1. La réunion du Groupe de travail technique sur la gestion de la capacité de pêche s’est tenue à La Jolla (Etats-Unis) du 15 au 18 avril 1998. Les Gouvernements des Etats-Unis et du Japon ont fourni les moyens financiers et techniques nécessaires à son organisation. 

2. Trente-cinq experts invités par la FAO ont assisté à la réunion et celle-ci a bénéficié du soutien d’un secrétariat technique. La liste des participants figure à l’Annexe 1.

3. M. Dick Neal, Directeur adjoint du centre scientifique Southwest Fisheries Science Center (NMFS) a souhaité aux participants la bienvenue au centre, en soulignant l’opportunité du sujet et en exprimant ses voeux de réussite de la réunion.

4. M. Ulf Wijkstrom de la FAO a ouvert la réunion du Groupe de travail technique (GTT) sur la gestion de la capacité de pêche au nom de M. M. Hayashi, Sous-Directeur général de la FAO.

5. M. Rich Marasco, Président du Groupe de travail technique, a déclaré qu’il était important d’examiner les définitions utilisées et leurs implications pour les gestionnaires des pêches. Il a ensuite invité M. Dominique Gréboval, Secrétaire technique du Groupe de travail technique, à présenter l’ordre du jour (Annexe 2) et à décrire de façon plus détaillée le mode de déroulement de la réunion.

6. M. Gréboval a recensé les documents présentés par la FAO à la réunion.¹ Il a procédé ensuite à une description détaillée de l’ordre du jour. Le GTT devrait consacrer environ une journée à examiner les questions liées à la capacité de pêche (le compte rendu de cet examen figure à la section 1 du présent rapport). Cette journée devrait être suivie par un examen approfondi en groupe des différentes solutions envisageables pour résoudre les problèmes identifiés (section 2 du rapport). Enfin, les experts devraient étudier les éléments d’un plan d’action international concernant la capacité de pêche (section 3 du rapport).

7. M. Serge Garcia a présenté succinctement la situation des principales ressources marines, notamment des stocks de haute mer. M. Garcia a fait valoir qu’actuellement, à l’exception de la mer Méditerranée et de l’Océan Indien, le niveau annuel moyen des quantités débarquées tendait à plafonner. Bien que la pollution contribue vraisemblablement à la croissance persistante de la production en Méditerranée, il n’y a pas d’explication satisfaisante de la progression constante des quantités débarquées de poisson de mer dans l’Océan Indien. M. Garcia a souligné qu’un examen de la situation des stocks exploités commercialement révèlait que le nombre des stocks parvenus à maturité n’augmentait pas. Or, on s’attend à observer un accroissement du nombre de stocks parvenus à maturité, à la faveur d’un plafonnement de la production, si les pêches sont correctement gérées. En revanche, une augmentation du nombre de stocks surexploités et épuisés dénote un échec de cette gestion. On dispose de peu d’informations nouvelles concernant les stocks de haute mer autres que les thons. Quant à la situation des ressources de thon, M. Garcia a indiqué que, à l’exception de la bonite à ventre rayé et du thon à nageoire jaune, les ressources de thon étaient pleinement exploitées et parfois surexploitées. D’après les conclusions avancées par M. Garcia, une meilleure gestion des ressources halieutiques et un contrôle plus rigoureux de la capacité de pêche s’avèrent généralement nécessaires.

8. Ensuite, il a été souligné que la capacité de la flottille de palangriers exploitant des stocks de thon dans les eaux tempérées devait être réduite de 20 à 30% dans l’immédiat, de façon à l’adapter au niveau des stocks disponibles. Il a été remarqué que l’introduction de dispositifs de concentration des poissons, pour la pêche à la seine coulissante du thon à nageoire jaune et de la bonite à ventre rayé dans les eaux tropicales, avait pour effet d’augmenter la capacité. Bien que les stocks de l’espèce ciblée ne soient pas immédiatement en péril, les prises accessoires de jeunes thons obèses à gros oeil risquent de se traduire par une augmentation de la capacité effective de la flottille de palangriers exploitant les espèces en question.

9. M. Gordon Munro a présenté le sujet. A l’appui de son exposé, il a distribué un document intitulé "proposition de définitions pratiques des principaux termes à adopter par le Groupe de travail technique", dans lequel figure la définition de onze concepts, notamment du concept de capacité de pêche.² M. Munro a présenté ces définitions comme des propositions et fait valoir la nécessité pour le GTT de s’entendre sur des définitions utilisables par les gestionnaires des pêches.

10. La définition suivante a été proposée pour la capacité de pêche: "Possibilité offerte par un stock d’intrants (capital) d’obtenir une production (mesurée en termes d’effort de pêche ou de captures). Le niveau des captures de poissons réalisables par un navire ou par une flottille de navire est appelé capacité de pêche".

11. La définition suivante a été proposée pour la capacité optimale : le stock souhaité d’intrants qui donnera le niveau souhaité de productions (extrants)(par exemple, une série de taux de mortalité par pêche des espèces cibles récoltées) et qui permettra de réaliser au mieux les objectifs du plan d’aménagement d’une pêcherie (par exemple, minimisation des coûts). Les niveaux actuels de la capacité optimale peuvent différer de la capacité optimale à long terme, en particulier si la ressource halieutique est à présent épuisée et si la stratégie d’aménagement consiste à reconstituer cette ressource épuisée".

12. Dans sa présentation des principaux déterminants de la capacité de pêche, le Professeur Munro a déclaré qu’il s’agissait essentiellement de facteurs économiques. Il a souligné le caractère mobile de cette capacité, à l’échelle mondiale pour une partie d’entre elle. En règle générale elle n’est pas "malléable": autrement dit, il est difficile de transformer le capital (en l’occurrence le navire de pêche) pour l’affecter à une quelconque utilisation différente de la pêche. Puisque le déclassement revient à toutes fins pratiques à la destruction du capital, les navires qui pour une raison ou une autre ne peuvent plus être utilisés dans une pêche sont vendus à d’autres pêches. Ce mécanisme contribue à la formation d’une capacité excédentaire au niveau mondial, laquelle va à l’encontre des objectifs de conservation des stocks. D’après le Professeur Munro, la constitution de la capacité excédentaire est la réponse rationnelle des pêcheurs à un système incitatif pervers -- pervers du point de vue de la collectivité. Aussi les administrations des pêches ont-elles essentiellement deux moyens de s’attaquer au problème: modifier les mesures d’incitation ou les "bloquer", autrement dit faire en sorte que les pêcheurs ne puissent agir comme ils sont censés le faire en vertu desdites mesures.

La discussion a porté essentiellement sur les définitions.

13. Principaux déterminants. Le GTT a globallement approuvé la description des principaux déterminants, mais a noté que dans les pays en développement, la question de la capacité excédentaire (sous forme de capital excédentaire) était apparue à la suite d’un accroissement de la demande de poisson d’origine locale, autorisé par la facilité d’accès aux marchés des économies industrialisées.

14. Définitions. La définition proposée de la "capacité optimale" a suscité un débat important. De nombreux participants n’étaient pas convaincus par la définition proposée dans le document qui leur a été remis. Pour certains, le concept de "capacité de pêche optimale", tel qu’il est proposé aurait pour effet de rendre la capacité optimale trop dépendante de la politique des pouvoirs publics -- en contradiction avec les préoccupations de préservation des ressources et d’efficacité économique. Aussi a-t-il été suggéré qu’il serait avantageux de définir deux niveaux de référence de la capacité de pêche: le premier serait la capacité requise pour récolter les quantités qui correspondent au rendement maximum soutenable (RMS); le second serait le niveau qui génère les avantages économiques maximaux (valeur ajoutée) aux prix corrects (prix fictifs). Les tenants de cette approche estiment qu’elle serait intéressante puisqu’elle donnerait aux gouvernements la possibilité de savoir quels coûts comporterait l’introduction de considérations d’équité et de différentes préoccupations à caractère social.

15. Toutefois, certains participants ont jugé que cette définition ne reflétait pas suffisamment les objectifs éventuels des pouvoirs publics (souci d’équité, besoins régionaux, etc.) et ont préconisé l’utilisation d’une fonction dite d’avantage collectif. D’autres participants se sont demandés si une définition de ce type répondrait en fait à sa finalité, puisqu’elle risquait d’aboutir à des valeurs différant de la capacité optimale de capture -- en fonction des politiques définies par les pouvoirs publics -- dans des pêches présentant par ailleurs des caractéristiques similaires. Enfin, pour certains participants, il serait tout-à-fait justifié pour des pêches différentes d’avoir des objectifs différents et par conséquent, des définitions s’écartant sensiblement de ce niveau "optimal".

16. Il a été précisé qu’il existe deux types de capacité optimale: la capacité optimale provisoire qui évolue progressivement jusqu’à ce qu’une capacité optimale à long terme soit atteinte. Bien qu’il ne soit pas nécessairement possible de s’entendre exactement sur le niveau de la capacité optimale à long terme, il est néanmoins envisageable de parvenir à un accord sur la nécessité d’évoluer dans la bonne direction.

17. Les interventions de différents participants ont attiré l’attention sur la possibilité de considérer une limite supérieure de la capacité, correspondant au rendement maximum soutenable. On pourrait ensuite définir une limite inférieure, en calculant la capacité associée à l’efficience économique maximale. La capacité dite "optimale" se situerait alors à une valeur intermédiaire entre ces deux niveaux de référence, en fonction des objectifs sociaux définis.

18. Lors de son résumé des échanges de vues, M. Marasco a conclu que le GTT semblait dégager un point de vue commun selon lequel la définition de la capacité optimale devait tenir compte tant de la productivité des stocks que des préoccupations d’efficience économique maximale. Ces deux éléments pourraient servir à définir les limites de la capacité optimale, laquelle ne fait pas forcément l’objet d’une définition précise et générique.

19. M. Dale Squires a présenté le sujet. Il a déclaré que les difficultés de définition de la capacité affecteraient inévitablement la mesure de son utilisation.

20. Puisque la capacité correspond à une production potentielle, il existe en principe deux méthodes de mesure: une méthode physique et technique et une méthode économique. Dans le premier cas, la mesure serait réalisée en mettant à profit la relation technique entre caractéristiques physiques du navire et production pour obtenir la production maximale. Dans le second, la mesure serait fondée sur la minimisation des coûts.

21. M. Squires a présenté ensuite trois méthodes concrètes³ de mesure de la capacité et de l’utilisation de la capacité: (i) l’analyse crête à crête; (ii) l’analyse de la production limite stochastique et (iii) l’analyse d’enveloppement des données (Data Envelopment Analysis ou DEA). La première est celle dont les besoins en données sont les plus limités et dont l’application est par conséquent la plus répandue. L’approche économique exige des données sur les coûts dont l’obtention est souvent délicate. Enfin, l’analyse d’enveloppement des données est une technique de programmation mathématique pouvant tenir compte d’un nombre quelconque de contraintes affectant la capacité. Cette approche est applicable à l’évaluation de la capacité, aussi bien du point de vue physique et technique que du point de vue économique.

22. La discussion a été axée sur deux questions générales (i) comment définir la capacité et (ii) comment mettre au point des méthodes de mesure précises de cette même capacité? De nombreux problèmes ont été soulevés et la plupart ont été résolus.

23. Définition de la capacité. Il a été souligné que la définition choisie devait impérativement être facilement compréhensible par les personnes censées agir au nom des pouvoirs publics. A cet effet, les participants ont été d’avis qu’il serait intéressant d’utiliser une mesure physique, comme en fait c’est actuellement le cas très généralement. Or, la méthode de l’analyse d’enveloppement des données se prête à l’obtention de telles mesures physiques. On a estimé en outre qu’il serait particulièrement important que la mesure de la capacité n’exige pas des données qui seraient -- dans la plupart des cas -- non disponibles. La collecte de données, notamment de données économiques, est coûteuse et à forte intensité de main-d’oeuvre. M. Squires a donc préconisé l’utilisation de la méthode DEA.

24. Comment mettre au point des mesures précises de la capacité? A cet égard un certain nombre de questions ont été soulevées. Premièrement, comment la mesure tiendra-t-elle compte des multiples aspects de la capacité (navires, engins de pêche, etc.). La méthode DEA résout ce problème en convertissant la totalité du capital en une seule mesure (au moyen de fonctions d’agrégation). Deuxièmement, comment tenir compte du caractère stochastique des pêches? Il n’existe pour l’instant aucune façon satisfaisante d’intégrer cet aspect en faisant appel à la méthode DEA. Toutefois il n’est pas forcément nécessaire, à ce stade, d’utiliser des modèles de simulation. Troisièmement, comment prendrait-t-on en considération la multiplicité des produits de la pêche? Là encore, la méthode DEA permet également d’intégrer cette difficulté. Quatrièmement, comment faire entrer en ligne de compte les subventions? S’il fallait utiliser une mesure économique, il faudrait avant tout accroître la valeur de tout capital du montant de la subvention accordée pour son acquisition. Cinquièmement, quelle est l’incidence de la mesure sur la situation des stocks exploités?

25. Le Président a noté qu’il y avait différentes façons de mesurer la capacité et que la méthode utilisée serait choisie en fonction de la disponibilité de données. Il a insisté sur le fait qu’il importait d’utiliser une mesure conduisant à un chiffre, permettant d’évaluer précisément les progrès accomplis en matière de réduction de la capacité et, par conséquent, l’efficacité de la gestion des pêches.

26. M. Jon Sutinen a présenté le sujet. Il a rappelé au Groupe la nécessité de contrôler la capacité de pêche pour éviter une exploitation non durable des ressources halieutiques et pour valoriser ladite ressource. Il a ensuite rappelé aux participants les dispositions des paragraphes 7.2.2 et 7.3.6 du Code de conduite pour une pêche responsable quant au contrôle de la capacité de pêche.

27. Parmi les mesures de contrôle liées au blocage des incitations⁴, M. Sutinen a décrit les avantages et les inconvénients des limitations d’accès, des restrictions affectant les engins et les navires de pêche, des limites de captures par navire et des quotas individuels d’effort de pêche. Dans les situations où une réduction de la capacité de pêche s’impose, les différentes méthodes présentent une efficacité variable. Si l’on adopte des systèmes d’accès limité, il est possible de taxer l’octroi des permis de pêche, d’introduire des permis fractionnaires (exigeant du détenteur d’un permis fractionnaire l’achat d’une fraction d’un autre détenteur pour obtenir un permis complet, de façon à réduire le nombre total de détenteurs) et de mettre en place de programmes de rachat. Il est en outre communément admis que les quotas individuels d’effort de pêche sont des méthodes inefficaces de contrôle de la capacité de pêche, puisqu’ils risquent de susciter des injections de capitaux.

28. Parmi les mesures d’ajustement des incitations, M. Sutinen a rapidement passé en revue les quotas individuels de capture (ou quotas individuels transférables (QIT)), les taxes et les droits de pêche collectifs (TURF, CDQ, gestion communautaire et gestion conjointe). Bien que les quotas individuels de capture soient immédiatement ajustables en fonction de la capacité, ils ne sont pas toujours aisés à mettre en application. L’efficacité de la taxation comme moyen de contrôle des capacités est difficile à évaluer, faute d’exemples empiriques suffisants.

29. M. Sutinen a poursuivi en affirmant que l’efficacité des différentes méthodes envisagées dépendait certes du contexte national, mais qu’il était possible d’exclure complètement différentes combinaisons de méthodes et de contexte de pêche. Outre la diversité des contextes socio-économiques et politiques, le choix des méthodes devrait également être fonction de l’importance plus ou moins grande des stocks et du caractère multispécifique ou non de la pêcherie concernée. Les gestionnaires sont par ailleurs tenus de répondre du choix de leurs objectifs en matière de contrôle et/ou de réduction de la capacité. Enfin, dans quel délai un niveau donné de réduction doit-il être appliqué?

30. M. Sutinen a conclu en déclarant qu’il était essentiel pour le GTT de formuler des recommandations détaillées, précises et rationnelles en matière de contrôle de la capacité.

31. Au cours des échanges de vues qui s’ensuivirent, le GTT a continué de passer en revue les aspects positifs et négatifs des différentes méthodes de contrôle. Les discussions ont porté sur les captures totales admissibles, les taxes, les permis, les redevances, les programmes de rachat, les quotas individuels d’effort de pêche et les droits collectifs.

32. Volume admissible des captures (TAC). Les participants ont estimé d’un commun accord que l’application isolée de volumes admissibles des captures ouvrait, dans pratiquement tous les cas, la voie à la catastrophe, c’est-à-dire à la croissance accélérée de la capacité de pêche.

33. Taxes. Il a été signalé qu’autrefois les taxes d’exportation appliquées aux pêches de céphalopodes en Mauritanie avaient fonctionné en tant que méthode de limitation de la croissance de la capacité et en particulier, le contrôle des pêches artisanales qui s’avère habituellement difficile. La tentative d’imposer des taxes aux pêcheurs artisanaux d’un pays asiatique a suscité des protestations, non seulement parmi les intéresséss, mais également parmi les consommateurs qui craignaient une répercussion au niveau des prix. Dans une autre pêche tropicale, les autorités ont abandonné le principe des taxes, ayant jugé préférable d’être correctement informées des niveaux de production, plutôt que d’appliquer une taxe difficile à recouvrir. Il a néanmoins été suggéré qu’il conviendrait d’étudier la possibilité de prélever la taxe auprès du consommateur. Dans deux pays de l’OCDE les taxes ont été admises en tant que méthodes de recouvrement des coûts de gestion des pêches.

34. Les permis de pêche se sont avérés inefficaces au Mexique, faute de moyens de surveillance et de contrôle de la détention d’un permis par les navires de pêche effectivement en service. Il a été souligné qu’en ce qui concerne les pêches internationales, l’adoption d’un programme de limitation des permis serait nécessaire et que celui-ci ne pourrait fonctionner correctement qu’à condition d’établir un registre international des navires de pêche de haute mer. Les navires non détenteurs d’un permis et ne figurant pas sur le registre ne seraient pas autorisés à pêcher dans la zone soumise à ce régime. Il faudrait alors imaginer des mesures d’incitation visant à promouvoir la coopération dans cette zone.

35. Les redevances ont été peu utilisées en tant que telles dans l’industrie de la pêche. La Nouvelle-Zélande fait exception, avant l’application du principe de la récupération du coût des activités de gestion. Toutefois, il s’agit d’une méthode utilisée pour récupérer les rentes

d’exploitation dans le cadre des activités d’extraction des ressources naturelles et son application dans le cas des pêches pourrait se justifier.

36. Programmes de rachat. La plupart des participants ont jugé utiles les programmes de rachat mis en place de façon à ce que (i) la capacité de pêche achetée soit effectivement détruite et (ii) les programmes en question soient associés à un mécanisme d’ajustement des incitations. Toutefois, là encore, cette solution n’est généralement pas envisageable dans les pays en développement en raison de l’absence de fonds publics. Il a été précisé qu’il conviendrait d’étudier les possibilités de rachats financés par l’industrie (dans la perspective d’un accroissement des recettes futures).

37. Quotas individuels transférables (QIT). Il a été signalé que la réduction escomptée de la capacité suite à l’introduction d’un programme de contingentement de l’effort de pêche individuel n’était pas toujours aussi rapide que prévu. Au demeurant, les programmes de rachat peuvent accélérer le processus. On a fait observer par ailleurs que des quotas transférables pourraient être accordés à l’industrie de transformation. Une approche de ce genre serait également utile afin de contrôler l’effort dans les pêches commerciales artisanales. Le problème posé par l’utilisation de quotas individuels dans les pêches exploitant des stocks partagés a été examiné. En conclusion, il a été estimé que cela ne devrait en pratique pas poser de difficultés, mais que, le cas échéant, une zone d’accès effectivement libre risque de se créer dans la zone limite. Les quotas individuels peuvent faire office de mesure incitative de façon à ce que les négociations conduisent à supprimer les différences de points de vue quant aux droits d’accès. L’attention a été attirée sur le fait que les gestionnaires doivent impérativement envisager l’application d’une combinaison appropriée de taxes et de quotas individuels transférables.

38. Droits collectifs. Il a été signalé que dans plusieurs pays des systèmes de gestion communautaires et des systèmes de cogestion sont introduits ou réintroduits avec un certain succès. Pour assurer l’efficacité de ce type de système il est essentiel que le groupe puisse empêcher l’intrusion de personnes de l’extérieur, c’est-à-dire là où le droit collectif est exercé. Il a été souligné qu’au Japon, ont été mises en place non seulement une gestion de type communautaire, mais aussi une cogestion. Cette dernière solution est appliquée dans les pêches au large des côtes et les pêches à long rayon d’action.

39. M. Christopher Newton a présenté le sujet. Il a décrit l’évolution récente de la situation des pêches en haute mer et passé en revue un certain nombre d’implications possibles d’une ratification de l’Accord visant à favoriser le respect par les navires de pêche en haute mer des mesures internationales de conservation et de gestion et/ou de la Convention des Nations Unies sur les stocks chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs.

40. Sur une période de 23 années, la part des captures réalisées en eaux lointaines⁵, est tombée de 16% du total en 1972 à 4% en 1995. Plusieurs facteurs expliquent cette évolution, l’extension des ZEE étant le principal. En outre, la contribution à ces captures des pays d’Europe de l’Est et de l’ancienne Union Soviétique a pratiquement disparu, tandis que celle d’autres pays est restée stable à l’exception du Japon, dont les captures en eaux lointaines ont diminué. Au cours de la décennie passée, la part du thon dans les captures réalisées en haute mer a doublé aussi bien en volume (elle atteint quelque 40%), qu’en valeur débarquée, (plus de 80% à présent). En conséquence, les autres espèces capturées par les flottilles de pêche en eaux lointaines représentent actuellement moins de 3% des débarquements mondiaux et seulement 1% de la valeur débarquée totale.

41. Il y a lieu de signaler que les débarquements de thon font probablement l’objet d’une sous-déclaration. Il s’agit là de la conclusion évidente d’une comparaison du nombre de navires battant pavillon de complaisance et des quantités déclarées par les Etats correspondants en tant que captures en eaux lointaines; par ailleurs, les navires sans pavillon sont peu susceptibles de déclarer leurs captures; ce problème de sous-déclaration est donc appelé à s’aggraver, compte tenu de l’accroissement apparemment rapide du nombre de navires sous pavillon de complaisance, et de l’existence de navires sans pavillon.

42. Les carnets de commande des chantiers navals pour 1997 font apparaître une forte augmentation du nombre de navires en cours de construction, en particulier des navires de plus de 75 m de long. Cette évolution témoigne d’une rupture brutale avec la tendance des années précédentes. Il convient par ailleurs de signaler qu’à présent la capacité de pêche d’un nouveau navire est estimée à environ trois fois celle d’un navire de jauge similaire construit 25 ans auparavant.

43. Puisque la nécessité de réduire à toutes fins pratiques la capacité de pêche est communément admise, une partie très importante des navires les plus anciens devrait être déclassée pour laisser la place à des bâtiments récents et modernes. M. Newton a avancé un pourcentage de 41 à 47% de suppression de la capacité excédentaire actuelle. Il peut paraître irréaliste de supposer que les bâtiments en état d’exploiter les pêcheries de la haute mer seront progressivement éliminés en raison de leur ancienneté, puisque même les navires anciens changent de main. De plus, ces mêmes navires exploiteront vraisemblablement des ressources situées à l’intérieur de la zone des 200 miles.

44. M. Newton a fait observer que la Convention des Nations Unies, lorsqu’elle entrera en application, aura pour effet de créer un registre des flottilles de pêche; or, ce registre ne sera pas public, ce qui n’est pas de nature à faciliter la mise en application de la Convention. D’autre part, aux termes de l’Accord visant à favoriser le respect des mesures internationales de conservation et de gestion par les navires de pêche en haute mer, le registre qui doit être établi à la FAO restera ouvert aux signataires de l’Accord. Si des Etats membres devaient adopter une ligne de conduite consistant à être particulièrement restrictifs en matière de retrait du registre des navires battant leur pavillon, les navires qui décideraient néanmoins de battre pavillon de complaisance, auraient de fait la double nationalité et deviendraient apatrides, étant ainsi susceptibles d’être arraisonnés par un pays quelconque. Toutefois, cette mesure risque de ne pas s’avérer suffisante pour résoudre la question des pavillons de complaisance et des solutions inédites doivent être recherchées à cet effet.

45. La discussion qui a suivi a porté sur l’évolution technologique et l’accroissement de capacité qui en résulte, ainsi que sur les problèmes des pêches en haute mer.

46. Evolution technologique. Les participants se sont accordés à juger impressionnante l’évolution technologique. On a cité à titre d’exemple une croissance de 2,8% par an dans le cas d’une pêcherie des Etats-Unis. Dans ces conditions, le seul recours à des programmes d’octroi de permis serait inefficace en tant que méthode de contrôle de la capacité. Il a au demeurant été admis qu’il n’y a aucune raison, soit de chercher à arrêter l’évolution technologique, soit de compter sur la faisabilité d’une politique de ce genre. Les pêcheurs sont en effet extrêmement motivés pour utiliser les technologies les plus récentes, puisque les navires dont la conception repose sur la meilleure technologie disponible obtiennent généralement les meilleurs résultats. De plus, les technologies modernes comportent beaucoup d’autres avantages: par exemple, un meilleur rendement d’utilisation du combustible, une amélioration des possibilités de réfrigération, qui se traduit par une meilleure qualité des produits et une sécurité accrue. Il faut donc contrôler la capacité -- et non seulement la capacité de pêche en haute mer -- en tenant compte de l’évolution technologique.

47. Pêcheries en haute mer. D’après un point de vue exprimé, il s’avérera à la faveur du renforcement du suivi et de la surveillance des zones de pêche, qu’une importante proportion des quantités déclarées en tant que captures de thon en eaux lointaines se compose en fait des captures qui devraient être déclarées par l’Etat voisin, les quantités correspondantes de poissons étant capturées dans la zone économique exclusive et non en haute mer.

48. M. Matteo Milazzo a présenté le sujet. Après avoir résumé les conclusions de sa récente étude⁶ sur cette question, il a développé le cheminement suivi pour y parvenir.

49. Les principales conclusions sont les suivantes: (i) le montant annuel à l’échelle mondiale des subventions au secteur des pêches vers le milieu des années 1990 est de l’ordre de 15 à 20 milliards de $ EU. La plus grande partie de ces subventions a pour effet de réduire les coûts de production des activités de capture. La réduction de ces coûts est voisine de 20 à 25% au niveau mondial; (ii) environ 25% de ces subventions sont octroyées par les pays de l’OCDE et par la Chine; (iii) les pays qui subventionnent l’agriculture subventionnent également en règle générale les pêches; (iv) les subventions ont principalement pour effet d’intensifier et d’accélérer le développement de la surcapacité.

50. L’étude de M. Milazzo est partie des travaux effectués dans le cadre de la FAO en vue de la Conférence des Nations pour l’environnement et le développement de 1992 et du travail présenté en 1993 en tant que chapitre spécial de la publication FAO intitulée "La situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture". Ce travail de recherche était axé initialement sur l’étude des subventions en tant que mesure des pouvoirs publics propres à conférer des avantages commerciaux déloyaux. Or, il est apparu au cours de l’étude ainsi entreprise que les subventions pouvaient avoir des répercussions notables en termes d’utilisation des ressources.

51. M. Milazzo a utilisé les concepts et les catégories de l’accord du GATT de 1994 pour classer les subventions dans le secteur des pêches. Les catégories du GATT sont les suivantes: (i) transferts financiers présents et potentiels; (ii) pertes de recettes fiscales; (iii) fourniture de services/biens autres que l’infrastructure normalement assurée par les pouvoirs publics. Il a constaté ainsi qu’il lui fallait ajouter de nouvelles catégories: subventions intersectorielles (par exemple, à la construction navale et infrastructures liées aux pêches (par exemple, ports), en particulier dans les pays du tiers monde. En outre, l’utilisation d’une ressource publique non facturée doit être prise en considération. En s’appuyant sur le règlement d’un différend commercial aux termes duquel le non-paiement de redevances d’exploitation constituait un avantage commercial déloyal, M. Milazzo a conclu qu’une perception inadéquate de taxes d’utilisation par les pêcheurs, peut être considérée comme une forme de subvention dans le cadre du commerce international.

52. M. Milazzo a terminé sa présentation en invitant instamment le Groupe de travail technique à étudier des recommandations propres à réduire l’utilisation des subventions dans le domaine des pêches.

53. La discussion a été axée sur les aspects suivants de la question des subventions: (i) quand peut-on et ne peut-on pas parler de subvention; (ii) quelle est la justification des subventions; (iii) quels sont leurs effets; (iv) quelles sont les subventions justifiées et (v) quel est l’avenir probable des subventions dans le secteur des pêches.

54. Quand peut-on et ne peut-on pas parler de subventions? La discussion a porté sur la question de savoir s’il faut considérer en tant que subvention la non application d’une taxe d’utilisation -- exemple de manque à gagner de recettes publiques -- et la fourniture d’infrastructures publiques.

55. Il a été soutenu qu’en cas d’accès ouvert aux zones de pêche, le fait de ne pas imposer une taxation (qui constituerait une sorte de taxe d’utilisation) ne représentera pas un avantage, puisque, de toutes façons, la pêcherie atteindra une situation d’équilibre, s’il y a obtention d’une rente nulle. Lorsque l’accès est réglementé, la non-imposition d’une taxe peut être considérée comme une subvention, puisqu’il y aura production de rentes. Egalement d’un point de vue commercial, il a été jugé contre-indiqué de considérer l’absence d’une taxation, ou d’une taxe d’utilisation, comme une subvention; en effet les pouvoirs publics conserveraient alors le droit de fixer le montant de la taxe et il serait malaisé de considérer que le pays ayant imposé la taxe la plus faible octroie ainsi une subvention.

56. Certains membres ont soutenu que les ports de pêche constituent en fait une infrastructure publique normale et ne sauraient être considérés comme une forme de subvention.

57. Quelle est la justification des subventions? Cette discussion a fait ressortir trois points importants. Premièrement, il a été admis que les subventions étaient accordées parce que le secteur de la pêche les demandait aux hommes politiques et aux responsables de l’action publique. Une fois accordées, elles ont tendance à être considérées comme des droits acquis difficiles à remettre en cause. Deuxièmement, les justifications officielles sont nombreuses: dans les pays en développement, la nécessité de dégager des revenus en devises fortes; de préserver l’emploi; puisque le secteur de l’agriculture reçoit des subventions; pour permettre une utilisation réelle d’une ressource à laquelle d’autres pays ont accès. Troisièmement, en règle générale les nombreuses autorités publiques impliquées sont dispersées et décentralisées, chacune d’entre elles ayant leurs propres raisons spécifiques d’octroyer des subventions. L’administration des pêches est seulement l’une des nombreuses agences impliquées. Enfin et surtout peut-être l’augmentation de la capacité de pêche est rarement la raison invoquée des subventions. L’objectif poursuivi est plutôt d’améliorer l’utilisation d’autres ressources naturelles et d’ atteindre des objectifs sociaux -- notamment en termes de sécurité des personnes humaines.

58. Quels sont les effets des subventions? La discussion a mis en évidence les nombreux effets des subventions. Leur incidence sur la capacité de pêche est seulement un aspect parmi d’autres.

59. Quelles sont les subventions utiles? Le GTT a examiné cette question pendant un certain temps. M. Milazzo a indiqué que son étude a été réalisée en considérant les catégories de subventions définies par l’accord du GATT et du point de vue de leurs répercussions éventuelles en termes d’augmentation de la capacité. Dans ce contexte certaines subventions -- appelées parfois subventions de conservation -- peuvent jouer un rôle utile dont les programmes de rachat correctement administrés constituent, le cas échéant, un exemple.

60. De l’avis d’un certain nombre de participants l’attitude consistant à condamner les subventions parce qu’elles ont pour effet d’accroître la capacité, s’avère trop restrictive. Il faudrait en effet identifier les effets totaux des subventions. Dans cet ordre d’idées, il a été suggéré qu’il faudrait ajouter d’autres critères aux critères commerciaux, avant de qualifier les subventions de bénéfiques ou de néfastes.

61. Quel est l’avenir possible des subventions octroyées aux pêches? Selon plusieurs participants les subventions sont appelées à disparaître au fur et à mesure de la mise au rebut des flottilles anciennes et du développement progressif de la gestion des pêches fondée sur des droits de propriété. D’autres ont par contre mis en doute la disparition rapide des vieilles flottilles (qui ont besoin d’être subventionnées) ou une diminution notable de la tendance des pêcheurs à demander des subventions, suite à l’instauration d’un système de gestion fondé sur des droits de propriété.

62. Un travail en groupe a été entrepris sur les quatre thèmes suivants: i) mesure et surveillance de la capacité de pêche; ii) méthodes de blocage et d’ajustement des incitations et réduction de la capacité de pêche; iii) contrôle de la capacité de pêche en haute mer; et iv) besoins relatifs aux politiques et aspects institutionnels. Les rapports thématiques préparés dans ce contexte sont présentés ci-dessous. Ils rendent compte des échanges de vues au sein des groupes de travail et mentionnent un certain nombre de suggestions et de recommandations formulées dans ce cadre. Pour la plupart, ces suggestions et recommandations ont fait l’objet d’un examen plus détaillé à l’occasion d’une séance de réflexion du GTT, consacrée aux "éléments d’un plan d’action", séance dont la section 3 du présent rapport général donne un compte rendu. Afin de refléter fidèlement les travaux de la réunion, il a été jugé préférable de ne pas faire la synthèse des opinions et recommandations formulées dans les rapports thématiques (section 2) et de celles formulées par le Groupe de travail technique lors de la séance de synthèse (section 3).

63. Les travaux de groupe sur la mesure et le suivi de la capacité de pêche ont été facilités par M. Steve Cunningham et ont conduit à l’élaboration du rapport thématique ci-dessous.

64. Pour savoir si la capacité de pêche pose effectivement un problème, il faut savoir la mesurer. Toutefois, avant de choisir des mesures de la capacité réelle, optimale et excédentaire, il est nécessaire de définir ces concepts de façon parfaitement claire et opérationnelle. Les définitions proposées dans un document présenté à la séance plénière le premier jour de la réunion ("Propositions de définitions pratiques des principaux termes à adopter par le Groupe de travail technique" –Annexe 4) ont été examinées et il a été décidé qu’il convenait de les préciser. De nombreux échanges de vues ont conduit à dégager un accord sur les définitions suivantes:

La capacité de pêche désigne la quantité maximale de poisson récoltée au cours d’une période de temps (année, saison) susceptible d’être produite par une flottille de pêche lorsque celle-ci est pleinement utilisée, compte tenu de la biomasse et de la répartition par âge du stock de poissons, ainsi que de l’état actuel de la technologie. La capacité de pêche soit Y_c = Y(E_c,S), désigne l’aptitude d’un navire ou d’une flottille de navires à récolter le poisson.

65. Par conséquent, la capacité désigne la quantité de poisson récoltée si la pêche est pratiquée à plein temps. Autrement dit, la capacité (instantanée) varie en fonction de l’importance du stock. La formulation de la définition en unités de capture (quantité de poisson) présente les avantages suivants: (a) elle est cohérente avec la théorie de la production économique, (b) elle a davantage de signification pour l’industrie de la pêche, (c) elle facilite l’agrégation des flottilles et des secteurs de la récolte et de la transformation; (d) elle facilite la prise en compte des difficultés liées aux interactions entre les pêcheries (par exemple lorsque les captures d’une pêcherie constituent des prises accessoires d’une autre pêcherie; (e) elle convient davantage aux pêches artisanales, puisque celles-ci comportent des modifications rapides des intrants en termes de nombre de participants, plutôt qu’en termes de capital (les pêches en question peuvent avoir une capacité excédentaire, mais ne sont pas nécessairement surcapitalisées); et (f) elle facilite la détermination de la capacité optimale pour des stocks fluctuants. La définition proposée est fonctionnellement équivalente à celle utilisée par Gréboval et Munro (1998) qui définissent la capacité comme la faculté de production d’un effort de pêche par unité de temps.

66. Après de nombreuses délibérations concernant l’expression "capacité optimale", le Groupe a décidé de définir la notion de "capacité cible" plutôt que celle de capacité "optimale", eu égard à la grande diversité des objectifs susceptibles d’être retenus par les responsables de l’action publique afin d’assurer la durabilité des pêches et pour répondre à d’autres besoins. La capacité "optimale" peut donc faire l’objet de définitions locales et spécifiques. La définition de la capacité cible qui a été adoptée d’un commun accord est la suivante:

La capacité cible de capture, soit Y_T=Y(E_T,S), est la quantité maximale de poissons suceptible d’être produite au cours d’une période de temps (année, saison) par une flottille de pêche, lorsque celle-ci est pleinement utilisée, tout en respectant les objectifs d’aménagement de la pêcherie conçus pour assurer sa durabilité.

Il s’ensuit que la capacité excédentaire (c’est-à-dire la surcapacité) est égale à la différence entre la capacité de pêche actuelle et la capacité cible de capture;

soit Capacité excédentaire (%) = Y_c-Y_T x 100%

Y_T

avec, pour toutes ces définitions:

• Y_C niveau actuel de la production ou des captures
• Y_T niveau cible de la production ou des captures
• E_c effort de pêche actuel produit par une flottille pleinement utilisée
• E_T effort cible produit par une flottille utilisée
• S importance du stock (biomasse)
• Y_c et Y_T (capacité actuelle et capacité cible) doivent être évaluées et comparées pour une même taille du stock de poissons
• La flotte de pêche correspond au stock d’intrants (c’est-à-dire capital matériel et capital humain)
• On suppose que les objectifs de gestion sont définis en rapport avec la durabilité de la ressource

• Le choix de l’adjectif maximal et de l’expression "pleinement utilisé" procède d’une anticipation dans la mesure où il suppose que la capacité est utilisée à 100%. Le niveau maximal des captures susceptible d’être réalisé grâce aux capitaux mis en oeuvre peut être déterminé à la suite d’une observation effectuée au cours d’une période ayant comporté un nombre limité de restrictions.

67. Pour fixer correctement la capacité cible, il faut spécifier un niveau cible de la biomasse. Il a néanmoins été admis que le niveau cible à long terme risquait d’être difficile à estimer à un moment futur donné, notamment parce que la capacité cible future dépendra généralement des résultats du moment; aussi, le principal objectif est-il d’élaborer une stratégie de gestion de la capacité garantissant que la capacité de la flottille de pêche évolue dans le bon sens. Il importe d’être en mesure de déterminer l’écart entre capacité actuelle et capacité cible, pour apprécier la gravité des difficultés en présence et l’ampleur des mesures qu’il convient d’adopter pour réduire la capacité à l’avenir. Puisque la capacité de la flottille de pêche s’ajuste progressivement par rapport à une estimation préliminaire d’une capacité cible, l’accumulation des informations recueillies et la meilleure connaissance des changements technologiques et de différents facteurs peuvent se traduire par une actualisation permanente de la capacité cible finale. Une façon de résoudre le problème consiste à débuter par une certaine valeur du volume admissible des captures (VAC) (soit sa valeur actuelle, soit une valeur prévue à long terme) et à déterminer le nombre requis de chaque type de navires pour réaliser ce volume de captures admissible, et à comparer ensuite les effectifs obtenus avec la taille des flottilles de pêche actuelles. La valeur maximale des captures potentielles réalisables par une flottille, divisée par la valeur cible du volume admissible des captures définit une mesure de la capacité excédentaire. Il a été recommandé d’évaluer Y_T pour les valeurs S_c et S_T de la biomasse. Ces calculs peuvent être faits pour chaque flottille.

68. S’il faut définir la capacité optimale, il est plus facile de définir un domaine de valeur plutôt qu’une quantité ou un tonnage précis. Tel qu’il a été suggéré lors de la séance plénière, la capacité optimale peut être spécifiée par rapport à des limites extérieures. Conformément au paragraphe 7 de l’Annexe II de l’Accord sur les stocks chevauchants, la valeur normative minimale d’un point de référence biologique devrait être le taux de mortalité par pêche correspondant au rendement maximum soutenable RMS. Ainsi, la capacité générant un niveau d’effort de pêche ayant pour effet de réduire la biomasse au-dessous de la valeur limite S_RMS correspond à une limite supérieure de la capacité optimale ou de la capacité cible. Il serait intéressant de pouvoir définir la taille maximale de flottille qui correspond à la limite du taux de mortalité par pêche. La définition ci-dessous de la capacité "limite" s’inscrit dans le sens du droit international:

la capacité limite est la quantité maximale de poisson susceptible d’être produite de façon durable par une flottille de pêche pleinement utilisée. La capacité limite correspond donc au rendement maximum soutenable RMS.

69. Le Groupe a décidé par ailleurs qu’il était essentiel:

• D’étudier les causes de la surcapacité;


• De réduire la surcapacité en procédant par étapes;


• De prendre en considération les mécanismes démographiques des ressources halieutiques;
  
• De veiller à ce que les accords de pêche prennent en considération la capacité

existante et leur plus ou moins grande adaptation à la productivité des ressources;

• De reconnaître la nécessité d’une surveillance permanente de la capacité;


• D’assurer que les valeurs cibles des captures sont définies en fonction des objectifs de gestion des pêches.

70. Le Groupe a suggéré que la technique dite de l’analyse d’enveloppement des données (Data Envelopment Analysis ou DEA) et celle de l’analyse crête à crête (Peak-to-peak analysis) étaient les solutions les plus intéressantes à envisager pour la mesure de la capacité; les paragraphes ci-dessous décrivent succinctement ces deux méthodes.

71. La technique DEA est une méthode de programmation mathématique destinée à déterminer des solutions optimales à un ensemble de contraintes. Cette méthode présente plusieurs avantages, entre autres la possibilité d’estimer la capacité en présence de différentes contraintes : volumes admissibles des captures, prises accessoires, répartition des navires par région et par taille (jauge), restrictions quant à la durée de la pêche et préoccupations socio-économiques telles que des niveaux minimum d’emploi. La méthode DEA peut servir à identifier les unités d’exploitation (navires particuliers ou catégories de jauge de navires) susceptibles d’être déclassées. La restructuration des observations en fonction de certains critères, par exemple la capacité par région et par catégorie de jauges de navires, le nombre d’unités en service peut être déterminé en ajoutant les capacités de chaque unité jusqu’à ce que le total obtenu atteigne la valeur cible. La méthode DEA prend aisément en considération aussi bien des extrants multiples (par exemple, espèces ou catégories commerciales) que des types d’intrants multiples (par exemple, capital et main-d’oeuvre). La méthode DEA permet également de déterminer le niveau potentiel maximum de l’effort de pêche et son pourcentage d’utilisation; elle admet pratiquement toutes les possibilités quant au type de données, depuis les plus succinctes (niveau des captures, nombre des sorties en mer et nombre de navires), jusqu’aux plus détaillées (séries complètes de données sur les coûts), étant entendu que la qualité de l’analyse est d’autant plus grande que les données sont plus complètes. A partir de données de coûts, la méthode DEA peut servir à estimer l’effectif et la composition des flottilles de moindre coût (minimisation du coût). Elle permet en outre de mesurer la capacité par rapport à tout niveau souhaité de la biomasse ou du volume admissible des captures. La portée de la méthode est limitée par sa spécification de type déterministe: autrement dit, elle ne tient pas compte du caractère stochastique de la pêche.

72. La méthode crête à crête définit la capacité en estimant la relation observée entre les captures et le tonnage des flottilles. Les périodes caractérisées par la forte valeur du rapport des captures/capital fournissent des mesures de la capacité totale (production maximum réalisable). Les estimations de la production maximum réalisable pour les années les plus récentes sont obtenues en extrapolant la valeur de crête la plus récente du rapport production-capital et en la multipliant par la valeur du capital pour les années récentes. La capacité industrielle intégrée est théoriquement mesurée en tant que part pondérée par la valeur ajoutée (ou le revenu) des mesures de capacité de chaque industrie ou du secteur des pêches. La capacité est comparée au niveau de production réel observé au cours de différentes périodes de temps, afin d’obtenir de mesurer son taux d’utilisation. Les données de capture concernant toutes les années sont ajustées au niveau de productivité. L’approche en question est qualifiée de crête à crête, puisque les périodes de pleine utilisation appelées crêtes, servent de points de référence de base pour l’indice de capacité. En réalité, une année de crête est souvent identifiée comme telle lorsqu’elle se caractérise par une récolte par unité de production notablement supérieure à celles des années suivantes et précédentes. L’application de la méthode crête à crête exige des données sur les débarquements et sur les nombres de navires, ainsi que l’identification d’une certaine tendance de l’évolution technologique. Il est possible de calculer de cette façon les tailles minimales de flottilles (nombre de navires) qui correspondent à différents niveaux de capacité. Toutefois, l’application de la méthode est particulièrement limitée par le fait que le tonnage des navires ou leur nombre constitue simplement une mesure approximative du capital et parce que l’analyse ne tient pas compte des autres intrants économiques, ni des différences en fonction des types d’engins de pêche (qui peuvent varier dans le temps).

73. Le Groupe a recommandé que les logiciels standard correspondants soient mis à disposition de façon à pouvoir appliquer ces deux techniques.

74. Le Groupe a estimé qu’il était essentiel de mener des activités adéquates de collecte de données pour garantir la disponibilité des informations nécessaires sur les nombres de navires, leurs caractéristiques et les quantités débarquées. Il serait absurde d’entreprendre des programmes de contrôle de la capacité sans une connaissance de l’objet même des contrôles à mettre en place. Actuellement, les activités de collecte et de suivi des données dans le domaine de la gestion des pêches à l’échelle mondiale sont, dans l’ensemble, inadéquates.

75. Le Groupe a recommandé que les besoins de données soient répartis en deux catégories: d’une part les données essentielles à l’élaboration d’estimations préliminaires de la capacité actuelle par rapport à la capacité cible (Niveau 1) et d’autre part les données nécessaires à la définition d’estimations précises (Niveau 2). Les besoins de données minimaux nécessaires au calcul de la production potentielle maximum par flottille de pêche sont les suivantes: les prises par unité d’effort (PPUE), T_max (nombre maximum de jours par période de temps pendant laquelle la flottille a la possibilité de pêcher) et les informations sur la biomasse de la ressource.

Niveau I: Pour calculer des estimations préliminaires de la capacité actuelle, il est nécessaire de disposer au moins d’estimations des nombres de navires et de leurs principales caractéristiques dont dépend la puissance de pêche (par exemple, tonneaux de jauge brute, longueur, capacité de stockage, type de matériel et dimensions avec importance de chacun d’eux en fonction de la pêcherie considérée); caractéristiques pertinentes fondamentales des opérations de pêche (par exemple, caractère saisonnier, nombre de pêcheries dans lesquelles opèrent les navires); débarquements et au moins une indication qualitative de la tendance des captures par unité d’effort ou toute autre information susceptible de donner une indication approximative du rendement maximum soutenable (RMS). Il existe de nombreuses règles empiriques d’estimation du RMS. La capacité optimale peut fréquemment être déduite de l’examen de l’historique -- il est souvent facile de constater que ce niveau a été dépassé.

Niveau II: Pour réaliser des analyses précises, toutes les sources d’incertitude doivent être prises en considération; parmi les données requises à cet effet figurent également les informations sur les sources d’incertitude affectant la projection de la capacité future et de la capacité cible (et par conséquent l’estimation de la capacité excédentaire), notamment:

• Navires: capacité de cale, puissance, notamment rendement du moteur, jauge du navire, appareillage électronique (matériel de détection de pêche);
• Engins de pêche: type et taille;
• Caractéristiques biologiques des stocks, notamment biomasse, âge/taille, incertitude affectant les évaluations des stocks;
• Participants: nombres de participants, niveaux de compétence;
• Études des coûts et des gains;
• Informations sur les subventions;
• Opérations de pêche liées à la répartition du poisson;
• Réaction de l’industrie de la pêche aux mesures de gestion;
• Existence et caractère adéquat de mesures de contrôle de l’accès aux zones de pêche.

76. Le Groupe est d’avis que la méthode de l’analyse DEA permet de résoudre la plupart des difficultés potentielles; par exemple, flottilles multiples et fluctuations d’abondance, aussi bien d’une année à l’autre qu’à l’échelle d’une année ou d’une saison. Ces dernières variations se traduisent par des problèmes de charge de crête, en particulier pour les espèces présentes pendant une courte période de l’année (ou disponibles seulement sous une certaine forme à valeur élevée, par exemple les rogues de poisson pendant une courte période de l’année. Il est nécessaire d’examiner si les définitions proposées tiennent bien compte du problèmes de la charge de crête.

77. Le Groupe a examiné les implications d’une approche multispécifique (écosystémique). La capacité doit-elle être définie vis-à-vis d’une pêche unique ou vis-à-vis d’une flottille susceptible d’opérer dans plusieurs pêches? La réponse est oui dans les deux cas. Il est en effet nécessaire d’adopter des approches propres à chaque stock, à chaque flottille et à chaque région. En fait, il peut être intéressant d’avoir une approche différenciée, propre à définir la capacité par rapport aux stocks individuels dans un premier temps, puis par rapport aux stocks multispécifiques. Il est possible de constater une surcapacité dans une pêche, mais de ne pas observer de surcapacité générale au niveau de plusieurs pêches considérées simultanément. La question est de savoir où tracer la limite et comment définir la "capacité latente".

78. Le Groupe a souligné la nécessité d’admettre que les estimations de surcapacité risquaient d’être compliquées par les effets de la structure par âge (par exemple, aussi bien les aspects de rendement par recrue que de prix) et par différents facteurs pertinents. Par ailleurs, il est encore plus important de prendre conscience du problème posé par les intrants multiples. Dans certains cas, le nombre de navires de pêche peut constituer le meilleur indicateur de la capacité de pêche et dans d’autres, il peut s’agir de la main-d’oeuvre. Quel intrant (par exemple, main-d’oeuvre ou nombre de navires) est déterminant? Dans le cas des pêches artisanales, la capacité est essentiellement liée à la main-d’oeuvre.

79. Enfin, en raison de la mobilité des flottilles, il faut considérer la capacité au niveau des flottilles et le cas échéant également au niveau régional comme au niveau d’une espèce ou d’un stock.

Indicateurs (mesures simples et concrètes de la capacité)

80. Le Groupe a passé en revue des indicateurs simples de capacité et de surcapacité utilisables à partir de données limitées. Les éléments de base de ce type d’indicateurs sont le nombre de navires qui constituent chaque flottille exploitant un stock, les taux moyens de capture de chaque flotte et le temps consacré effectivement aux opérations de pêche par chaque flottille par rapport au temps maximum disponible en l’absence de toute contrainte. Ces mesures concrètes de la capacité peuvent être exprimées sous la forme (i) d’un indicateur propre à une espèce, (ii) d’un indicateur défini en rapport avec un navire pour une pêche ou un stock donné et (iii) d’une mesure en rapport avec une flottille pour chaque stock/pêche. L’annexe A donne une description détaillée de ces différentes mesures.

81. La mesure des captures potentielles de chaque flottille dans l’état actuel des stocks est égale au produit du nombre de navires par le taux moyen de capture, ramené à une mesure équivalente à plein temps, d’après le rapport du temps maximum disponible au temps effectivement consacré à la pêche. Les captures potentielles réalisées dans la pêcherie, sont égales à la somme des captures potentielles réalisées sur le stock par l’ensemble des flottilles. La comparaison du résultat obtenu aux volumes admissibles des captures donne une indication de la surcapacité de la flottille actuelle. Cette mesure présente l’avantage de correspondre à la notion économique de capacité, égale à la quantité de production réalisable au moyen d’un ensemble donné d’intrants, dans un certain laps de temps. Elle présente l’inconvénient de ne pas tenir compte du "problème de latence", c’est-à-dire des navires qui, pour l’instant, ne sont pas présents au sein de la flottille mais qui peuvent très bien en faire partie si la situation évolue.

82. Une autre mesure s’appuie sur les navires nécessaires pour recueillir la quantité correspondant au volume admissible des captures. Cette mesure est calculée sur la base des mêmes informations et conduit à déterminer un nombre minimum de navires pour chaque type de flottille, chaque flottille étant capable de recueillir l’intégralité des volumes admissibles des captures. Ce calcul peut aussi être effectué pour l’ensemble des flottilles opérant dans toute la pêcherie considérée, à condition de définir toutes les variables pour la flottille globale.

83. Les mesures décrites ci-dessus constituent l’application de règles empiriques très simples, mais devraient pouvoir signaler l’existence d’une surcapacité dans les pêches actuellement exploitées. Des ajustements de ces mesures pour tenir compte des flottilles qui exploitent des stocks multiples ou afin de refléter la situation cible et non la situation actuelle, ont par ailleurs été étudiés (voir annexe A).

84. Un système élémentaire de suivi et d’évaluation a pour objectif de recueillir les données fondamentales présentées sous la rubrique Niveau I décrite ci-dessus, à savoir les estimations des nombres de navires et de leurs principales caractéristiques dont dépend la puissance de pêche (par exemple, tonneaux de jauge brute, longueur, capacité de stockage, type de matériel et dimensions avec importance de chacun d’eux en fonction de la pêcherie considérée); caractéristiques pertinentes fondamentales des opérations de pêche (par exemple, caractère saisonnier, nombre de pêcheries dans lesquelles opèrent les navires); débarquements et au moins une indication qualitative de la tendance des captures par unité d’effort ou toute autre information susceptible de donner une indication approximative du rendement maximum soutenable (RMS).

85. Un système amélioré de suivi et d’évaluation a pour objectif de recueillir les données fondamentales décrites sous la rubrique Niveau II ci-dessus. Il s’agit notamment d’informations sur les navires (capacité de cale, puissance, notamment rendement du moteur, jauge du navire), l’appareillage électronique (matériel de détection de pêche), les engins de pêche (type et taille), les caractéristiques biologiques des stocks (biomasse, âge/taille, incertitude affectant les évaluations des stocks), les participants ( nombres de participants, niveaux de compétence), les coûts et les gains; les subventions; les opérations de pêche liées à la répartition du poisson; les réactions de l’industrie de la pêche aux mesures de gestion; l’existence et le caractère adéquat de mesures de contrôle de l’accès aux zones de pêche.

86. Le Groupe a fait valoir que des évaluations de capacité (capacité actuelle et capacité cible à long terme) devraient être établies régulièrement, tout à fait comme les stocks de poissons font à présent l’objet d’évaluations dans plusieurs Etats. Il faut avant tout disposer d’un régime de permis grâce auquel les gestionnaires sont en mesure de suivre le nombre de navires et leurs caractéristiques fondamentales. En outre, il faut connaître les débarquements et avoir au moins une indication qualitative quant aux tendances des prises par unité d’effort (PPUE). La tenue de registres nationaux et internationaux des navires de pêche est essentielle et particulièrement indispensable dans le cas des navires pouvant quitter les eaux territoriales (c’est-à-dire des navires susceptibles de pêcher en eaux lointaines). Toutefois, les capacités cumulées peuvent être importantes, même dans les catégories de faibles tonnages. Les registres nationaux et internationaux des navires et des bateaux de pêche devraient donc être aussi complets que possible.

87. Le Groupe a également recommandé que la FAO coordonne par l’intermédiaire de ses organes régionaux la collecte d’informations sur la capacité. Cette proposition devrait être formulée à l’occasion de la réunion des organisations régionales des pêches prévue sous les auspices de la FAO en février 1999. Outre la création d’une base de données complète, il conviendrait de mettre en place des moyens de traitement et d’analyse des données, ainsi que des ressources appropriées permettant de tenir à jour les bases de données et d’entreprendre des études. Il est par ailleurs nécessaire de mettre au point des accords de coopération avec l’industrie, afin de faciliter la collecte des données et l’étude des problèmes de capacité. A cet égard, la création d’un véritable système de suivi, de contrôle et de surveillance est essentiel.

88. Le Groupe a identifié les questions non résolues et les priorités de recherche suivantes:

i. Le Groupe n’a pas établi une définition économique de la notion de capacité; la définition ci-dessus est une définition technique/biologique. Or, la définition devrait intégrer des données économiques, notamment de coûts et de revenus.

ii. Si la capacité est définie en termes de production, il importe que cette définition soit explicite du point de vue des préoccupations effectives des gestionnaires, à savoir le contrôle du capital. Cela appelle l’attention sur la notion de mesures de la production (extrants), par opposition aux mesures de contrôle des intrants. Les pays en développement, en particulier, n’utilisent généralement pas la notion de volume admissible des captures pour la gestion des pêcheries, mais s’appuient davantage sur des variables plus faciles à contrôler (par exemple, nombre de navires, nombre de participants). Sur la base des définitions et des méthodes de mesure ci-dessus, il est possible d’obtenir une estimation de la capacité excédentaire en termes de production, pour une biomasse donnée quelconque. Cette estimation doit ensuite être traduite en termes d’intrants, ce qui exige la connaissance de la loi d’évolution de q en fonction de la capacité (par exemple en cas de réduction de la capacité) à partir de la situation provisoire, jusqu’à la valeur cible à long terme, du moins en termes qualitatifs. Or, le passage à une définition fondée sur la production, à partir d’une définition fondée sur les intrants, exige la modélisation de cette dernière; un problème connexe vient du fait que les points de référence limites (biologiques) sont fréquemment définis en termes de taux de mortalité par pêche. Il est intéressant de noter que les biologistes chargés d’évaluer les stocks font généralement d’emblée l’hypothèse d’une certaine valeur de "q", ce qui explique notamment qu’ils privilégient dans nombre de cas les stratégies à taux constant de mortalité par pêche, supposées équivalentes à des stratégies d’effort de pêche constant (c’est-à-dire q constant). Par conséquent, lorsque la taille du stock varie (suivant une stratégie d’effort de pêche constant), la capacité optimum de la flottille ne doit pas varier d’une année à l’autre. En revanche, de nombreux économistes estiment que l’effort de pêche n’est pas mesurable et que certaines composantes de "q" sont quantifiables et mesurables et d’autres non. Il faut donc traduire les mesures de capacité en valeurs métriques comparables aux points de référence en question.

iii. Les répercussions des problèmes posés par des ressources à haute variabilité et par les charges de crête doivent faire l’objet d’un examen plus approfondi.

iv. Les problèmes particuliers liés aux pêches artisanales (par exemple difficultés de collecte des données, surpopulation et sécurité alimentaire) méritent également un examen détaillé. Souvent, les pêches artisanales peuvent se caractériser par une surcapacité chronique, mais elles ne sont pas surcapitalisées.

v. Il est nécessaire d’établir le lien entre capacité de traitement et capacité de pêche.

vi. L’évaluation des méthodologies de mesure AED et crête à crête exige des exemples soigneusement étudiés et des études de cas.

vii. Enfin, par manque de temps, le Groupe n’a pas pu étudier la faisabilité d’un examen mondial de la capacité de pêche; il a toutefois noté que certaines estimations de la capacité sont faites à l’échelle mondiale, d’autres à l’échelle régionale et que d’autres encore s’appliquent à des zones étendues dans lesquelles le flux de capacité est important.

89. Les travaux de groupe concernant les mesures de blocage des incitations ont été facilité par M. Christopher Newton. Les travaux de groupe sur les mesures d’ajustement des incitations et sur la reduction des capacités de pêche ont été facilité par M. Ragnar Arnason. Ces travaux ont conduit à l’établissement des rapports thématiques présentés ci-après.

90. Alors que les méthodes de blocage des incitations sont souvent considérées comme problématiques, dans nombre de pêcheries, des pays développés comme des pays en développement, elles offrent une solution viable (et dans nombre de cas il s’agit de la seule solution) au problème de la gestion de la capacité. Le Groupe a considéré que, de façon générale, les inconvénients liés aux mécanismes de blocage des incitations sont bien connus et résultent surtout des carences de l’administration. D’après les expériences auxquelles les formes de contrôle de ce type ont donné lieu, il est possible dans certaines circonstances de mettre au point et d’appliquer avec succès de telles mesures.

91. Le problème posé par les mesures de contrôle de la production quant à leur aptitude à obtenir une autorégulation de la gestion de la capacité, notamment sous la forme d’une réduction, a été mise en évidence. Les principales méthodes de blocage des incitations sont passées en revue ci-dessous. Les considérations se rapportant plus spécifiquement aux pays en développement sont présentées à l’Annexe B.

92. Volumes admissibles des captures

• Il y a peu d’exemples dans lesquels un régime fondé exclusivement sur la fixation d’un volume admissible des captures peut réussir à contrôler la capacité. Ce type de régime doit être accompagné d’autres mesures visant à limiter la capacité.
• Lorsque les limites fixées par un volume admissible des captures sont sur le point d’être atteintes, il est difficile d’obtenir des données en temps voulu pour décider la fermeture de la pêcherie, ce qui provoque fréquemment un dépassement du volume admissible des captures.
• La fixation d’un volume admissible des captures se traduit par d’importantes quantités débarquées, lesquelles peuvent susciter la constitution d’une capacité de transformation excédentaire, elle-même à l’origine d’une surcapacité et d’une sous-utilisation des usines.
• Dans le cas d’une pêcherie multispécifique, la capacité de pêche d’une espèce peut être limitée grâce à la fixation d’un volume admissible des captures des prises accessoires.
• Les volumes admissibles des captures constituent le point de départ d’une répartition entre pays dans le cas des pêcheries internationales, et entre types d’engins de pêche à l’intérieur des pêcheries nationales.
• Il est nécessaire d’améliorer la capacité de prévision du niveau d’abondance des stocks très variables et de détermination des valeurs moyennes à long terme des volumes admissibles des captures afin d’établir les limites de capacité.

93. Limitation des permis

• L’application initiale d’un programme de limitation des permis de pêche a porté sur les stocks très variables afin d’empêcher "l’effet de cliquet" dû à la réaction de la capacité aux signaux économiques produits en période d’abondance. Les programmes de limitation des permis ont servi au départ d’instruments de stabilisation des revenus. Par la suite, ils ont été appliqués à d’autres types de pêcheries.

• La plupart du temps, la mise au point de ces programmes s’est inscrite dans le processus suivant:

(a) crise d’une pêcherie;
(b) moratoire de l’effort de pêche;
(c) introduction d’un programme d’attribution de permis;
(d) mesures de rachat visant à réduire l’importance des flottilles.

• La limitation du nombre de permis de pêche n’est pas une mesure suffisante en elle-même pour réduire la capacité. Elle exige en effet d’autres mécanismes complémentaires:

(a) contrôle des navires (moteurs, longueur, largeur et tonnage);
(b) exercice d’un contrôle sur les engins de pêche, ainsi que les périodes ou les zones de pêche;
(c) ajustement permanent pour réagir aux innovations technologiques.

• Les mesures de limitation de l’accès peuvent être particulièrement intéressantes pour les pays en développement afin de pouvoir organiser les pêcheries et les sites de débarquement répartis sur une zone étendue, et mettre en place un système de données cohérent.
• Dans nombre d’exemples, les mesures de limitation d’accès aux pêcheries constituent la seule méthode de gestion possible n’exigeant pas d’autres mesures telles que la définition de volume admissible des captures.

94. Programmes de rachat

• Les programmes de rachat sont le moyen choisi de préférence pour adapter la taille des flottilles dans des conditions d’accès limité aux zones de pêche.
• De tels ajustements sont nécessaires pour compenser les répercussions des diminutions de stocks /baisses de la valeur des pêches) ou encore pour tenir compte de l’évolution technologique.
• Il est essentiel d’empêcher effectivement la capacité éliminée grâce aux programmes de rachat de permis d’être exploitée dans d’autres pêcheries, au niveau tant national qu’international.

95. Préoccupations technologiques

• La nécessité de gérer l’évolution de la technologie dans les pêcheries à droit d’accès limité est communément admise. L’incidence de la technologie sur les pêches artisanales suscite par ailleurs des préoccupations.
• La gestion de la technologie doit tenir compte des aspects stratégiques, environnementaux et sociaux.

96. Limitation des captures de chaque navire

• Elle permettrait de ralentir la course à la pêche.


• Elle comporte une possibilité d’application aux pêcheries communautaires.


• Elle est également applicable lorsque les sites de débarquement sont restreints.

97 Quotas individuels d’efforts de pêche

• Ils encouragent l’évolution technologique.


• Ils sont difficiles à surveiller.


• Ils comportent des applications pour les pêcheries communautaires.

98. Recommandations de recherche

• Trouver de meilleures méthodes de mesure de l’évolution technologique et d’intégration de celle-ci à nos systèmes de gestion.
• Etablir le lien entre volumes admissibles des captures et capacité dans les pêcheries à niveau d’activité très variable.
• Obtenir de meilleures données sur la capacité. Trouver des méthodologies permettant d’établir des profils de capacité type des navires et des flottilles. Ces profils devraient être introduits au sein de systèmes de collecte de données accessibles au niveau international, de façon à pouvoir vérifier régulièrement le niveau la capacité.

99. Les méthodes de contrôle étudiées ont été les suivantes:

• quotas individuels


• taxes


• droits de pêche collectifs et


• quotas individuels d’effort de pêche.

100. On estime que ces méthodes sont des méthodes d’ajustement des incitations, puisqu’elles tendent à améliorer ou à renforcer les liens entre les personnes qui prennent les décisions en matière d’aménagement des pêcheries et de capacité, et celles qui subissent pleinement les conséquences de ces décisions. Si les conséquences concernent exclusivement le responsable des décisions, celles-ci n’ont aucun effet externe et la personne qui prend la décision agit généralement dans l’intérêt de la collectivité lorsqu’elle sert ses intérêts personnels. Par exemple, la perception d’une taxe sur les captures de poisson peut internaliser entièrement le coût de la réduction du stock de la ressource imposé aux autres Parties. Un système d’aménagement communautaire réduit effectivement la distance entre les décisionnaires en matière d’aménagement de capacité et les personnes qui en supportent les conséquences.

101. Il importe de comprendre que les différentes méthodes d’ajustement des incitations n’ont pas du tout les mêmes implications en termes de production et, en particulier, de distribution de richesses. Les quotas individuels par exemple impliquent en règle générale un accroissement immédiat de la richesse des détenteurs des quotas. Les taxes d’autre part impliquent un appauvrissement relatif des participants de l’industrie de la pêche.

102. Les décisions concernant les pêcheries peuvent être classées en décisions macro et micro-économiques. Parmi les décisions macro-économiques figurent les suivantes:

• adoption d’objectifs et de mesures (par exemple, volumes admissibles des captures)


• fixation du nombre de pêcheurs


• répartition entre pêcheurs


• répartition dans le temps


• moyens et méthodes de mise en application.

103. Les décisions micro-économiques (au niveau des navires) portent notamment sur:

• la capacité individuelle


• le début de la pêche/accès à la pêcherie


• le choix du moment et du lieu des activités de pêche


• le choix des quantités pêchées


• le choix des engins utilisés.

104. Les décisions en matière de capacité peuvent être de type macro-économique (par exemple, tonnage de la flottille, nombre de permis de pêche) et micro-économique (tonnage et puissance d’un navire).

105. Le Groupe a étudié dans quelle mesure chacune des méthodes mentionnées ci-dessus permettait de contrôler la capacité de pêche. Le Groupe a conclu que les quotas de capture individuels et les taxes imposées aux quantités débarquées offrent d’excellentes possibilités de contrôle de la capacité de pêche au sein de la pêcherie concernée Les droits de pêche collectifs, notamment les quotas de capture collectifs, permettent aussi de contrôler la capacité de pêche, mais l’efficacité finale de ces mesures demeure incertaine. Il en est ainsi car aucune de ces méthodes n’a fait l’objet d’études approfondies; autrement dit, il n’existe aucun corps de données théoriques ou empiriques permettant de prédire l’aptitude des droits de pêche collectifs à contrôler la capacité. Le Groupe a conclu que les quotas d’effort de pêche n’offraient pas la possibilité de contrôler efficacement la capacité de pêche et en cas d’utilisation, devraient être considérés uniquement à titre de mesure transitoire.

106. Le Groupe a ensuite examiné les conditions techniques dans lesquelles les méthodes de contrôle de la capacité sont applicables et les principales exigences à satisfaire pour assurer leur mise en oeuvre effective. En règle générale, l’applicabilité d’une méthode de contrôle est tributaire des coûts (de la difficulté) de sa mise en oeuvre. Ces coûts se rapportent notamment aux activités d’exécution, de surveillance, de recherche et d’administration. Les coûts de mise en oeuvre sont normalement très variables selon la méthode de contrôle considérée.

107. Le graphique ci-dessous représente les coûts et les avantages d’une méthode de contrôle donnée. Ses avantages économiques sont d’autant plus importants que les réglementations correspondantes sont mieux respectées, les avantages nets pour la collectivité (à l’exclusion des coûts d’exécution des mesures de contrôle) atteignant un maximum pour un respect à 100%. Les coûts d’exécution sont d’autant plus importants qu’un niveau plus élévé de respect est atteint, avec également un maximum pour un respect à 100%. Une méthode de contrôle comportera en définitive des avantages nets positifs pour la collectivité (exception faite des coûts d’exécution) pour un certain niveau intermédiaire de respect des mesures adoptées.

108. Une méthode de contrôle spécifique peut s’avérer plus coûteuse à mettre en oeuvre dans certaines pêcheries que dans d’autres. Cette situation est illustrée par le graphique ci-contre, avec l’exemple d’une pêcherie dans laquelle le coût de contrôle est élevé.

109. Les avantages économiques (à l’exception des coûts d’exécution des mesures de contrôle) sont en principe généralement élevés dans le cas des méthodes de contrôle faisant appel aux quotas individuels et aux taxes. Toutefois, pour certaines pêcheries, (par exemple, les pêcheries artisanales tropicales), les coûts de gestion seront très élevés, et se traduiront par l’obtention de très faibles avantages pour la collectivité après déduction des coûts de gestion (et le cas échéant - négatifs). Par conséquent, pour une pêcherie de ce type, une méthode de contrôle comportant des avantages économiques plus faibles (coût d’exécution non compris) et des coûts de gestion réduits serait normalement préférable à l’adoption de quotas individuels ou à l’application de taxes.

110. L’obtention d’un niveau élevé de respect des mesures sera plus délicat (coûteux) lorsque:

• les moyens de suivi, de surveillance et d’exécution des réorientations sont inadéquats;
• les points de débarquement et de vente, ainsi que les participants sont nombreux;
• les navires peuvent échapper aux mesures de contrôle en se déplaçant vers des juridictions qui ne sont pas dotées des mêmes réglementations ou de réglementations compatibles, et enfin lorsque
• l’industrie de la pêche et les communautés de pêcheurs n’appuient pas pleinement les méthodes de contrôle.

111. En général, l’application de quotas individuels de capture et l’imposition de taxes exigent des moyens importants et complexes si l’on veut obtenir un niveau de respect élevé. Toutes choses étant égales par ailleurs, les quotas individuels d’effort de pêche risquent d’exiger encore plus de moyens et de s’avérer plus coûteux à appliquer que les quotas individuels de captures.

112. Quant aux quotas individuels, leur coût de mise en oeuvre est plus élevé et les avantages économiques nets qui en résultent sont plus faibles, dans le cas de pêches multispécifiques, d’intrants rigides (par exemple, un marché du travail imparfait, un capital non malléable, et lorsque la fixation d’un niveau approprié de définitions pratiques s’avère délicate ou impossible (par exemple, dans le cas de la crevette) comme en présence d’imperfections du marché des quotas.

113. Censés fonctionner aussi bien que les quotas individuels, les quotas collectifs (par exemple un quota attribué à une organisation de producteurs) ont une efficacité sensiblement moindre en raison des difficultés posées par les prises de décisions collectives (voir thèmes de recherche ci-dessous).

114. Les taxes sur les quantités débarquées ne sont pas applicables si l’exécution (recouvrement) de cette mesure est rendue impossible, par exemple, lorsqu’il existe un grand nombre de points de débarquement et de vente (à moins qu’ils ne soient très bien organisés), et en présence de limites de juridiction mal définies.

115. Les taxes sur l’effort de pêche ou sur d’autres intrants (par exemple sur les navires) ne sont également pas applicables en l’absence de moyens de coercition et de recouvrement des taxes, et sans doute davantage que les taxes sur les quantités débarquées. Lorsque l’application de taxes s’avère faisable, le Groupe a exprimé une préférence en faveur d’une taxe sur les quantités débarquées, puisque la taxation de l’effort introduit des distorsions par substitution d’autres intrants. Une difficulté supplémentaire vient de la nécessité d’une taxation évolutive, bien que les législateurs se réservent habituellement le droit de taxation, mais pour obtenir le même résultat sous un autre nom, par exemple par des mesures de contrôle des prix.

116. Les quotas individuels d’effort de pêche ne sont pas applicables lorsque les sites de débarquement et les participants sont très nombreux. Les quotas d’effort de pêche ne sont pas nécessairement efficaces en tant que mesure de contrôle, puisque chaque participant est incité à engager des investissements d’accroissement de la capacité. En fait, les seuls quotas d’effort de pêche risquent d’aggraver le problème de capacité (voir OCDE 1997); ils peuvent néanmoins convenir lorsque la substitution d’autres intrants est relativement rigide, par exemple pour les limites d’utilisation de casiers à langoustes.

117. Les méthodes de gestion communautaires se sont montrées efficaces dans certains cas (par exemple, au Sénégal); toutefois, elles ne devraient pas fonctionner correctement sans renforcement des institutions communautaires, sans possibilité de clauses restrictives d’appartenance à la communauté et enfin, sans la faculté de mettre en applications les droits et les règles fixées. En outre, la gestion communautaire, telle qu’elle est définie dans le présent contexte, peut désigner toute méthode d’administration des décisions en matière de capacité dans le cadre de la communauté. L’intérêt de la gestion communautaire tient au rapprochement qu’elle implique entre les responsables des décisions et les conséquences de leurs actions. Cependant, il existe un large éventail de décisions possibles, lesquelles peuvent donner toutes sortes de résultats Si les frais ne sont pas trop élevés, les décisions prises dans ce cadre peuvent être parfaitement efficaces. Si les frais sont excessifs, les résultats risquent d’être inopportuns. Les méthodes de contrôle de type communautaire doivent faire l’objet d’un complément d’étude (voir ci-dessous).

118. L’aménagement communautaire des pêcheries est une solution de rechange intéressante aux systèmes d’aménagement centralisés et à la mise en place des systèmes particuliers décrits ci-dessus. Toutefois, avant de pouvoir apprécier les avantages de cette approche il faut définir plus précisément ce que comporte le concept d’aménagement communautaire, décrire le processus communautaire de prise de décisions et enfin préciser le partage des responsabilités en matière de gestion et d’exécution, entre la communauté d’une part et les autorités régionales ou nationales des pêches d’autre part.

119. Le Groupe a estimé qu’il était indispensable d’effectuer sans tarder des recherches dans le domaine de l’aménagement communautaire des pêcheries. Entre autres choses, les recherches en question devraient étudier les résultats probables de types particuliers de systèmes d’aménagement communautaire, les jeux de stratégies susceptibles de caractériser les interactions entre les membres de la communauté et enfin, les structures institutionnelles propres à l’adoption des décisions optimales du point de vue de la communauté considérée dans son ensemble.

120. Il est théoriquement possible de réduire la capacité excédentaire et de dégager des revenus en mettant en oeuvre les régimes appropriés de taxation des pêches. Cette méthode d’aménagement pose néanmoins de nombreux problèmes non résolus. Entre autres choses le Groupe a estimé qu’il était indispensable d’étudier sans tarder la question de l’ajustement dynamique de l’effort de pêche, de la capacité de pêche et de la rentabilité de l’industrie suite à l’adoption d’un régime de taxation, en particulier dans le cas d’une pêcherie précédemment surcapitalisée.

121. Dans certaines pêcheries, la fixation d’un niveau approprié de volume admissible des captures est délicate sinon impossible. En ce qui concerne les pêcheries tropicales multispécifiques, les justifications scientifiques disponibles ne sont pas suffisantes pour permettre la définition de volume admissible des captures. Dans certaines pêcheries de crevettes à courte durée de vie, pour lesquelles il n’existe pas nécessairement une relation significative stock-recrutement, la conservation n’exige pas nécessairement une limitation des captures totales. L’intérêt et la faisabilité de l’application de quotas individuels dans les pêcheries de ce type doit faire l’objet de recherches complémentaires.

122. Le Groupe a examiné plusieurs problèmes connexes de politique et formulé les suggestions suivantes sur cette base:

• Il conviendrait d’entreprendre des recherches sur les possibilités et la faisabilité de création d’un registre international des navires de pêche.
• Le problème international de la capacité excédentaire est nettement aggravé par la coexistence de quelques pêcheries correctement gérées d’une part, et d’un grand nombre de pêcheries dont la gestion laisse à désirer. L’intensification du flux international d’informations concernant les techniques de gestion permet certes d’augmenter le nombre de pêcheries correctement gérées présentes dans le monde. La FAO devrait s’employer à intensifier ce flux d’information en encourageant les responsables à améliorer l’efficacité de leur système de collecte et de traitement de données et à diffuser les informations de façon transparente. Les conférences, les ateliers organisés par la FAO et la distribution de publications devraient également aussi y contribuer utilement.

123. Lorsque les mesures d’incitation à l’intention des pêcheurs ont été ajustées, l’existence d’une capacité excédentaire ne devrait pas menacer la ressource. Puisque la capacité excédentaire aura pour effet de réduire les profits des détenteurs de quotas individuels transférables, à présent et dans l’avenir, ces derniers seront incités à y renoncer: autrement dit, une fois ses dysfonctionnement éliminés, le marché devrait corriger automatiquement le problème de la capacité excédentaire.

124. Dans certaines pêcheries qui appliquent un régime de QIT, il a été constaté que la capacité semblait diminuer lentement. Cette particularité ne devrait pas être étonnante, ni constituer une source de préoccupation. En cas de rigidité particulière du capital, il convient de s’attendre à une diminution nécessairement lente.

125. Ce qui pose néanmoins un problème grave tient au risque de déplacement du capital évincé d’une pêcherie régie par des quotas individuels transférables vers d’autres pêcheries, dont la gestion n’est pas aussi rigoureuse -- soulevant ainsi le problème de l’effet de contagion et mettant en cause "l’égoïsme sacré" de chaque pêcherie. Une solution consiste à introduire une fois pour toutes un programme de rachat à l’intention de la pêcherie régie par des quotas individuels transférables. L’objectif n’est pas d’y réduire la capacité, mais plutôt d’empêcher celle-ci de se reporter sur d’autres pêcheries. Il convient de signaler que la question des rachats en général sera examinée de façon plus détaillée ci-après dans le présent rapport.

126. L’attention a été attirée à plusieurs reprises au cours de la discussion sur la nécessité de se préoccuper de la rigidité du capital humain, comme de celle du capital matériel. Ces observations ont conduit à examiner de façon détaillée, sans toutefois aboutir à une conclusion, la question des programmes de recyclage.

127. L’application de taxes modifie les incitations et devrait se traduire par une réduction automatique de la capacité. Il a été souligné néanmoins qu’il serait extrêmement difficile d’introduire des taxes dans une pêcherie souffrant d’ores et déjà d’un phénomène de surpêche.

Par contre, l’applications de taxes peut contribuer utilement à empêcher la constitution d’une capacité excédentaire dans une pêcherie en développement.

128. Les régimes de ce type devraient conduire à une réduction de la capacité pour des raisons pratiquement identiques, et au moyen des mêmes mécanismes, à l’instar des régimes de quotas individuels transférables. Les observations concernant les programmes de rachat et les régimes de QIT devraient donc s’appliquer également à ce cas de figure.

129. Il est difficile de dire dans quelle mesure ces régimes donneront de bons résultats. Cette observation traduit simplement le fait que le Groupe doutait d’emblée de l’efficacité des régimes en question en tant que dispositifs d’ajustement des incitations.

130. Le Groupe a englobé les programmes de retrait sous la rubrique des programmes de rachat financés par l’industrie. Le Groupe a été généralement négatif quant aux effets des programmes de rachat, à quelques exception près. Ils ont tendance à provoquer une réduction immédiate de la capacité, tout en incitant ceux qui restent dans le secteur de la pêche à continuer à investir dans la capacité de pêche.

131. Dans la mesure où l’on fait appel à des programmes de rachat, ces derniers devraient s’appuyer sur des préoccupations d’efficacité et bénéficier si possible d’un financement du secteur. Pour une pêcherie donnée, les autorités devraient s’employer à assurer que les navires ne sont pas remplacés, directement ou indirectement. Hormis le remplacement direct dont la signification est évidente, le remplacement indirect se traduirait par un renforcement de la capacité de pêche des navires restants.

132. Les phénomènes de transfert ou de contagion, au niveau national ou international, peuvent être très graves. Il est facile de montrer que la réduction de capacité réalisée dans une pêcherie, et qui se répercute par la suite sur une ou plusieurs autres pêcheries, peut aboutir à une situation pire au niveau mondial. Il peut en être ainsi lorsqu’une certaine capacité est retirée de pêcheries correctement gérées et se trouve réattribuée à des pêcheries dont la gestion est sujette à caution.

133. Lorsqu’on considère la situation à l’échelle mondiale, il ne faut pas confondre réduction et déplacement de capacité. Un déplacement, de même qu’un accroissement de la capacité, peut se traduire par un changement de la configuration des flottilles.

134. Il a été suggéré d’envisager la création de registres nationaux et d’un registre international. Il serait possible d’instituer l’exigence suivante consistant à ne pas autoriser l’exportation de capacité d’un pays vers un autre pays dont les pêcheries sont manifestement mal gérées.

135. Au cours de la période transitoire de mise en oeuvre d’un programme d’ajustement des incitations, l’adoption de mesures complémentaires de contrôle direct peut s’avérer nécessaire, par exemple des interdictions d’accès et des restrictions de l’effort de pêche. En l’absence de telles mesures de sauvegarde, le régime mis en place (par exemple celui des QIT) risque de s’effondrer et les effets bénéfiques escomptés des dispositions visant à réduire la capacité risquent d’être réduits à néant.

136. Pour qu’un programme d’aménagement des pêcheries comportant des mesures d’ajustement des incitations parvienne effectivement à réduire la capacité, il est essentiel que les participants disposent d’informations aussi complètes que possible. Si tel n’est pas le cas, des erreurs d’investissement peuvent facilement être commises. Les autorités des pêches doivent donc être encouragées à communiquer aux participants toutes les informations concernant les pêches.