Comité de Finanzas

Introducción

1. En su 93º período de sesiones, el Comité de Finanzas recibió y examinó un documento¹ sobre la cuestión de los gastos de apoyo. Acogió positivamente el examen con una base amplia comenzado en el documento y reconoció que el marco conceptual constituía una base útil para la ulterior elaboración de propuestas.

2. El Comité ha recibido en su presente período de sesiones una serie de documentos en respuesta a su petición de que la Secretaría facilitara información sobre diversos sectores conexos. Son los siguientes:

• FC 94/4a) Examen de los gastos de apoyo: Perfil actual de los programas de campo de la FAO y de otros programas financiados con cargo a contribuciones voluntarias
• FC 94/4b) Examen de los gastos de apoyo: Tasas de reembolso actuales para los gastos de apoyo en los programas de campo y otras contribuciones voluntarias
• FC 94/4c) Examen de los gastos de apoyo: Metodología utilizada para calcular el costo del apoyo a los programas de campo y otros programas financiados con cargo a contribuciones voluntarias.

3. El presente documento se basa en el marco conceptual que se elaboró para la última reunión del Comité y en el análisis del régimen vigente de reembolso de los gastos de apoyo para proponer algunos principios a fin de que los examine el Comité. Una vez alcanzado un acuerdo sobre los principios, la Secretaría preparará la política y los procedimientos internos consiguientes que han de aplicarse al reembolso de los gastos de apoyo.

Ámbito

4. En el siguiente diagrama se presenta la gama completa de actividades que pueden dar lugar a gastos de apoyo y se señala su posible relación con el Programa Ordinario.

Cuadro 1: Matriz de actividades por fuentes de financiación y tipos²

5. Las cuadrículas sombreadas del cuadro anterior corresponden a todas las actividades en las que existe potencialmente algún tipo de gastos de apoyo. En el documento se examina cada una de estas categorías con objeto de establecer principios para la recuperación de los gastos de apoyo.

Objetivos del cambio

6. Las prácticas actuales expuestas en el documento FC 94/4b) tienen el inconveniente de haberse elaborado a lo largo de un período de muchos años. Aunque en 1993 se intentó introducir un nuevo régimen de gastos de apoyo, no consiguió obtener suficiente respaldo de los Estados Miembros, por lo que se mantuvieron en vigor las prácticas existentes, evolucionando progresivamente para hacer frente a las necesidades de cada momento. Sin embargo, se reconoce que las prácticas actuales son complejas, en ocasiones incompatibles y no siempre equitativas.

7. La estrategia a más largo plazo de la Organización en este sector aparece reflejada en el Marco Estratégico aprobado por la Conferencia en su 30º período de sesiones:

continuar realizando economías por eficiencia a fin de reducir los gastos de apoyo a los programas de campo y colocar a la FAO en una posición mejor para competir por los recursos³.

8. Esto lleva consigo la reducción de los gastos de apoyo, de manera que, en primer lugar, los reembolsos cubran los costos y, en segundo lugar, estos costos disminuyan ulteriormente, de manera que las tasas de reembolso puedan reducirse para mejorar la competitividad de la FAOen la utilización de los recursos para sus Miembros.

9. Por consiguiente, los objetivos inmediatos del nuevo plan de reembolso de los gastos de apoyo son los siguientes:

• definir y aplicar un criterio coherente y defendible a la recuperación de los gastos de apoyo;
• simplificar el criterio en interés de la transparencia y la eficacia administrativa; y
• garantizar que los cambios introducidos sean un reflejo razonable de los costos efectivos y, al mismo tiempo que se reconoce la necesidad de aplicar promedios a las tasas, asegurar que no recaigan sobre ningún socio unas cargas excesivas injustas.

Principios propuestos

PRINCIPIO 1º: CRITERIO COHERENTE Y DEFENDIBLE PARA LA RECUPERACIÓN DE LOS GASTOS DE APOYO

Exposición

10. El Comité ya debatió la cuestión al examinarla en relación con el documento FC 93/4, Gastos de apoyo, en su último período de sesiones. El Comité reconoció en general que no se debía recomendar la recuperación total de los gastos, con inclusión de los generales fijos, puesto que:

• crearía problemas en la estructura financiera de la Organización al requrirse en último término que una parte muy importante de los gastos fijos se financiara con cargo a ingresos variables;
• no era coherente desde el punto de vista presupuestario, puesto que los gastos fijos en cuestión ya están debidamente presupuestados en el marco del Programa Ordinario; y
• es inaceptable para los donantes, que han mencionado constantemente que no están dispuestos a sufragar gastos fijos o básicos de la FAO.

Recomendación

11. Se recomienda al Comité que confirme su anterior conclusión en el sentido de que el reembolso de los gastos de apoyo debe tener por objeto recuperar plenamente los gastos indirectos de apoyo a los proyectos tal como están definidos en el documento FC 93/4, es decir, los gastos completos menos los siguientes gastos fijos:

1. todos los gastos relativos a las oficinas de ADG [es decir, AFD, AGD, ESD, FID, FOD, GID, SDD, TCD], excluidas las dependencias de apoyo a la gestión (MSU), que se asignan a los gastos indirectos de apoyo a los proyectos utilizando el cuestionario sobre medición del trabajo;
   
   
2. todos los gastos generales fijos relativos al funcionamiento y el mantenimiento de la infraestructura de tecnología de la información en la AFI;
   
   
3. todos los gastos de funcionamiento del sistema financiero, salvo las dependencias de la AFF encargadas directamente de la contabilidad del PNUD y los Fondos Fiduciarios, que se consideran como gastos indirectos de apoyo a los proyectos;
   
   
4. todos los gastos de la administración de la función central de personal en la AFP;
   
   
5. los gastos en espacio, seguridad, comunicaciones (excepto los adeudados directamente a los proyectos), servicios de mensajería, registros centrales y compras para las actividades con cargo al Programa Ordinario administradas por la AFS, aunque los gastos del AFSP relativos a las compras para proyectos se consideran gastos indirectos de apoyo a los proyectos;
   
   
6. los gastos de preparación, control y evaluación del presupuesto ordinario por la PBE, aunque los gastos de control y evaluación del presupuesto de los proyectos se consideran como gastos indirectos de apoyo a los proyectos o, en el caso de las misiones de evaluación, como gastos directos de los proyectos;
   
   
7. los gastos de los servicios jurídicos facilitados por la LEG, excluidos los servicios técnicos a los proyectos que se consideran como gastos directos de los proyectos (véase SAT infra); y
   
   
8. los gastos de la auditoría interna y externa, incluidos los servicios directos proporcionados a los proyectos.

PRINCIPIO 2º: SIMPLICIDAD DEL CRITERIO

Exposición

12. En su última reunión, el Comité expresó la opinión general de que eran muy convenientes unas tasas de recuperación de los gastos de apoyo, simplificadas, siempre que dichas tasas se basaran en una comprensión clara y en una definición acertada y coherente de los gastos indirectos de apoyo que habían de recuperarse. Esta opinión está en consonancia con la del Director General y la del Auditor Externo. A fin de determinar la manera de conseguir la simplificación es necesario examinar los factores que han actuado como obstáculo para la simplificación, a pesar del hecho de tratarse de un objetivo que todos respaldan.

13. Son los siguientes:

1. políticas establecidas por nuestros socios del sistema de las Naciones Unidas mediante las estructuras de sus propios órganos rectores; como ejemplo cabe mencionar los acuerdos de financiación del PNUD o de la mayoría de los organismos o programas de las Naciones Unidas, que varían entre sí y con respecto a la política normal de la FAO;
   
   
2. políticas aplicadas por los principales donantes (por ejemplo, límites máximos impuestos sobre el reembolso de los gastos de apoyo por la Comisión Europea (CE) por tamaño de los proyectos);
   
   
3. preferencia expresada por algunos donantes en el sentido de abandonar las tasas como porcentaje y convertir los gastos indirectos en directos señalados expresamente en el presupuesto del proyecto (por ejemplo Reino Unido, India, CE);
   
   
4. amplia variación entre los proyectos en los gastos de apoyo indirecto efectivos cuando se expresan como porcentaje del presupuesto del proyecto (por ejemplo, la diferencia entre la entrega de plaguicidas por un valor de 20 millones de dólares EE.UU. cuando los costos pueden ser del 3 por ciento para la contratación y la prestación de servicios de asistencia de CTPD por un valor de 200 000 dólares cuando los costos pueden ser superiores al 20 por ciento de la entrega);
   
   
5. necesidad de reconocer que incluso los proyectos de un volumen y una combinación de insumos análogos pueden mostrar variaciones significativas en los gastos de apoyo indirecto efectivos al proyecto (por ejemplo, la diferencia entre la realización y los servicios de tres expertos en la Sede de la FAO en apoyo de la labor normativa del PO frente al costo de la realización y los servicios de los mismos tres expertos en un lugar remoto sobre el terreno);
   
   
6. necesidad de ser flexibles al establecer asociaciones con otras organizaciones internacionales cuando dichas asociaciones sean en interés del aumento del apoyo a las políticas de la FAO en los Estados Miembros; y
   
   
7. necesidad de respetar los acuerdos vigentes.

Recomendación

14. Se recomienda el reconocimiento con carácter prioritario de un criterio simplificado para las tasas de recuperación de los gastos de apoyo en el establecimiento de las estructuras de dichas tasas, siempre que se reconozca debidamente la necesidad de respetar las necesidades legítimas de nuestros socios y de adeudar sumas que sean un reflejo razonable de los gastos de apoyo variable indirecto realmente efectuados.

PRINCIPIO 3º: EQUIPARACIÓN RAZONABLE DE LAS CARGAS CON LOS GASTOS EFECTIVOS

Exposición

15. La necesidad de simplificación de los criterios nos exige evitar estructuras complejas de contabilidad de los gastos que, por ejemplo, nos permitirían asignar con exactitud los gastos a cada uno de los proyectos. Dicho sistema sería oneroso y costoso de administrar y probablemente daría lugar a un debate que crearía divisiones con los socios en relación con los gastos. Es necesario un sistema de fijación de tasas que tenga suficiente flexibilidad para aplicar tasas adecuadas a las circunstancias apropiadas, de manera que las tasas medias aplicadas se equiparen en la mayor medida posible a las reales. Dicho sistema debe ser transparente, en el sentido de que las normas para la adopción de decisiones acerca de la tasa que se debe aplicar deben ser conocidas y comprendidas por nuestros socios y por nuestros Miembros.

Recomendación

16. Se recomienda el establecimiento de un conjunto de tasas realistas para un número limitado de circunstancias y que se definan con claridad los criterios para determinar y aplicar tales tasas.

Régimen propuesto de reembolso de los gastos de apoyo

17. Al proponer un nuevo régimen, hay que prestar atención a los principios recomendados más arriba (ajustados con arreglo a su revisión por el Comité) y a los acuerdos vigentes. Con respecto al último punto, se recomienda el respeto pleno de los acuerdos vigentes, pero la FAO debe alentar a sus socios, particularmente los del sistema de las Naciones Unidas, a trabajar en orden a la consecución de un criterio interinstitucional coherente.

18. En las siguientes notas se aplican estos principios a cada una de las categorías de programas que se definen en el Cuadro 1 al comienzo de este documento.

PROGRAMAS EXTRAPRESUPUESTARIOS

Asistencia técnica: Financiación nacional

19. Se definen como proyectos de asistencia técnica sobre el terreno los que financia el gobierno del país receptor, incluidos los que se financian por medio de préstamos de instituciones financieras internacionales.

20. En principio, tales proyectos deben reembolsar los gastos de apoyo indirecto variables asociados con el proyecto. Las tasas normales no han de superar un límite (actualmente el 13 por ciento), pero se pueden ajustar cuando proceda por circunstancias especiales:

• una proporción elevada de contratos, suministros y equipo que requieran gastos de SAO mínimos (se siguen aplicando las disposiciones MS 250 vigentes);
• ejecución nacional total o en parte;
• inclusión de los gastos de apoyo al proyecto en el presupuesto de éste como gastos directos del proyecto;
• otra participación en los gastos o mecanismos de apoyo complementario; y
• proyectos excepcionalmente grandes a los que se aplican economías de escala.

Asistencia técnica: Contribuciones de donantes

21. Se definen como proyectos de asistencia técnica sobre el terreno financiados por una tercera parte distinta de la FAO o el gobierno receptor.

22. En principio, tales proyectos deben reembolsar los gastos de apoyo indirecto variables asociados con el proyecto. Las tasas normales no han de superar un límite (actualmente el 13 por ciento), pero se pueden ajustar según proceda en circunstancias especiales:

• tasas establecidas por órganos intergubernamentales de organizaciones del sistema de las Naciones Unidas (incluidas las instituciones financieras internacionales);
• una proporción elevada de contratos, suministros y equipo que requieran gastos de SAO mínimos (se siguen aplicando las disposiciones MS 250 vigentes);
• Profesionales asociados (PA), que se cargan con una tasa fija del 12 por ciento;
• inclusión de los gastos de apoyo al proyecto en el presupuesto de éste como gastos directos del proyecto; y
• proyectos excepcionalmente grandes a los que se aplican economías de escala.

Asistencia de urgencia

23. La asistencia de urgencia se define como una situación en la que se produce una respuesta urgente a los efectos en el sector agropecuario de una catástrofe particular, natural o provocada por el hombre. Por consiguiente, dicha catástrofe se puede abordar con una actuación inmediata que justifica procedimientos operacionales específicos. Si el proyecto se caracteriza como una operación de urgencia, la solicitud sigue la "vía rápida" y se trata como tal desde el punto de vista operacional. En general, la "prevención" y la "preparación" no entran en el ámbito del significado de "urgencia" a efectos operacionales de los proyectos.

24. Las tasas para la asistencia de urgencia se han de determinar caso por caso para recuperar todos los gastos de apoyo indirecto variables del proyecto efectuados por el Servicio de Operaciones Especiales de Socorro. Dichas tasas actualmente oscilan entre un mínimo del 3 por ciento y un máximo del 6 por ciento.

25. Los ulteriores gastos superiores identificables en el Servicio de Operaciones Especiales de Socorro (TCOR) y en otras dependencias (por ejemplo, misiones especiales de compra o dotación de personal temporal adicional) se deben sufragar con cargo a estas tasas de gastos de apoyo a menos que puedan adeudarse como gastos directos al proyecto (lo cual ocurre con frecuencia).

26. Según esto, el tiempo del personal del Programa Ordinario (por ejemplo, servicios de los Representantes de la FAO, los servicios de apoyo técnico, el personal administrativo de la Sede y las Oficinas Regionales) en general no se adeudará a los proyectos de urgencia, excepto cuando pueda tratarse como gastos directos.

27. Cuando el TCOR se ocupe de proyectos de asistencia técnica debido a situaciones especiales, se aplicarán normalmente las tasas de reembolso para la asistencia técnica.

Actividades normativas del Programa Ordinario

28. Se definen como contribuciones voluntarias que apoyan directamente la realización de actividades del Programa Ordinario. Dichas actividades serán por lo general de carácter normativo y se llevarán a cabo en la Sede o en una Oficina Regional, y no directamente sobre el terreno.

29. Se aplicará una tarifa normal (actualmente el 6 por ciento) a los proyectos que se ajusten totalmente a la definición (es decir, ejecutados en la Sede y de carácter normativo), siendo de tipo medio los gastos de apoyo indirecto variables efectivos para tales proyectos.

30. Dichas tasas pueden ajustarse para reflejar las repercusiones de determinadas circunstancias especiales:

• proyectos mixtos que pueden tener un contenido altamente normativo, pero también un contenido importante de campo, en cuyo caso se aumentará la tasa para reflejar los gastos medios aproximados hasta el máximo normal para los proyectos de asistencia técnica (actualmente el 13 por ciento);
• las contribuciones para sufragar los gastos de viaje de participantes de países en desarrollo en conferencias y consultas sobre asuntos comprendidos en el mandato de la FAO estarán exentas del adeudo de gastos de apoyo indirecto;
• se utilizarán fondos de patrocinio en apoyo de las manifestaciones de sensibilización y/o promoción para sufragar los gastos directos identificables de estas actividades, por lo que no están sujetos a gastos de apoyo al proyecto;
• Profesionales asociados (PA), cuyo adeudo se efectuará con una tasa fija del 12 por ciento; y
• las cuentas de fondos fiduciarios de larga duración (por ejemplo, las comisiones establecidas bajo los auspicios de la FAO) estarán sujetas a una estimación caso por caso del nivel efectivo de los gastos de apoyo indirecto variable y el adeudo se efectuará en consecuencia.

Actividades de financiación conjunta

31. Estos mecanismos abarcan actividades que forman parte del Programa Ordinario y suelen ser de carácter normativo. Se definen como acuerdos de asociación entre la FAO y otras organizaciones intergubernamentales, en particular del sistema de las Naciones Unidas.

32. Se reconocerá el carácter especial de estos mecanismos de asociación y, en consecuencia, se establecerá un acuerdo para compartir los gastos directos de manera apropiada a la contribución de la actividad conjunta a los objetivos estratégicos de la Organización. La financiación de los gastos indirectos variables corresponde en general a la organización anfitriona, aunque normalmente se deberá reconocer este hecho en el Memorando de acuerdo y en las fórmulas de distribución de los gastos correspondientes.

PROGRAMA ORDINARIO

PCT y PESA

33. La asistencia técnica financiada con cargo al Programa Ordinario (incluidas las operaciones de urgencia) deberá reembolsar en principio los gastos de apoyo indirecto variables efectuados por las "dependencias operativas" o los equivalentes asociados con el proyecto (es decir, para servicios operacionales). Par esto debe utilizarse una tasa media (actualmente el 7 por ciento).

Servicios de apoyo técnico (SAT)

34. Estos no entran en la definición de gastos de apoyo indirecto, puesto que se consideran cargas directas del proyecto. Sin embargo, debido a la inclusión de este tipo de gastos en la partida general de gastos de apoyo por el Auditor Externo, se incluyen aquí para que la información sea completa.

35. Los SAT se definen como aportaciones de personal técnico de la Organización en calidad de técnicos a los procesos de formulación, evaluación previa, apoyo técnico y evaluación de los proyectos. Se reconoce que la prestación de dicha asistencia técnica forma parte de la función de la Organización y que la recuperación total no figura como objetivo. Por otra parte, también se acepta que los servicios por los que se paga imponen al proveedor del servicio una obligación más firme de que éste sea satisfactorio.

36. Por consiguiente, en principio la Organización fomentará la inclusión específica en los presupuestos de los proyectos de recursos para sufragar los SAT en la mayor medida posible. La Organización procurará pronosticar y presupuestar los SAT no cubiertos en forma de una consignación específica en el Programa de Labores y Presupuesto aprobado por ella.

37. Los adeudos a los presupuestos de los proyectos se efectuarán en función del número de días de servicios prestados multiplicado por el costo normal diario del grado del puesto correspondiente. Se reconoce que puede ser necesario tener en cuenta los mecanismos de distribución de los costos mediante la aplicación de un límite máximo en el número de días o en la tasa que se ha de adeudar tal como figura en el presupuesto del proyecto.

RESUMEN DE LAS PROPUESTAS

Cuadro 2: Matriz de actividades por fuentes de financiación y tipos

OTROS ASUNTOS CONEXOS

Medición de los costos

38. El enfoque normativo propuesto exige que la Organización tenga un conocimiento razonable de sus gastos en apoyo del Programa de Campo. Por consiguiente, aun cuando dichas encuestas de medición del trabajo (o mantenimiento del tiempo) y los sistemas de medición de los costos no estén generalizados en el sistema de las Naciones Unidas, se recomienda a la FAO que mantenga dicho sistema.

Fijación y ajuste de las tasas

39. Las tasas tienden a fluctuar en función de dos factores: el costo del apoyo y el volumen de las realizaciones. Esto lleva consigo un examen y revisión de carácter periódico de las tasas. A fin de evitar un número excesivo de cambios de tasas, se recomienda su examen en períodos de tiempo relativamente largos, por ejemplo como promedio móvil a lo largo de tres bienios.

Notificación

40. Se recomienda el siguiente sistema de notificación:

• notificación de las exenciones y excepciones en cuanto a las directrices normativas detalladas más arriba, con carácter anual al Comité de Finanzas;
• notificación de los cambios de tasas aprobados por el Director General en el marco de las directrices normativas, cuando proceda al Comité de Finanzas; y
• notificación de los gastos efectivos en apoyo del Programa de Campo frente a los reembolsos recibidos, cada dos años en el Informe sobre la Ejecución del Programa

Conclusiones

41. Se pide al Comité que examine las propuestas del presente documento en el ámbito de la información que figura en los tres documentos de apoyo (FC 94/4 a, b y c).

42. En particular, se pide al Comité que ratifique:

1. los principios que figuran en los párrafos 11, 14 y 16;
   
   
2. la política propuesta para las tasas de reembolso que se resumen en el cuadro después del párrafo 37 y se detallan en los párrafos 19-33;
   
   
3. el mantenimiento de un sistema de medición de los costos tal como se indica en el párrafo 38 y el procedimiento de revisión de las tasas del párrafo 39; y
   
   
4. el sistema de notificación propuesto en el párrafo 40.

1 FC 93/4.

2 En el primero de esta serie de documentos, FC 94/4 a), figura una lista de siglas como anexo.

3 Marco Estratégico para la FAO, 2000-2015. Roma, 1999, párr. 130d).