ALICOM 99/11  |
| ALICOM 99/11 |
Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos a Partir del Año 2000: Decisiones basadas en criterios científicos, armonización, equivalencia y reconocimiento mutuo
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Garantía de la calidad y inocuidad de los alimentos:
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Edward Groth III, PhD, Consumers Union of United States, Inc, USA |
II. Funciones de los consumidores
A. LOS CONSUMIDORES COMO SOLICITANTES DE INFORMACIÓN
B. LOS CONSUMIDORES COMO FUERZA EN EL MERCADO
C. LOS CONSUMIDORES COMO PARTICIPANTES EN LOS PROCESOS DE DETERMINACION DE POLITICAS ALIMENTARIAS
III. Algunos obstáculos a la participación eficaz de los consumidores
1. Para el consumidor medio de la mayoría de países, el GATT, los acuerdos SFS y OTC, la Comisión del Codex Alimentarius, la Organización Mundial del Comercio y otros organismos que tratan de cuestiones de calidad e inocuidad de los alimentos a nivel internacional son entidades poco conocidas, abstractas y distantes. Al consumidor ordinario le resulta difícil comprender la forma en que la labor de esos órganos afecta su vida cotidiana y sus opciones en materia alimentaria.
2. Al mismo tiempo, la calidad y la inocuidad de los alimentos son preocupaciones universales y personales para los consumidores. A cualquier persona le preocupa lo que come, y la calidad e inocuidad de los alimentos ocupa un lugar destacado en la lista de problemas relativos a los productos de consumo tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Los aspectos de la calidad e inocuidad de los alimentos que más preocupan a los consumidores probablemente serán distintos según los países, entre el Norte y el Sur, entre las sociedades desarrolladas y en desarrollo, entre los países grandes y pequeños y también en el interior de cada uno de esos grupos de países. Con todo, muchas preocupaciones de los consumidores respecto de cuestiones alimentarias son prácticamente universales.
3. En el umbral del siglo XXI, los gobiernos y la comunidad empresarial internacional han venido observando desde hace tiempo la necesidad de abordar las cuestiones de calidad e inocuidad de los alimentos en el contexto del comercio internacional. Los gobiernos nacionales, la FAO, la OMS y la OMC, las empresas multinacionales y las organizaciones de la industria alimentaria y agrícola han participado activamente en la definición de políticas que regirán el comercio y la inocuidad de los alimentos a nivel internacional.
4. Los consumidores, y las organizaciones de consumidores que les representan en los foros políticos, no han participado de manera tan destacada en la mayoría de debates internacionales sobre política alimentaria. Muchas organizaciones de consumidores consideran, de manera justificada, que las decisiones que afectan lo que vamos a comer en el próximo siglo las están tomando a puerta cerrada los expertos gubernamentales y los círculos empresariales en foros en los cuales a menudo no se invita a participar al público1.
5. Hay muchas razones por las que las organizaciones de consumidores deberían intervenir, y creo que en el futuro desempeñarán un papel mucho mayor del que han tenido hasta ahora en la formulación de decisiones relativas a la política alimentaria. La principal de esas razones es la necesidad de que los consumidores acepten las innovaciones en el mercado de alimentos. Si los consumidores no "compran" nuevas tecnologías alimentarias y nuevas fuentes de alimentos, el mercado puede experimentar diversos tipos de perturbaciones. Los consumidores pueden desconfiar de los vendedores; el público puede rechazar las innovaciones; el comercio internacional de alimentos puede ser mucho más difícil de lo que debería, etc.
6. No debemos suponer que los círculos empresariales y los gobiernos siempre tienen presentes los intereses de los consumidores o que pueden determinar automáticamente lo que los consumidores querrían que hicieran. Para que los procesos normativos respondan a las necesidades de los consumidores, éstos tienen que "sentarse a la mesa" y expresar sus deseos y necesidades. Para que el mercado internacional de alimentos funcione bien en el próximo siglo, las organizaciones de consumidores de nivel nacional e internacional deberán participar más plenamente en el proceso político.
7. Para poder cumplir con eficacia su papel de compradores individuales en el mercado de alimentos, los consumidores ordinarios necesitan información. Para representar con eficacia a los consumidores en los debates sobre la formulación de políticas alimentarias, las organizaciones de consumidores también necesitan mucha información.
8. La mayoría de consumidores manifiestan algún grado de interés por la calidad y la inocuidad de los alimentos que consumen y tienen por lo menos algún conocimiento al respecto. La calidad sensorial, la frescura y los beneficios nutricionales de los alimentos son los aspectos que la mayoría de consumidores consideran cada vez que compran productos. Los consumidores suelen suponer que los alimentos que se ponen a la venta serán aptos para el consumo, pero también son conscientes de que ellos mismos tienen un papel que desempeñar para asegurar la inocuidad de los alimentos: lavar las hortalizas frescas, cocinar bien las carnes, etc. Los consumidores también reconocen que existen aspectos de la inocuidad de los alimentos sobre los cuales no tiene ningún control -de los residuos de plaguicidas, o las micotoxinas, por ejemplo- y tienen que depender de los gobiernos para que fijen normas de protección, y de la industria y de los gobiernos para que velen por que los alimentos del mercado cumplan esas normas.
9. En sociedades distintas las preocupaciones específicas por la calidad y la inocuidad de los alimentos también difieren. Un consumidor de un país en desarrollo tal vez esté más preocupado por obtener alimentos suficientes para atender las necesidades nutricionales de su familia, mientras que el de un país desarrollado quizá conceda más importancia a evitar un consumo excesivo de calorías y grasas. Sin embargo, los consumidores de todo mundo buscan alimentos sabrosos, nutritivos, disponibles a un precio razonable y que, en la media de lo posible, no contengan aditivos o contaminantes tóxicos indeseables.
10. A medida que el mercado mundial de alimentos se globaliza, los hábitos de alimentación de los países en desarrollo se van pareciendo cada vez más a los de los países desarrollados. Me temo que en Occidente hemos exportado algunos de los inventos menos admirables de nuestra cultura, como los refrescos carbónicos y las comidas rápidas, y con ellos nuestros problemas nutricionales. Por otra parte, una encuesta hecha en varios países de Asia meridional puso de relieve que los consumidores de esos países tenían mucho interés en comprar alimentos cultivados orgánicamente2. La distancia entre las naciones tal vez sea mucho menor de lo que pensamos.
11. Si bien las cuestiones concretas que atraen atención probablemente serán muy específicas de cada nación y cultura, todos los consumidores, tanto los de países desarrollados como los de países en desarrollo, sienten preocupación por la inocuidad de los alimentos. Los riesgos evitables relacionados con los alimentos, como los que plantean los aditivos, los plaguicidas y otros contaminantes, ocupan un lugar prominente en la lista de problemas alimentarios que los consumidores esperan que sus gobiernos y la industria resuelvan, en la mayoría de países.
12. Además, los consumidores actuales también están cada vez más preocupados por la forma en que se producen los alimentos. Muchos consumidores quieren utilizar su poder adquisitivo para apoyar métodos de producción de alimentos que sean ambientalmente sostenibles y éticamente correctos3.
13. Si bien existen diferencias entre los países y entre las regiones respecto de lo que preocupa de manera más visible a los consumidores en materia de alimentos, el mundo se está haciendo pequeño. Las inquietudes actuales en Europa o América del Norte serán las inquietudes de mañana en Asia, Africa o América Latina, y viceversa. Según mi experiencia en el movimiento internacional de los consumidores, creo también que ciertas inquietudes son esencialmente universales. Por ejemplo, los consumidores de todas las naciones quieren alimentos inocuos, quieren poder elegir y, en contextos concretos, quieren alimentos que estén claramente etiquetados, de manera que se facilite la elección. En todas las culturas los consumidores tienen derecho a saber lo que compran y a decidir si lo compran o no, basándose en los valores que consideren más importantes. Esos elementos se encuentran en las posiciones de los consumidores de todo el mundo respecto de las políticas alimentarias.
14. Para poder ejercer opciones fundamentadas en el mercado mundial de alimentos, los consumidores necesitan una buena información fáctica. Los que tienen conocimientos especializados sobre la calidad y la inocuidad de los alimentos -de la industria, los científicos del mundo académico, los organismos gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales, incluidas las organizaciones de consumidores- deben dar a conocer al público sus conocimientos. Esta divulgación de información puede ir desde incluir en las etiquetas de los alimentos la información que exigen los consumidores hasta una variedad de programas de educación del público en general sobre cuestiones alimentarias.
15. Algunos de los cambios que se han producido recientemente en el mercado mundial de alimentos han sido impulsados en gran medida por la demanda de los consumidores. La proliferación de alimentos con bajo contenido de grasas y la mayor información nutricional que se incluye en las etiquetas, por ejemplo, ponen de manifiesto una mayor preocupación de los consumidores por la dieta, la salud y la nutrición. La mayor variedad de opciones alimentarias, incluidos los productos importados de tierras distantes, refleja no sólo la revolución de los sistemas de transporte sino también una revolución de las expectativas de los consumidores. Por ejemplo, 20 años atrás los consumidores de los Estados Unidos apenas sabían qué aspecto tenía un kiwi, pero al llegar el cambio de siglo nos encontramos todos los días esta fruta sabrosa y consideramos normal nuestra capacidad de comprar rutinariamente alimentos procedentes de países extranjeros. El comercio de alimentos ha enriquecido las opciones de los consumidores en los supermercados no sólo de los países ricos sino de todo el mundo. Los progresos de este tipo son bien acogidos por los consumidores, que no desean que se invierta la tendencia.
16. Sin embargo, algunas otras transformaciones del mercado de alimentos se han producido en gran medida con independencia de las expresiones de la demanda de los consumidores. Quizá el ejemplo más destacado sea la proliferación de alimentos modificados genéticamente. Se han introducido en los cultivos nuevos rasgos genéticos principalmente para mejorar el rendimiento de la producción agrícola, y sólo raramente para lograr que los alimentos fueran obviamente mejores para los consumidores. Estos, que no encuentran beneficios personales en la tecnología y que son conscientes de posibles costos indeseables para el medio ambiente, han preguntado si es realmente beneficioso para la sociedad invertir en la biotecnología alimentaria.
17. Efectivamente, la industria de la biotecnología se ha visto trastornada cuando los consumidores han puesto en tela de juicio la aceptabilidad de determinados alimentos modificados genéticamente. Los consumidores de muchos países han manifestado inquietud por la posibilidad de que esos alimentos no se hayan puesto suficientemente a prueba para asegurar su inocuidad para la salud pública y el medio ambiente. Algunos consumidores han manifestado reservas éticas por la transferencia de genes entre especies, incomodidad por la "manipulación de la naturaleza" y muchas otras preocupaciones respecto de los alimentos modificados genéticamente. Hay un amplio apoyo internacional de las organizaciones de consumidores para que sea obligatorio etiquetar los alimentos modificados genéticamente.
18. A muchos consumidores les da la impresión de que esas preocupaciones legítimas no son tenidas en cuenta por una coalición paternalista de la industria y el gobierno que nos dice que "nos callemos y nos comamos la verdura (modificada genéticamente)". Si bien es posible que el público acabe por aceptar aplicaciones concretas de la tecnología de los alimentos modificados genéticamente, el camino hacia la aceptación se ha hecho mucho más difícil debido a la desconfianza y la indignación del público por la forma en que esa tecnología se ha impuesto a los consumidores. A menos que se hagan esfuerzos concertados para abordar y resolver esas legítimas inquietudes de los consumidores acerca de los alimentos modificados genéticamente, es posible que esos obstáculos no se superen en mucho tiempo.
19. A veces las exigencias de los consumidores en cuanto a la calidad y la inocuidad pueden entrar en conflicto directo entre sí. Por ejemplo, los consumidores de los países desarrollados están acostumbrados a comprar fruta y hortalizas frescas sin tara, cosméticamente "perfectas". Sin embargo, las normas de calidad que promueven el atractivo cosmético también exigen un uso mucho mayor de insecticidas. Los consumidores también quieren frutas y hortalizas que tengan un mínimo de residuos de plaguicidas potencialmente perjudiciales.
20. ¿Aceptaría la mayoría de los consumidores alguna que otra tara en una manzana o una naranja a cambio de reducir la cantidad de residuos de plaguicidas en sus dietas? Indudablemente, en muchos casos sería así. En América del Norte y gran parte de Europa, el mercado de alimentos incluye ya productos con "etiquetas verdes", que van desde "productos cultivados orgánicamente" a productos cultivados con distintos regímenes que reducen la aplicación de plaguicidas y otros insumos tecnológicos. A muchos consumidores no les importa que los alimentos no sean cosméticamente perfectos; cuando escogen en el supermercado, expresan preferencia por métodos sostenibles de producción de alimentos.
21. Los consumidores de los países en desarrollo también quieren comprar alimentos cultivados de manera sostenible, pero actualmente tal vez tengan menos oportunidades claras para hacerlo. El mercado mundial de alimentos del siglo XXI deberá hacer que los consumidores de todas las naciones dispongan de esas opciones. Junto con unas decisiones fundamentadas, los consumidores necesitan información para saber exactamente lo que compran y para comprender las consecuencias de sus decisiones.
22. En mis observaciones introductorias dije que los consumidores, que suelen estar representados por las organizaciones de consumidores, necesitan y merecen ocupar un lugar en la mesa donde se desarrollan los procesos de formulación de políticas relativas a la calidad y la inocuidad de los alimentos. ¿Qué funciones desempeñan ahora las organizaciones de consumidores en esos procesos políticos y cómo puede mejorarse la función de los consumidores en el umbral del siglo XXI?
23. La participación de los consumidores en los procesos relativos a las políticas alimentarias es esencial tanto a nivel nacional como internacional. La participación de las organizaciones de consumidores en los procesos relativos a las políticas alimentarias a nivel nacional contribuye a que las decisiones nacionales estén bien fundamentadas y sean aceptables. Puesto que los detalles concretos de los problemas y las preocupaciones de los consumidores con respecto a los alimentos difieren considerablemente según los países, es crucial que las organizaciones de consumidores participen en sus diálogos nacionales sobre la calidad y la inocuidad de los alimentos. La participación a nivel nacional también contribuirá a crear los conocimientos técnicos y la experiencia con los procesos políticos que se necesitarán para apoyar la participación de los consumidores a nivel internacional.
24. En los distintos países varía considerablemente la situación en cuanto al número y la naturaleza de las organizaciones de consumidores, a su grado de interés y conocimiento de las cuestiones de política alimentaria y a la medida en que el proceso nacional de formulación de políticas alimentarias está abierto a la participación de los consumidores. Se ha pedido a cada uno de los gobiernos miembros del Codex que establezcan un comité nacional del Codex y un punto de contacto nacional del Codex. No todos los gobiernos han cumplido esos objetivos. Entre los que lo han hecho, el grado de participación de las organizaciones de consumidores varía considerablemente según los países.
25. A nivel internacional, los consumidores han participado durante muchos años en labor del Codex. La Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores, que representa a unas 230 organizaciones de consumidores en aproximadamente 110 países, envía delegaciones a las reuniones de unos ocho comités técnicos "horizontales" del Codex, así como a las reuniones de la Comisión del Codex, el Comité sobre Principios Generales y los Comités Coordinadores Regionales del Codex. Gracias a su seguimiento de los trabajos del Codex durante muchos años y a haber participado activamente en los debates sobre numerosas cuestiones, la Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores ha logrado que sus miembros adquieran experiencia y desempeña una función eficaz en la labor relacionada con el Codex.
26. Desde hace uno o dos años, otra organización internacional de consumidores ha comenzado a asistir a las reuniones del Codex. Lamentablemente, sólo dos de las más de 100 organizaciones reconocidas como observadoras por el Codex son organizaciones no gubernamentales de consumidores y tan sólo unas pocas de las demás no están relacionados con la industria. Por lo menos desde el punto de vista numérico, hay una grave insuficiencia de representación de los consumidores en el Codex. Por otra parte, los consumidores apenas están representados en las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio y del GATT. Para que la voz de los consumidores se escuche en esos foros internacionales, las organizaciones de consumidores deberán conceder a su participación activa en ellos la misma prioridad que han concedido en los últimos años a la labor del Codex.
27. Cuando las organizaciones de consumidores han participado en los procesos relativos a las políticas alimentarias, tanto a nivel nacional como internacional, han aportado ciertos elementos positivos. Ante todo, han aportado información y conocimientos técnicos. Las organizaciones de consumidores pueden indicar a los encargados de la formulación de políticas cuáles son los intereses de los consumidores o por lo menos expresar las inquietudes de sus miembros. Algunas organizaciones de consumidores de países desarrollados y países en desarrollo también tienen conocimientos considerables sobre los aspectos científicos y económicos de las cuestiones alimentarias, sobre los procesos de formulación de políticas y sobre otros temas pertinentes. A menudo los expertos asociados al sector de los consumidores tienen perspectivas científicas o analíticas distintas de las de los expertos de la industria y del gobierno. De este modo, la participación de expertos de organizaciones de consumidores puede contribuir a un equilibrio de las perspectivas.
28. Un segundo elemento positivo que las organizaciones de consumidores aportan al proceso de formulación de políticas alimentarias es su sensibilidad a una amplia gama de cuestiones sociales y éticas. Si bien las decisiones sobre calidad e inocuidad de los alimentos deben basarse en datos científicos, la ciencia también debe aplicarse en un contexto social. A menudo las organizaciones de consumidores pueden manifestar inquietudes a las que debe concederse importancia en las políticas. En el próximo siglo adquirirán mayor importancia muchas cuestiones que van más allá del ámbito científico, como el trato ético de los animales utilizados como alimento y la necesidad de aplicar tecnologías de producción de alimentos que sean ambientalmente sostenibles. Los consumidores, y las organizaciones de consumidores, suelen estar algo más avanzados que los gobiernos y que la industria en lo relativo a definir y atender esas preocupaciones. La participación de los consumidores en la formulación de políticas puede servir de "brújula ética", que señale la dirección en la cual deberán avanzar el gobierno y la industria para responder a las expectativas públicas.
29. Con toda franqueza, un motivo importante de que las organizaciones de consumidores hayan estado insuficientemente representadas en las negociaciones sobre calidad e inocuidad de los alimentos y sobre cuestiones comerciales es que, hasta fechas muy recientes, la participación en esos procesos no ha sido una prioridad importante del movimiento de los consumidores. La mayoría de organizaciones no gubernamentales de consumidores tienen un alcance nacional y hasta el decenio de 1990 pocas de esas organizaciones reconocían el hecho de que las decisiones de política alimentaria se adoptaban cada vez más en foros internacionales y no sólo a nivel nacional. Esta situación está cambiando y los consumidores comienzan a afianzarse en el escenario internacional de las políticas alimentarias.
30. Con todo, aunque ahora los consumidores quieran participar, sigue habiendo obstáculos que dificultan que sus organizaciones desempeñen una función significativa en la configuración de los acuerdos internacionales sobre políticas alimentarias. Confío en que para el final de esta conferencia hayamos convenido en que es esencial que los consumidores participen de manera significativa en este proceso. Entonces nuestra tarea consistirá en hacer frente a algunos de los problemas que lo dificultan. A continuación se indican algunas de las barreras más importantes:
31. Desde el punto de vista de la mayoría de consumidores ordinarios, las normas internacionales sobre alimentos y las políticas comerciales son decididas en círculos cerrados, fuera de la vista del público, por un pequeño grupo de expertos de alto nivel. A menudo se tiene la impresión de que se trata de un club al que no se nos ha invitado. De muchas maneras, algunas manifiestas y otras más sutiles, el proceso de formulación de políticas es menos abierto y menos transparente de lo que debería1.
32. Un factor que contribuye a que se tenga esa impresión es la gran importancia que la industria y los gobiernos conceden a la necesidad de basar las decisiones sobre políticas alimentarias en criterios científicos. Por supuesto, todos, incluidos los consumidores, están de acuerdo en que la ciencia proporciona una base objetiva esencial para adoptar decisiones sobre la inocuidad de los alimentos. Sin embargo, los consumidores también reconocen que la formulación de políticas, ya sea sobre la inocuidad, la calidad o el comercio, exige hacer juicios de valor. Las políticas deben procurar encontrar un equilibrio entre las necesidades diversas de la sociedad, y ese no es un proceso científico sino político. Esta insistencia en que la ciencia, y a menudo, de manera sobreentendida, sólo la ciencia, ofrece una base legítima para las decisiones es considerada por muchas organizaciones de consumidores como un intento de negar el carácter esencialmente político de las decisiones sobre cuestiones alimentarias y de determinar que elementos importantes para los consumidores, como la sostenibilidad del medio ambiente, la justicia social y la ética, quedan al margen de las decisiones sobre políticas alimentarias.
33. Creo que uno de los principales desafíos de la comunidad internacional en el umbral del siglo XXI es la necesidad de definir los principios en que se basará la política alimentaria. Es obvio que para ello la ciencia es fundamental, y también que las decisiones deberán basarse en parte en factores distintos de la ciencia. ¿Cómo deberían adoptarse esas decisiones de manera que todos los factores legítimos recibieran la importancia que les corresponde? ¿En qué momento del proceso interviene la ciencia y en qué momento se consideran los factores sociales? Todos necesitamos saber cuáles son las reglas de forma que podamos participar correctamente en el juego.
34. Un problema que crea la falta actual de unas normas claramente acordadas a ese respecto es que a menudo, de forma muy poco transparente, se mezclan con lo que pretende ser ciencia unas consideraciones sociales no científicas. Por ejemplo, órganos científicos como el JECFA realizan una labor que no es sólo científica, ya que proponen definiciones de "riesgo aceptable" y, en algunas otras formas, formulan recomendaciones basadas en juicios de valor subjetivos y no sólo en los aspectos científicos que han examinado. El JECFA, la JMPR y otros órganos consultivos científicos trabajan a puerta cerrada. Científicos del sector de los consumidores (o de la industria) no pueden ser miembros del JECFA, cuyas reuniones no están abiertas a los observadores. Los informes con detalles completos de las pruebas y los razonamientos subyacentes a las decisiones pueden tardar en publicarse hasta un año después de las reuniones. Por lo menos en un caso concreto reciente (BST), se formularon acusaciones (que fueron negadas) de que el proceso estaba manipulado por intereses de los gobiernos y de la industria para lograr los resultados que deseaban. En conjunto, este componente del proceso es mucho menos abierto y transparente de lo que debería ser para gozar de credibilidad ante el público.
35. Si bien muchas organizaciones de consumidores tienen competencia suficiente en los aspectos científicos de las decisiones sobre política alimentaria, nuestras inquietudes también suelen entrañar una combinación de factores científicos y no científicos. Además de nuestra comprensión de los hechos científicos, también abordamos percepciones más subjetivas de cuál es el interés de la sociedad. Los consumidores deben tener la sensación de que los encargados de la formulación de políticas se toman en serio esas inquietudes. Para que ello suceda, el proceso político debe abordar de manera más abierta y transparente los elementos de valor que intervienen en las decisiones.
36. Actualmente se está realizando en el marco del Codex una actividad en este sentido, en el proceso de definición de principios de análisis de riesgos, y en ese proceso se presta atención a definir "otros factores legítimos", además de la ciencia, en que deberían basarse las decisiones del Codex. El movimiento de los consumidores participa activamente en esta iniciativa del Codex y la sigue con gran interés. Desgraciadamente, hay que decir que esa actividad avanza con gran lentitud y que la tarea es abrumadora. Con todo, difícilmente puede exagerarse su importancia.
37. La comunicación con el público sobre cuestiones de inocuidad de los alimentos y, recientemente, también sobre políticas de comercio de alimentos, nunca ha sido un proceso fácil. Uno de los aspectos que lo hacen más difícil de lo que debería ser, a mi juicio, es una actitud que se encuentra con demasiada frecuencia en la comunidad de expertos. Es la actitud que consiste en afirmar que el público es ignorante y que nosotros, la comunidad de expertos, debemos "educarlo", es decir, debemos conseguir que los otros vean las cosas de la misma manera que las vemos nosotros. Si ese es nuestro objetivo, nuestros esfuerzos de comunicación están condenados al fracaso.
38. Muchas personas piensan que la comunicación acerca de la calidad y la inocuidad de los alimentos es esencialmente un proceso unidireccional: quienes poseen los conocimientos presentan los hechos, con el resultado de que los consumidores están mejor informados. Sin embargo, la comunicación eficaz es un proceso bidireccional e interactivo. A menudo los consumidores están preocupados por aspectos de la calidad y la inocuidad de los alimentos de los cuales la mayoría de expertos no se suele ocupar. Para que los consumidores acepten hechos que la comunidad de expertos quiere que acepten, el público debe percibir que la comunidad de expertos está escuchando las preocupaciones de los consumidores y se las está tomando con toda seriedad. La comunicación con el público acerca de los alimentos debe incluir intentos respetuosos de definir y abordar toda una serie de cuestiones alimentarias en evolución que preocupan a los consumidores. Anteriormente he mencionado algunos de esos factores al referirme al papel de los consumidores como fuerza en el mercado de alimentos.
39. Un ejemplo actual de mala comunicación con los consumidores acerca de cuestiones de política alimentaria es el caso de los alimentos modificados genéticamente, al que ya me he referido. Aunque hace más de diez años que los representantes de los consumidores han planteado públicamente interrogantes acerca de la biotecnología de los alimentos, la industria de la biotecnología se ha dedicado principalmente a una forma de comunicación "de arriba abajo". En vez de determinar las inquietudes legítimas de los consumidores en cuanto a los alimentos modificados genéticamente y abordarlas sistemáticamente para intentar aliviarlas antes de sacar al mercado nuevos alimentos modificados genéticamente, la industria ha tendido generalmente a adoptar primero la tecnología y a continuación ha intentado convencer a los consumidores de que los productos que cultiva y los alimentos que vende son inocuos e iguales a cualquier otro alimento. Esa estrategia no sólo no ha resuelto las preocupaciones de los consumidores sino que en realidad tal vez haya puesto en peligro hasta cierto punto la aceptabilidad social de la biotecnología alimentaria en su conjunto.
40. Una cuestión destacada que no se ha abordado de manera directa es la demanda mundial de los consumidores sobre el etiquetado de los alimentos modificados genéticamente. Los consumidores tienen un derecho fundamental a comer lo que quieran y a escoger lo que van a comer. Tanto los que deseen comprar alimentos modificados genéticamente como los que tal vez no quieran comprarlos necesitan que esos alimentos estén claramente etiquetados, de manera que se puedan tomar decisiones fundamentadas. La posición de la industria es que el etiquetado no se justifica porque los alimentos modificados genéticamente son inocuos, y los consumidores la consideran un intento de desatender sus preocupaciones legítimas y de proteger la tecnología de los alimentos modificados genéticamente de las fuerzas del mercado.
41. Algunos participantes en ese debate afirman que el etiquetado de los alimentos modificados genéticamente constituiría un "obstáculo al comercio". Es cierto que el GATT y los acuerdos SFS y OTC conceden gran importancia a la facilitación del comercio y afirman que las medidas de seguridad y otras normas no deben restringir el comercio más de lo necesario para lograr sus objetivos legítimos. Sin embargo, no puedo aceptar que el propósito de esos acuerdos comerciales fuera en ningún momento quitar a los consumidores el derecho a saber y a escoger. Tampoco podemos permitir que tengan ese efecto. Creo que el "comercio" consiste en abrir los mercados nacionales a los alimentos importados. Esto no significa, y no puede significar, quitarles a los consumidores el derecho a saber cuáles son las características esenciales de los alimentos que compran.
42. Algunos miembros de la comunidad dedicada a la formulación de políticas alimentarias a nivel internacional parecen considerar que corresponde a la industria y al gobierno decidir lo que es inocuo y lo que debe permitirse poner a la venta, y que la única función de los consumidores es comprar lo que se ofrece en el mercado. La misma perspectiva supone también que la industria y el gobierno deberían decidir de manera paternalista qué información necesitan los consumidores y qué información debe permitirse que tengan acerca de los productos. Por el contrario, yo considero que los consumidores saben qué aspectos de los productos les importan más, y la industria y los gobiernos deben responder a una demanda de información claramente articulada por los consumidores. Resistirse a facilitar la información supone una falta de respeto por las inquietudes de los consumidores.
43. Si los consumidores deciden no comprar determinados alimentos a causa de preocupaciones éticas o basadas en su deseo de que se utilicen unos métodos de producción más sostenibles desde el punto de vista ambiental, esa decisión puede encaminar a la sociedad hacia una utilización más racional de la tecnología. A mi juicio, ésta es la forma en que debe funcionar un mercado libre.
44. Para mejorar la comunicación, para hacerla más interactiva, más respetuosa y menos jerarquizada, y también para permitir que el mercado funcione de la manera que debería, algunos encargados de la formulación de políticas alimentarias deben actualizar su punto de vista sobre la función de los consumidores. Si hoy hay aquí alguien que crea que los consumidores deben limitarse a aceptar pasivamente lo que la industria alimentaria pone a la venta y los gobiernos dicen que es inocuo, les presento un nuevo concepto para el próximo milenio. Los consumidores tienen derecho a saber y derecho a decidir. La preferencia de los consumidores es una fuerza del mercado legítima y poderosa que puede mejorar la calidad y la inocuidad del sistema alimentario mundial. Su objetivo debería ser aprovechar esta fuerza, en vez de oponerle resistencia.
45. La FAO y la OMS celebraron en 1998 una consulta de expertos sobre la comunicación de riesgos acerca de cuestiones de inocuidad de los alimentos. Tuve el privilegio de participar en esa consulta, al igual que otras personas presentes hoy aquí. Creo que el informe que produjimos4 también puede aplicarse de manera provechosa a los desafíos que entraña establecer una comunicación con los consumidores sobre las cuestiones del comercio de alimentos, por lo que les recomiendo su lectura. Puede encontrarse en la página de la FAO en la web.
46. La participación de los consumidores en la labor relacionada con las políticas alimentarias a nivel nacional e internacional sufre a menudo de una limitación de recursos. A muchas organizaciones nacionales de consumidores les falta competencia técnica en cuestiones alimentarias. Las que poseen esa competencia a menudo no dan abasto para participar con eficacia en unas deliberaciones sobre políticas que son cada vez más numerosas. En los países en desarrollo muchas organizaciones comunitarias de consumidores están a cargo de voluntarios y sus recursos económicos son escasos o nulos. Incluso trasladarse a otra ciudad para asistir a una reunión en que se está elaborando una posición de política nacional puede exceder los medios de muchas organizaciones de consumidores.
47. A muchos gobiernos que han intentado alentar la participación de los consumidores en su proceso nacional del Codex les ha sido difícil encontrar organizaciones con el nivel de competencia necesario o convencerlas de invertir el tiempo y los esfuerzos necesarios para participar. A pesar de esas limitaciones, muchos gobiernos nacionales, la FAO, la OMS y otros organismos internacionales y muchas de las propias organizaciones de consumidores se han esforzado mucho en aumentar la participación de los consumidores en la labor relacionada con las políticas alimentarias nacionales, y esa participación ha crecido de manera lenta pero constante.
48. Las limitaciones de recursos también son una preocupación importante a nivel internacional. Hay relativamente pocas organizaciones internacionales de consumidores y aún menos con la experiencia necesaria para participar eficazmente en reuniones como la presente o en la labor en curso del Codex y otros órganos. Aun cuando las organizaciones de consumidores cuentan con la competencia técnica para formular posiciones de política sobre distintas cuestiones, los gastos de viaje para asistir a reuniones internacionales son frecuentemente prohibitivos.
49. Sin embargo, en los últimos cinco o seis años, la labor relacionada con el Codex de la Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores se ha ampliado gradualmente. Gran parte de este crecimiento se ha debido a la dedicación de voluntarios de sus organizaciones participantes. No obstante, la Organización también ha recibido una generosa donación del Gobierno de los Países Bajos, que desearía agradecer en este momento. La FAO también ha prestado apoyo. Por ejemplo, la Oficina Regional de la FAO en Santiago ha declarado prioritario ayudar a las organizaciones de consumidores a aprender la forma de participar en el proceso del Codex, y sus intensos esfuerzos han contribuido a un notable crecimiento de la representación de los consumidores en la labor relacionada con el Codex en la región de América Latina.
50. Tanto la necesidad como la calidad de la participación de los consumidores en la labor relacionada con el Codex han sido examinadas periódicamente por la Comisión del Codex; la ocasión más reciente fue su período de sesiones de junio de 1999. En un documento de antecedentes preparado para esas deliberaciones se indican tanto los progresos como algunos de los problemas que siguen existiendo en relación con la participación de los consumidores en el Codex5. Gran parte de este análisis es aplicable también a otros aspectos, además del sistema del Codex.
51. No es sorprendente que las organizaciones de consumidores de diferentes países, e incluso las de un mismo país, no siempre estén de acuerdo sobre algunas cuestiones. Sin embargo, al presentar las opiniones de los consumidores a los gobiernos nacionales o a los órganos internacionales, es decisivo hablar con una sola voz. La existencia de diversas organizaciones que afirman hablar en nombre de los consumidores y que propugnan criterios políticos opuestos puede dar lugar a confusión. Cuanto más amplio sea el contexto del debate sobre las políticas alimentarias más necesario será que las organizaciones de consumidores lleguen a un consenso y adopten posiciones coherentes ante los gobiernos. En cierta medida, esto ya está sucediendo en el marco de organizaciones como la Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores. Pero esa necesidad irá en aumento.
52. Es posible que, respecto de algunos problemas, las organizaciones de consumidores de países distintos deban resolver auténticas diferencias en sus posiciones para poder ser eficaces en sus negociaciones con los gobiernos sobre cuestiones de inocuidad y comercio de alimentos. Los consumidores de los países desarrollados y los de los países en desarrollo quieren unas normas de inocuidad de los alimentos rigurosas; sin embargo, al enfrentarse a una cuestión concreta, es posible que tengan perspectivas distintas sobre qué grado de inocuidad es suficiente. Desde el punto de vista práctico, puede ser difícil para algunos países llegar al mismo nivel de protección de la salud que otros países consideran viable y conveniente. En el Codex, la Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores ha adoptado la posición de que las normas del Codex deberían promover la "armonización a un nivel superior"; las normas internacionales deberían alentar a las naciones menos capaces a elevar sus criterios, y no a establecer un "mínimo común denominador". Muchos miembros del Codex están de acuerdo en que los consumidores de los países en desarrollo merecen estar tan bien protegidos de los peligros transmitidos por los alimentos como lo están los consumidores de los países desarrollados.
53. No obstante, este ideal puede ser puesto en entredicho por consideraciones comerciales. Supongamos, por ejemplo, que un país desarrollado importa frutos secos de un país tropical en desarrollo y que las condiciones climáticas del país exportador hacen imposible alcanzar un nivel de aflatoxinas suficientemente bajo para satisfacer la rigurosa norma vigente en el país importador. ¿Debería el país importador relajar su norma relativa a las aflatoxinas? ¿Debería hacerse cumplir una norma muy estricta al país exportador? Facilitar el comercio podría beneficiar a los consumidores del país importador (tal vez reduciendo los precios) y beneficiaría a la economía, y también, por lo menos indirectamente, a los consumidores del país exportador.
54. Los consumidores de ambos países tienen mucho interés en esta decisión; y puede dar la impresión de que sus respectivos intereses son opuestos. Idealmente, para guiar a sus gobiernos, las organizaciones de consumidores de ambos países deberían colaborar y encontrar una posición común. Es difícil predecir la forma en que habría que conjugar los beneficios del comercio con la necesidad de unas normas de inocuidad rigurosas. Tal vez los consumidores del país exportador exigirían unos límites de inocuidad más estrictos utilizando los beneficios del comercio como medio de convencer a sus productores de adoptar las mejores prácticas disponibles para limitar las aflatoxinas. Tal vez los consumidores del país importador podrían aceptar un riesgo ligeramente superior relacionado con las aflatoxinas a cambio de unos frutos secos de calidad a un precio más bajo, o por el interés altruista de apoyar el desarrollo de sus colegas de ultramar. Sea cual fuere el resultado, si los grupos de consumidores de ambos países quisieran influir en la decisión de sus gobiernos, actuar de concierto fortalecería su posición.
55. Un ejemplo de colaboración internacional entre los consumidores sobre cuestiones relacionadas con los alimentos es la reciente creación del Diálogo Transatlántico de Consumidores, que es conocido por sus siglas TACD. Los Estados Unidos son el principal socio comercial de la Unión Europea, y viceversa. Ambos han establecido una "asociación transatlántica" para negociar políticas comerciales. Las organizaciones empresariales constituyeron un grupo de diálogo transatlántico empresarial, el TADB, que tiene un programa de actuaciones apoyado por los líderes empresariales de ambas orillas del Atlántico y que se presenta a ambos gobiernos. Cuando las organizaciones de consumidores de los Estados Unidos y de la Unión Europea vieron que el gobierno y los empresarios se reunían en privado para decidir cuestiones que afectaban profundamente a los consumidores, nosotros solicitamos un lugar en la mesa, y nuestros gobiernos accedieron a esa petición. El TACD se constituyó en septiembre de 1998 y rápidamente ha formulado posiciones de política comunes para presentar a los asociados comerciales gubernamentales sobre diversas cuestiones, incluida la calidad e inocuidad de los alimentos. A pesar de algunas notables diferencias en las prioridades y en las posiciones sobre determinadas cuestiones, las organizaciones de consumidores de los Estados Unidos y de la Unión Europea han establecido una buena colaboración y han comenzado su diálogo con los gobiernos.
56. A medida que continúa creciendo el comercio de alimentos y que las consideraciones comerciales cada vez intervienen más en las decisiones nacionales sobre inocuidad de los alimentos, las organizaciones de consumidores deberán adoptar una posición cada vez más clara sobre esas cuestiones. Esta necesidad se planteará en las situaciones de comercio bilateral, a nivel regional y en la negociación de acuerdos mundiales de comercio.
57. Los consumidores quieren tener un papel en la formulación de las políticas internacionales que rigen la calidad de los alimentos, la inocuidad de los alimentos y el comercio de alimentos, y tienen derecho a que se les reconozca ese papel. El hecho de que estén "sentados a la mesa" presenta muchas ventajas. Una de las más importantes es la mayor legitimidad que adquieren las políticas a los ojos de las organizaciones de consumidores que participan como interesados en la elaboración de las políticas, y el aumento consiguiente de la aceptación pública de esas políticas.
58. Mi propia experiencia personal de la formulación de políticas alimentarias a nivel internacional se ha producido casi exclusivamente en el marco del sistema del Codex. Creo que en ese ámbito la participación de los consumidores ha crecido considerablemente en los últimos años y ha empezado a dar frutos, aunque todavía pueden aplicarse varias mejoras. Mi impresión, basada en un conocimiento mucho menor de otros foros, es que ha habido una presencia efectiva más escasa de los consumidores en las negociaciones del GATT y del SFS, en la Organización Mundial del Comercio y en otros foros donde se adoptan decisiones sobre política alimentaria a nivel internacional. Creo que esto se debe en parte a la poca conciencia de la necesidad de estar presentes en esos otros foros y a la falta de los recursos necesarios para que los consumidores participen en ellos. Creo que eso también puede atribuirse parcialmente a que, a pesar de que siguen existiendo algunos problemas, el sistema del Codex está más abierto a la participación de los consumidores y a que sus procedimientos son más transparentes para los observadores interesados que en el caso de la mayoría de órganos internacionales.
59. Considero que, quizá a causa de la falta de una participación más efectiva de los consumidores, las actuales políticas mundiales sobre comercio de alimentos hacen más hincapié en los derechos de las empresas a vender en los mercados mundiales que en los derechos de los consumidores de esos mercados. Mis colegas del movimiento de los consumidores y yo mismo esperamos colaborar con todos ustedes en el siglo XXI para intentar restablecer el equilibrio adecuado en esos acuerdos.
60. Las recomendaciones siguientes se dirigen a los gobiernos nacionales, a los organismos internacionales y a las organizaciones de consumidores:
REFERENCIAS
1. Gerth, J. (1998) Where Business Rules: Forging Global Regulations That Put Industry First. New York Times, sección D, página 1, 9 de enero de 1998.
2. En 1997, investigadores académicos de la oficina regional de Penang de la Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores llevaron a cabo un estudio sobre el grado de conciencia de los consumidores acerca de cuestiones de "consumo sostenible". Se presentó un informe preliminar al Congreso Mundial de la Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores celebrado en Santiago en noviembre de 1997. Puede solicitarse información sobre el informe final a Josie Fernandez, Director, Oficina Regional para Asia y el Pacífico de la Organización Internacional de Asociaciones de Consumidores; correo electrónico: [email protected].
3. Hartman, H., et al. (1996) Food and the Environment: a Consumer´s Perspective. Phase I. The Hartman Group, Bellevue, Washington. [También: Phase II report (1997) y Phase III report (1999)].
4. FAO (1999) Informe de la Consulta FAO/OMS de Expertos sobre la Aplicación de la Comunicación de Riesgos a las Normas Alimentarias y las Cuestiones de Inocuidad. Roma, FAO, enero de 1999. (Puede consultarse en http://www.fao.org).
5. Comisión del Codex Alimentarius (1999) Participación del consumidor en la labor de la Comisión del Codex Alimentarius. ALINORM 99/8, documento de antecedentes preparado para el 23º período de sesiones de la Comisión del Codex Alimentarius, celebrado del 28 de junio al 3 de julio de 1999. Roma: FAO (febrero de 1999).