要 点

1. 农产品全球贸易继续快速增长，但不同商品、不同区域在贸易结构和格局上却存在巨大差异。生
产和需求的关键推动力，包括贸易及相关政策，都以不同方式影响着这些格局，从而可能对粮食
安全[1]产生重要影响。

2. 加大自身在全球贸易中的参与度，是多数国家国内贸易战略中一项必不可少的内容。然而，要想
让贸易起到促进粮食安全的作用，就应该合理管理贸易开放及其带来的结果。

3. 贸易影响着粮食安全的四大维度：粮食可供性、获取、利用和稳定。贸易与这些维度之间的互动
关系十分复杂，取决于一系列深层因素，致使各国出现截然不同的经历，很难对这种关系概而
言之。

4. 贸易参与度与粮食安全之间的关联受各种因素的影响，包括粮食市场的运作方式、生产者应对贸
易带来的各种不断变化的利好因素的能力和意愿以及粮食不安全的地理分布情况，这些因素中每
一项都应在制定贸易政策干预措施时予以认真考虑。

5. 贸易及其相关政策的目标涉及到粮食安全的不同维度，在不同国家之间存在差异，并将随时间推
移发生变化。替代性贸易政策方案的合理性很大程度上取决于经济转型的长期进程以及农业部门
在进程中发挥的作用。

6. 粮食价格短暂性大幅上涨可能会对粮食安全产生负面影响。地缘政治、天气不确定性以及政府应
对措施，都可能加剧未来可能出现的此类短暂上涨现象，并可能给贸易流量带来干扰。价格上涨
的可能性，即便是短暂性的上涨，也应当在农产品贸易管理长期决策中予以充分考虑。

7. 通过不断完善世界贸易组织的《农业协定》，贸易和粮食安全相关关切就能在多边贸易体制中得
到更好的处理。然而，一方面要在贸易政策的使用方面加强纪律来强化集体行动的效果，另一方
面发展中国家又需要一定的政策空间，因此必须在二者之间找到恰当的平衡，而要想找到平衡，就需要
了解国家层面的具体需求。

8. 将注意力从关注具体政策的优劣转向解决农业和贸易决策治理进程中存在的缺陷，将有助于更好
地找到所需的政策空间并加以合理利用。强化这些进程需要开展协同合作，以提高粮食安全政策
的连贯性，促使各国政府在贸易政策制定过程中权衡各项优先重点，并更好地遵守区域和全球贸易框架
的要求。

封面照片：

冈比亚的一个当地市场。这是粮农组织项目实施的一部分，该项目旨在通过提高农业生产力、市场产出及农民收入来改善生计和粮食安全
（©粮农组织/Seyllou Diallo）。

本信息产品中使用的名称和介绍的材料，并不意味着联合国粮食及农业组织（粮农组
织）对任何国家、领地、城市、地区或其当局的法律或发展状态、或对其国界或边界的划分表示
任何意见。提及具体的公司或厂商产品，无论是否含有专利，并不意味着这些公司或产品得到粮
农组织的认可或推荐，优于未提及的其它类似公司或产品。

地图中使用的名称和介绍的材料，并不意味着粮农组织对任何国家、领土或海区的法定或构成地
位或其边界的划分表示任何意见。

ISBN 978-92-5-508931-2

E-ISBN 978-92-5-508944-2 (MOBI)

© 粮农组织，2015年

粮农组织鼓励对本信息产品中的材料进行使用、复制和传播。除非另有说明，可拷贝、下载和打
印材料，供个人学习、研究和教学所用，或供非商业性产品或服务所用，但必须恰当地说明粮农
组织为信息来源及版权所有者，且不得以任何方式暗示粮农组织认可用户的观点、产品或服务。

所有关于翻译权、改编权以及转售权和其他商业性使用权的申请，应递交至www.fao.org/contact-us/licence-request或copyright@fao.org。

粮农组织信息产品可在粮农组织网站（www.fao.org/publications）获得并通过publications-sales@fao.org购买。

目 录

前 言

致 谢

缩略语

内容提要

第一部分 – 农产品贸易的性质在不断变化

1. 不断变化的全球大环境中的农产品贸易：
背景、趋势和前景

2. 不断演化的市场结构

3. 与粮食进口相关的潜在问题

第 二部分 – 贸易与粮食安全：概念性关联

1. 衡量贸易和粮食安全：定义、指标和方法

2. 分析关联：概念性框架

3. 贸易扩大与粮食安全四大维度

4. 决定关联强度的相关因素：
通过贸易与粮食安全的相互关系了解市场

第三部分 – 能促进粮食安全的贸易和相关政策

1. 政策和政策目标

2. 确定短期贸易政策干预措施对粮食安全的影响

3. 长期结构转型和政策干预

4. 不断变化的农业支持： 未来应该吸取的教训

5. 国家贸易战略的决定因素

第四部分 – 努力实现贸易和粮食安全的完善治理

1. 多边贸易体制中的粮食安全

2. 发展中国家可用的政策空间

3. 从政策转向进程，提升连贯性和政策空间

4. 在2015年后发展框架中将贸易与粮食安全联系起来

注 释

前 言

到2030年在全球范围内消除饥饿是联合国系统的一项关键目标，已体现在新出台的2015年后可持续发展议程中。随着消费和生产格局不断演化，农产品贸易将在确保满足缺粮国日益增长的需求方面发挥越来越重要的作用。

全球农产品和粮食产品贸易已在最近几十年取得快速增长，各国作为出口或进口方越来越多地参与这一贸易进程。然而，各国该如何提高自身在贸易中的参与度则是各方争论的焦点。

对决策层而言，一项关键挑战就是让贸易对粮食安全和营养起到促进作用，而不是阻碍作用。虽然贸易开放能增加进口国的粮食可供量，迫使消费者价格回落，但同时也会带来潜在风险。对国际市场的依赖性加大可能导致各国更易受到短期市场冲击的影响，此类冲击既可能导致供应紧张、物价上涨，也可能因进口激增而导致生产者价格随之陷入低迷。

贸易开放速度过快还可能给与进口有竞争关系的国内生产部门带来损害，这一问题在农业转型初期尤为突出，此时农业部门仍在推动整体经济增长中发挥着关键作用，同时也是大多数农村贫困人口的主要就业来源。

虽然有能力增加出口的国家有可能因贸易机会增加而从中获益，但贸易扩大对这些国家而言也并非毫无风险。出口增加可能会推高国内消费者价格，在产量与平均水平持平或低于平均水平的年份尤为如此。相反，商品价格迅速下降，诸如2015年期间乳制品部门所呈现的情况，可能会给以农产品出口为战略导向的国家带来巨大困难。

正因为存在此类风险，多数国家选择了对农产品贸易实行管理。粮食安全和营养目标，尤其在低收入和中等收入国家，往往是国家通过贸易及相关政策开展干预的主要正当理由。此类政策的目标可能是改善粮食安全和营养四大维度，即可供量、获取、利用和稳定中的一个或多个。

然而，事实证明，要想在贸易管理过程中制定合理的政策干预措施绝非易事。决策者要权衡国内不同阶层的关切，他们在贸易开放度加大之后会受到不同影响。决策者还需权衡实现国家粮食安全和营养目标与本国按照相关贸易协定应尽的义务，以最大限度减少决策可能对贸易伙伴产生的负面影响。

使情况变得更加复杂的是，替代性贸易及相关政策干预措施的合理性在不同国家之间各不相同，取决于各国农业部门的发展水平和这些部门在改善粮食安全和营养方面发挥的潜在作用，并随这些部门的发展不断变化。这一问题已引发各方就各国是否应该对农产品贸易实行管理以及如何管理展开激烈争论。

本版《农产品市场状况》尝试澄清贸易在促进粮食安全和营养方面所发挥的作用，并就对农产品贸易实行管理的理由和方法的相关争论发表看法。本文提醒各方，不要试图找到贸易管理的“最佳”政策工具组合，因为这很大程度上取决于实际国情。

相反，本文鼓励各方加大力度，强化贸易及相关政策设计与实施的相关政策进程。这些进程，无论在2015年后可持续发展议程、多边或区域贸易谈判层面上，还是在国家发展战略层面上，都在协调方面存在缺陷，使其有效性受到削弱。因此，要想让农产品贸易在消除饥饿过程中发挥其重要作用，强化政策进程十分关键，尤其应加强负责贸易、农业和粮食安全战略相关机构之间的协调。

粮农组织总干事

若泽·格拉济阿诺·达席尔瓦

致 谢

本版《2015-16年农产品市场状况》由经济及社会发展部贸易及市场司编
写。在经济及社会发展部助理总干事Jomo Kwame Sundaram和贸易及市
场司司长Boubaker Ben Belhassen的总体指导下，技术工作由Jamie Morrison在Eleonora Canigiani和Ekaterina Krivonos的支持下牵头完成。Pedro Arias和Yasmine Iqbal 与Filippo Gheri一起负责编写了第一部分中有关市场趋势与预测
的内容。粮农组织其他部门和区域办事处也提供了宝贵意见和建议，其中包括农
业及消费者保护部、渔业及水产养殖部、林业部、欧洲及中亚区域办事处以及亚
洲及太平洋区域办事处。

本报告得益于四次非正式磋商会，期间对现有实证进行了审核，就可能引发
争议的问题开展了辩论，确定了本书结构，并对计划纳入书中的信息开展了同行
评审。参加磋商的专家来自学术机构、国际非政府组织和政府间组织，其中包
括：Ammad Bahalim、Jean Balié、Eduardo Bianchi、Clemens Boonekamp、Susan Bragdon、Lars Brink、Patterson Brown、Antony Chapoto、David Cheong、Ephraim Chirwa、Jennifer Clapp、Eugenio Díaz-Bonilla、Diwakar Dixit、Charlotte Dufour、Cheng Fang、William Foster、Thierry Giordano、Jared Greenville、David Hallam、Corinna Hawkes、Jonathan Hepburn、Simon Hess、Adrian Hewitt、Nicolas Imboden、Marie–Agnes Jouanjean、Ulla Kask、Rashid Kaukab、Suffyan Koroma、David Luke、Will Martin、Alan Matthews、Emiliano Magrini、Steve McCorriston、Nalishebo Meebelo、Georgios Mermigkas、Pierluigi Montalbano、Cristian Morales、Silvia Nenci、Signe Nelgen、Ralf Peters、Francesco Rampa、Mohan Rao、Sherman Robinson、Luca Salvatici、Kostas Stamoulis、Jo Swinnen、Daria Taglioni、Zoltan Tiba和Sean Woolfrey。

以下人员为磋商会编写了背景文件：Jennifer Clapp、Eugenio Díaz–Bonilla、Alan Matthews、Pierluigi Montalbano、Silvia Nenci和Luca Salvatici。

2015年6月5日由世界贸易组织在日内瓦主办的粮农组织贸易和粮食安全研
讨会为本书提供了更多材料，并开展了同行评审，会上对本书要点进行了测评。

缩略语

内容提要

全球农产品贸易预计将在今后几十年中继续呈大幅增长态势。因此，贸易将
在全球各区域对粮食安全的程度和性质产生越来越重要的影响。我们面临
的挑战就是确保农产品贸易的扩大能对消除饥饿、粮食不安全和营养不良起到促
进作用，而不是阻碍作用。

本版《农产品市场状况》旨在缓解目前各方在农产品贸易对粮食安全产生的
影响以及如何管理农产品贸易以确保贸易开放度的增加能惠及所有国家等问题上
出现的观点两极分化现象。本书通过就一系列话题举证和说明，努力促成各方就
政策选择开展有实证依据的辩论，并在政策选择过程中努力实现必要的改进。

第一部分探讨不断快速变化的全球市场背景，旨在发现粮食生产和需求方面
的变化如何演化。这些变化将对未来国际市场是否能够成为可靠的粮食来源产生
影响，不仅涉及粮食是否能够及时供应，还涉及这些市场的波动性及其对粮食安
全和营养的更广泛影响。

有关贸易对粮食安全影响的现有实证十分有限，即便有实证，从中也只能看
到影响各不相同。最近就贸易改革对粮食安全影响开展的一项系统性回顾表明，
在经过详细分析的34项研究中，有13项显示粮食安全指标有所改善，10项显示
有所恶化，另外11项显示结果存在差异，“不同人群、不同区域和时间段在粮食
安全指标上均存在差异，或采用不同粮食安全指标在一些国家中得出不同结果”
（见第二部分插文6）。

鉴于很难在贸易开放度增加与对粮食安全的影响之间确立具有普遍性的关
联，第二部分将引入一项概念性框架，以便更好地了解这一关联，并试图从受贸
易影响的关键经济、社会变量出发，对不同结果做出解释，同时解释哪些因素会
改变贸易对粮食安全不同维度产生的影响。第二部分还认识到，贸易与粮食安全
之间的关联要远远超越经济范畴，包含政治、社会、生态等因素，需要采用多学
科方法加以分析。

第三部分讨论各国合理利用贸易及其相关政策实现自身粮食安全目标的相关
事项。人们就贸易和粮食安全开展的辩论焦点往往是市场冲击造成的短期影响以
及由此产生的贸易流量和消费者与生产者所面临的价格的变化。本报告从成长型
经济体较长期结构转型的角度出发展开辩论，对有助于改善粮食安全的贸易政策
的制定和利用有着重要意义。

本报告因此呼吁各方将重点从分析短期政策应对转向长期政策应对方法，侧
重于充分利用机遇，减少区域和全球农产品市场开放度增加带来的相关风险。在这一点上，了解具体国情极为重要，有助于确定农产品贸易如何才能促进粮食安
全，但这样做也可能会使合理的贸易及其相关政策的确定变得更加复杂化。

本版《农产品市场状况》旨在证明，采用因地制宜的务实方法将有助于保证
贸易政策更好地针对不同国家的具体农业和粮食安全形势以及相关战略。它还有
助于解决人们在讨论贸易或不同贸易及相关政策对粮食安全到底是好是坏时呈现
出的观点上的两极分化问题。因此，第四部分讨论的是在改善贸易和粮食安全治
理连贯性方面存在的挑战和机遇，以确保相关决策进程和框架能促使贸易及相关
政策在设计上与国家目标更好地保持一致，而同时又保证充分认识到政策对贸易
伙伴的粮食安全可能造成的潜在影响。该部分还将介绍连贯性方面的改进如何取
决于全球治理以及支撑治理的机构和财政架构的全面改革。必须加强各级不同部
门进程之间的协同合作，提高能力，在不同部门之间寻求共同目标并就此达成
共识。

决策进程指影响最终决策的各类互动关系和相互竞争的力量。“进程”会通
过确定总体部门目标和优先重点，引导政策讨论和决策工作。“政策”就是实现
此类目标和优先重点的工具。进程带有政治含义，政策则更具技术性。将注意力
放在贸易和农业相关进程上，而不是单单关注不同政策本身的优劣，有助于更好
地协调不同观点、目标和利弊。这将有助于各部门就共同重点达成共识，确定实
现目标所需的最合理的政策架构，优化供应，保证合理利用贸易协定中的政策空
间。此外，这还能加强国家政策的连贯性和可预见性，同时尊重各国政府就如何
在已定全球框架背景下在各项重点之间达成平衡而做出的抉择。

本报告提出的观点恰好切合当前就2015年后可持续发展议程正在进行的对
话。特别值得注意的是，我们的观点反映了有关“普遍性和差异性”的争议，认
识到共同目标的实现取决于是否能够充分考虑各国不同的能力、国情和发展进
程。我们的观点同时还切合当前有关发展合作演化以及有关国内资源筹措工作日
趋重要的新观点。

全球农产品贸易的扩大已成定势，无论是否得到各方支持，它都将在粮食安
全和营养相关未来前景中发挥作用。 贸易及相关政策必须成为整体政策的一部
分，并将优先重点从短期政治或商业利益转向长期结构转型目标。

第一部分

农产品贸易的性质在不断变化

本版《2015-16年农产品市场状况》第一部分介
绍全球市场背景，便于本书就贸易与粮食安
全之间的关联展开分析。第一部分将在短期市场发
展、中期预测和长期展望的基础上，详细介绍影响
农产品贸易格局和结构的关键动态变化、趋势及
前景。

首先，第一部分以决定粮食需求以及贸易方式
变化的各项因素为基础，对各区域在贸易结构和格
局上可能出现的演化进行分析，期间特别关注不同
商品市场结构的多样性。

了解农产品贸易动态变化，是了解其对粮食安
全可能带来何种影响的关键，例如对价格水平和波
动性以及对粮食净进口发展中国家粮食进口费用的
预测等方面的影响。这对于确定应如何在国家、区
域和全球层面管理好推动这些动态变化的各项因素
也是至关重要，尤其是在各方对将全球市场作为粮
食来源的可靠性的担忧与日俱增的背景下。

要 点

• 全球粮食贸易额过去十年已增长近三倍，且增长
速度预计将会继续加快，一些区域正在成为净出
口方，而另一些则正在成为净进口方。

• 不同商品和不同区域的贸易结构存在巨大差异，并
将在全球价值链、企业内部贸易和双边及区域贸易
关系等领域最新发展的影响下继续不断演化。

• 近年全球粮食价格的上涨，尤其是2007-08年和
2011年的两次上涨，应比较实际物价持续下跌的
长期趋势加以分析。粮食价格上涨可能会对粮食
安全和营养产生负面影响，即便这种上涨仅为短
暂性，但也应该在农产品贸易管理长期决策中予
以充分考虑。

• 地缘政治和天气不确定性可能会加剧未来可能出
现的短暂性粮食价格波动，预计会对贸易流量造
成越来越多的干扰。

1.

不断变化的全球大环境中的农产品贸易：
背景、趋势和前景

随着粮食价格在2006年至2011年间大幅上涨，[2]养活全世界这一话题就成为发展议程和国际
贸易议程（因为贸易将发挥越来越重要的作用）中
的重要内容。[3]

到2050年，世界人口将达到91亿，比目前增加
34%。人口增长将几乎全部出现在发展中国家。城市
化进程将进一步加快，预计世界人口中将有约70%为
城市人口，而目前这一比例为49%。为养活不断增
长、越来越集中在城市、日趋富裕的世界人口，到
2050年，粮食产量就必须在2005-07年基准的基础
上增长60%。[4]发展中国家估计每年需要830亿美元的
农业净投资，才有望实现这一产量增长。[5]

与此同时，贫困的地理分布情况也在发生变化。
自20世纪90年代以来，随着发展中经济体的增长速
度加快而发达经济体的增长速度放缓，发展中国家的
收入已逐渐接近富裕国家。此类发展格局已开始对世
界上的收入分配状况带来改变。[6]贫困人口过去都生
活在贫困国家，而今天，有10亿极端贫困人口生活在
印度和尼日利亚等中等收入国家。[7]经济增长正在不
断缩小发达国家与发展中国家之间在财富和经济实力
上的差距。一批数量不断增加、性质各异的中等收入
国家正在逐渐壮大自己的地缘政治实力。国际贸易已
在资源和实力的重新配置过程中发挥了重要作用。农
产品贸易的演化格局反映了地缘政治动态的变化，全
球价值链的发展也同样反映了这种变化。

全球环境的不断演化将对农产品贸易的格局、
构成和治理产生影响。更好地了解这些演化的原因
和含义至关重要，有助于为我们提供相关背景，便
于就贸易与粮食安全之间的关联展开讨论。有关当
前市场推动力的数据和分析十分关键，但了解市场
在如何演化、其未来前景如何也同样重要，可以帮
助我们确定哪些话题最有必要讨论。

不断演化的贸易构成和格局

受需求推动，尤其是新兴经济体需求的推动，
农产品贸易正在不断扩大。全球农产品出口从价值
看在2000年和2012年间几乎增加了两倍，而从数量
看则增加了约60%。[8]由于未来几十年预计全球对农
产品的需求会继续保持强劲，这一演化过程预计也
会持续。《经合组织-粮农组织农业展望》[9]对供需
互动所造成的结果开展了研究，以便对产量、消费
量以及随之出现的净贸易量的潜在演化做出预测。
该书预测认为，2000年以来农产品净贸易量趋势在
不同区域之间差异不断加大的现象将在2024年前进
一步加剧（图1）。

很多区域对贸易的依赖度预计会持续加大，无
论是作为净出口方或净进口方。亚洲是增长最快的
净进口方，2007年后因中国成为多种农产品的净进
口国，导致进口量激增。拉丁美洲是最大的粮食净
出口方，其产量的大幅度增长已超越消费量的持续
增长。北美洲是第二大净出口方，但背后的原因更
多的是本区域消费增长停滞，而不是产量增长。相
比之下，撒哈拉以南非洲的净进口一直呈增长趋势，
主要原因是人口增长，而近东及北非因为粮食生产
无法跟上需求增长而正在快速成为净进口方。

不断变化的消费格局是这一演化过程的主要推
动力。发达国家的人均动物蛋白消费量似乎已趋于
停滞不前状态，发展中国家作为整体其人均主粮消
费量似乎也是如此，虽然很多国家的贫困人口仍对
主粮有巨大需求。在发展中国家，收入提高、人口
增长和城市化进程虽然速度不一，但都对人们的生
活习惯和饮食结构产生了影响。通常，从以谷物为
主的传统饮食结构向富含蛋白质、更多样化的饮食
结构转换，会给贸易结构带来变化，因为全球消费热点正转向增值产品，包括加工食品和熟食，同时
发展中国家在全球消费量中所占比例正在不断扩大。
从现在到2024年，消费增长中有95%以上将出现在
发展中国家。[10]

在全球层面，加工产品在农产品出口中所占比
例在2001-04年至2009-12年间一直稳定在41%上
下，而最不发达国家的这一比例则从31%缩小至
26%。同期，最不发达国家的未加工商品在农产品出
口总值中所占比例从37.8%大幅上升至48.5%，而内
陆发展中国家的这一比例则从33.5%上升至46.7%。
相反，在小岛屿发展中国家，未加工商品在出口中
所占比例从52.9%下降至38.3%，而加工产品所占比
例则从37.8%上升至48.3%。各类产品和各国家组别
的农产品出口总量均呈现大幅增加（图2）。

粮食利用情况也在变化。虽然谷物依然是人类
营养的核心，但其工业用途也在不断增加，并将在
今后几十年中保持增势。在全球层面，谷物的最主
要用途依然是作为粮食，但随着饮食偏好的改变，
动物饲料对谷物的需求是增长最快的部分。经过过
去十年的快速扩大，乙醇生产目前在全球粗粮消费量中占比12%。[11]虽然预计今后几年用玉米生产乙醇
的生产扩大速度将有所放缓，但预测也表明从发达国
家整体看，粗粮在这一领域的使用量仍将居高不下，
同时还可能在发展中国家兴起（图3）。

从具体作物的市场动态看，在对植物油和蛋白
粉的强劲需求推动下，油籽的重要性预计将不断加
大。糖的消费量也将快速增长，尤其在发展中国家，
而由于消费量饱和以及来自其他甜味剂的竞争，糖的
消费量在很多发达国家则几乎不会出现增长。收入的
提高、城市化进程和饮食习惯的全球化都促使我们更
多地食用加工食品，使肉类、植物油和糖的消费量不
断增加。这三类产品目前在发展中国家人均卡路里摄
入量中所占比例为35%，而2002-04年这一比例为
30.1%（图4）。它们是人类饮食的重要组成部分，
是能量的关键来源，尤其在很多发展中国家。同时，
加工、包装食品中植物油和糖消费量的增加也正在引
起人们对营养问题的关切。

一些作物的重要性变化已在一定程度上体现在
出口构成的变化上，美洲的肉类、乙醇、糖、油籽和
棉花等高价值商品的出口量已出现增长（表1）。

将产量和消费量趋势相互对照，就能看出各区
域不同商品净贸易量可能出现的趋势。图5显示的是
主要发展中国家区域主要产品的演化情况。位于45
度线以上的点代表净出口状态，以下的点代表净进
口状态。每类大宗作物及产品的2012-14年产量/消
费量情况和2024年的预测情况都已显示在图中。净
进口的变化方向由连接这些状态的箭头表示。

各区域之间的差异十分显著。在非洲，所有大
宗商品都呈净进口状态，且预计这一状况在今后十
年还将进一步加剧，尤其是高价值产品。相反，在
拉丁美洲，多数大宗商品呈净出口状态，尤其是粗
粮和糖。亚洲作为除牛肉以外所有大宗商品的最大
消费和生产方，则呈现出较为均衡的贸易态势，多
数商品保持净进口状态，但大米和植物油略有顺差。

快速增长的亚洲经济体预计将继续在全球食物
消费量中占有最大比例。在非洲，人口增长将推动总消费量大幅上升，尽管该区域人均消费量大大低于
世界其他区域。通过向这两个区域供货，拉丁美洲一
些国家正成为全球主要供货方。

农产品出口往往集中在几个国家和区域，而进
口则相对分散在多个国家和区域。美国、欧盟和巴西
预计将依然位居出口前列，其中一些商品出口高度集
中于某个国家，如巴西的糖占全球糖出口总量的一半
以上，美国的粗粮和猪肉各占全球出口市场的三分之
一。哈萨克斯坦、俄罗斯和乌克兰正成为谷物的主要
出口国，尤其是小麦，三国预计将在2024年在世界
小麦出口总量中占比22%。[12]虽然国际贸易在缓解供
货紧张方面发挥着极为重要的作用，可避免单纯依赖
国内生产带来的风险，但供货高度集中在少数几个供
货方身上也可能带来其他类型的风险，如突发性采取
某些贸易措施可能带来的风险。

2.

不断演化的市场结构

全球市场的另一特征是较为分散，这会对贸易
商品的潜在目的地产生影响。图6和图7显示
的就是这一点。大米市场在各区域分散分布，贸易
量主要集中在原产区。相反，主导大豆市场的主要
有三个美洲国家，向中国和一些发达国家及中等收
入国家出口。大豆市场和情况更为复杂的牛肉市场
值得注意，因为其中缺少低收入国家的参与，反映
出这些国家在此类高价值产品贸易中参与度有限。

不断变化的国际贸易架构

全球贸易格局不仅受市场基本法则和国际贸易
规则的限定，还越来越多地受到其他更细微动态变
化的影响。

全球贸易中有越来越大的比例按照双边和区域
协定开展。区域贸易协定的数量已从1990年的不到
20项增加到目前正在生效的262项。所谓“巨型区域
自贸区”的相关工作一旦完成，这一比例还将进一
步上升。欧盟与美国之间的“跨大西洋贸易与投资
伙伴关系协定”、“跨太平洋伙伴关系协定”以及
将东盟与其他区域伙伴联系起来的“区域全面经济
伙伴关系”，将占全球经济总量的三分之二以上，
占全球贸易量的三分之二以上。[13]通过限制参与方数
量并专注于各方感兴趣的战略领域，区域贸易协定
与其他协定相比，往往会制定更深层次的贸易和经
济一体化规定，从消除非关税壁垒、统一标准和贸
易便利化中获取巨大利益，而不是从降低关税和减
少影响市场准入的其他正式障碍中获益。例如，与
世贸组织各项协定目前所涵盖的承诺相比，半数以
上的区域贸易协定包含的有关动植物卫生措施的承
诺都更为深入。由于动植物卫生措施和贸易技术壁
垒在决定货物贸易实际市场准入方面发挥着主要作用，因此在贸易集团内部统一和简化此类措施将有
助于大幅推动区域内部贸易。

促使全球贸易格局发生变化的第二个因素是，
企业内部贸易正在随着全球价值链的兴起和纵向联
合不断发展起来。例如，在美国，企业内部贸易量
2010年占货物进口的48%，占货物出口的29%。在
跨国公司中，与政府的贸易政策相比，内部程序和
标准可能在决定贸易量和贸易条件方面发挥着更重
要的作用。与企业内部贸易相关的另一问题是转让
定价，指关联企业之间为交换商品、服务或其他资
产而制定的价格。这些价格用于公司内部核算专用，
虽然与市场价格不同，但仍会通过影响供需关系，
对国内价格水平和贸易格局产生影响。现有贸易规
则能在多大程度上应对这一纵向关系中出现的新竞
争仍是一个未知数。[14]

这些最新进展带来的影响在于，多边体制作为
贸易扩大的推动力，其重要性正在不断削弱，尽管
世贸组织依然为我们讨论贸易规则的应用和解决各
国之间的争端提供了最全面、最简便的机制。随着
农产品进口，尤其是出口，逐步集中在少数国家，
全球农产品贸易架构的演化意味着单个国家或国家
集团采取的行动会对世界其它各国产生巨大的溢出
效应。一个主要进口方或出口方的产量波动、国内
市场动荡和政策变化都会对世界市场产生影响，从
而影响全球供应和价格，进而可能对粮食安全造成
巨大影响。

全球农产品生产日益趋于分散，且不断被重组
成为复杂的全球价值链，这使得原本不断变化的农
产品贸易背景变得更加复杂。最近，有文献专门通
过研究某国的增值产品生产及其在全球价值链中的
融入状况，详细介绍了某国和/或某国各行业的竞
争力。[15]

全球价值链已成为竞争力、贸易、增长和发展
之间的重要联系纽带。一些观察家认为，参与全球
价值链有助于增强竞争力，更好地融入贸易和投资
流，获取新型生产技术，升级到增加值更高的活动，
通过提供更多、报酬更高的工作机会、更加可持续
的资源利用以及更好的治理和政局稳定来实现社会
经济升级。加入全球价值链的各国无需发展纵向联
合企业，就可以参与全球贸易。它们可以选择在价
值链的特定环节发展自身能力（生产、各项业务或
商务职能），因此即便是价值链中能力有限的小国
也能有机会出口商品或服务。[16]

然而，将现代粮食系统重组成复杂的全球价值
链也带来了市场竞争性假设的相关问题。在农业部
门，无论在各国内部还是在国际上，企业都具有较
高集中度，说明缺乏竞争性。主导粮食领域全球价
值链的跨国农业企业具备较高的流动性，能在发展
中国家开展投资，充分利用这些地方可能存在的绝
对优势，而这可能会破坏其他国家的比较优势。

农业、加工业和零售业中的外商直接投资已加
大了农产品市场的全球一体化程度。这些领域的参与方包括国有贸易企业和大型私有企业，它们都在
竞争水平不等的市场结构中开展国内和国际运作。

传统上，人们一直高度关注大型跨国公司在初
级产品全球市场中的作用。一些研究[17]发现，四家大
型农产品贸易商占据了主导地位，分别为阿丹米公
司（ADM）、邦吉公司（Bunge）、嘉吉公司
（Cargill）和路易达孚公司（Louis DreyfusDreyfus）。同
时，这些跨国公司正面临来自新兴贸易公司不断加
剧的竞争。例如，香蕉市场已从由少数几个跨国公
司控制生产、销售和贸易的市场，转变为由进口国
和出口国中大量经营商参与的市场，其特征是市场
的不同部分之间存在着各不相同、错综复杂的互动
关系（插文1）。

一旦实现融入，各国就能更好地获得贸易和外
商投资机会，从知识和技术溢出效应中获得发展惠
益，同时还能通过将劳动力从农业部门转移到制造
业或服务业中生产率更高、薪酬更高的岗位上，引
发良性结构转型。[18]然而，并非所有国家都能立刻参
与到全球价值链中。只有那些最有能力按照全球质
量标准和效率水平开展生产的国家才能参与其中。此外，参与全球价值链并非易事，尤其对小规模农
村生产者而言，他们往往缺乏升级自身生产所需的
知识、资本和技术。

在新兴发展中国家，强劲的经济增长和收入水
平的提高，加上不断推进的城市化进程，都对人们
的饮食习惯产生了影响，并推动了对高质量产品的
需求和城市地区对零售和加工产品的需求。容易出
现食品安全风险或消费者提出的质量要求较高的水
果、蔬菜、肉类和奶制品等生鲜食品的贸易在不断
增加，也加大了通过各类标准开展贸易监管的必要
性。重视新鲜度、产品质量和食品安全的大型跨国
食品和零售公司的作用在不断扩大，使得私人标准变得越来越重要，成为防止因销售不安全食品而导
致声誉受损和市场份额流失的一种方法。

有意思的是，尽管标准越来越严格、越普遍，
但全球农产品贸易过去三十年不仅出现了大幅增长，
而且在标准执行最严格的领域增长也最为强劲，即
水果、蔬菜、鱼及水产品、肉类和奶类等高价值产
品。此外，发展中国家区区域向高价值出口产品的
转变尤为突出。[19]由于消费品必须符合此类标准，因
此人们开始更加重视农业价值链中的质量控制问题，
而这又反过来影响着全球农业价值链的组织方式，
推动各方加强纵向协调，升级供应基地，并出现大
型跨国食品公司日益占据主导地位的现象。

3.

与粮食进口相关的潜在问题

价格作为变化指标

农产品市场随时间推移而变化，变化时而为周
期性，时而为永久性。农产品市场会受农业
生产特有的年内季节性影响，但也会出现持续几年
的相对稳定期或波动期。

1999年至2006年间的农产品价格处于历史低位，
随后从2007年至2013年是长时间的价格高企和波动
期。2014年，市场开始再次趋向稳定，中期预期认
为价格将回归低位（图8）。在投入物价格处于低位
的帮助下，生产率的增长速度超过了正在放慢的需
求增长速度，因此从实际价格看，所有农产品价格
预计在今后十年将呈下降趋势。[20]

农产品实际价格的下跌完全符合世界农产品市
场特有的长期价格预期呈下跌趋势的特征。低物价，
尤其是20世纪80年代和90年代的低物价，被人们称
为以农业为主的经济体发展过程中的一大障碍，打
击了人们对增产技术的投资积极性，从而对粮食安
全造成负面影响。

然而，经验表明，这种下降趋势会被短期的价
格上涨和波动打断。这些始料未及的价格上涨也可
能对粮食安全造成重大威胁。最近，有关农产品贸
易的政策辩论侧重于高物价水平和通过短期政策干
预减少国内物价面临的压力。但要实施能促进长期
结构转型的政策，目光短浅的做法是无法与之匹配
的，第三部分将就此展开进一步解释。

不断增加的粮食进口成本

上一节提及的贸易趋势和高粮价交织在一起，
对低收入缺粮发展中国家的粮食进口费用产生了巨
大影响。最不发达国家和粮食净进口发展中国家的
谷物进口费用变化趋势就是一个典型例子（图9）。[21]

粮食进口费用的增加，加上发展中国家作为整
体和某些特定类别的发展中国家，如最不发达国家、
粮食净进口发展中国家以及低收入缺粮国[22]等，于
20世纪80年代和90年代成为粮食净进口国，都引起
了人们越来越多的关注。粮农组织数据显示，最不
发达国家的粮食进口在1992年至2011年间增长了五
倍，但随着粮食价格持续下降，2015/16年预计会出
现下降。

然而，作为粮食净进口国不一定是证明粮食不
安全的理想指标。更理想的指标可能是名义粮食进
口费用与货物出口收入、国家总收入或国内生产总
值相比较的结果或其他能说明经济承受能力或粮食进口增加情况下经济支付潜力的指标。例如，虽然
最不发达国家的粮食进口费用出现增长，但这些国
家的出口总量增长更为迅猛（图10）。这意味着，
由于贸易总体扩大，最不发达国家的粮食进口支付
能力已整体增强。粮食净进口发展中国家和低收入
缺粮国的情况也是如此。

在除东南亚和大洋洲以外的多数发展中区域，
我们都可以看到货物总出口与粮食进口之间的比率
呈下降趋势（表2）。我们还可以同时看到，粮食进
口费用在国内生产总值中所占比例在最不发达国家
和低收入缺粮国中一直保持较为平稳，尽管也存在
一些波动（图11）。

然而，虽然很多发展中区域和国家类别的总体
数据表明粮食进口费用同货物贸易收入相比已出现
下降，但一些国家的粮食进口费用依然居高不下。
此外，各国之间的差异迫使我们对具体国情开展深
层分析。因为货物出口收入的增加部分可能不一定
被用来支付不断增长的粮食进口费用，而且这些收
入的分配方式不一定保证能帮助易受粮食不安全威
胁的个人和/或群体更好地获取粮食。

对国际粮食市场的长期关切

鉴于价格上涨，尽管贸易量也在增长，很多国
家对将全球市场作为低价粮食来源的可靠性表示担
忧， 因为市场极易受各种冲击和贸易伙伴行为的影
响。然而，除价格上涨之外，其他经济、环境和社会因素也会影响贸易流量，从而影响市场作为低价
粮食来源的可靠性。

插文2以查塔姆研究所的研究为基础，采用黑海
和海湾地区为案例，阐述气候、冲突和基础设施不
足会如何对贸易的潜在增长造成障碍，并使贸易更
易受冲击的影响。

第二部分

贸易与粮食安全：概念性关联

本报告第二部分关注贸易与粮食安全四大维度
之间的关联，这四大维度分别为可供量、获取、利
用和稳定，侧重关注贸易变化通过哪些渠道影响粮
食安全以及决定这一关系强度和结果的背后因素。

贸易会对粮食安全产生直接影响，因为在多数
国家，进口是粮食供应总量中一个重要组成部分。
虽然进口带来的竞争可能会给当地生产者带来干扰，
但同时也会刺激国内生产及相关供应链开展有利于
增产的变革和创新。如果出口收入能提高低收入群
体的收入，出口就能有助于减贫。

提高贸易参与度能给一国的粮食安全同时带来
积极和消极后果。国内生产与消费以及价值链各环
节的价格都会受贸易方式改变的影响。由于各国按
不同条件参与贸易，发展水平也不同，因此贸易如
何影响粮食安全在很大程度上与具体背景相关。最
终结果将取决于贸易对总体增长、就业、收入、政
府收入和决定某国经济社会形势的其他关键变量的
影响。

这些关联和相关传导渠道取决于一国经济背后的
一系列特征，包括经济和制度发展水平、贸易地位
（尤其是该国本质上属粮食净进口或净出口国）、国
内市场结构、农业生产者特征等，不同国家之间存在差异，尤其是在有些国家小农在农业产出中占有
主要地位，而在有些国家生产则主要由大型商业化
农场主导。

要 点

• 贸易水平会影响不同人口的增长、收入、贫困水
平、不平等、粮价和政府预算等多项经济、社会
变量，而这些变量最终会影响其粮食安全和营养
状况。

• 贸易会影响市场结构、基础设施发展、农业产出
的生产率和构成、粮食产品的多样性、质量和安
全性以及饮食构成。这些因素会在不同程度上影
响粮食的可供量、获取、利用和稳定。

• 贸易变化会与一国的实际国情相关联，使各国经
历各不相同，很难确定具有普遍性的关联。

• 贸易本身既不会对粮食安全和营养改善构成内在
威胁，也不是解决问题的神丹妙药，但它会带来
挑战和风险，需要决策层认真考虑。对于那些认
为贸易会“损害”或“促进”粮食安全的笼统、
不准确的观点，我们应采取谨慎态度，要认真审
视这些观点背后的各项变量和关联的本质。

1.

衡量贸易和粮食安全：定义、指标和方法

贸易与粮食安全之间的关联一直在国家和国际
层面成为激烈争论的焦点，也成为很多贸易
相关讨论的核心，包括贸易谈判。各方就贸易在实
现粮食安全目标方面应该发挥何种合理作用之所以
有争论，至少部分原因在于各方就“贸易”和“粮
食安全”这两个概念的确切定义有着不同观点。令
各方更难达成共识的是，大家对如何衡量这些概念
也缺乏明确了解。

要想确定贸易的定义，首先要明确的是，贸易
指商品及服务的物质和经济交换，而贸易政策则是
政府针对这些经济、物质流动的干预措施，包括受
各项贸易协定制约的政策。总之，贸易就是供求之
间的关系，人们通过这种关系来实现商品及服务的
交换。贸易的理念要考虑的是在技术、人口和其他
因素的作用下可能发生的事件，无论是否受到政府
干预的影响。

贸易政策是政府为调整贸易而采取的干预措施，
或间接影响贸易水平的干预措施。用经济学词汇描
述，贸易政策通常指一国政府针对跨越国境的商品
及服务而采取的措施，其中还包括对农业的国内支
持，因为任何一项影响生产的政府政策也可能同时
影响贸易流量。本部分内容侧重贸易，而贸易政策
则将在第三部分讨论，以便将贸易开放度作为一种
状态来对待，而对贸易的开放度则作为一项政策变
化来对待。

应该对我们使用的与贸易有关的概念进行量化，
这样才能对它们与粮食安全之间的潜在关联进行分
析。例如，有关保护型经济体或开放型经济体的优
缺点的争议由于这些概念的衡量方法而变得更加复
杂。“保护型”和“开放型”通常不是对立的两极，
而是指实施水平不同。另外，还应该将结果指标
（如贸易在国内生产总值中所占比例）和政策指标
（如关税或关税等值）区分开来。[23]

“粮食安全”是20世纪70年代中期粮食政策领
域首次提出的描述性概念。这一概念已在原先侧重
国家层面粮食供应的基础上经历了演化和延伸。由
1996年世界粮食安全首脑会议提出的、令人广为接
受的定义是，“粮食安全指所有人在任何时候都能
在物质上和经济上获得充足、安全和富有营养的粮
食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜
好”，而2009年世界粮食安全首脑会议则更加明确
地提出“粮食安全的四大支柱是可供量、获取、利
用和稳定”。粮食安全的四大维度在插文3中有简要
介绍。要实现粮食安全，所有四大维度都必须同时
得到保障。

在20世纪很长一段时间里，有关营养不良的讨
论一直侧重于营养不足，尤其是能量摄入不足。而
最近几十年，人们开始将关注点转向“营养不良的
三重压力”，不仅包括长期食物不足，还包括微量
元素缺乏（“隐性饥饿”）以及肥胖和与超重相关
问题。营养不良的三种形式都很重要，能同时对社
会产生危害。对营养不良复杂性的更深入认识为粮
食安全概念的提出提供了依据，使这一概念中开始
逐渐包含能量摄入超量和能量摄入不足，还包含微
量元素缺乏症对公共卫生造成的影响。[24]

由于粮食安全是一个多维度概念，因此要组织
和提出大量相关的潜在指标是一项艰巨任务。粮农
组织提出了一系列指标，意在反映粮食不安全的各
个方面，按照指标对可供量、获取、利用和稳定的
影响将其分门别类（表3）。

其他方法也提出另一种分类法，试图从其他因
素入手衡量粮食和营养安全，其中包括状态或结果；
推动力、决定因素和风险；政策干预措施和进程。[25]
还有一些人是试图将各项指标汇总成单个衡量指标，
如“全球饥饿指数”[26]或《经济学人》智库公布的
“全球粮食安全指数”。

有关贸易和粮食安全的各种有争议观点[27]

有关贸易和粮食安全的定义和潜在指标种类繁
多，恰好反映出要将具有多面性的贸易概念与更具
多面性的粮食安全概念明确联系起来具有极大难度，
而粮食安全概念还可以加以扩大，包含粮食和营养
安全，从而进一步加大问题的复杂性。对概念、角
度和分析方法的不同理解已产生了多个有争议的说
法，导致政策辩论趋向两极分化。其中一种最具争
议性的问题就涉及粮食安全与粮食主权之间的关系
（插文4）。

近年来，与实现粮食安全战略相关的观点也逐
渐趋向两极分化，贸易被部分人视为一种威胁，又
被另一些人视为一种机遇。“贸易是机遇”的观点
主要来自新古典经济学，以贸易理论预测的贸易收益为基础，同时参考了比较优势概念。这一观点提
倡贸易开放，认为这是一种能在相关部门减少扭曲
现象、提高效率和稳定性的做法，而与之相反，贸
易保护主义只会带来代价。这一观点的支持者在提
倡自力更生的同时，认为粮食例外论的概念不够高
效。在这一观点里，粮食安全意味着靠市场力量来
推动资源的更高效分配，因此能提高粮食生产的效
率，而这反过来又会引发经济增长、收入提高和就
业机会增加，最终起到改善粮食可供性和粮食获取
的效果（图12）。这一观点的支持者认识到，公共
干预措施在其中发挥着重要作用，但同时也会将这些干预措施局限在纠正市场失灵现象或调整收入分
配方式方面，倡导采取有针对性的政策来实现这些
目标。

“贸易是威胁”的观点源自一系列其他社会科
学学科和农业生态学科。这一观点的依据是，农业
不仅是一个经济部门，还是公共产品的提供方，而
光靠市场是无法提供这些公共产品的，并因此提出
了农业“例外论”。这一观点以农业在社会中发挥
多功能和这些不同功能附带多重价值为依据，为粮
食安全提出了不同的愿景，提出要考虑贸易自由化
的代价。其结果是大力侧重“当地”农业、小农和
具有生物多样性的农作系统。这一观点的支持者提倡大幅减少（但并非取消）在实现粮食安全问题上
对国际贸易的依赖性，因此提倡国家应在国家层面
粮食政策的制定过程中发挥更大作用，或提倡社区
层面应具有粮食主权。每一种观点都提出了令人信
服的论据，但也都存在缺点和矛盾（表4）。

这两种观点源自不同的学术流派，依据的是各
自对科学的不同理解。每一种观点都有自己的语言，
都侧重于对不同主题的分析，还对提供科学合法依
据的方法、衡量标准和指标的种类有着不同理解。
由于很难在分析时找到一个共同点，因此双方都将
对方的观点简单化，并采用极端形式去描述它。例
如，那些将贸易视为机遇的人往往将对方的观点描述为以纯粹的自给自足为基础。相反，将贸易视为
威胁的人则将对方的观点描述为提倡纯粹的自由贸
易。双方都用各种理由证明对方的观点存在问题，
所采用的言语修辞往往造成非黑即白的结果。

仔细审视这两种观点后，你会发现其实两者之
间仍存在共同点，可以以此为出发点开展对话。例如，两者都强调自力更生的重要性。它们之间的分
歧在于应该在多大程度上依赖贸易以及国内粮食政
策在多大程度上应该或不应该包含限制贸易的措施。
因此，我们应该忽略辩论中所采用的言语修辞，认
真权衡双方的利弊。

2.

分析关联：概念性框架[28]

本节将在上一节介绍的贸易和粮食安全定义以
及有关二者之间关联的辩论基础上，讨论贸
易在其首要意义（即商品及服务的交换）层面对粮
食安全各维度产生的影响。

图13展示了贸易影响粮食安全各项指标的典型
渠道，审视商品、投入物和生产要素在市场中的互动关系。该图在国际粮食政策研究所提出的框架[29]基
础上加以扩展，将受贸易影响的不同经济变量之间的
明确关联以及粮食安全四大支柱一并纳入图中。下文
的分析将涉及贸易对粮食安全四大维度可能带来的积
极和消极影响，突出说明短期和中期影响可能产生不
同作用，而对不同支柱的影响也可能各不相同。例如，通过进口来增加粮食可供量有利于粮食安全，
但它对饮食结构产生的长期影响，也就是对利用这
一支柱产生的影响，应该值得大家思考，这样才能
了解它对粮食摄入和营养的总体影响。

图13展示了三类关联：贸易与经济参数之间的
直接关联、改变这些关联的干扰因素以及与粮食安
全各维度之间的关联。这些关联都受到下一节将要
提到的经济背景的影响，而随后几节将侧重讨论关
键关联和互动渠道。

经济背景和增长

贸易与贫困之间的关联是贸易与粮食安全之间
关联的核心，因为贫困，尤其是极端贫困，是造成
食物不足的主要根源。虽然很难在贸易与收入增长
之间建立明确的因果关联，但很多人都认可，在多
数收入增长长期保持较快的国家里，贸易在整体政
策中发挥了重要作用。虽然增长的决定因素不止一
个，但较开放的经济体往往增长更快。

同时，大量实证证明，对贸易的开放度会对贫
困家庭产生截然不同的影响，取决于受调整政策的
类型和各项辅助性条件。这些条件包括生产要素在
不同活动之间流动的便利程度和贫困人口所在的就
业部门，在出口行业就业的人们通常能从贸易扩大
中获益，而那些在与进口相互竞争、原先受保护的
部门就业的人们则会受到损害。[30]增长和收入分配情
况严重恶化两种现象同时发生，可能会减少或抵消弱势群体的收入增长，从而影响他们的粮食安全
（插文5）。[31]，[32]

除总体增长外，还必须考虑增长中各部门的构
成情况。农业和粮食生产部门的增长会创造大面积
就业和创收机遇，对粮食获取而言至关重要。既然
贫困是造成粮食不安全的主要原因，那么已经被证
明能对减贫产生积极效果的农业增长就能对减轻粮
食不安全做出贡献。

与其他收入阶层相比，农业增长更有助于低收
入阶层减贫和/或提高收入，而且与其他部门的增长
相比，农业增长能对减贫产生更大的效果。[33]但在土
地所有制问题上存在极大不平等现象的发展中国家
里，我们看到了一些例外，农业增长似乎与减贫没
有关联。随着一国收入的提高，这一关联关系会逐
步削弱。在较富裕国家，农业增长与其他部门的增
长相比，并未对减贫产生更大效果。

对主要国内变量的直接影响

国内粮食产量、粮价 （批发价格和零售价格）、
就业和政府收入是直接受贸易影响的主要变量，直
接决定着遭受饥饿和营养不良困扰的人群在物质和
经济上对粮食的获取。贸易是由这些变量和其他宏
观经济变量组成的经济体制的内在组成部分，贸易
变化会对价格和产量产生影响，而这些变量又会对
贸易流量产生影响。

另一项重要变量是政府行动（支出、监管和服务）以及治理的质量和效果。政府在设计和实施粮
食安全政策与计划过程中的有效性，尤其是支持农
村和农业发展的政策与计划，对于粮食安全目标的
实现有着至关重要的作用。

治理有效性的两个方面反过来也可能受贸易的
影响。其中一个方面是世界贸易组织等国际贸易协
定和框架是否对潜在政策形成法律和体制上的限制。
有效性的另一个方面是资源的可供性以及贸易和贸
易政策是否通过关税和出口税对政府收入产生影响。

从长远看，贸易还会影响竞争、基础设施开发
和市场渠道和销售网络的发展，因为它会影响对公
共和私人投资的激励以及对新行为方进入市场的激
励。所有这些因素都在总体粮食供应和收入中发挥
重要作用。

从经济变量到粮食安全指标

贸易对关键变量的直接影响会通过三个主要干
扰因素转化为粮食安全指标上的变化，这三个因素分别为粮食总供应量、家庭收入和政府服务。

产量和净贸易量是国内粮食供应量的组成部分，
供应量又决定着粮食可供性。除贸易的影响，影响
粮食供应量的还有生产率变化、农业产出的构成和
市场结构，所有这些都会受贸易格局变化的影响。

粮价和家庭收入（主要包括务农活动所得、薪
酬和转账）决定着消费者的购买力，而这又决定着
他们的粮食获取。这些因素都会受到贸易的影响，
因为贸易会对资源在不同生产活动之间的重新分配
和生产要素的收益产生影响。

政府的收入和体制能力决定着资源的可供性和
实施粮食安全计划所需的交付机制，包括面向消费
者的计划（社会保护、教育和其他满足人口基本需
求的服务）和面向生产者的计划（政府采购和粮食
库存、推广服务、农村基础设施和其他种类的支持）
。公共部门在促进农业发展和通过收入重新分配解
决贫困问题上发挥着关键作用，会对可供性和获取
产生影响。保障食品安全和消费者权利的政府服务
也对粮食安全中的利用部分起着关键作用。然而，消费者购买的食品的营养价值不仅取决于政府监管
和管控制度，还取决于对粮食供应的种类和质量产
生影响的市场力量。

稳定指可供量、获取和利用各项指标在较长一
段时间内能保持可持续、稳定。要想长期保持稳定
就必须依靠协调、可预见的政府政策。其中一个关键因素是农业中的风险管理，涉及天气波动和市场
风险。然而，稳定性还取决于政府不一定能够控制
的外部因素，如全球经济动荡和贸易伙伴的贸易
政策。

插文6简要介绍了贸易在一些国家里可能对粮食
安全产生的影响。

3.

贸易扩大与粮食安全四大维度

表5利用第2节中提出的概念性框架，对贸易扩大
对粮食安全四大维度可能造成的影响做出总
结，随后对影响每个维度结果的关键因素展开讨论。

可供量

贸易通过对农业和粮食生产产生影响，决定着
国家的粮食可供量。它还会对粮食供应量在国家内部不同地区、城市市场和农村市场、不同时间段之
间的分配产生影响，从而在地理位置和时间上影响
可供性。贸易还会影响可供量的稳定性。

在了解进口量增加对国内粮食可供量的影响时，
粮食进口是取代国内生产还是对国内生产形成补充
是需要考虑的重要问题。如果贸易取代了国内生产，
就可能造成总体可供量下降，尤其当进口因出口国
实施限制而突然受限时。另一方面，粮食进口也可能只对粮食供应形成补充，而不是取代国内生产，
它有助于满足收入提高后需求的增长，并为消费者
提供国内无法提供的新增供应量。

如第一部分所述，在全球层面，农产品和粮食
贸易在所有发展中国家区域均呈增加态势。因此，
对发展中国家作为整体而言，粮食产量（总产量和
人均产量）和贸易量都在增加。这一事实似乎十分
符合收入增长和人口增长会带来产量增长和贸易增
长的假设，而不符合贸易会取代国内生产的观点
（插文7）。然而，不同国家之间存在极大差异，因
此有必要谨慎看待此类结论。

进口增加出现的时段非常重要。如果进口国有
时间适应进口增加这一事实，国内生产者就可能更
好地应对更加激烈的竞争。相反，进口量的突然变
化可能会对国内经济造成干扰，导致某些行业出现
失业或收入减少，因而影响某些人群的福利和粮食
安全。

各国对农产品国际贸易的开放度越高，就越可
能受到全球农产品市场突发变化的影响。例如，如
果发展中国家的农业部门经常受到进口量波动的影
响，那么进口激增（进口量突然增加）就可能影响
农业发展。即便进口激增为短暂性，但如果生产者
面对市场风险未做好充分准备，进口激增就可能对
国内生产造成干扰，可能会通过大幅降低国内批发
价，给国内农民和农业劳动者造成灾难性影响，随
后致使供应过剩、收入减少，并对其他产业造成乘
数效应，这些都可能对粮食安全产生负面影响。特
别值得注意的是，从长远看，为生存奔忙、缺乏适
当安全网的贫困农民可能受到严重影响，因为价格
下跌可能意味着破产，从而对家庭福利产生长远影
响（插文8）。

在很多发展中国家，从事农业相关活动的人们，
包括生产者、贸易商或加工商，通常都缺乏足够能
力，当进口量大幅变化导致国内市场竞争加剧或导
致市场价格下跌，从而减少国内农业投资的回报时，
他们往往无力克服市场不稳定带来的相关风险。有
人以可能出现这些干扰因素为由，提出一方面应该
对开放农产品贸易持更加谨慎的态度，另一方面应
该在新的贸易协定中确立有效的保障措施。第三部
分和第四部分将进一步讨论采取有效保障措施的
理由。

另一个不断获得各方关注的问题是贸易扩大是否
可能在地方层面使生产格局发生变化，转向偏
好经济作物（或出口型产品），取代供家庭自身消费
的粮食生产，从而对粮食生产产生负面影响（文9）。

在咖啡或热带水果等经济作物生产上具有比较
优势和已将小农成功纳入出口供应链的发展中国家，
出口收入的增长还能促使生产者购买更多粮食产品，
同时购买的产品也可能更趋多样化。此外，在国家
层面，经济作物出口带来的收入有助于抵消高粮价
时期粮食进口费用增加带来的负面影响。例如，在
2006-08年粮价飞涨时期，低收入发展中国家整体
用于进口谷物和油类的支出比涨价前大幅增加。在
一些国家，粮食进口费用的增加在很大程度上因咖
啡、茶叶、可可、香料、鱼及水产品等产品价值的
升高而得以抵消。同样，进口费用的增加在多大程
度上能被商品出口增加抵消在不同国家之间也存在
巨大差异。

获 取

粮食获取主要由消费者的购买力决定，通过贸
易对增长、收入、价格和贫困水平的影响而受到影
响。充足的就业和创收机遇，加上合理的粮食价格
和较低的粮食通货膨胀率，都有助于人们有足够的经
济能力获取粮食。因此，获取很大程度上取决于贸易
扩大所带来增长的水平、包容性和稳定性。政府用于
社会保护和农业发展的预算也在其中发挥着作用。

要对稳定的获取开展分析，可从国家、家庭和/
或个人层面入手。在国家层面，获取取决于国家收
入或国内生产总值、贸易、外来资金（包括汇款）
和外汇储备等变量。在家庭层面，粮食获取取决于
家庭收入与家庭最低粮食需求相关成本之间的关系。

价格在粮食获取中发挥着尤为重要的作用。价
格往往比收入更易波动，价格突发性变化会严重影
响家庭的粮食消费能力。贸易只是价格的决定因素
之一，其他因素，如国内销售安排、运输、储存设施以及影响产量的当地天气条件等，都会对消费者
付出的价格或生产者卖出的价格产生更大影响。

对粮食净进口国而言，贸易开放带来的往往是
供应增加导致粮价下降和国内外生产者之间竞争加
剧。然而，令人们普遍担忧的是，一些与进口竞争
的敏感部门可能出现就业机会减少，而国家又缺少
能应对负面后果的合理安全网和向其它部门转移的
机会，从而使相关部门就业人员的生计和粮食安全
受到威胁。

利 用

对主要涉及营养的利用而言，关键问题是贸易和
全球化如何影响人们的饮食。饮食多样化有助于改善
营养成效（可通过发育迟缓、消瘦等人体测量指标加
以衡量）[34]，因此值得特别关注。问题是，贸易扩大
是否能够促使饮食结构以更快的速度改变，这些变化
又如何影响人们的营养和健康状况（插文10）。

经验性研究表明，贸易有助于提高可供量，更
重要的是，它有助于提高可消费产品的多样化程度。
在很多发展中国家区域，粮食生产的多样化程度低
于粮食供应的多样化程度，因为后者还包含进口产
品。因此，可以说贸易通常有助于促进饮食多样化，
因此起到改善营养的作用。然而，贸易还与消费习
惯的改变以及所谓的“营养转向”相关联，而这正
在对发展中国家的健康状况产生巨大影响。

有人认为，贸易在营养转向中发挥了一定作用，
因为它使得价格下降，促使高能量、低营养、高饱
和脂肪含量等各类不健康食品的供应量增加。[35]然
而，这一现象也可能是需求本身的变化带来的结果，
与城市化、高收入以及加工商广告和成本/效益核算
结果有着关联，是这些变化影响了贸易，而不是贸
易影响了这些变化。

以上现象突出表明，有必要考虑贸易产生的不
同结果，包括对面临营养不足风险的人群和面临消
费过量风险的人群、城市人口和农村人口、贫困人
口和富裕人口产生的不同结果，贫困消费者和富裕
消费者相比，可能更容易选择不健康的饮食结构，
因为后者能获取的资源和信息相对更多。在巴西、
中国和印度，植物油产量和消费量的增加以及市场
改革带来的变化都促使这三个国家融入全球大豆油市场，从而推动了全球的大豆油消费，不仅用于烹
饪，还通过氢化用于食品加工，而氢化过程会产生
反式脂肪酸，增加罹患冠心病的风险。[36]

贸易还能影响食用农产品的安全性。进口增加
了遭污染食品进入国内市场的风险。而另一方面又
有人认为，更多地参与全球价值链（通过吸引更多
外商直接投资进入国内食品行业来实现）能改进生
产和销售流程以及实现更严格的食品安全监管，从
而产生重要的溢出效应。通常，各家公司会就自身
供应链中的产品和流程制定质量、卫生和安全标准，
有时这项工作会与非政府组织和政府合作开展，如
“全球食品安全举措”，会给国内消费者带来好处。[37]

稳 定

粮食供应的稳定性、粮食的质量和多样性、购
买力和其他关键决定因素都与粮食和营养安全的第
四大维度相关。稳定性与国际市场的波动性有着密
切关联。关键问题在于贸易是否会使市场更具波动
性，因为贸易会给增长、收入和价格带来更大的不
确定性，而这三者都会影响人们对粮食的稳定获取。
即便贸易会促使增长速度加快，但如果增长同时带
来了更大的波动性，且危机风险加剧，对贫困人口
的收入、就业和生计策略带来负面影响，那么贫困
人口仍可能是受害者。

与全球、区域各国总量相比，单个国家国内生
产的波动性可能更大。贸易能在供应方中间分散减
产带来的相关风险，无论减产由天气、冲突或政策
原因造成。发展中国家有很大比例的粮食消费产自
本国，因此粮食贸易作为一种补充有助于提供缓冲，
稳定粮食价格和供应量。

虽然一些发展中国家已成功克服了外来波动性，
但仍可以从很多实例中发现，原本用于保护国内市
场免受全球波动影响的努力最终反而导致国内波动
性加剧。例如，事实证明[38]：i）一些撒哈拉以南非
洲国家国内的粮价波动性高于国际市场；ii）尽管本
世纪头十年后期国际价格波动性加大，但国内粮价
波动性并没有出现多少变化；iii）与贸易量较小的商
品相比，国际贸易量较大的商品波动性较小；iv）波
动性在政府通过国有企业对市场实施干预的国家里
和对实施干预的相关商品而言通常较大。[39]

农产品市场的波动性还可能与环境风险相关联。
虽然分析气候变化和环境退化是否使市场更具波动
性并非本出版物的讨论范围，但必须认识到，环境可持续性也会对粮食可供性、获取和利用的稳定产生
影响。

4.

决定关联强度的相关因素：
通过贸易与粮食安全的相互关系了解市场

有一系列变量，尤其是那些与国内市场运作相
关的变量，都对贸易与粮食安全之间的互动
关系产生着巨大影响，决定着贸易的影响最终是好
是坏。

农业中的竞争问题会影响决定贫困人口购买力
和农业产量水平的所有主要变量，包括价格和价格
传导、投入物可供性、产量以及对农村基础设施的
投资水平。[40]纵向联合程度以及价值链中不同利益相
关方在总增加值中所占比例也会影响贫困人口的粮
食安全。生产规模、价值链结构、政府监管和市场
准入障碍以及半国有或国有贸易企业等因素也都在
其中发挥着作用。此外，小规模家庭农业经营者在
多大程度上能够参与市场也是粮食安全的一个关键
决定因素，因为世界上90%以上的农场由某一个人或
家庭经营。[41]贸易对贫困和营养不良的影响取决于这
些因素。然而，贸易本身也会通过创建、转变和破
坏市场影响农业结构。

有人对全球和国内层面多个市场日趋集中表示
担忧，同时也对这些新形势对粮食安全和贫困人口
可能造成的影响表示担忧。[42]在价值链和供应方网络
日趋复杂、多行业企业合并、超市发展和私人标准
采用等全球新形势背景下，要想了解市场集中的动
态和评估这一动态对生产者、消费者和其他利益相
关方的影响是一件极具难度的事情。目前的全球农
产品体系既庞大又复杂：全球农民超过4.5亿（其中
85%的经营面积小于2公顷）在从各类工业企业那里
购买投入物、设备和机械，随后将自己的产品供应
给由加工商、贸易商和零售商组成的错综复杂的网
络，而后者面对的则是由全球约70亿潜在消费者组
成的市场。[43]交易和贸易在所有环节同时发生，而一
切都在全球范围内不断趋向一体化，其中每个环节
都活跃着大的行为方。[44]

国内市场中的新成员

国家层面粮食市场的变化也会通过对生产者和
消费者的影响，对粮食安全产生巨大影响。其中一
项变化就是所谓的“超市革命”，[45]系指多重因素推
动下超市在发展中国家的不断扩张。除贸易外，多
重因素中还包括城市化、收入增加、生活方式改变、
妇女加入劳动大军、发展中国家外商直接投资的放
开、冰箱及其他家电的普及以及推动供应链组织形
式不断优化的信息技术。

发达国家和发展中国家的消费者都能从竞争激
烈的超市供应链带来的低成本和产品多样化[46]中获
益，因为各方都在争夺市场份额，以实现规模经济，
因此市场已变得极具竞争性，或至少允许竞争。然
而，这些竞争压力也加大了生产者以低价格供应优
质产品的压力。因此，零售部门的变化可能会对农
民产生复杂或负面影响，因为要达到数量、成本、
质量和品质一致等相关标准就需要对投资和组织方
式进行调整，而这对很多农民和加工企业而言，尤
其是小农，可能是一种挑战。

有一种观点认为，质量标准和价值链中龙头公
司所采取的策略已导致小规模贫困农民被不断边缘
化，对福利和贫困都产生了负面影响，但针对不同
国家和地点开展的实际案例研究[47]却发现了相反的结
果。案例研究表明，越来越多的小规模贫困农民已
进入供应链，而由于供应链在技术转让和生产率提
高方面发挥着关键作用，这就对粮食安全产生了积
极的直接和间接影响。此外，即便小农没有直接进
入供应链，但通过就业等其他渠道，贫困和粮食安
全形势也能得到改善。无论如何，价值链各环节中
大型行为方的存在突出说明我们需要关注不同行为
方在产出和投入物市场中的相对市场权力。[48]，[49]

农民在价值链和劳动力市场中的参与

供应链在将小农与市场连接起来的过程中发挥
着关键作用，能通过促进技术转让来提高生产率，
提供关键投入物，保障市场网点。这意味着参与价
值链的农民通常能提高收入，实现脱贫，[50]而这会对
他们的粮食安全产生直接影响，并对农村经济产生
溢出效应。

然而，并非所有农民都能充分利用市场的最新
发展。小农（其中很多面临粮食不安全）通常很难
进入不断演化的农产品市场，尤其是进入高端价值
链（插文11）。地处偏远和生产性资源不足使得他
们要想参与现代销售渠道时，所需要成本过高，或
限制了他们可用于出售或愿意出售的剩余产品的数
量。[51]当具备某些条件时，如稳定的价格和信贷可供
性、高效的基础设施和推广服务，小农就可能加大
自己的市场参与度，以合理的成本出售市场能够吸
收的产品。

受到特别关注的另一个问题是，贸易可能对发
展中国家农业结构中大型商业化农场、家庭农场和
土地劳动者之间的平衡造成影响。对开放贸易持批
评态度的人指出，市场自由化可能对农业结构造成
负面影响，如商业化农场规模日益扩大、数量日益
增加，会损害小农利益，市场机遇不断扩大被视为
使相对价格对贫困人口不利，减少了他们的生产和
创收机会，增强了大型企业的竞争优势，使大规模
土地所有者和商业化企业等已经占主导地位的行为
方的权力得到进一步加强，使得他们从贫困人口那
里攫取更多收入，或占有贫困人口的土地或水资源
等资产。辩论内容包括应重新关注土地权属问题
（如对“土地攫取”的关注）和小农失去决策和生
计自主权的问题。[52]，[53]

这些实证问题需要认真考虑，尤其要认识到，
农业结构远比将农业分成工业化农业和家庭农场两
类更复杂。农业结构包括各种各样的商业化农业经
营者和家庭农业经营者、无地劳动者和弱势农村群
体，他们的命运也应该得到考虑。

一个相关问题是贸易对农业就业的影响。目前
的实证尚不足以得出结论，各国案例显示，贸易改
革对就业的影响取决于改革的性质以及贸易的性质
为多边、区域或单边。对就业的影响在不同部门和不同劳动者类别（高技能或低技能）之间也存在差
异。[54]凡是贸易对就业产生积极影响的地方，原先的
资产分配情况都较为公平，且对劳动力流动性的障碍
较少。实证表明，必须在贸易改革的同时实施有利的
政策，这样才能促进农业就业和收入。

要想就农村人口得出结论有一定难度，因为农
村家庭从事自给自足型农业往往比从事有薪酬就业更
为常见，虽然他们通常需要靠非农就业作为务农收入
的补充。非农生产性就业通常会通过提高农业生产率
这一乘数效应，成为农村收入的重要推动力，因此它
在加强粮食安全中发挥着关键作用。第三部分将就此
开展更详尽的分析。

总之，全球和国内农产品价值链都十分复杂。
因此，在讨论市场权力和集中化相关问题时，必须首
先设定分析深度和分析重点。即便目前用于量化测量
集中度的方法似乎在不断增加，但我们要问的问题是
这些最新进展会对消费者、生产者和劳动者产生何种
影响，贸易和贸易政策在这一过程中发挥着何种作用。重要的一点是要确定集中化是否已经带来了规
模经济和专业化，从而减少了各方成本，或集中化
是否导致国际或国内公司滥用市场权力，从而增加
自身利润，最终损害消费者、初级产品生产者和劳
动者的利益。

第二部分的讨论表明，贸易与粮食安全之间的
关联本质上就十分复杂，会通过多重互动渠道同时
对粮食安全的不同维度产生影响，很难推断最终结
果的方向和规模。令事情变得更为复杂的是，贸易
对关键经济和社会变量造成的短期、中期和长期影
响各不相同。进口或出口一旦增加或减少，国内粮
食供应、需求和价格等市场基本要素几乎会即刻受
到这些变化的影响。从极短期看，暂时不会出现要
素在不同部门之间移动，贸易对消费者和生产者的
一级影响主要通过国内市场生产和消费的产品的价
格来实现。从中期看，要素价格会出现调整，劳动力和资本会随着变化移动，整个经济会转向实现就
业、收入和其他关键变量的新平衡。贸易对生产结
构、土地利用、生产率、饮食结构和其他重要因素
的动态影响可能需要更长时间才能体现，从长期来
看会加强或扭转最初的影响。总的来说，考虑到长
期效果，表5列出的贸易的积极影响似乎多于负面影
响，尤其当变化逐步发生，且贸易开放可能带来的
风险已得到辅助性措施缓解的时候。

总之，贸易与粮食安全之间的关联以及这种关
联的动态变化都与具体背景密切相关。加大对贸易
的开放度所带来的好处和坏处很大程度上不仅取决
于一国的资源禀赋和比较优势，还取决于在该国目
前发展阶段里农业在经济中的作用以及生产结构
（小规模还是大规模农场占主导地位，农民是净生
产者还是净消费者，等等）。这一问题将在第三部
分予以更深入探讨。

第三部分

能促进粮食安全的贸易和相关政策

本报告第三部分分析贸易及相关政策制定过程
中需要考虑的因素，以确保它们能对粮食安
全起到促进作用。

第三部分第1节将探讨决策者的贸易和市场短期
管理目标及其长期经济和社会发展目标，以及贸易
及相关政策制定工作的所处背景。本节在为应对短
期、短暂性粮食安全问题而实施的政策与那些为促
进农业生产率持续提高以便从长远降低粮食不安全
水平而实施的政策之间做了明确区分。

在评估贸易及相关目标的合理性时，短期政策
应对措施往往最受关注，因此第2节将对此开展分
析，同时还对这些措施产生影响的主要决定因素开
展分析。农业转型所处阶段和农业在整体经济、社
会发展中的作用十分关键，因此将在第3节做详细分
析。不同政策措施的合理性会随着进程的推进而发
生变化。短期与长期支持措施之间的平衡可通过经
济发展水平不同的各国对农业支持措施的历史沿革
而得到深入了解，这些因素还会对未来政策水平和
类型的确定产生潜在影响，这一点将在第4节中予以
讨论。第三部分最后一节将探讨影响农产品贸易及
相关政策设计与实施的国家贸易和非贸易战略。

本部分从国家层面目标、利益和影响的角度出
发，集中探讨不同类别政策干预措施的合理性。第四
部分将本部分得出的结论与从全球角度出发进行的分
析进行对比，侧重于考虑贸易政策对别国的影响。

要 点

• 政策干预措施的目标应该是决定贸易相关政策合
理性的首要因素，也是贸易相关政策设计的首要
依据。这些目标将针对粮食安全的不同维度，在
不同国家之间有所差别，并将随时间推移而不断
变化。决策者应认识到这些变化，并建立机制对
贸易及相关政策做出相应调整。

• 在就替代性贸易政策的合理性开展辩论时，必须
考虑经济结构转型的长期背景和农业商业化在转
型中的作用。在转型初期，农业生产率的提高十
分关键，贸易及相关政策发挥着关键作用，但在
后期，此类政策的实施可能会带来破坏性后果。

• 近几十年，发达国家和发展中国家的支持结构和
种类都已出现大幅改变。这对于全球、国家和家
庭层面的粮食安全而言是好是坏仍不清楚，但这
一趋势在有关当前政策干预的辩论中仍是热点。
虽然有人认为有些政策工具在发达国家使用时曾
出现问题，但不应将其作为主要理由，反对在其
它国家使用这些工具。

• 加大对贸易的开放度是各国贸易战略发展过程中
不可避免的一个环节。然而，应合理管理好对贸
易的开放进程及其带来的后果，要切合该国的具
体国情，这样才能让贸易发挥促进粮食安全的
作用。

1.

政策和政策目标

界定贸易及相关政策

本报告中，贸易及相关政策工具被界定为可能
影响贸易流量的政策工具，无论是边境保护还是国
内市场干预工具。粮农组织的“粮食及农业决策分
析”[55]将政策措施按照下列标准做了分类：1）消费
者导向型，包括粮食库存和价格管制等市场管理措
施、学校供餐、以工代赈、粮食补贴和现金补助等
社会保护措施以及食品强化等营养干预措施；2）生
产者导向型，包括对生产者的各种支持，如投入物
补贴和生产补贴，以及市场管理措施，如为主粮确
定最低价格和最高价格；3）贸易导向型，包括边境
措施和更宽泛的宏观经济政策措施。

贸易导向型边境措施适用于跨境商品及服务。
这些政策包括进口关税和配额、出口补贴或出口税、
进口或出口禁令、贸易便利化措施以及卫生及安全
手续等其他非关税措施。本报告不涉及有关贸易对
营养潜在影响的相关政策措施，如果要涉及这方面
内容，至少需要采取更加有力的消费者导向型政策
措施，如教育和营养标签。要解决营养问题，可能
需要采取更宽泛的跨部门应对措施，包括税收、法
规和一系列政策工具，其中多数与贸易政策无关。
更好地了解贸易与营养之间的关系有助于为相关辩
论提供依据，弄清是否应该调整贸易体系的运作方
式，使贸易更好地促进营养和健康。

考虑生产者导向型措施和消费者导向型措施也
同样重要，因为它们会对国内产量水平带来直接影
响，还因为国内产量变化会间接影响贸易流量和全
球市场。

在国家层面，不同类型的所谓国内支持工具会
对生产率的提高产生不同效果，对生产者和消费者
价格产生不同影响。然而，通常被称为“价格政策” 的能直接影响价格的措施，往往被人们视为能对产
量和贸易产生最大影响。

价格政策指改变投入物或产出的价格、使之与
原有状态不同的政策，它有多种形式，可能针对消
费者、生产者和/或贸易。它还可能通过不同方式加
以设计和实施，所产生的影响也各不相同。

价格政策的类别

由于有关不同政策类别合理性的辩论往往因分
类方法过于简单而变得模糊不清，因此在探讨合理
性之前，首先应更详细地分析价格政策的不同形式。

通过影响价格为农业生产者提供支持的基本措
施可分为三个类别：[56]

• 产出价格支持，按这种做法，干预性价格、配额
或关税等进口限制以及出口促进措施都会起到提
高国内价格的作用，但会损害消费者的福利，因
为他们要支付更高的价格，并可能减少消费，同
时它会给生产者带来利益，因为他们能卖出更高
价格，并可能增加产量。对政府而言，这种做法
带来的成本在于因处理剩余产品所造成的损失，
无论是通过国内库存或按低于国内市场价格的价
格出口剩余产品来处理，都会带来成本。

• 产出价格补贴，如直接向生产者支付最低保护
价，或为特定消费食品提供补贴，它会提高生
产者出售产品的价格，并/或降低消费者购买产
品的价格。消费者和生产者双方都能因消费量和
产量的增加获益，而同时消费者还能从低买价中
获益，生产者能从高卖价中获益。对政府而言，
这种做法带来的成本在于所有贸易量的消费者价
格与生产者价格之间的差价。除非补贴能克服抑
制供应的市场失灵现象，否则消费者和生产者获 得的总收益会低于政府的总成本，二者之差就是
“无谓损失”。

• 投入物补贴，如信贷补贴或化肥补贴，能降低生
产成本，其影响与生产者价格补贴相近。

对生产者的农业支持措施可能会有很多其他形
式，包括针对基础设施、科研或市场开发、服务或
法规和标准的公共投资，还包括私人投资补贴，如
为私人参与基础设施、科研或推广设施建设提供政
府无偿资金。此类支持措施被认为在促进特定产品
产量提高方面作用相对而言并不理想。

因地而异的政策目标

考虑粮食安全的不同维度有助于区分不同背景，
而不同背景会对政策目标产生影响。粮食不安全人
口的分布情况和所处位置会影响侧重提高产量和农
村收入的目标与侧重为城市人口提供低价粮食的目
标之间的平衡。例如，如果多数消费者为小农生产
者，那么稳定价格政策，也许再配套采用保障措施，
就可能有助于确保生产者获得良好、可靠的价格，
促使生产率提高，最终使经薪酬调整后的粮价下降。
相反，如果多数消费者为城市人口，那么加大对粮
食进口的开放度，再加上对相对人数较少的生产者
实施瞄准型政策，就可能是更为合理的选择。[57]

拉丁美洲被认为与其他发展中国家区域相比城
市化程度较高，这可能就是该大洲对贸易的开放度
较高的部分原因。然而，拉丁美洲内部情况也各不
相同，其中资源可供性和生产能力、人口增长速度
和城市化速度等方面的差异是造成各国贸易开放度
不同的部分原因。

在确定政策目标时，经济发展水平也在发挥作
用。在农业部门相对落后的国家，提高生产率的目
标可能在初期显得更为重要，因为农业生产率的提
高能带来巨大的乘数效应。随着经济不断发展和城
乡收入差距不断加大，对收入的支持往往成为更重
要的目标。相反，在发展较为成熟的经济体中，贸
易及相关政策的目标会大大超越农业生产和粮食安
全，后者可能只是决策者眼中的次要目标。

用于实现短期和长期目标的贸易及相关政策

在讨论不同类别政策的合理性时，应明确区分
这些贸易及相关政策的目的是实现短期目标还是长 期目标。在粮食安全背景下，人们往往关注利用贸易
政策来实现短期目标。然而，在短期与长期目标之间
达成平衡十分重要，因为二者可能会对粮食安全产生
相互冲突的影响（插文12）。

虽然粮食供应量可能会随着对贸易的开放度加
大而增加，但由于对危机时期对短期粮食供应量和价
格管理能力有所担忧，各国可能并不愿意减少自己的
限制性贸易政策，尤其在缺少保障措施的时候。其他
短期目标（往往为政治目标）可能要求控制好加大对
贸易开放度的时机选择，以确保通过加大对区域和/
或全球市场的依赖性来保障粮食供应，同时要求避免
因此牺牲价格的稳定性。

2.

确定短期贸易政策干预措施对粮食安全的影响

贸易及相关政策短期干预措施往往能产生最明
显的影响。2008年粮价上涨后，粮食进口费
用的大幅增长和对全球市场作为低价粮食可靠来源
的信心逐渐减退，都是各种短期影响的相关范例。
很多国家采取了政策，试图通过边境措施和价格管
制来影响国内价格，有时政策的目的是提供激励机
制，刺激国内供应量上升，有时则会配套社会保护
措施来惠及贫困消费者。

实施出口限制和取消进口关税是最普遍的贸易
政策工具。边境措施对决策者特别具有吸引力，因
为这是快速抑制全球价格上涨对国内消费者产生负
面影响的可选方案，而且与消费者补贴等其他方案
相比，其成本相对较低。出口税也被视为能增加财
政收入的措施，尤其对那些在2008年金融危机期间
面临财政困难的国家而言。贸易工具的组合主要取
决于一国是国内消费量最大产品的净进口国还是净
出口国，同时还注重基本消费篮中的组成成分，通
常为谷物。

关税减免

很多粮食进口国降低了食品类产品、农业投入
物和设备的进口关税。进口税会使国内消费者价格
高于国际价格，并减少进口量。某一特定产品的进
口税减免带来的直接影响就是降低该进口产品的价
格，从而促使国内消费者价格下降。然而在多数粮
食净进口国，粮食产品的关税早已处于低水平，减
税对国内价格的影响十分有限。降低投入物（机械、
种子、燃料）关税能降低生产成本，并刺激国内生
产。但如果因减税造成的损失没有因为进口量加大
带来的收入增加而得到弥补，就会对政府预算造成
负面影响。

出口限制

粮价上涨或国内供应量受到冲击时，粮食净出
口国就有可能对出口采取限制措施，以保障国内市
场短期供应充足。实施这些限制措施的理由多种多
样，如政府认为其他稳定价格措施并未收到预期成
效，可利用加税来提高政府收入，或国家或地方层
面的粮食库存水平存在不确定性。如果某些作物的
官方供需状况不平衡，市场价格监测系统较薄弱，
都可能加剧这一不确定性。粮食储备主管机构运作
过程中和国家层面粮食安全指标的监测过程中如果
存在这些缺陷，就可能使得出口限制与缓解价格波
动的其他措施相比更容易实施。

出口限制可采用出口税或包括出口禁令在内的
限量措施等形式。减少或禁止出口能增加国内市场
的供应量，从而起到抑制国内价格上涨的效果，至
少短期内如此。然而，生产者价格同时也可能被拉
低，从而打消人们扩大生产的积极性，从中期看会
减少供应量。措施的有效性可能还会因非法出口而
受到影响。在全球层面，如果几个出口国同时实施
出口限制，那么全球供应量就会减少，全球粮食市
场的不确定性和波动性会进一步加剧。[58]

发展中国家（如拉丁美洲发展中国家）的经验
表明，政策的连贯性和透明度在决定近年全球高粮
价过程中贸易政策的实施成效方面发挥着重要作用。
在一些国家，出口限制最初只是作为暂时性措施，
但随后又被延长，使得生产者很难据此做出生产和
销售决策。这种做法致使政策环境不明确，损害了
农民的积极性，最终导致人们放弃种植频繁受政策
变化干扰的作物。[59]与此同时，粮食进口国关税的减
少无法控制国内粮食价格的急剧上涨。很多情况下，
贸易政策措施对国内市场的影响比较有限，而在全球层面，一些国家取消了自己的进口壁垒，而另一
些国家则引入了出口限制，最终结果是导致供需失
衡，迫使国际价格面临上行压力。

多数情况下，预算有限和涨价幅度过大会使得
成功维稳变得十分困难，反而加剧了涨价带来的负
面影响。由于很多干预措施都被判断为不合理，很
多人因此呼吁应加强决策，以防止和/或管理粮价突
发上涨现象。几乎在以往经历的所有涨价时段里，
都有人提出类似的呼吁，提出应加强市场管制，但
多数呼吁在涨价平缓后被遗忘，要么这些政策措施
被认为实施起来难度过大或涉及过高的财政成本，
要么因为当价格回落后，人们就被自满情绪所支配。

多项政策组合实施

分析家普遍认为，组合实施多项政策与单独实
施单项政策相比，对生产会产生不同影响。虽然这
一观点并不新颖，但在考虑多项政策的影响时，有
关生产者对不同类型支持措施的反应却缺乏相关的
实证研究。

政策干预措施应该成为一揽子政策组合的一部
分，这种一揽子政策组合应该与贸易及相关政策一
样，包括其他政策，如消费者导向型政策，以提供
粮食援助和其他类型的社会保护。此类政策有助于
提升有效粮食需求，除了能直接降低粮食不安全发
生率外，还能间接通过创造市场机遇和/或给当地市
场价格施加上行压力，促使国内产量增加，尤其在
大范围实施此类政策时。

就印度尼西亚粮食不安全风险管理替代性策略
开展的一项事前分析[60]对大米产量及消费量相关政策
组合产生的潜在影响做了调查。分析指出，与市场
价格支持措施配套实施的还有无条件现金补助、为
贫困家庭提供补贴的国内粮援计划以及化肥补贴。
分析得出了几条结论。在“正常”条件下，针对生
产者的价格支持会因为提高消费者价格而提升总人
口的营养不足水平。在大米价格飞涨时，价格支持
政策会降低营养不足发生率，而消费者补贴、现金
补助和化肥补贴（效果较小）也起到了加强这一效
果的作用。相反，在作物减产时，价格支持会提高
营养不足发生率，但消费者补贴、现金补助，尤其
是作物保险，会起到缓解作用。当发生一系列假设
的冲击时，现金补助似乎能够最有效地缓解对粮食不
安全带来的负面影响，而化肥补贴的作用十分有限，
但除了价格飞涨的情形以外，价格支持被证明会在宏
观经济危机和自然灾害期间提高营养不足发生率。

通常情况下，分析政策对粮食安全的影响往往
反映的是制定短期干预措施时的静态视角。然而，其
动态影响，例如给生产率水平或市场行为或结构带来
的变化，[61]对发展中国家而言更为令人感兴趣，因为
它们会对更大范围内的增长产生影响，还可能会减轻
粮食不安全。

3.

长期结构转型和政策干预

在评估贸易及相关政策在实现粮食安全目标过
程中的影响和合理性时，必须让眼光超越短
期政策干预措施及其可能带来的短期结果。

超越静态、短期的考虑因素，如边境限制措施
对消费者价格的影响，有助于在长期动态变化的背
景下开展讨论，而长期动态变化恰好是多数国家发
展过程的特点，同时还有助于确定各国最终应该为
哪些政策干预措施提供支持。

农业在结构转型中的作用

按对结构转型的标准看法，发展水平较低的国
家的起点往往是拥有一个庞大、未商业化的农业部门，在国内生产总值中占有较大比例，在就业中占
有更大比例。按照这一看法，均衡增长意味着农业
部门要在制造业增长的过程中日益实现自身的商业
化，提升自身竞争力（图14）。

农业发展之所以能对整体经济发展产生较大的
积极作用，其中一个特征就是它与地方经济之间的
密切关联，包括更好地利用当地产投入物或服务等
上游关联，为当地加工业提供产品等下游关联，还
有将更多收入用于购买主要由当地产生的商品及服
务等消费关联。农业生产的“多关联”特点主要是因为其生产方法为劳动力密集型，而不是资本密集
型，收入分配较为公平，当地消费方式偏好当地产
商品及服务而不是外来商品及服务，同时还因为它
与更广义的产品市场有着关联，能不断吸收增产部
分，而不会导致生产者价格出现大幅下跌。

最初，制造业可能通过加工业和涉农企业建立
在农业基础之上，但制造业和国民经济最终将不断
趋向多元化，随着增长不断持续，农业在经济中所
占的份额将持续下降。

在转型过程中，务农劳动力的比例依然高于农
业在国内生产总值中的比例，随着资源向其他经济
部门转移，这会对劳动生产率和农业生产的持续增
长产生重要影响（图15）。

Peter Timmer曾就更好地了解和管理结构转型
的短期和长期决定因素的重要性撰写过大量文章：

粮食系统从长期和短期看，都是这一进程
的核心。从长期看，粮食系统是结构转型的一
项关键内容，历史上一直被视为脱贫的唯一可
持续途径。从短期看，粮食系统是众多贫困人
口的谋生舞台，也是让他们面临粮价波动风险
的地方。[62]

了解对贸易的开放度会如何从短期和长期影响
粮食系统，对于确定贸易及相关政策的合理角色十
分关键。为阐明这一点，Timmer提请各方注意几个
关键点，插文13就此做了总结。

结构转型过程中政府对农业生产率的干预

为更好地了解不同干预措施的成效具备时间敏
感性（这在印度的“绿色革命”中已有所体现，同时还体现在撒哈拉以南非洲短暂的增产时段中），
图16展示了政府在不同农业发展阶段实施的金融、
投入物和产出市场干预措施产生的成效。

图16显示了在农业从低生产率到商业化程度更
高的不同商业化阶段里干预型和自由型政策变化的
相对有效性。在第1阶段，农业的特征是分布范围
广，生产属半自给自足型，市场参与度低，此时的
支持措施应包括开展基本投资，以便为新技术和新
措施的采纳创造条件。采纳新技术、新措施的可能
只有能获得季节性融资和进入合适市场的少数农民。

快速的农业转型应由政府对贸易和市场的干预
来启动（第2阶段），为更多农民提供低成本、低风
险获得季节性融资和进入季节性投入物和产出市场
的机会，使他们能够将为市场生产剩余产品作为自
己的商业决定。

一旦农民熟悉了新技术，且对信贷和投入物的
需求逐渐增加，单位交易成本开始下降，各国政府
就会退出市场活动，让私有部门接手提供关键市场
服务（第3阶段）。

这一概念框架已通过印度政府不同时期各类不
同支出在农业产值方面带来回报的相关实证得到验
证。[63]支出被分为投资类（道路、教育、灌溉基础设
施和农业研发）和补贴类（化肥、信贷、灌溉和电
力）。结果（图17）显示，20世纪60年代对道路和
教育的投资、20世纪70年代对教育的投资均收到了
十分显著的回报，但回报在随后年份有所减少。相
反，对农业研发的投资回报在稍后的20世纪80年代
和90年代处于较高水平，之前较低。

补贴支出的回报通常低于对道路、教育和农业
研发的投资回报。化肥补贴的回报在绿色革命早期较高，但随后开始下降，而灌溉和信贷补贴的回报
则趋势不一。所有补贴支出的回报在20世纪90年代
均处于极低水平。

此类分析的结论十分重要，因为很多评论家一
致认为，政府最好彻底避开补贴，转而注重对研发
的投资。分析表明，虽然补贴的回报可能低于投资
的回报，但它们依然能够产生正回报。分析还表明，
不同类别支出的回报率因转型阶段不同而存在差异，
某些类型支出的回报增长会大大晚于其他类型。

采用价格政策时面临的挑战

要想通过管理干预措施来有效、高效促进转型
进程，并在市场干预措施和补贴失去必要性，开始
对财政产生负面影响并挤压私有部门行为方的时候，
顶住扩大和延长市场干预和补贴的政治压力，就必
须首先克服一些主要困难。此外，有些情况下，农
业补贴已被证明会产生反作用，因为它们往往对规
模较大、较富裕的农场有利。这种情况不仅像经合
组织秘书处详细记录的那样发生在发达国家，同时
也发生在较先进的发展中国家（插文14）。[64]

强烈反对采用价格政策的多个理由之一是时机
较难掌握，一旦引入价格政策过早或政策实施时间
过长都会造成高额的净成本。然而，这并不意味着
我们可以忽略此类政策在可能较短的一段关键时段
内产生的潜在惠益。

应该指出，插文14讨论的结果尤其适用于投入
物补贴。其他类型的价格政策，如生产者价格支持，
虽然能刺激市场化生产，但也会损害贫困消费者利
益，抑制实际薪酬的潜在增加。同样，就主粮提供的消费者价格补贴也能为贫困的粮食购买者带来惠
益，但不一定能给半自给自足型农户带来惠益，虽
然这些家庭也可能是粮食净购买方。

评估不同类别政策工具的影响时，一个难点是
实际影响不仅取决于所实施的政策类别，还取决于
政策的设计和实际实施方式。其中一类工具 — 公共
采购主粮 — 的潜在影响就是一个范例，可以说明目
标、设计和实施之间复杂的互动关系（插文15）。

此外，一些政策的实施效果较差，其原因往往
是本身就很难实施。这已损害了一些政策工具的可
信度，包括最低限价政策以及稳定价格季节性波动
的政策。

4.

不断变化的农业支持：未来应该吸取的教训

由于在一定程度上不同类别的贸易及相关政策
在发达国家和发展中国家采用时历史上存在
差异，对这些政策合理性的辩论变得错综复杂；对
发达国家的农业而言，生产者通常会获得大量支持，
而对很多发展中国家而言，生产者普遍遭受隐性征
税的困扰。

在过去30至40年间，农业支持的结构，无论从
支持所带来的扭曲是正是负以及支持的类别来看，
都已出现巨大变化。

Kym Anderson 及其合作伙伴共同牵头开展了
分析，对这些变化做了全面介绍。[65]他们将名义援助
率（NRA）作为生产者价格支持水平或税收水平的
代理项，通过分析表明，总体而言，发达国家对生
产者的支持已从20世纪80年代中期的峰值大幅下降，
而发展中国家的支持已在净征税状态的基础上出现
增加，目前勉强为正值（图18）。

然而，名义援助率指标下降并不意味着发达国
家的生产者目前获得的支持比以往有所减少。[66]相
反，支持类别已经从直接影响生产者价格的支持
（因而已体现在名义援助率指标中）转变为不直接
影响价格的政策，因此并未像以前那样体现在传统
名义援助率指标中。虽然这些新的支持类别被视为
扭曲性较小、效率较高的工具，至少对实现发达国
家的当前目标而言如此，但它们可能给产量造成扭
曲的可能性也被突出提及。

虽然发达国家减少使用扭曲性支持是一种广受
欢迎的举动，它可以减少全球粮食市场中的扭曲现
象，但也有人对以下问题表示出严重关切：

• 发达国家转而采用扭曲性较弱的支持，但未起到
缓解产量过剩的作用；

• 虽然发展中国家农业征税负担的问题已大幅减轻
（至少在较大的新兴经济体中），但仍未能达到零，而促使最近出现正价格差的支持政策均属于
可能扭曲生产的类别。较大新兴国家中不断增加
的政府支持令一些评论家尤为感到关切，因为这
些相关经济体如此庞大，意味着它们的农业相关
计划很可能会影响到其他国家。

然而，当我们试图将这些趋势与对粮食安全的
潜在影响联系起来时，就应考虑下列因素：

• 相关趋势为整体趋势，而不同国家之间在净支持
变化方面存在巨大差异，如图19展示的发展中国
家相关状况，同时不同商品之间也同样存在巨大
差异。棉花、糖和牛奶等所谓白色商品以及一些
畜产品获得大量支持，而其他商品，通常为棕榈
油、花生和咖啡等热带产品则整体依然被征税。

• 名义援助率的构成在各国之间存在差异。名义援
助率包含边境政策和国内支持政策的双重影响。
国内支持政策主要通过增加国内产量对粮食可供
性产生影响。相反，通过关税等边境政策所提供
的价格支持则会对价格产生直接影响，包括消费
者价格，可能会限制消费者的经济获取能力。

• 在一些发展中国家，决定向更合理支持的转变
所产生影响的第三个因素是市场发育差距的存
在。[67]这一差距指国内粮食系统中存在的低效问题，它会在生产者层面进一步产生消极作用。造
成这一问题的因素有很多，其中包括汇率失调、
基础设施投资不足造成的销售成本过高以及不合
理税收。市场发育差距表示为国内价值链中这些
低效率问题给生产者带来的平均成本，2006年和
2010年间在撒哈拉以南非洲部分国家该差距值介
于10%至17%。这一差距突出显示了在为降低成
本提供必要投资和采取必要措施后可能获得的收
益或节支。市场发育差距会对某项政策干预的成
效产生巨大影响，会完全抵消支持政策带来的激
励作用。因此，保护或支持不一定总是能转化为
对生产者的激励。

由于发达国家高水平支持带来了负面后果，评
论家们很难找出理由来支持发展中国家采用更积极
的支持措施。实际上，一些发展中国家目前有对农
业生产者提供越来越多支持的趋势，这种现象已引
发各方的不安。各方就此表达的各种关切包括浪费
稀缺的预算资源、存在腐败可能性、收益不断递减
并对大规模生产者有利、自然资源的不可持续利用、
支持可能会造成贸易扭曲等等，这些也是人们在反
对采用更多支持政策时经常引用的理由。

必须承认，这些政策目前已经与很多发达国家
的当前目标不相符合，但反对支持政策的人往往忽
略了几十年前引入这些政策时它们在实现原有目标
方面所做出的贡献，尤其是那些旨在提高农业生产
率的政策。毫无节制地使用这些政策显然会对所在
国产生不良影响，但认定对农业部门已实现高效、
商业化的国家而言不合适的政策，对农业部门处于
不同发展水平且有着不同政策目标的国家而言也一
定不合适，是一个错误，会导致政策指导不力。

因此为反映不同发展中国家的需求，应开展一
次更注重细节的辩论，这样才能抓住机遇，实施政
策去推动增产技术的采用。并非所有发展中国家都
在随着收入的提高提高了本国的支持水平，其原因
往往是它们的农业部门已是一个高度商业化、竞争
性的部门，或在劳动力大军中占有较低比例。然而，
对于那些农业部门仍处于商业化进程初期，国内市
场网点运作效率较低，风险管理工具相对缺乏或无
法有效应用的国家而言，有助于提高生产率的国内
支持政策不应完全受到排斥。

5.

国家贸易战略的决定因素

第二部分中的讨论展示了农产品贸易进一步开
放后会如何促进各国的粮食安全状况。第三
部分中有关合理贸易及相关政策决定因素的讨论提
出了有关如何、按何种速度对贸易实行开放的相关
问题。从长期视角看，这些问题与应该选择在何时
为农业生产率的提高提供支持以及采用哪类干预措
施之间有着复杂的关联。

贸易政策的作用

在市场失灵现象阻止农业生产率的提高和/或对
高价值活动的投资时，不应将贸易政策作为纠正市
场失灵的主要工具。例如，在汇率估值过高时，贸
易保护措施曾被用来对农业部门进行补偿，但结果
却未能解决深层次问题，因为真正的问题可能与财
政和货币方面的不均衡相关。然而，为了在特定时
间内通过干预手段来促进增产投资，可能仍需要采
取某种程度的边境保护为生产者提高稳定性，帮助
他们在干预措施带来的激励作用下做出积极应对。
因此，问题并不在于各国是否应该开放本国的农业
部门，引入更多竞争，而在于何时开放。有关支持
或反对进一步开放的很多观点其实都源自先后排序
问题。

我们有理由树立更具长远眼光的目标，努力建
立一个更加自由的农产品贸易体制，在抵消或减少
农业领域中合理水平私人投资可能带来的相关风险
时，尽量避免使用贸易壁垒。因为市场（投入物、
信贷和产出市场，包括充足的风险管理工具）预计
从长期看会充分发挥作用，因此政府除了监管外，
不需要采取其它干预措施。

在缺乏运作良好的市场时，农业部门发展不充
分的国家可以考虑采用自由化程度不高的贸易政策
体系，可能再加上其他瞄准型国家干预措施，就像
目前一些发达经济体在发展早期所经历的那样。最
新研究表明，为初级产业提供支持会给粮食安全的
多个维度（可供量、获取和利用）带来成效，而税
收则会带来反作用。[68]当市场开始按竞争原则运作
时，就应该实施自由化的农产品贸易政策，以便更
好地释放农业的增长潜力。

以上观点并非意在支持实施一揽子保护主义贸
易政策，而是想要表明，农业转型阶段对于确定合
理的农产品贸易及相关政策十分关键，可能需要采
取某些形式的干预来确保在初期实现资源的合理重
新分配。各方还认识到，贸易政策的作用会随着农
业部门的逐步成熟而发生变化。

风险管理和保障措施

制定贸易战略时的另一项考虑是保护或支持的
成效。本报告的侧重点是利用政策对贸易实施长期
管理，而不是面临短期冲击时要采取的政策应对措
施。从长期视角看，必须考虑生产者面临的风险和
生产者缓解这些风险时可用的机制。如农业部门发
展不足，生产者就可能严重、持续地面临低成本进
口产品带来的风险，难以进入商业化进程的下一个
阶段。他们不会对商品生产进行投资。这种情况下，
就可能需要采用相对适中的长期保护措施，可以将
其作为与发展水平相近的伙伴国商定的共同对外关
税的一部分内容。

如农业部门发展较好，有一定竞争能力，但缺
乏风险管理工具，导致生产者容易遭受冲击（如进
口激增），那么就可以采用较低水平的保护与保障
措施配套的办法，为生产者提供充足的风险缓解机
制，促使他们开展必要的投资。但这种情况下必须注意，风险并非只来自国际市场。实际上，国内市
场由于规模相对较小，往往比国际市场更具波动性。

在更加成熟的经济体中，用国际市场带来的风
险作为理由来实施保护或支持就可能更站不住脚。
在这些经济体中，提供补贴类风险缓解工具可能会
导致投资水平处于不合理高位、农业部门资源滞留
和随之而来的产量过剩

过渡期和倒退

在制定促开放的贸易战略时，必须确保干预措
施的稳定性。这就要求我们警惕在贸易及相关政策
中引入激进型变革。能快速成功转换成最佳贸易战
略的范例极为罕见。实施激进型改革的国家往往会
快速倒退回原来的高强度干预状态，甚至比原状更
为糟糕。

贸易政策支持的改进是一个长期过程，需要对
贸易政策的演化提供指导，还需要加强辅助性机构。
由于支持的必要性和目标在结构转型进程中不断变
化，这些机构在促进对干预政策进行必要调整方面
发挥着重要作用。然而，必须区分目标以及相关干
预措施的不断演化和这些目标的连贯性，即可预
见性。

政策干预的稳定性很重要。生产者会对价格水
平和价格预期做出反应，而不会对进口价格和国内
价格之间的价差大小做出反应。政府采取临时干预
措施的倾向会是影响生产者预期的一个因素，会破
坏他们投资提高生产率的积极性（插文16）。政策
干预措施的连贯性可能和干预规模一样重要。应重
视在政府和私有部门之间建立起相互信任。建立信
任是一个长期过程，政府要保证政策的可预见性和
连贯性，私有部门要对长期贸易发展做出承诺。[69]

国家、区域和全球政府行动框架

虽然贸易本质上并不损害粮食安全，但对一些
国家而言，尤其是处于发展初期的国家，如果贸易
开放的同时没有设计一揽子政策来抵消自由化带来
的负面影响，那么贸易开放度的提高可能会带来巨
大挑战，给粮食安全带来短期和中期风险。另一方
面，加大保护力度也可能给粮食安全带来挑战和
风险。

与贸易改革相关的一揽子政策必须适合该国经
济和社会整体发展的需要和重点。因此必须充分考
虑到贸易政策变化可能对包括农业部门在内的不同
生产部门产生的影响以及为解决粮食安全问题而提
供关键公共服务和安全网所需的财政空间。这意味
着要持续、系统地满足发展需求，各国应全面审视
自身可用的所有政策工具，并权衡每项工具的利弊，
包括实施和监测成本大小和简便与否。

对农业而言，政策构成应考虑到该部门在每个
国家的具体特点。例如，在农村人口所占比例较高、
农业生产由小农主导的国家里，政策构成应该与那
些农业部门由大型农场主导、拥有资本和技术密集
型特点的国家有很大差别。同样，如果小农家庭在
粮食不安全家庭中占据最大比例，那么能提升增产
机遇和积极性的措施就可能发挥关键作用，而如果
大多数饥饿人口为城市贫民，那么贸易开放，加上
为生产者提供有针对性的收入支持措施，就可能是
一个良好选择。

了解政策（贸易、农业或其他政策）想要实现
的最终目标十分重要，同时还应该事先弄清预期收
益和分配效应，明确谁是赢者、谁是输者，确定为
那些受到负面影响的人们提供哪些调整措施，如技
能培训和工作安排。

贸易战略的制定和相关贸易及相关政策的设计
都不会在真空中进行。从国家视角看似合理的政策
组合，从区域或全球整体视角看就不一定是最合适
的选择。第四部分将分析较大范围政策进程带来的
影响。

第四部分

努力实现贸易和粮食安全的完善治理

影响贸易及粮食安全的治理体系目前正通过2015年后发展议程、非洲农业发展综合计划（CAADP）
和相关的《马拉博宣言》等区域进程以及国家层面
加强对话和协调来得以重新界定。重新界定过程带
来的变化为多边贸易体制的发展带来了全新的挑战
和机遇。

然而，虽然分析人士的注意力往往只侧重于贸
易协定带来的政策空间，但谈判人员一直未能为在
国家主权概念与建立全球贸易体系以确保每个国家
能在追求本国利益的同时不对第三国造成不必要损
害的概念之间实现调和找到共同立场。

本报告的最后部分将通过考察那些引导贸易及
农业相关政策讨论和决策以及最终决定贸易及相关
政策在消除饥饿和粮食不安全方面有效性的相关进
程，分析贸易与粮食安全之间的关联。由于全球、
区域和国家各层面进程之间关联薄弱，贸易和粮食
安全治理工作因此受到了影响。这些弱点加剧了贸
易相关重点领域与方法之间缺乏连贯性的问题，并
使建立全球框架为国家层面的行动提供指导这项工
作变得更具难度。最后，这些弱点还影响到各国制
定有助于促进粮食安全的连贯性贸易政策及战略的
能力。

第四部分首先考察制定国家贸易政策时不可缺
少的多边框架。由于认识到在多边背景下要确定哪些灵活安排是合理和有用的仍存在难度，因此我们
的重点将放在全球和国家层面治理体系中存在的弱
点和加强这些体系的机遇。这一讨论可能有助于各
国更好地确定和利用贸易及相关政策来实现国家目
标，同时认识到它会给国际社会带来的潜在溢出
效应。

要 点

• 世界贸易组织的《农业协定》为更好地在多边贸
易体制中处理有关贸易与粮食安全相关问题提供
了基础。

• 发展中国家通过最传统的措施获得了巨大的政策
空间，在寻求这种政策空间时需考虑每个国家的
具体需求。

• 将注意力从具体政策的优劣转移到解决农业及贸
易相关决策治理过程中存在的弱点有助于更好地
确定所需的政策空间，并合理地利用这种政策
空间。

• 在各层面建立起农业与贸易相关决策流程之间的
协同合作，将有助于提升粮食安全政策的连贯
性，促使各国政府在制定贸易政策过程中权衡不
同优先重点，推动为这些重点的实施筹措所需资
金，并更好地遵循区域及全球贸易框架。

1.

多边贸易体制中的粮食安全[70]

在不断变化的农产品贸易和政策背景下应对粮
食安全问题

贸易协定是贸易和粮食安全相关辩论的核心，
因为它们为各国的贸易和农业政策制定规则
（参见上节内容），而各国的贸易和农业政策在决
定粮食安全成效上发挥着关键作用。作为乌拉圭回
合多边贸易谈判成果的世贸组织《农业协定》就是
成员国农产品贸易政策制定公认的全面规则的首次
尝试。[71]按照《农业协定》第20条要求，在实施期结
束前，就农产品贸易改革进程开展的继续谈判已经
开始启动。此项谈判随后成为2001年启动的多哈回
合多边贸易谈判的一部分。贸易规则与粮食安全之
间的关系已成为该轮谈判中重要性日益提升的核心
内容。

贸易规则会对粮食安全产生影响这一事实已在
《农业协定》序言中得到正式承认，即“应以公平
的方式在所有成员之间做出改革计划下的承诺，并
注意到非贸易关注，包括粮食安全[...]”，并在协定
各项规定中明确提及这一点，包括“马拉喀什决
定”。[72]这一点还在下列条款中得到承认：提出合法
国际粮食援助与变相政府出口补贴之间区分标准的
第10.4条；就实施出口限制或禁止时所需的磋商过程
做出规定的第12条；就公共粮食库存和国内粮援计
划规定相关条件的附件II。[73]粮食安全已被特别列为
多哈谈判的目标之一，“应有效给予发展中国家特
殊和差别待遇，使发展中国家能够有效考虑自身的
发展需要，包括粮食安全和农村发展”。[74]

贸易对一国粮食安全的贡献一定程度上由同样
适用于其他国家的各项纪律决定，但同时还由世贸
组织规则所允许的该国本身的“政策空间”决定。
《农业协定》为发展中国家提供了具体灵活性，以
帮助他们实现自身的粮食安全目标（表6）。

虽然这些规定提供了不少灵活性，但人们仍在
争论《农业协定》各项纪律整体而言对努力加强本
国农业发展和粮食安全的发展中国家是否合理。[75]常
见的一个论点是，世贸组织现行规则限制了粮食不
安全国家争取粮食安全独立所需的政策空间，而对
一些国家而言，可能需要为农业提供支持或保护本
国国内市场才能实现这种独立。

另一项担忧是，在农产品价格更高、更具波动
性的背景下，世贸组织规则已不再适用。如本报告
第一部分所述，当今的全球粮食系统与2001年“多
哈回合”启动时有所不同。论点是，国际市场价格
的变化已对世贸组织谈判过程中有关粮食安全的考
虑产生了十分重要的影响，且这一变化后的市场环
境必须在目前的贸易谈判中反映出来。

最后，《农业协定》谈判时的地缘政治背景与
今天相比有着较大差别。有关农产品贸易多边规则
制定的南北观点已与当前现实相差越来越远。农产
品南南贸易的重要性正与日俱增。此外，虽然农业
支持在经合组织国家里一直呈减少趋势，但在一些
中等收入发展中大国里却在快速增加。[76]由于发展中
国家将越来越多地利用原本被视为对发达国家有利
的贸易规则，从而影响其贸易关系，因此我们迫切
需要回答一个问题，即到底是考虑谁的政策空间。

多边贸易体制在解决粮食安全问题时的局限性

世贸组织规则目的在于解决集体行动问题。[77]当
各国合理追求自身利益取得的结果比不过通过合作
行动取得的结果时，就会出现此类问题。当单个国
家将贸易政策作为一种国内政策工具来支持本国生
产、稳定本国市场时，它们可能在短期内快速获得
回报。然而从长远看，随着其他国家采取对应措施
作为回应，此类行动（尤其当贸易大国采取此类行动时）会产生瀑布效应。最终结果会使所有国家都
受到伤害。

一国为保护自身不受进口商品价格波动的影响、
稳定国内价格而做出的努力可能会进一步扰乱国际
市场价格，对所有其他贸易国产生影响。讨论政策
空间重要性时，人们往往忽略了一国的政策行动可
能对其他国家产生的负面溢出效应，结果可能影响
其他国家的粮食安全。

世贸组织在全球架构中占据着重要位置，但期
望该组织扩大其职责范围，涵盖所有相关事项，是
既不实际又不合理的事情。因此，必须认真考虑是
否有可能通过其它非贸易进程就共同目标达成一致，
并确定最佳政策组合来加强贸易在促进粮食安全方
面所发挥的作用。

考虑非贸易进程也有助于让我们看到多边贸易
体制的其他替代形式，如双边或区域贸易协定，这
些替代形式正日益被人们视为有可能为粮食安全创
建替代性政策空间，虽然这些形式所提供的只是不
完整解决方案。最近的区域贸易协定都涵盖了农产
品，但补贴等问题可能只能通过多边谈判才能解决，
因为没有任何国家会在区域贸易协定中同意就实施
农产品补贴进行约束，除非其他大国也能同意遵守
类似纪律。此外，此类协定面临着需要获得立法部
门批准的政治性挑战，也可能不比通过多边贸易协
定更容易。区域贸易协定还会对多边贸易体制带来系
统性问题，因为从定义上看，会对协定以外的国家产
生歧视。随着有关“巨型区域自贸区”谈判的开展，
这一问题将变得更为迫切。

2.

发展中国家可用的政策空间

有关《农业协定》相关纪律要求的辩论中，一
个关键问题是政策空间，即各国在各项纪律
设定的一般性限制范围内实施政策时的灵活性，目的
是努力确保世界贸易体制的正常运转和可靠性，让所
有国家都能从中获益。

现有政策空间是否充足是一个颇具争议的问题。
有人认为《农业协定》为发展中国家提供了过多政
策空间，甚至即便没有提议的特殊产品条款和特殊
保障机制（SSM）等灵活性，这些国家也可能不会
受新协定的束缚。另一些人认为，衡量政策空间时，根本无法区分特定国家可用空间与真正有用或相关
的空间。这种看法上的分歧是造成难以达成共识的
重要因素。

《农业协定》在其各支柱项下，对所有世贸组
织成员的政策空间都规定了限制，包括发展中国家，
这几项支柱分别为：市场准入、国内支持和出口
竞争。

市场准入

与市场准入相关的可用政策空间由世贸组织成
员承诺不得超过的约束关税来界定。从约束关税整
体格局看，我们可以发现明显的等级排列。平均而
言，最不发达国家的关税最高，随后是发展中国家，
关税最低的是发达国家。然而，当我们分析应用关
税时，三组国家之间几乎不存在任何差别。因此，平
均而言，与发达国家相比，似乎最不发达国家和发展
中国家有大量政策空间（平均约束关税和应用关税之
间的差别）未加以利用（表7和图20）。

但从平均值看问题可能会造成误解，因为这些
类别中存在着巨大的差异。这些国家组别中各国国情
之间的巨大差异并没有与任何明确的判断标准联系起
来，如发展水平，这是由确定约束关税时历史上遗留
下来的方法论差异造成的。一些国家在《农业协定》
开始生效时就按照当时的应用税率或在关税化基础上
对自己的关税做了约束。这些国家利用自身可选用关
税约束上限的权利（如果原本实施的是无约束关
税），在承诺时间表上做出了各不相同的选择。1995
年后加入世贸组织的成员只能按入世协议的规定采用
较低的约束关税。

整体而言，实证似乎表明，世贸组织的关税约
束并非限制发展中国家和最不发达国家在《农业协
定》生效后确定自身应用税率的能力。[78]对很多国家
而言，约束关税看似设定得足够高，让多数发展中
国家保留了按自身需要设定关税的灵活性。

然而，采用平均值的做法隐藏了一个事实，即
在单项税目层面的政策空间可能有限，这可能会对
粮食安全敏感型产品或具有战略性意义的产品带来
问题。单项税目的政策空间与具体商品和国家有着
密切关系。[79]

因此，市场准入政策空间衡量方法可能容易导
致误解。对发展中国家而言，主要挑战并不在于是
否具备表现为应用关税与约束关税之间差额的政策
空间，而在于政策空间的相关性以及该国利用政策
空间促进粮食安全的可能性。

用约束税率与应用税率之间的差额作为调整关
税水平的空间这种做法存在一定难度，要么是因为
关税已经达到或接近约束关税水平，要么是因为长
期利用这一差额会损害消费者利益，或违反立法，
是很多发展中国家呼吁通过特殊保障机制等工具赋
予它们更多灵活性的原因，如此一来它们就可能利
用市场准入政策空间在必要时促进本国的粮食安全。
这种机制会提供一种安全网，允许发展中国家临时
提高关税，以应对进口量激增或相关价格低迷问题。
然而，特殊保障机制仍备受争议，原因在于启动这
一机制必须符合的条件和一旦启动这一机制后可用
的补救措施。

粮农组织以往研究[80]表明，很多因素都可能与进
口激增有关，其中包括其他国家提供补贴或国际市
场价格波动等外因，也包括国内市场结构或极端天
气事件等内因。从现有特殊保障措施的经验看，不
能期望发展中国家在一旦发现进口激增时，能自动
采用特殊保障机制。设计良好的机制有助于实现粮
食安全目标，同时加大对发展中进口国利用政策空
间的可预见性。

国内支持

《农业协定》处理国内支持的一般方法是对那
些被认为会对生产或贸易产生扭曲作用的措施进行
监管，但对那些不会对贸易产生扭曲作用或扭曲作
用极小的政策却不做任何限制。绿箱中的豁免政策
（插文17）包括符合不对贸易或生产产生扭曲作用或扭曲作用极小的措施，或符合《农业协定》附件2
中介绍的具体标准的措施。除绿箱措施外，另外
还有以下两类国内支持按《农业协定》第6条规定也
可免于减让承诺：发展中国家的某些发展措施（第
6.2条）；蓝箱中某些限产计划下的直接支付（第6.5
条）。所谓的“微量支持水平”支持也可以免于减
让承诺（第7.2（b））。[81]未获豁免的政策会按以综
合支持量（AMS）为基础做出的承诺进行监管。

国内支持相关的政策空间指一国在计算目前综
合支持量时按照某些政策享受豁免的权利，还与综
合支持量限额的大小有关。

一些国家对自己目前的总综合支持量设定了上
限，作为自身承诺时间表中的一项内容。这一上限
被称为综合支持约束总量。对多数发展中国家而言，
会对贸易产生扭曲作用的支持不得超过它们在《农
业协定》承诺中设定的“微量支持水平”（表8）。

微量支持水平上限可能对发展中国家利用市场
价格支持产生极大的限制作用，其原因在于在确定
某一产品的综合支持量时对市场价格支持的计算方
法（插文18）。世贸组织采用的市场价格支持公式
在《农业协定》生效后的起初几年或在多哈回合于
2001年启动时都没有出现任何问题，因为1986-2003
年间全球农产品平均名义价格变化十分有限。然而，
此后因为国际名义粮价出现急剧上涨，该公式就产
生了限制作用。虽然多数发展中国家都报告说未采
用或极少采用贸易扭曲政策，但一些新兴经济体已增加了自己的支持量。然而有些情况下，这些增加
会因为在计算该国市场价格支持时对所采用的公式
中参数的诠释而被放大。

自《农业协定》达成以来，有人指出，对国内
支持的约束已有效减少了发达国家提供的贸易扭曲
型国内支持。政策改革已成功减少了经合组织成员
国最具贸易扭曲作用的支持工具，但一些国内支持
的减少实际上仅为表明文章，例如取消管理价格并
未使向农民提供的经济支持出现任何实质性减少，
原因是关税保护几乎原封不动。此外，黄箱或蓝箱
措施已被归入绿箱措施的预算支持政策所取代，这
种现象被称为“箱间转移”。这一点从很多发达国
家在非绿箱支持措施减少的同时绿箱措施增加这一
事实上就可以反映出来。[82]

出口竞争和限制

发达国家采用的出口补贴过去曾是一项加剧全
球价格低迷、导致很多发展中国家价格和进口量缺
乏稳定性的重要因素。因此在多哈回合谈判中，发
展中国家将取消出口补贴作为一项主要主张。《多
哈部长宣言》要求就减少各类出口补贴开展谈判，
目标是逐步取消出口补贴。

然而，2008-09年粮价飞涨使形势出现了变化，一些发展中国家开始采用出口限制来稳定本国价格。
注意力开始转向关注出口大国的供应量持续稳定性，
同时关注采用出口限制的国家为限制价格上涨对本
国人口的影响而采取的应对措施（插文19）。

《农业协定》中缺乏对出口限制的约束，为各
国提供了大量政策空间去应对国内价格波动，从而
解决短期粮食安全问题。然而，这是多边贸易体制
中的一项重大缺陷，可能会对粮食安全产生重大影
响，尤其对发展中进口国而言。

价格飞涨时采用出口限制的国家数量越多，此
类措施在稳定国内价格方面的效果就越差，国际市
场价格的不稳定性也就越大。采用贸易措施避免本
国遭受国际价格带来的冲击，至多只能起到转移商
品生产及贸易相关风险的作用。如果多个国家都希
望将风险转移给它国，那么结果只能使所有人都受
到伤害。[83]

对《农业协定》三大支柱的分析表明，目前世
贸组织各项纪律一般都为粮食安全提供了政策空间，
虽然并不针对特定国家、商品或关税税目。然而，
此类政策空间是否有助于发展中国家加强本国粮食
安全仍是一个颇具争议的问题。要确定这些政策空
间的合理性和相关性有一定难度，因为这可能取决
于特定国家的具体特征和发展阶段，如第三部分所
述。此外，受《农业协定》约束的各国贸易政策并
非在真空中制定。相反，这些政策是各国政府作为
整体政策议程的一部分加以实施的，而这些政策议
程有着不同目标，其中一些可能与贸易无关，同时
还要考虑政治现状。将注意力转向负责制定政策的
国家层面决策进程可能有助于解决这一问题，详情
将在下节深入探讨。

3.

从政策转向进程，提升连贯性和政策空间

国家层面各项进程和农产品贸易政策及战略的
制定

贸易及相关政策预期将在农业和粮食安全战略
和投资计划的实施和融资方面发挥日益重要的支持
作用。例如在非洲，《马拉博宣言》[84]已明确承诺要
促进非洲内部农产品贸易及农业相关服务贸易，促
使在非洲农业发展综合计划的新实施计划中加大对
贸易及相关事项的重视（插文20）。[85]

贸易政策尤为重要，因为它们能创造有利条件，
从不同来源筹措资金，包括以贸易援助形式出现的
外来援助、贸易融资和私人投资。如何创造这些条
件取决于具体国情，尤其是农业部门在该国增长进程中所发挥的作用，取决于在各部门之间就农业贸
易发展的目标和重点达成一致意见，还取决于确定
有助于实现这些目标和重点的整套政策组合，因为
仅靠贸易是不够的。

在多数发展中国家，农业和贸易相关目标及战
略是通过相互独立的优先排序、谈判和协调进程确
定的，由农业主管部门和贸易主管部门分头负责。
这些进程之间往往缺乏良好协调：在与捐赠方共同
确定农业相关计划并就此开展谈判时，贸易部门没
有参与，而贸易部门在制定贸易政策和就贸易协定
开展谈判时，也往往未能充分考虑和反映农业发展
重点，且很少让农业主管部门参与。

这种情况会导致双方对农产品贸易方面的国家重点有不同看法，继而导致该国难以设计和实施有
助于促进农业发展和改善粮食安全的合理的贸易战
略及政策，从而无法确定所需的政策空间。

此外，由于提出的各项重点不一致甚至相互矛
盾，这种“部门分割”现象还会导致资源配置低效
率。捐赠方和发展伙伴在通过不同主管部门为部门
性进程提供支持时，也缺乏协调，从而进一步加剧了
这种分割。贸易援助举措已发现了这一问题，并已做
出努力去改变贸易战略的制定方法，但在农业部门取
得的效果十分有限（插文21）。

非洲最不发达国家是个典型案例。在这些国家
里，农业和贸易相关战略及投资计划通常通过两个相
互独立的进程制定，即非洲农业发展综合计划和强化
综合框架，二者涉及不同部委（分别为农业部和贸易
部）、利益相关方、发展伙伴和资金来源。

这两个进程之间缺乏相互联系往往造成战略的
片面性。例如，强化综合框架下的诊断性贸易一体
化研究往往只侧重出口作物，而忽略对与进口产品
竞争的粮食作物的支持。相反，非洲农业发展综合
计划的协议则往往侧重粮食作物的生产率，对区域
和国际市场准入或竞争相关机遇和障碍却缺乏关注。
资源利用存在低效率问题，具体体现在每项举措的
具体供资机制上，每个捐赠方通常通过不同部门和
不同计划为不同机制捐款（图21）。

图21也可经过适当调整后适用于气候变化领域，
可涵盖环保主管部门和国家适应行动计划，因为气
候变化举措配套的供资机制与此有着惊人的相似之
处。通过与卫生主管部门和国家营养政策制定进程
之间建立联系，营养问题也可涉及。这说明不仅有
必要在政策方面加强协调一致，还应该在援助和其它融资工具方面加强此项工作。有意思的是，在国
家层面观察到的治理薄弱问题反映出的是全球层面
面临着将社会、经济和环保问题相关政策进程相互
联系的巨大挑战。农业和粮食安全（以及气候变化
和营养）问题都是可持续发展目标框架下讨论的话
题，但贸易问题却是发展融资（FfD）进程中讨论的
话题。本报告最后一节将就全球治理开展分析。

在这样的背景下，让贸易政策更好地为粮食安
全服务是一项政治挑战，也是技术、经济挑战。国
家政策必须权衡相互竞争的不同目标，决策者必须
权衡国内外各种群体的利益。一旦设定了目标，政
策连贯性的重要性就变得显而易见，同时各国还需
要调整本国政策，使之与发展目标保持一致。

将粮食安全纳入国家贸易决策过程的主流

当发达国家在研究如何更好地改革自身的机构
治理来加强自身能力，将发展政策纳入通过贸易和
投资促进经济增长的一揽子政策组合中时，发展中
国家必须得到支持，以帮助它们改革自身治理体系，
将粮食安全纳入国家贸易决策过程的主流。发达国
家和发展中国家同时面对的一个共同挑战就是加强
跨部门合作能力。

以下途径有助于在不同部门性进程之间建立
联系：

• 加大贸易相关方在农业战略及投资计划制定过程
中的参与，包括贸易部、出口促进委员会、行业
协会和商会；

• 要让农业战略及投资计划与贸易相关政策及规划
框架（如进出口战略及诊断性贸易一体化研究）
保持一致，在很多情况下要求农业和贸易主管部
门对国家的农产品贸易重点进行重新讨论，以便
在扩大贸易和为与进口竞争的战略性粮食产品提
供支持二者之间更好地达成平衡，这些相互更加
连贯的重点还应反映在国家的发展战略以及与
捐赠方和国际组织所达成一致的长期规划文件之
中，例如各国的联合国发展行动框架；

• 让贸易和农业专家参与对方战略及投资计划的制
定工作；

• 在部门进程（非洲农业发展综合计划、强化综合
框架）项下现有的国家机构之间建立相互联系。

然而，农业与贸易相关进程之间的联系不会自动建立。要改进政策连贯性，就必须得到领导层的
保证和政治承诺，通过不同利益相关方之间的政策
对话不断地予以促进，以及加强机构，提高其填补
知识空白的能力。促进性工作往往被忽视，结果可
能导致对建立跨部门联系的所需资源估计不足。

为国家层面进程提供支持时，必须确保影响这
些进程的全球治理体系也能相互协调，确保贸易相
关进程能促进各国实现粮食安全目标。

4.

在2015年后发展框架中将贸易与粮食安全
联系起来

挑 战

2015年后发展框架对粮食安全和国际贸易都给
予了极大重视。粮食安全被明确纳入可持续发展目
标项下的目标2：消除饥饿，实现粮食安全，改善营
养，促进可持续农业。

另一方面，贸易还被视为实现可持续发展目标
的一个推动力，并已被列为执行手段（MoIs）之
一，[86]对实施可持续发展目标所涉及的任务、责任和
资源承诺做了具体规定。所有执行手段都集中在目
标17项下，即加强执行手段，恢复可持续发展全球伙伴关系的活力。目标2项下有两个贸易相关目标隐
约提到了与粮食安全有关的问题，除此之外，贸易
与粮食安全之间的具体联系依然未在可持续发展目
标框架中得到较好体现。然而，如表9所示，一些目
标可有助于加强此类联系。

在可持续发展目标下将贸易与粮食安全联系起
来之所以是一项挑战，部分原因是执行手段被列入
了另一项目标中。如果用来实现目标的工具和资源
本身被列为一项目标，而不是通过可衡量的指标说
明如何才能让这些工具和资源为每项目标做出贡献，
那么就可能导致治理框架本身不连贯。

这种潜在的不连贯问题可以从以下实例中得到
证实：有关执行手段的相关谈判在与可持续发展目
标没有关联的发展融资进程中进行，而另一个进程
20国集团也在处理同样的问题，努力为实现2015年
后愿景打造有利的宏观经济环境和促进结构转型。

插文22简要介绍可持续发展目标进程是如何建
立在千年发展目标相关经验基础上的。

因此，贸易与粮食安全在这些全球重大进程中
相互脱节，其根本原因是在更大范围的全球治理体
系中可持续发展和结构性宏观经济问题、贸易和融
资之间相互脱节。这种脱节现象还体现在国际和国
家层面负责处理这些问题的体制架构上。

在各部门缺乏共同目标的情况下，相互脱节已
导致部门之间相互分割，与当前日益互联的世界格
格不入，而可持续发展目标的目的就是解决这一问
题。克服相互分割状态，寻求一种能更全面实现可
持续发展目标的全新体制架构是未来全球治理面临
的重大挑战。

如果考虑到可能会对贸易与粮食安全之间的关
系产生直接或间接影响的其他进程，情况就会变得
愈加复杂。直接相关的进程包括国际贸易规则、国
际储备和库存政策、生物燃料的使用和扩大、渔业
管理、农业土地投资、商品市场、危机和紧急情况
下的国际援助等。间接影响贸易与粮食安全之间关系的进程包括竞争政策、国际环保体制、气候政策、
能源市场监管和国际人权体制等。

例如，各国可能需要强化本国政策和立法，如
反托拉斯法，以应对垄断。如果农产品系统的纵向
和横向联合促使全球粮食系统中出现更激烈的竞争，
就可能带来另一项国际性挑战。更好地了解有关国
际农产品系统中竞争情况的相关信息至少是一件有
用的事。要确保全球农产品系统的高效运作，可能
需要为竞争政策确立一个国际公认的框架，为这一
进程提供便利。[87]

全球治理正在经历一个过渡期，在更加复杂、
相互联系更加紧密、具体轮廓尚不清晰的全球背景
下重新界定相关角色和职责。然而，各方普遍认为，
可持续发展已不再是一个南北关系问题，而是各方
的一个共同关切，因此所有国家都期待能以自己的
国情、能力为基础，为实现可持续发展目标做出
贡献。

因此，为贸易和粮食安全建立一个更加连贯的
全球框架，与全球治理和为之提供支撑的体制和资
金架构的大范围改革有着密切关联。在不同机构、
供资机制和进程之间建立更加紧密的协同合作，以
应对不同层面社会、经济和环境相关问题，是实现
宏大全球共同目标的基本前提。要想为了农产品贸
易的发展实现这一协同合作，第一步首先要让不同部门就长期目标和重点达成一致意见，以便为贸易
政策的制定提供指导。

对贸易和粮食安全而言，一项重大挑战就是可
持续发展目标所倡导的各国之间差别的平衡，即不
损害第三国利益的概念，这也是多边贸易体制的核
心。一方面要保证各国为保障国家粮食安全而采取
政策时不受到限制，另一方面又要保证不损害第三
国利益，这是设计合理的全球治理框架过程中面临
的难题。

机 遇

是否有能力发挥可持续发展目标的改革潜力，
取决于界定执行手段所起作用的发展融资进程和相
关的资源，而后者又与海外发展援助目前正在进行
的改革有着关联。

直到最近，海外发展援助一直都被视为发展的
主要供资来源。但实际上它只是发展资源的一部分。
据经合组织统计，[88]官方发展援助在经合组织发展援
助委员会[89]29个成员国提供的所有官方和私人资金量
中占比为28%。其他来源包括公共机构按接近市场条
件提供的融资和/或有商业目的融资；按市场条件提
供的私人融资，如外国直接投资；慈善基金会和非
政府组织提供的私人无偿赠款。[90]

所有国家目前在发展融资方面都有多种选择。
国内公共资源（税收和非税收收入）和国内私人融
资是所有收入组别国家融资的最主要渠道，除此之
外，其他融资渠道还有发展中国家通过南南合作相
互提供的支持、各基金会、直接赠款、社交商务、
汇款，[91]融资格局（国家、国际、公共和私人来源的
组合）随收入和发展水平不同而不断变化。因此，
要实现改革性的2015年后发展议程，面临的局限因
素不一定是资金短缺，而是资金的筹措和使用方式。

发展融资的未来正日益取决于各方对发展中国家
必须具备自身的发展战略并努力为自身的结构转型提
供融资这一认识。因此有人开始对外国援助在未来发
展议程中的重要性表示质疑。我们面临的问题是，在
援助不占重要地位的国家里应如何让它变得“更加合
理”，而在援助依然具有较大影响力的国家里应如何
让它能更有效地促进其他融资来源的利用。[92]因此，
海外发展援助作为实现可持续发展目标的一个手段，要与其他推动力或执行手段放在一起重新思考，其中
一个手段就是贸易，其功能是通过利用更适合某国发
展和收入水平的不同融资渠道来推动未来发展。在这
种背景下，海外发展援助就成为一种催化剂，能推动
国际资金为有利的监管环境提供支持，并增加广义公
共和私人投资带来的惠益。

这些最新进展和2015年后愿景背后的经济概念
叫做经济外交，具体定义为“各国应对外部世界、
使本国利益最大化的进程，涉及所有活动领域，包
括贸易、投资和本国具有比较优势的其他能带来经
济效益的交流活动；这一进程具有双边性、区域性
和多边性的特征，其中任何一项都很重要”。[93]这一
进程为我们提供了依据，鼓励我们以更全局的眼光
去看待与经济政策有着日益密切联系的国际关系，
将国家政策利益更有效地与国际政策利益联系起来，
将发展政策视为一整套政策组合的一部分，并将长
期转型放在短期政治或商业利益之前。

在不断变化的背景下，援助的重要性不断下降，
这也促使人们将注意力集中到对持续发展极为重要
的其它政策领域。[94]这一“超越援助”议程所关注的
是那些与援助相比能给贫困人口带来更大惠益的其
他政策。尤其值得注意的是，一些政策被认为在有
效筹措和利用资金方面发挥着越来越重要的作用，
因此也被视为是融资的推动力。相关政策包括能促
进国内资源筹措的国内政策以及能为国家政策的设
计和实施创造有利条件的国际协定和政策框架。

贸易及相关政策能在促进和支持这种超越援助的
转向中发挥重要作用，因为它能打造有利条件推动结
构转型，同时开发更适合发展中国家不同收入水平的
其他融资渠道。因此，在重新思考海外发展援助作用
的同时，捐赠国中逐渐形成了一种新愿景，视贸易为
国际合作的核心。捐赠国正在考虑将援助关系转变成
贸易关系，将海外发展援助作为一种促进私人投资的
催化剂。除了推动国际和国内政策的融合以外，国际
社会还在努力与私有部门开展更好的协调，以便充分
利用私人投资实现可持续发展目标。

在为这一新愿景的实施做好准备的过程中，一些
捐赠国正在重新调整自身战略，一些捐赠国还在改革
自身的组织结构。澳大利亚、加拿大和荷兰都通过合
并负责外交、贸易和发展的相关政府机构，大幅调整
了自身的双边发展合作政策与实施体制架构。

有意思的一点是，在发达国家重新解读自身的
海外发展援助使命以及相关战略的同时，发展中国
家似乎也开始树立起新愿景，以适应不断变化的援
助环境及其与市场和私人投资更密切的关联。这一
新愿景（尤其得到非洲国家的支持）认为，结构性
转型应以“本国生产的”国内资源为基础（插文
23）。要制定旨在为发展筹措国内资源的措施，就
必须首先加深了解与这些资源的筹措和利用相关的
政治、经济和其它推动力以及阻力。筹措工作应在
发展中国家的国家和地区层面展开，同时要加强与
此相关的金融部门和市场。[95]

因此，虽然人们依然认为海外发展援助发挥着
重要作用，但这一作用正逐步被视为国内融资的一
种催化剂。例如，非洲各国部长支持利用海外发展
援助和技术援助在最低收入国家开展税收改革和公
共资金管理，希望借此从长远实现国内资金筹措。[96]
在第五届全球贸易援助审查会议上，联合国非洲经济委员会还指出有必要利用贸易援助来促进工业化，
作为促进结构转型进程的一个关键步骤。

要想将贸易作为可持续发展和向2015年后框架
过渡过程中相关变化的一个推动力，就必须认真反
思贸易相关辩论和谈判的范围，以往的主要侧重点
往往是技术问题，却忽略了正变得越来越复杂的政
治动态变化。从这一角度看，不同部门进程之间缺
乏协调性和连贯性不仅导致国际谈判陷入僵局，还
阻碍了各方利用贸易政策创造有利环境去促使发达
国家和发展中国家更有效地利用现有资源。

部门间的分割现象会加剧观点和方法的两极分
化，增加各国利用贸易协定和利用贸易政策支持结
构转型的难度:

• 通过建立横向和纵向联系来打破部门性政策进程
之间的分割局面，可能有助于在贸易协定中为粮
食安全提供一定的政策空间并优化其利用。不同
进程之间更加紧密的协同合作关系也有助于加强政策的连贯性和可预见性，从而确保政策目标能
长期保持更好的稳定性。协调一致能帮助各国政
府在不同部门之间确定共同目标，并就如何在公
认的全球框架中权衡不同因素做出决定。

• 加强不同进程之间的协同合作还有助于通过优化
资源在不同预算之间的分配和使用，将资金用于
实现共同目标，帮助各国筹措所需资金，推动结
构转型和经济发展。这将起到加强各国立足国内
筹资资金的能力。

随着对贸易及相关政策的重视日益突出，2015
年后展望带来的相关挑战和机遇还要求各方对多边
贸易体制及其治理框架 — 世贸组织《农业协定》进
行反思。这一协定为设计和实施国家贸易政策创造
了条件，从而为各国提供了政策空间，帮助它们努
力实现消除饥饿和粮食不安全的目标。有关贸易、
贸易政策和贸易协定的辩论将需要更认真地考虑和
协调政策空间、结构转型和资源筹措之间的关系，
只有这样才能让贸易真正起到改善粮食安全的作用。

注 释

1.本报告中，为方便起见，“粮食安全”一词同时包含
粮食安全和营养安全。

2.2015年上半年的粮食价格与1995-2005年间的水平
相比从实际值看平均上涨了28%，但预计在下一个十
年里，高生产率和低投入物价格会推动产量增长，而
同时需求增长却无法跟上产量增长，因此粮食价格将
呈下降趋势。

3.粮农组织和经合组织。2015。《经合组织-粮农组织
2015-2024年农业展望》。巴黎，经合组织出版社。

4.N. Alexandratos和J. Bruinsma。2012。《走向
2030/2050年的世界农业：2012年修订版》。农业及
发展经济司工作文件第12-03号。罗马，粮农组织。

5.粮农组织。2009。《2050年如何养活世界》。罗马。

6.世界贸易组织。2014。《2014年世界贸易报告。贸易
与发展：最近趋势与世贸组织的作用》。瑞士日内瓦。

7.经合组织。2014。《2014年发展合作报告：为可持
续发展筹措资源》。巴黎，经合组织出版社。

8.世界贸易组织，2014（见注释6）。

9.粮农组织和经合组织，2015（见注释3）。

10.同上。

11.同上。

12.同上。

13.K. Ash和I. Lejarraga。2014。“我们能有区域主义
和多边主义吗？ ” 载于出自R. Meléndez -
Ortiz、C. Bellmann和J. Hepburn编。《在巴厘岛会
议后应对农业问题》。日内瓦，瑞士贸易和可持续发
展国际中心。

14.K.J. Ruhl。2013。《美国企业内部贸易数据来源概
览》。美国纽约，纽约大学斯特恩商学院。

15.G. Gereffi和 K. Fernandez-Stark。2011。《全球价值
链分析：入门》。美国杜伦，杜克大学全球化、治理
和竞争力中心；S. Miroudot和A. Ragoussis。2009。
《纵向贸易、贸易成本和外商直接投资》。经合组织
贸易政策工作文件第89号。巴黎，经合组织出版
社；R. Koopman 、W. Powers 、Z. Wang 和
S.-J. Wei。2011。《有针对性地发放信贷：追踪全球
价值链中的增加值》。国家经济研究局工作文件第
16426号，2010年9月，2011年9月修订。美国剑桥，
国家经济研究局；R. Koopman 、Z. Wang 和
S.-J. Wei。2014。“追踪出口总值中的增加值和重复
计算”。《美国经济评论》第104（2）期：459-494
页；R. Stehrer。2013。《双边增值贸易中的核算关
系》。维也纳国际经济研究所（WIIW）工作文件
第1 0 1 号。维也纳， 国际经济研究
所；M. Timmer、A.A. Erumban、B. Los、R. Stehrer
和G.J. de Vries。2014。“分解全球价值链”。《经
济观点杂志》第2 8 （ 2 ） 期： 9 9 - 1 1 8
页；R. Baldwin。2012。《全球供应链：为何出现，
为何重要，走向何方？》。经济政策研究中心（CEPR）
讨论文件第9103号；伦敦，经济政策研究中心；R. Baldwin
和S. Evenett。2012。“21世纪制造业中的价值创造
和贸易： 为英国制造业制定何种政策？ ” 出
自E. Greenaway编。《全球化世界中的英国：英国如
何才能侧重全球价值链中真正能够增值的步骤？》，
第71-128页。伦敦，经济政策研究中心；O. Cattaneo
和S. Miroudot。2013。“从全球价值链到全球发展
链：对贸易格局和发展模式最新变化的分析”。出自
E. Zedillo和 B. Hoekman编。《21世纪贸易政策：回
到过去？》。美国纽黑文，耶鲁大学出版社。

16.P. Montalbano、S. Nenci和L. Salvatici。2015。
《贸易、价值链和粮食安全》。为《2015-16年农产
品市场状况》准备的背景文件。罗马，粮农组织。

17.参见如S. Murphy、D. Burch和J. Clapp。2012。
《谷物的秘密：世界最大的粮食贸易商与全球农业》。
乐施会研究报告。英国牛津，乐施会

18.世界贸易组织，2014（见注释6）。

19.M. Maertens、B. Minten和 J. Swinnen。2012。
“现代粮食供应链和发展：撒哈拉以南非洲园艺产品
出口部门的相关实证”。《发展政策评论》，第30
（4）期：第473-497页。

20.粮农组织和经合组织，2015（见注释3）。

21.最不发达国家（LDCs）是联合国大会确定的一个类
别。粮食净进口发展中国家（NFIDCs）是乌拉圭回
合谈判过程中确定的一个类别，已纳入世贸组织现行
法律体系。

22.低收入缺粮国（LIFDCs）是粮农组织介绍某些数据
时所采用的一个统计类别。这一分类以收入和粮食贸
易标准为依据，并允许自我排除。

23.E. Díaz-Bonilla。2015。《迷失在对话中：有关贸易
和粮食安全的支离破碎的对话》。为《2015-16年 农
产品市场状况》准备的背景文件。罗马，粮农组织；
粮农组织。2006。《贸易改革与粮食安全：各国案
例研究和汇总》。罗马。

24.J. Clapp。2015。《粮食安全和国际贸易：澄清争
议》。为《2015-16年农产品市场状况》准备的背景
文件。罗马，粮农组织。

25.E.H. Pangaribowo、N. Gerber和M. Torero。2013。
《粮食和营养安全指标：评论》。发展研究中心工作
文件第108号。德国波恩，波恩大学发展研究中心。

26.国际粮食政策研究所、关爱世界组织（Concern
Worldwide）和救济世界饥饿组织（Welthungerhilfe）
共同开发出了一项“全球饥饿指数”，试图将三个加
权指标合并成一个指数，反映饥饿的多维度本质。

27.本节参考Clapp，2015（见注释24）。

28.28 本节及下文两节参考Díaz-Bonilla, 2015 （见注
释23）。

29.29 E. Díaz-Bonilla、M. Thomas、S. Robinson和A.
Cattaneo。2000。《粮食安全和世界贸易组织的贸易
谈判：对各国家组别的集群分析》。国际粮食政策研究
所讨论文件第59号。华盛顿特区，国际粮食政策研究
所。

30.L.A. Winters、N. McCulloch和A. McKay。2004。“贸
易自由化和贫困：现有实证”。《经济文献杂志》，第
42（1）期：72-115页。

31.Díaz-Bonilla，2015（见注释23）。

32.M. Lipton和M. Ravallion。1995。“贫困与政策”。
出自J. Behrman和T.N. Srinivasan编。《发展经济
学手册》，第3卷，第2551-2657页。阿姆斯特丹，
北荷兰出版社。

33.见Lipton和Ravallion，1995（见注释32）；R. Eastwood
和M. Lipton。2000。“惠农增长和促增长扶贫：含
义、实证和政策影响”。《亚洲发展评论》，第18（2）
期：22-58页；L. Christiaensen、L. Demery和
J. Kuhl。2010。《农业在减贫中（不断演化）的作用》。
联合国大学世界发展经济学研究所工作文件第2010/36
号。赫尔辛基，联合国大学世界发展经济学研究所。

34.见M. Arimond和M. Ruel。2004。“饮食多样化与儿
童营养状况相关：从11项人口健康调查中得到的实
证”。《营养杂志》，第134（10）期：2579-2585
页；R. Remans、S.A. Wood、N. Saha、T. Lee
Anderman和R.S. DeFries。2014。“测量国家粮食
供应的营养多样化”。《全球粮食安全》，第3（3/4）
期：174-182页。

35.C. Hawkes。2008。“农产品系统的全球化和营养转
向”。出自J. von Braun和E. Díaz-Bonilla编。2008。
《粮食和农业的全球化与贫困人口》，第215-249页；
英国牛津，牛津大学出版社；J. Kearney。2010。
“粮食消费趋势和推动力”。《皇家学会学报B辑》，
第365期：2793-2807页。

36.Díaz-Bonilla，2015（见注释23）。

37.B. Hoekman和P.C. Mavroidis。2015。《监管的溢出
效应和贸易体系：从协调到合作》。E15倡议。瑞士
日内瓦，国际贸易和可持续发展中心和世界经济
论坛。

38.N. Minot，2011。《世界粮价变化向撒哈拉以南非洲
市场的传导》。国际粮食政策研究所讨论文件第1059
号。华盛顿特区， 国际粮食政策研究
所；N. Minot。2012。《非洲的粮价波动：波动性的
确加剧了吗？》。国际粮食政策研究所讨论文件第
1 2 3 9 号。华盛顿特区， 国际粮食政策研究
所；A. Chapoto和T. Jayne。2009。《贸易壁垒和
市场干预对玉米价格不可预见性的影响：东部和南部
非洲的实证》。密歇根州立大学国际发展工作文件草
案第202号。美国东兰辛，密歇根州立大学。

39.Díaz-Bonilla，2015（见注释23）。

40.粮农组织。2003。《贸易改革与粮食安全：关联的
概念化》。罗马；粮农组织，2006（见注释23）。

41.粮农组织、农发基金和世界粮食计划署。2015。
《2015年世界粮食不安全状况。实现2015年饥饿相
关国际目标：进展不一》。罗马，粮农组织。

42.例如，S. Murphy，2008。“农业和市场权力”。出
自von Braun和Díaz-Bonilla，2008（见注释35），
第181-88页；J. Morrison和S. Murphy。2009。
“市场集中化背景下的经济增长和农产品自由贸易对
分配的影响”。出自A. Sarris和J. Morrison编。《世
界农产品贸易不断演化的结构：对贸易政策和贸易协
定的影响》，第137-177页。罗马，粮农组织。

43.von Braun和Díaz-Bonilla，2008（见注释35）。

44.Díaz-Bonilla，2015（见注释23）。

45.T. Reardon和C. Timmer。2008。“超市在全球粮
食体系中的兴起” 。出自von Braun和Díaz-Bonilla，2008（见注释35），第189-214页。

46.另一个问题是对营养的影响，已在前文论及。

47.J. Swinnen。2015。“供应链、贸易与粮食安全：将
富裕消费者和贫困生产者通过价值链联系起来”。在
意大利罗马粮农组织的发言，2015年3月。

48.Díaz-Bonilla，2015（见注释23）。

49.例如，参见M. Hernandez和M. Torero有关全球化肥
行业不完善竞争的相关讨论。2011。《化肥市场形
势：市场结构、消费和贸易格局以及定价行为》。国
际粮食政策研究所讨论文件第01058号。华盛顿特
区，国际粮食政策研究所。有关有必要关注超市和加
工商之间的价格形成相对权力和探讨寡头买主垄断或
寡头卖主垄断背景下价格形成的内容，参见Reardon
和Timmer，2008（见注释45）。

50.例如，见M. Maertens和J. Swinnen。2009。“贸易、
标准和贫困：塞内加尔的实证”。《世界发展》，第
37（1）期：161-178页。

51.P. Arias、D. Hallam、E. Krivonos和J. Morrison。2013。
《小农在不断变化的粮食市场中的参与》。罗马，粮
农组织。

52.Díaz-Bonilla，2015（见注释23）。

53.于2012年5月11日世界粮食安全委员会第38届（特
别）会议上通过的《土地、渔业及森林权属负责任治
理自愿准则》致力于通过为各国就权属负责任治理制
度准则和国际公认的标准，帮助解决土地抢夺问题。
准则为各国制定本国战略、政策、法律、计划和活动
提供了一个可用框架。准则能帮助各国政府、民间社
会、私有部门和公民就自己提出的行动和他人的行动
是否合理做出判断。

54.D. Cheong、M. Jansen和R. Peters编。2013。《共
同的收获：农业、贸易和就业》。瑞士日内瓦，国际
劳工组织和联合国贸发会议。

55.粮农组织。2015。粮食及农业决策分析（FAPDA）。
网站（见http://www.fao.org/in-action/fapda/
background/policy-classification/en/）。

56.A. Dorward和J.A. Morrison。2015。“英雄、坏蛋和受害
者：农业补贴及其对粮食安全与减贫的影响”。出自
G.M. Robinson和D.A. Carson编。《农业全球化手册》。全
球化系列手册。英国切尔滕纳姆，Edward Elgar出版社。

57.政策类型和政策背景之间也有所区分。例如，某国政
府可能实施了一项最低保护价政策，但如果将保护价
定在安全网水平（即低于边境价格）或是高于边境价
格，结果会出现巨大差别。

58.粮农组织。2009。《有关国家层面为应对高粮价而
采取政策及计划行动的相关指南》。罗马。

59.粮农组织。2014。《拉丁美洲及加勒比地区为应对
高粮价而采取政策措施：各国案例》。罗马。

60.经合组织。2015。《管理粮食不安全风险：分析框
架及在印度尼西亚的应用》。巴黎。

61.P. Arias等。2013（见注释51）。

62.C.P. Timmer。2014。“管理结构转型：政治经济学
方法”。联合国大学世界发展经济学研究院年度讲座
第18场，2014年11月18日，联合国，美国纽约。未
发表。

63.S. Fan、A. Gulati和S. Thorat。2007。《印度农村
的投资、补贴和惠贫增长》。国际粮食政策研究所讨
论文件第716号。华盛顿特区，国际粮食政策研究所。

64.墨西哥案例参见S. Levy和E. Rodríguez。2005。
《贫困遗产：墨西哥的Progresa Oportunidades计
划》。华盛顿特区，美洲开发银行；H. Rodríguez
Vázquez。2011。Lecciones aprendidas para el
Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y
Centroamérica en el Acuerdo Global Unión Europea – México。智利圣地亚哥，粮农组织。

65.K. Anderson和S. Nelgen。2013。“1995至2011年
关于农业激励机制扭曲的国家和全球更新估计数”。
华盛顿特区，世界银行。

66.实际上据估计，虽然商品价格持续下跌，但2015年
仍是美国生产者获得支持水平最高的年份之一。见路
透社。2015。“智库称美国的农场补贴将在2015年
作物季达到峰值”。新闻稿（见http://www.reuters.com/article/2015/03/10/us-usa-agriculture-fapriidUSKBN0M61UD20150310）
。

67.粮农组织。2015。“监测和分析粮食及农业政策”。
网站（见 http://www.fao.org/in-action/mafap/home/en/)。

68.E. Magrini 、P. Montalbano 、S. Nenci 和
L. Salvatici。2014。《农产品贸易政策和粮食安全：
有因果关系吗？》。FOODSECURE项目工作文件第
25号。海牙，瓦赫宁根大学与研究中心农业经济研
究所。

69.政策变化的强度和过渡期的长短都在发挥着作用。为
稳定各方预期，决策者从一开始就应该宣布最终目
标，即便该目标与当前现状相比意味着要进行激烈的
变革。接下来最好留出较长、渐进的过渡期，以最大
限度减少调整成本。

70.本节及下一节的相关参考资料为A. Matthews。2015。
《将与粮食安全相关的贸易关切纳入多边贸易规则》。
为《2015-16年农产品市场状况》准备的背景文件。
罗马，粮农组织。

71.世贸组织其它协定，如《实施卫生与植物卫生措施协
定》（SPS）、《技术性贸易壁垒协定》（TBT）、
《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）也都涉及
全球粮食安全治理这一新兴事物，但不属于本报告讨
论范围。

72.关于改革计划对最不发达国家和粮食净进口发展中国
家可能产生消极影响的措施的马拉喀什部长会议决定。

73.O. De Schutter。2011。《世界贸易组织和全球粮食危
机后议程：将粮食安全放在国际贸易体制的首位》。
2011年11月活动报告。瑞士日内瓦，联合国食物权
特别报告员。

74.世贸组织。2011。《多哈部长宣言》第13段。

75.例如，参见B. Chatterjee和S. Murphy。2014。《贸
易和粮食安全》。E15倡议。瑞士日内瓦，国际贸易
和可持续发展中心和世界经济论坛；J. Clapp。2011。
《粮食安全和世贸组织：多哈回合会带来改变吗？》。
英国曼彻斯特，PovertyDialog.org网站和曼彻斯特大
学布鲁克斯世界贫困研究所；O. De Schutter。2009。
《国际农产品贸易和食物权》。全球化对话不定期论
文第46号。瑞士日内瓦，Friedrich-Ebert-Stiftung
基金会；E. Díaz-Bonilla, 2014。《农产品贸易和粮
食安全：有关一场持续辩论的一些想法》。E15倡
议。瑞士日内瓦，国际贸易和可持续发展中心和世界
经济论坛；C.G. Gonzalez, 2002。“不平等的制度
化：世贸组织农业协定、粮食安全和发展中国家”。
《哥伦比亚环境法期刊》，第27（2）期：433-489
页；K. Elliott。2015。《发展中国家的粮食安全：
世贸组织能发挥作用吗？》。华盛顿特区，全球发展
中心；C. H-berli。2012。“世贸组织规则会促进还
是破坏食物权？”出自J. McMahon和M. Desta编。
《世贸组织农业协定研究手册：国际农产品贸易法中
新出现的问题》， 第5 0 - 7 2 页。英国切尔滕纳
姆，Edward Elgar 出版社； C. H-berli。2010。
“粮食安全和世贸组织规则”。出自B. Karapinar和
C. H-berli编。《粮食危机和世贸组织》。英国剑
桥，剑桥大学出版社；T. Josling。2015。“重新审
视农业补贴规则”。E15倡议。瑞士日内瓦，国际贸
易和可持续发展中心和世界经济论
坛；R. Sharma。2011。“粮食主权、饥饿和全球贸
易规则”。非洲技术开发论坛学报，第8（1/2）
期：10-17页；F. Smith。2012。“粮食安全和国际
农产品贸易监管：老问题，新观点”。出自J. McMahon
和M. Desta编。《世贸组织农业协定研究手册：国际
农产品贸易法中新出现的问题》。英国切尔滕纳
姆，Edward Elgar出版社；S. Tangermann。2013。
《农业和粮食安全小组：后巴厘时代粮食安全议程》。
瑞士日内瓦，国际贸易和可持续发展中心。

76.经合组织，2014。《2014年农业政策监测和评价》。
巴黎。

77.T. Josling，2014。“世贸组织、粮食安全和集体行动
问题”。为粮价波动、粮食安全和贸易政策会议准备的
文件，2014年9月18-19日，世界银行，华盛顿特区。

78.另见R. Sharma，2007。“发展中国家有关乌拉圭回
合农业协定关键政策问题的体验”。出自A. McCalla
和J. Nash编。《为发展中国家改革农产品贸易》。
华盛顿特区，世界银行；C. Laroche Dupraz和
A. Postolle，2013。“粮食主权和农产品贸易政策承
诺：西非国家有多大余地？”《粮食政策》，第38
（1）期：115-125页。

79.R. Bernabe，2008。《特殊商品待遇：主席2008年
5月方法草案文本的含义》。瑞士日内瓦，国际贸易
和可持续发展中心。

80.粮农组织。2006。《进口激增：外部原因何在？》。
粮农组织有关进口激增的简报。罗马。

81.见世贸组织。2015。“国内支持”。《农业协定》
网页（见https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/ag_intro03_domestic_e.htm)。

82.R. Banga。2015。“补贴变绿和粮食安全”。在2015
年4月13-14日联合国贸发会议全球商品论坛上的发
言，瑞士日内瓦。

83.W. Martin和K. Anderson。2012。“商品价格飞涨
过程中的出口限制和价格绝缘”。《美国农业经济学
杂志》，第94（2）期：422-427页。

84.加快农业增长和转型以促进共同繁荣和改善生计的马
拉博宣言》，2014年6月于赤道几内亚马拉博通过（见
http://pages.au.int/sites/default/files/Malabo%20Declaration%202014_11%2026-.pdf）。

85.非洲联盟。2015。《为实现非洲农业发展综合计划
2025年愿景而制定的实施战略及路线图：落实有关
加快农业增长和转型以促进共同繁荣和改善生计的马
拉博宣言》。亚的斯亚贝巴。

86.已确定的可持续发展目标实施手段除了贸易外，还包
括金融、技术、能力建设和系统性问题（包括如宏观
经济稳定性、政策连贯性和尊重各国在消除贫困和可
持续发展方面的政策空间）。

87.关于相关问题的不同观点参见von Braun和Díaz-
Bonilla，2008（见注释35）。

88.经合组织。《2014年发展合作报告。为可持续发展
筹措资源》。巴黎。

89.经合组织发展援助委员会是一个由29个国家组成的国
际论坛，其中包括对外援助的几个最大提供方，委员
会的宗旨是推动发展合作和其它政策，为可持续发展
做贡献，包括促进有利于贫困人口的经济增长、减
贫、提高发展中国家生活水平、打造一个任何国家都
不依赖援助的未来。

90.《2015年欧洲发展报告。将融资和政策相结合，实
施改革性的2015年后发展议程》。2015。布鲁塞尔，
海外发展研究所，合作伙伴包括欧洲发展政策管理中
心（ECDPM）、德国发展研究所（GDI/DIE）、雅典
大学（国际经济和发展部经济学系）和南方之声网。

91.同上。

92.海外发展研究所。2015。《设计未来的发展机构：
框架文件》。伦敦。

93.K. Rana。2007。“经济外交：发展中国家的经验”。
出自N. Bayne和S. Woolcock编。《全新经济外交：
国际关系中的决策和谈判》，第201-220页。伦
敦，Ashgate出版公司。

94.海外发展研究所，2015（见注释92）。

95.欧洲发展政策管理中心（ECDPM）。“档案：发展
融资”。网页（见http://ecdpm.org/dossiers/financing-for-development/）。

96.同上。