ALICOM 99/23  |
| ALICOM 99/23 |
Conférence internationale sur le commerce des denrées alimentaires au-delà de l'an 2000: décisions fondées sur des données scientifiques, harmonisation, équivalence et reconnaissance mutuelle
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Besoins des pays en développement en matière d'assistance technique et mécanismes à prévoir à cet effet |
de |
M. Gonzalo Ríos K., Ministre de l'agriculture du Chili |
1. Les nouvelles modalités introduites par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995 supposait des obligations pour tous les pays, mais offrait aussi des avantages potentiels.
2. Tous les pays en développement, y compris les moins avancés, seront censés respecter les obligations de l'Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires à partir de l'an 2000 et devraient théoriquement se trouver à même d'exploiter les avantages qui en dérivent.
3. Pour favoriser l'adaptation à ce nouvel environnement, une assistance technique est donc nécessaire, en particulier pour les pays en développement. Ces derniers devront acquérir les compétences nécessaires pour affirmer leurs droits respectifs, en particulier au traitement spécial et différentié, notion déjà clairement établie dans les Accords de l'OMC sur les obstacles techniques au commerce et sur les mesures sanitaires et phytosanitaires.
4. Ces deux Accords s'inspirent largement du Codex Alimentarius qui sert de référence fondée sur des données scientifiques pour l'élaboration des normes internationales sur les aliments notamment celles qui portent sur l'innocuité et la qualité.
5. Au cours des années récentes, l'OMC, principalement à travers le Secrétariat de son Comité sur les mesures sanitaires et phytosanitaires, et la FAO, parmi d'autres, ont entrepris une formation extensive sur les Accords SPS et OTC qui, tout en assistant les pays en développement et l es pays les moins avancés, permet de se familiariser avec les principales difficultés rencontrées par ces pays lors de la mise en oeuvre des Accords.
6. Après cette première phase, la formation se concentrera sur des questions plus spécifiques intéressant les pays, afin de répondre plus directement à leurs besoins.
7. L'importance du travail réalisé jusqu'à présent a mis en évidence la nécessité d'assurer un suivi de la formation et de coordonner le travail des organisations internationales afin de regrouper les efforts et les ressources, en évitant les chevauchements.
8. La première étape, pour la formation, consiste à mener une analyse critique au niveau national avant de dresser un programme proprement dit. Il s'agit de faire intervenir d'abord les institutions du pays et ensuite, compte tenu des résultats de l'analyse, de planifier le recours à des organismes spécialisés et/ou à des arrangements bilatéraux avec des pays ayant plus d'expérience dans le secteur de formation choisi.
9. Une absence de communication et de coordination interne a été constatée, aussi bien dans les pays en développement que dans les pays développés, et les échanges de vues et d'expériences sur les questions sanitaires et phytosanitaires sont insuffisants entre les organes pertinents et les experts participant aux réunions internationales du Comité SPS, de l'OMC, des Comités du Codex, de l'Office international des épizooties et de la Convention internationale pour la protection des végétaux de la FAO.
10. La coopération horizontale pourrait aussi être un instrument de soutien utile étant donné la diversité de préparation rencontrée dans les pays en développement en ce qui concerne le contenu et l'application des Accords SPS et OTC de l'OMC.
11. Dans un contexte de mondialisation, avec la libéralisation du commerce et l'engagement de réduire les tarifs et d'éliminer les barrières non tarifaires, les justifications sanitaires et phytosanitaires pourraient servir d'expédient pour l'introduction de mesures plus protectionnistes que si la sécurité et la santé étaient seules visées. Toutefois, en vertu des accords, ces mesures doivent avoir un fondement scientifique et être élaborées de préférence par des organismes internationaux tels que la Commission du Codex Alimentarius, dont les normes s'appuient sur des données scientifique et qui tiennent compte de l'analyse des risques.
12. Jusque récemment, toute différence entre deux pays voisins concernant la situation sanitaire pouvait se traduire par un avantage commercial pour l'un des deux. Le pays dont les produits étaient acceptables sur les marchés étrangers du fait de sa situation sanitaire en tirait parti au détriment de l'autre. De telles situations existent encore aujourd'hui, à la différence que le pays avantagé aide son voisin à améliorer une situation défaillante - en termes d'éradication des maladies et des ravageurs - sachant qu'il y va de leur avantage mutuel puisqu'ils sont tous deux soumis aux analyses de risques des pays importateurs. L'élargissement de la zone "sûre" réduit la pression sur le premier pays et fournit des avantages comparables au second. C'est ce que l'on a constaté dans le cas des accords du Chili avec l'Argentine sur la lutte contre le moucheron des caves.
13. Les mesures sanitaires et phytosanitaires ont permis à des pays en développement d'accéder à des marchés "restrictifs" et les ont aidé à conserver l'accès à certains marchés même après modification des conditions d'entrée, comme en atteste l'important volume de produits mexicains pénétrés aux Etats-Unis après l'introduction de l'ALENA; l'accès de fruits et légumes chiliens sur les marchés asiatiques; le b_uf argentin envoyé aux Etats-Unis ; et la décision de l'Union européenne de retarder l'application de ses limites concernant la teneur en aflatoxines de certains produits (arachides, noix et marrons) et d'examiner la question sous l'angle scientifique.
14. Ces situations étaient plus difficiles à régler avant les Accords alors que nous savons maintenant qu'un dossier bien argumenté peut ouvrir la porte de marchés jusqu'alors pratiquement interdits. Il est donc primordial pour les pays en développement de comprendre à fond ces Accords.
15. Quelques pays en développement ont commencé à jouer un rôle saillant au sein de la Commission du Codex Alimentarius et de ses comités, notamment sous l'effet de la création ou de la dynamisation des Comités nationaux du Codex avec une participation plus large des nombreux secteurs de la production agro-alimentaires.
16. La FAO a joué un rôle de soutien important pour renforcer ou créer des comités nationaux à travers des programmes prévoyant entre autres des consultations et des ateliers.
17. Les conditions sanitaires de la production alimentaire doivent être maintenues et améliorées et les normes doivent être harmonisées en vue des échanges internationaux. Il est donc important de distinguer les mesures qui sont justifiées par des données scientifiques des pratiques commerciales qui sont de nature plus protectionniste.
18. Un examen de l'Accord SPS au bout de trois années d'application a indiqué que la mise en oeuvre demandait à être améliorée dans les domaines où l'apport technique est primordial, tels que l'analyse des risques, la régionalisation, la définition des niveaux de protection, la cohérence, l'équivalence et l'harmonisation. En particulier, l'Accord doit être mieux compris, et appliqué avec plus de détermination. Étant donné le grand nombre de pays en développement concernés, et la diversité de leurs conditions, une assistance technique adaptée à leurs besoins, devrait leur être fournie.
19. En particulier, dans les domaines ci-dessous, la compréhension doit être améliorée, de même que l'application.
20. Des progrès ont été accomplis dans ce domaine au niveau de l'OMC, la plupart des pays ayant communiqué l'identité de leurs services de notification et d'information. Mais malgré sa simplicité, ce processus a exigé beaucoup de temps.
21. Une fois identifiés, les services de notification et d'information communiqués à l'OMC, doivent aussi être dotés des ressources, de l'infrastructure, des responsabilités et du soutien politique leur permettant de fonctionner de manière adéquate et de jouer un rôle important pour garantir la transparence.
22. Bien que les pays aient commencé à émettre des notifications et que l'appareil se rode progressivement, l'application n'est pas encore systématique dans certains pays. Une autre difficulté est représentée par le délai d'envoi des commentaires, habituellement limité à 60 jours.
23. Il faut que les pays se soutiennent et communiquent entre eux pour renforcer les capacités de fonctionnement de ces institutions. Des moyens électroniques devraient être employés pour accélérer l'envoi des commentaires.
24. En ce qui concerne les commentaires, l'ensemble du processus doit être amélioré, tant pour le traitement des commentaires reçus que pour la formulation des commentaires sur les normes d'autres pays.
25. Les points de contact du Codex devraient se montrer plus actifs et diffuser plus largement les projets de normes, éventuellement à travers les Comités nationaux du Codex ou organismes similaires.
26. L'harmonisation est particulièrement importante pour les pays en développement car une norme internationale peut faciliter ou entraver l'accès aux marchés. Une norme internationale doit normalement subir un processus préparatoire avant d'être approuvée, avec la participation élargie des parties intéressées. Elle devrait être fondée sur des données scientifiques et être absolument étrangère à d'éventuels intérêts commerciaux de partie.
27. Les pays en voie de développement doivent par conséquent participer au processus normatif en assistant aux réunions et en tirant parti des toutes les occasions pour émettre des commentaires ou des propositions par écrit. Leur participation servira à faire valoir une position nationale, qui doit être le fruit d'une analyse approfondie réalisée par les experts du pays.
28. Les pays devraient comparer leurs propres normes avec les normes internationales et vérifier si les différences sont justifiées et appropriées. Si cela n'a pas été déjà fait, il conviendrait de commencer à diffuser les normes internationales parmi les institutions nationales pertinentes dans les pays en développement.
29. En outre, pour leurs exportations, les pays en développement pourraient comparer les besoins d'importation individuels avec les normes internationales et demander des justifications si ces dernières sont trop sévères.
30. L'analyse des risques est un domaine où l'assistance technique, englobant aussi les modalités d'exécution, est indispensable aux pays en développement.
31. Un registre des experts en analyse des risques devrait être constitué, avec une base de données des succès les plus éclatants, en insistant sur la qualité. Cela pourrait inclure les universités afin de grossir les rangs des experts en analyse des risques dans chaque pays.
32. Les pays devraient examiner la mise en oeuvre des accords d'équivalence. Les projets de directives du Codex pour l'élaboration d'accords d'équivalence ont atteint le dernier stade du processus d'approbation en tant que norme. L'application et la portée de celle-ci devront être soigneusement définies par les parties concernées.
33. Il est facile pour les pays en développement de mettre en doute le bien-fondé de mesures qui vont à l'encontre de leurs intérêts ou de demander des éclaircissements en recourant aux mécanismes et organismes en place, tels que le Comité de l'OMC sur les mesures sanitaires et phytosanitaires. Il est toutefois essentiel pour tout pays de comprendre clairement l'Accord s'il est déterminé dans la défense de ses droits.
34. Les programmes d'assistance et de coopération technique nécessaire pour mettre en oeuvre l'Accord SPS dans le continent américains devraient être coordonnés et la grande richesse d'expérience acquise grâce à de nombreuses initiatives ponctuelles devrait être partagées.
35. Du fait des disparités actuelles entre pays, un plan de formation est nécessaire pour les amener tous au même niveau de compréhension de l'Accord SPS et de son mode de fonctionnement. Le plan devrait être coordonné pour éviter les duplications d'efforts, pour optimiser l'utilisation des ressources et fixer des priorités entre les thèmes à traiter dans chaque pays d'après ses besoins. Dans la formation, il faut insister en premier lieu sur la compréhension totale de l'Accord et ensuite sur l'étude approfondie de certains aspects de l'Accord, tels qu'ils s'appliquent dans des situations concrètes. Le plan de formation adopté devrait être périodiquement soumis à une analyse critique et modifié suivant les besoins. Pour favoriser une mise en oeuvre ordonnée et efficace du plan de formation, il faudrait constituer un registre des pays ayant besoin d'une assistance avec le détail de leurs besoins, en même temps qu'un registre des fournisseurs d'assistance technique, notamment les pays, les institutions techniques et les experts.
36. Entre-temps, le Comité SPS de l'OMC continue de fixer des principes généraux et les organisations scientifiques internationales poursuivent la rédaction des normes. Il est donc vital que les pays prennent l'initiative de déterminer leurs besoins et leurs programmes d'assistance technique s'ils veulent participer aux activités de ces organismes et y jouer un rôle moteur.
37. L'on trouvera ci-dessous un résumé des principaux besoins des pays du continent américain sur la base d'informations recueillies de sources telles que les négociations du Croupe sur l'agriculture de l'Accord de libre échange des Amériques, les séminaires organisés par le Secrétariat du Comité sur les mesures sanitaires et phytosanitaires, et des réunions de coopération bilatérale.
38. L'important est de commencer par la base, c'est à dire par la production d'aliments sans danger ce qui signifie que l'un des premiers besoins des pays en développement est d'examiner et de renforcer leurs services et programmes sanitaires, surtout dans les domaines de la protection, de l'analyse, de la surveillance et, en général, de l'élimination, du contrôle ou de la réduction des problèmes sanitaires et par la mise en oeuvre de systèmes permettant d'évaluer les risques associés à un danger sanitaire particulier.
39. Une fois satisfaisante, la situation sanitaire doit être prouvée telle et maintenue. L'assistance technique intégrée doit nécessairement couvrir cet aspect pour de nombreux pays en développement, ce qui revient à développer et élargir l'application du système HACCP et de bonnes pratiques d'hygiène, de fabrication et de production agricole pour prévenir ou minimiser les risques. Les experts techniques et les négociateurs devront bien connaître les procédures, les stratégies et les méthodes s'ils veulent obtenir cette reconnaissance. Il faudra donc accorder plus d'assistance technique dans le domaine des systèmes d'inspection et de certification qui garantissent l'innocuité des aliments.
40. Dans ce domaine, l'assistance technique est très sollicitée par les pays en développement, sous forme de services d'information, d'ateliers, d'applications pratiques supervisées par des experts et autres mesures qui permettront aux gouvernements de mettre en place leurs propres services d'analyse des risques.
41. Vu la nature controversée de cette question dans les instances internationales, l'assistance technique est essentielle pour que les pays en développement sachent déterminer leurs niveaux appropriés de protection et adopter une position cohérente dans les enceintes où sont prises les décisions en matière de politique sanitaire.
42. Bien qu'en général, les efforts pour faire mieux connaître et comprendre les accords aient été couronnées de succès, ces derniers ne sont pas toujours pleinement compris dans maints pays en développement qui, de ce fait, ne peuvent en apprécier les avantages importants. Par conséquent, l'assistance technique conçue à cet effet devrait probablement se fonder sur la mise en oeuvre pratique des Accords et sur l'expérience acquise en cours d'application depuis leur entrée en vigueur en 1995.
43. Le Programme du Codex existe depuis longtemps et le contexte mondial dans lequel il opère est en continuelle évolution. L'avènement de l'OMC, le choix des normes du Codex comme principale référence de l'Accord SPS, la mondialisation croissante du commerce des produits alimentaires, une plus grande participation des divers secteurs concernés - gouvernement, industrie, consommateurs, etc. - aux échanges de denrées alimentaires au niveau national a entraîné des modifications des procédures du Codex et, au fur et à mesure, l'adaptation de ses activités aux circonstances. En conséquence, l'assistance technique aux pays en développement devrait se concentrer en partie sur les moyens permettant de mieux comprendre les procédures du Codex et de renforcer les Comités nationaux du Codex par la participation active et intense des organismes et experts nationaux pertinents.
44. Il faudra accorder aux pays en développement pour la création de services de notification et d'information à l'OMC, tout en s'assurant que les services et que les points de contact du Codex aident bien les pays à respecter les exigences et les obligations des Accords pertinents et aussi à tirer avantage des informations fournies par les services et les points de contact situés dans les pays développés.
45. La législation nationale de nombreux pays en développement n'est encore pas appliquée de manière satisfaisante et la communication, la coopération et la transparence des procédures normatives internes doivent être améliorées - une priorité de plus en matière d'assistance technique.
46. Étant donné la vaste gamme de compétences existant dans les pays en développement dans des domaines divers, la première étape devrait généralement consister à entreprendre une étude à l'échelon national pour définir les capacités et les besoins, puis à établir l'ordre des priorités.
47. Des informations sont nécessaires sur les pays, les institutions et les experts susceptibles de fournir l'assistance technique requise. En outre, il faut des informations sur les programmes d'assistance technique des institutions internationales. Un programme spécifique, identifiant des fournisseurs potentiels d'assistance, peut alors être préparé pour répondre aux besoins par ordre de priorité. Le programme peut ensuite être exécuté en recourant d'abord aux compétences nationales puis en s'adressant à d'autres pays, tant développés qu'en développement, ainsi qu'à des institutions et à des experts, en cherchant à instaurer une coopération bilatérale officielle.
48. Le programme national doit avoir un élément de suivi et prévoir une évaluation des progrès et une évaluation terminale. Des rapports sur l'exécution du programme devraient être rédigés pour que les expériences utiles puissent être relayées à d'autres pays ayant des besoins analogues.
49. Des activités devraient être entreprises avec les pays de la région et en coordination avec les organisations internationales et régionales en vue d'élaborer un Programme d'assistance technique régionale pour traiter à la fois des domaines d'intérêt collectif et de ceux qui sont plus spécifiquement nationaux. Il faudrait un processus de suivi systématique ainsi que des mécanismes d'évaluation pour que le Programme d'assistance technique régionale puisse être ajusté, amélioré dans les détails ou approuvé, selon qu'il conviendra.
50. Les Comités nationaux proposés sont ceux du Codex Alimentarius avec une commission nationale et plusieurs comités techniques spécifiques suivant les intérêts et les besoins individuels des pays.
51. Il faut créer des comités nationaux ou les renforcer qui soient représentatifs de nombreux secteurs, notamment le secteur public, les institutions universitaires, les producteurs, les exportateurs, l'industrie et les consommateurs. Ils devraient avoir des programmes de travail annuels comprenant des éléments de planification, de suivi et d'évaluation et avoir des responsabilités et des buts adaptés à leur mandat.
52. Des efforts devraient être déployés pour améliorer le profil de chaque comité et pour mettre en évidence ses réalisations afin que le public prennent conscience de l'importance de son rôle. Cela l'aidera aussi à attirer des financements à l'échelle nationale.
53. Il faut des compétences pour créer des services publics d'analyse des risques, faisant participer les universités à l'évaluation des risques et à l'établissement de liens officiels de communication et de coordination entre les différents services responsables de la formulation cohérente des mesures sanitaires et phytosanitaires du pays.
54. Des analyses de risques quantitatifs doivent être entreprises pour décider de l'entrée d'un produit et pour démontrer le risque minimal représenté par l'exportation d'un produit donné.
55. La formation et les applications dans le domaine du système d'analyse des risques et des points critiques pour leur maîtrise (HACCP) devraient être intensifiées en raison des avantages de ce système pour prévenir les risques associés aux aliments et de sa contribution à l'économie et à la commercialisation.
56. De bonnes pratiques en matière d'hygiène, de fabrication et de production agricole doivent être mises au point pour faciliter les évaluations bilatérales d'équivalence et l'adoption d'accords d'équivalence.
57. De nouvelles compétences sont nécessaire pour créer et renforcer les services chargés des notifications sur les mesures sanitaires et phytosanitaires, pour élaborer des procédures de réception et de distribution des notifications d'autres pays, pour faciliter et encourager les commentaires des secteurs nationaux, pour émettre des notifications et en obtenir d'autres pays et pour encourager les commentaires dans les enceintes nationales et internationales.
58. Les services fournissant des informations sur les mesures sanitaires et phytosanitaires devraient être utilisés pour tirer parti au maximum des avantages dans des domaines tels que l'analyse des risques, les réglementations, etc. Les articles et procédures énoncés dans les Accords SPS et OTC et dans le Codex Alimentarius devraient être clairement compris par les pays afin de profiter au maximum des avantages et des droits qui en découlent et de renforcer leur position dans ces instances et lors des négociations d'accords bilatéraux sur l'application des principes contenus dans ces accords..
59. La FAO, l'OMC et l'OMS devraient continuer à soutenir les pays en développement par une formation directe à l'échelle régionale et nationale, par exemple sous la forme d'ateliers et de séminaires, ou par des moyens électroniques, en faisant de l'analyse des risques, de l'amélioration des conditions sanitaires et phytosanitaires et de l'instauration de l'équivalence leurs orientations principales pour l'an 2000 et au-delà.