Export restrictions and price insulation during commodity price booms. American Journal of Agri-cultural Economics, 94(2): 422–427.

٨٤ اعتمد إعلان مالابو بشأن التعجيل بالنمو والتحول الزراعيين من أجل الرخاء المشترك وتحسين سبل العيش في يونيو/حزيران ٢٠١٤، في مالابو، غينيا الاستوائية (متاح على http://pages.au.int/sites/default/files/Malabo%20Declaration%202014_11%2026-.pdf).

٨٥ الاتحاد الأفريقي. ٢٠١٥. Implementation strategy and road map to achieve the 2025 vision on CAADP: operation-alizing the 2014 Malabo Declaration on Accelerated African Agricultural Growth and Transformation for Shared Prosperity and Improved Livelihood. Addis Ababa.

٨٦ بالإضافة إلى التجارة، تشمل وسائل التنفيذ المحددة بموجب أهداف التنمية المستدامة التمويل والتكنولوجيا وبناء القدرات والقضايا النُظُمية (بما في ذلك، على سبيل المثال، استقرار الاقتصاد الكلي واتساق السياسات واحترام حيز سياسات البلدان للقضاء على الفقر والتنمية المستدامة).

٨٧ للاطلاع على وجهات نظر مختلفة بشأن هذه القضايا أنظر von Braun and Díaz-Bonilla، ٢٠٠٨ (أنظر الملاحظة ٣٥)

٨٨ منظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي Development Cooperation Report. 2014. Mobi-lizing resources for sustainable development. باريس.

٨٩ لجنة المساعدة الإنمائية لمنظمة التعاون والتنمية في الميدان الاقتصادي هي محفل دولي بتشكل من ٢٩ بلدا، بما في ذلك أكبر مقدمي المعونة الأجنبية، وتتمثل رسالتها في تعزيز التعاون الإنمائي وسياسات أخرى بغية المساهمة في التنمية المستدامة، بما في ذلك النمو الاقتصادي لصالح الفقراء وخفض الفقر وتحسين مستوى المعيشة في البلدان النامية وتحقيق مستقبل لا يعتمد فيه أي بلد على المعونة.

٩٠ تقرير التنمية الأوروبي ٢٠١٥ Combining finance and policies to implement a transformative post-2015 de-velopment agenda ٢٠١٥ .بروكسل، معهد التنمية الخارجية، بالشراكة مع ‏المركز الأوروبي لإدارة سياسات التنمية، معهد التنمية الألماني (Deutsches Institut für Entwick-lungspolitik)، جامعة أثينا (دائرة الاقتصاد، شعبة الاقتصادات والتنمية الدولية) وSouthern Voice Network.

٩١ المرجع نفسه.

٩٢ معهد التنمية الخارجية ٢٠١٥، Designing the development agency of the future: framing paper. لندن

٩٣ K. Rana. ٢٠٠٧. Economic diplomacy: the experience of developing countries In N. Bayne and S. Woolcock, eds. The new eco-nomic diplomacy: decision making and negotiations in international relations, pp. 201–20. London, Ashgate Publishing Limited.

٩٤ معهد التنمية الخارجية، ٢٠١٥ (أنظر الحاشية ٩٢).

٩٥ ‏المركز الأوروبي لإدارة سياسات التنمية (ECDPM) Dossier: Financing for development على شبكة الإنترنت (متاح على http://ecdpm.org/dossiers/financing-for-development).

٩٦ المرجع نفسه.