ALICOM 99/3  |
| ALICOM 99/3 |
Conferencia sobre Comercio Internacional de Alimentos a Partir del Año 2000: Decisiones basadas en criterios científicos, armonización, equivalencia y reconocimiento mutuo
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La Comisión del Codex Alimentarius |
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Dr A.W. Randell
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1. Dentro de tan sólo dos años, en el mes de noviembre de 2001, la Comisión del Codex Alimentarius (CCA) celebrará 40 años desde su establecimiento por la Conferencia de la FAO. El próximo período de sesiones de la Comisión, que también tendrá lugar en el año 2001, coincidirá con el décimo aniversario de la Conferencia sobre Normas Alimentarias, Sustancias Químicas en los Alimentos y Comercio Alimentario, celebrada en marzo de 1991. Se tratará del primer período de sesiones de la Comisión del nuevo siglo del nuevo milenio.
2. Es ahora oportuno reflexionar sobre la labor de la Comisión, sobre cómo ésta ha respondido a los desafíos planteados por la Conferencia de 1991, y sobre el camino que va a emprender en el futuro.
3. La CCA se encarga de ejecutar el Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias. Los objetivos principales del Programa son, y seguirán siendo, proteger la salud del consumidor y asegurar la adopción de prácticas leales en el comercio internacional mediante la elaboración de normas alimentarias aceptables a nivel internacional. El término "normas" se entiende en su sentido más amplio: normas para productos específicos; normas generales para etiquetado, aditivos, higiene, contaminantes, etc. aplicables a una amplia gama de alimentos; límites máximos (LMR) para residuos de plaguicidas y medicamentos veterinarios; y códigos de prácticas para una buena fabricación e higiene.
4. Cuando se celebró la Conferencia, la CCA había adoptado más de 240 normas específicas para productos más normas generales, códigos o directrices en los sectores del etiquetado alimentario, etiquetado nutricional e higiene de los alimentos, incluida una versión revisada del Código de Prácticas para Alimentos Envasados Poco Acidos, actualizada mediante la introducción de las prácticas vigentes. Se habían establecido más de 2 000 LMR para los plaguicidas y se estaba comenzando el trabajo sobre los LMR para medicamentos veterinarios.
5. Antes de la Conferencia de 1991, la cuestión principal era la de incluir referencias a las normas del Codex en los acuerdos comerciales que se estaban negociando en el marco de la Ronda Uruguay. Era evidente que la condición que se otorgaría a las normas del Codex en el marco de los Acuerdos de la Ronda Uruguay requería que la CCA hiciera mayor hincapié en el carácter científico de la labor del Codex, con especial atención a la utilización de la evaluación de riesgos en relación con la inocuidad alimentaria. En la Conferencia de 1991 se pidió que se subrayaran mucho más marcadamente los aspectos llamados "horizontales" del trabajo del Codex: aditivos alimentarios, etiquetado, higiene. Fue necesario asimismo examinar y revisar, según los casos, las normas del Codex para ajustarlas a las prácticas vigentes. También se plantearon varias otras cuestiones, relacionadas en particular con los largos plazos que se necesitaban para elaborar dichas normas, con la transparencia y apertura del proceso de elaboración, y con la función de normas demasiado preceptivas en un entorno de "desregulación". La Conferencia recomendó igualmente que la CCA emprendiera una labor activa en materia de normas a fin de establecer la equivalencia entre los sistemas de inspección y certificación de las importaciones y exportaciones de alimentos.
6. La CCA respondió de inmediato. Se establecieron nuevos procedimientos de elaboración que incluían la adopción acelerada de normas y textos afines del Codex. Se creó un nuevo Comité, bajo la presidencia de Australia, para que formulara principios y directrices en materia de inspección y certificación de las importaciones y exportaciones de alimentos. Los comités del Codex empezaron a examinar sus normas y textos más viejos. Se otorgó suma prioridad al trabajo sobre las normas "horizontales" más nuevas, como la Norma General para los Aditivos Alimentarios.
7. Estos cambios contribuyeron a convencer a los negociadores de la Ronda Uruguay de que las normas, directrices y otras recomendaciones del Codex constituían de hecho aquellos puntos de referencia internacionales, en materia de calidad e inocuidad de los alimentos, que se necesitaban de hecho si se quería armonizar unas normas y reglamentos alimentarios nacionales arbitrarios e injustificados con las disciplinas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
8. En abril de 1994 se firmó el Acta Final de la Ronda Uruguay, que formalizaba el establecimiento de la Organización Mundial de Comercio y los Acuerdos sobre la Aplicación de las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF) y sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC). En el Acuerdo MSF se hacía referencia específica a las normas, directrices y otras recomendaciones del Codex y se reconocía al Codex como la fuente de las normas alimentarias internacionales sobre las cuestiones no sanitarias y fitosanitarias que abarcaba el Acuerdo OTC. Los Acuerdos entraron en vigor en 1° de enero de 1995.
9. La Conferencia de 1991 y el Acta Final de 1994 siguen repercutiendo en el Codex. Vale la pena examinar el historial del Codex para ver cuáles son los principales cambios que se han producido en el período desde 1991 hasta la fecha, y cuál podría ser el panorama futuro.
Desde 1991, la CCA:
10. El proceso iniciado por la Conferencia sobre Normas Alimentarias de 1991 se halla aún en curso. Se están revisando las normas que se aplican a los siguientes productos: Frutas y Hortalizas Elaboradas; Alimentos para Regímenes Especiales (incluidos los alimentos para lactantes y niños de corta edad); Productos del Cacao y el Chocolate; y Zumos (Jugos) de Frutas.
11. En los años que han transcurrido desde la Conferencia de 1991, también se ha pedido a la CCA que examine algunas nuevas cuestiones que no podían preverse en 1991. Se han emprendido nuevos trabajos en algunas esferas horizontales de importancia crucial, como por ejemplo: condiciones de etiquetado requeridas para los alimentos preparados mediante (o con la ayuda de) la biotecnología; etiquetado para la declaración de propiedades saludables y nutricionales; requisitos de etiquetado para los "alimentos orgánicos"; y necesidades de ensayos y análisis entre laboratorios. La CCA ha tenido asimismo que examinar sus procedimientos de trabajo a fin de fortalecer el consenso en el que se basaba el proceso de adopción de decisiones; proporcionar una mayor transparencia en sus relaciones con las organizaciones internacionales no gubernamentales; y adoptar las medidas necesarias para el establecimiento de una estructura de órganos auxiliares más flexible, capaz de tratar aquellos problemas específicos que no pueda afrontar la estructura fija establecida en los años sesenta y setenta.
12. El historial del Codex, en 1999, aparece algo diferente del de 1991. Existen menos normas, pero éstas cubren una gama más amplia de productos. Los códigos de prácticas contienen menos prescripciones pero al mismo tiempo abarcan una gama más amplia de actividades de producción, elaboración y comercialización. Han surgido esferas completamente nuevas en relación con la inspección, la certificación y las condiciones para determinar la equivalencia. El análisis de riesgos se ha establecido como una etapa básica en el proceso de adopción de decisiones.
13. Aunque el Codex presenta informes a las dos organizaciones "patrocinadoras", la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) es de lejos su principal sostenedor. La FAO se hace cargo de más del 80 por ciento de los costos del Programa del Codex, y ha mantenido este nivel de ayuda casi constantemente durante los últimos 30 años. Además, el Programa del Codex forma parte integral del Programa Ordinario de la FAO, que se financia mediante contribuciones estatutarias de los Estados Miembros de la FAO a esta misma Organización. La importancia del Codex y su función en la seguridad alimentaria y el comercio de alimentos han quedado reconocidas en declaraciones tan fundamentales como la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, adoptada en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, en 1996. La capacidad del Programa del Codex para seguir actuando como promotor del comercio internacional de alimentos se verá determinada por la capacidad de la FAO para seguir apoyando el Codex en el marco de su presupuesto.
14. Un ejemplo más de la estrecha vinculación entre el Programa del Codex y los Programas Ordinario y de Campo de la FAO lo constituye la labor realizada por la FAO en los países en desarrollo para apoyar la introducción y aplicación de las normas del Codex y crear estructuras de control de alimentos que sean eficientes y eficaces. En estas esferas la FAO representa la fuente principal de asistencia técnica para los países en desarrollo. En ambos Acuerdos de la Ronda Uruguay se dirige una llamada a los Miembros de la OMC para que proporcionen asistencia técnica en apoyo de la aplicación de los Acuerdos en los países en desarrollo. El tipo de asistencia prestada varía con arreglo a las necesidades del país y la disponibilidad de recursos. Para informar a los gobiernos oficiales, la industria y los consumidores acerca de la importancia del Codex y los Acuerdos de la OMC, se han organizado breves seminarios y talleres financiados con cargo al Programa Ordinario de la FAO y sostenidos a menudo mediante contribuciones del sector privado. Los proyectos de desarrollo a más largo plazo, que requieren una revisión de los reglamentos nacionales para armonizarlos con el Codex, así como la capacitación técnica o la mejora de las instalaciones y medios físicos, se financian con cargo al Programa de Cooperación Técnica de la FAO o por conducto de donantes externos.
15. Otro aspecto de las estrechas relaciones entre el Programa del Codex y el trabajo de la FAO en general es evidenciado por el apoyo científico que el JECFA y la JMPR prestan al proceso del Codex; ambos órganos están financiados directamente con cargo al Programa Ordinario de la FAO como órganos científicos independientes de expertos.
16. El hecho de que el Codex haya asumido un nuevo carácter en el marco de los Acuerdos MSF y OTC no ha sido exento de algunos efectos negativos. Mientras no se conozcan más a fondo las repercusiones de estos dos Acuerdos, es de prever que los miembros del Codex seguirán actuando con mucha cautela en la aprobación de las nuevas normas, directrices y otras recomendaciones. Se ha restablecido la tradición del Codex de lograr el consenso en el proceso de adopción de decisiones no sólo porque éste es necesario para lograr avances efectivos, sino también porque así se requiere específicamente en el marco del Acuerdo OTC.
17. Otro aspecto que lleva a los miembros del Codex a actuar con prudencia es la falta de claridad en la manera en que deben entenderse las obligaciones que incumben a los países cuando el Codex adopta de hecho una norma u otro texto. Ahora bien, es evidente que las disposiciones del Acuerdo MSF no pueden interpretarse en el sentido de que todos los requisitos nacionales deban "ajustarse" a los requisitos de las normas del Codex. Esto significa, entre otras cosas, que las declaraciones de propiedades hechas a fin de que las normas del Codex tengan fuerza de ley internacional o carácter vinculante para los países miembros, o bien invaliden automáticamente la legislación y los reglamentos nacionales, son falsas y de hecho engañosas. Si se conocieran mejor las consecuencias que se derivan de las recientes decisiones de la OMC a este respecto, podría acelerarse el proceso de elaboración de los proyectos de normas del Codex que han quedado pendientes en varios sectores. No obstante, la armonización de las normas nacionales e internacionales del Codex sigue siendo uno de los objetivos de los Acuerdos de la OMC, y los países que adopten normas del Codex en sus reglamentos nacionales podrán beneficiarse de la suposición de que dichos reglamentos están en consonancia con el Acuerdo MSF.
18. Las decisiones adoptadas recientemente por la OMC contribuirán también a interpretar las cuatro Declaraciones de Principios relativos a la Función de la Ciencia en el Proceso de Toma de Decisiones del Codex y la Medida en que se Tienen en Cuenta Otros Factores. El resultado de los debates sobre los "otros factores legítimos" le dará a la CCA la posibilidad de distinguir entre los requisitos de inocuidad y calidad que se fundamentan en datos científicos y los demás atributos relacionados con el comercio de alimentos y la opinión de los consumidores, que afectan a la venta y distribución de alimentos. De todos modos, no hay duda alguna de que las normas del Codex seguirán basándose exclusivamente en principios científicos en todo lo que se refiere a la protección de la salud de los consumidores y la necesidad de garantizar un comercio leal.
19. A medida que la OMC trate un mayor número de casos, irán aclarándose muchas de las incertidumbres con las que tropiezan los países miembros del Codex. Es probable que este proceso sea continuo y progresivo y que, con el transcurrir del tiempo, fortalezca el proceso del Codex y las relaciones entre la manera en que el Codex elabora sus normas y el modo en que los países miembros las aplican en el marco del Reglamento de la OMC.
20. Las estructuras básicas y el Reglamento de la Comisión del Codex Alimentarius, que se establecieron en los años sesenta y setenta, han desempeñado eficazmente las funciones que les correspondían en el ámbito del Codex, por lo cual no está previsto introducir en ellos ningún cambio radical. Sin embargo, hay varias propuestas actualmente en examen o en curso de formulación encaminadas a "perfeccionar" algunas estructuras y procedimientos del Codex y aportar una mayor transparencia al proceso del Codex en general.
21. La primera propuesta consiste en examinar las estructuras actuales del Codex. La FAO, junto con otros organismos de las Naciones Unidas, está procediendo a eliminar varios órganos auxiliares viejos, obsoletos o ineficaces. Tampoco el Codex puede sustraerse a este proceso, y se está estudiando la posibilidad de eliminar o reagrupar en comités más amplios a algunos comités del Codex inactivos. No se trata en absoluto de una crítica al proceso del Codex; al contrario, el aspecto positivo es que de esta manera la CCA podrá establecer órganos especiales, que se ocupen de problemas específicos y de cuestiones individuales, según sea necesario, para luego disolverlos.
22. Hay que hacer frente también a la creciente demanda de las organizaciones de consumidores, y de hecho de los gobiernos, de una mayor participación en el Codex. Junto con éste último se han adoptado algunos principios que rijan el establecimiento de lo que se llama "condición de observador". Puesto que estas normas se aplicarán asimismo a los grupos de observadores del sector industrial, se llegará por fin a establecer un proceso por el cual todas las organizaciones no gubernamentales podrán participar en las labores del Codex, y a determinar claramente tanto los derechos como las obligaciones de las organizaciones no gubernamentales participantes.
23. El número de países miembros de la CCA sigue aumentando, y hoy asciende a 165. Tenemos la esperanza de que el Codex siga atrayendo a nuevos miembros, habida cuenta de la función primaria que desempeña en la promoción del comercio internacional de productos alimenticios, incluidos los alimentos elaborados.
24. En las futuras normas del Codex se fortalecerá la base científica en la que descansa la formulación de los requisitos de calidad e inocuidad de las mismas. El Codex proporcionará el marco básico para integrar el proceso de análisis de riesgos en las normas alimentarias nacionales e internacionales. Este proceso, en parte, ya ha comenzado. La FAO promueve el uso de mecanismos apropiados de control de la calidad en todos los aspectos relacionados con la producción, recolección, almacenamiento, elaboración y comercialización, incluido el sistema de HACCP, que representa un sistema de control de la inocuidad de los alimentos basado en la industria para promover alimentos de mejor calidad y más inocuos en todos los países. Se necesitará un período de tiempo para introducir estas novedades en las normas y los códigos del Codex y para lograr el nivel de consenso necesario.
25. Se producirá una aceleración del proceso por el cual las disposiciones de carácter horizontal de las diferentes normas del Codex se integrarán en una serie de normas generales. La Norma General sobre el Etiquetado de los Alimentos Preenvasados constituye una precursora de este proceso; la Norma General sobre el Uso de Aditivos Alimentarios se halla aún en fase de elaboración. Cuando el proceso quede ultimado (o sea próximo a quedar ultimado), la referencia al conjunto de normas generales y textos del Codex facilitará toda la información necesaria sobre etiquetado, aditivos, contaminantes, residuos, métodos analíticos, inspección y certificación.
26. Las normas del Codex para productos, en las que se describen los numerosos factores de calidad que se requieren para asegurar la adopción de prácticas leales en el comercio alimentario, seguirán preparándose y manteniéndose aunque en una forma más compacta y de más fácil empleo, sin que se pierdan los detalles exhaustivos que contienen. En los últimos diez años, en el sector de las normas alimentarias, el énfasis ha ido desplazándose hacia las cuestiones de la inocuidad de los alimentos y la protección de la salud humana. Hoy resulta evidente que los aspectos tradicionales de normalización alimentaria, calidad, conformidad a criterios de composición y etiquetado han vuelto una vez más a estar en primer plano.
La elaboración de normas alimentarias internacionales requiere varios elementos decisivos, a saber:
27. La CCA representa una institución única porque reúne a todas las partes interesadas y actúa como catalizador en el suministro de recursos y asistencia técnica a las autoridades encargadas del control de alimentos en todo el mundo. Ha demostrado que es capaz de atender a las necesidades de sus miembros y de la sociedad en general.