EL ESTADOMUNDIAL DE
LA AGRICULTURA
Y LA ALIMENTACIÓN
2021

Los sistemas agroalimentarios del planeta constituyen una gigantesca empresa mundial que cada año produce aproximadamente 11 000 millones de toneladas de alimentos¹ y un gran número de productos no alimentarios, entre los que se incluyen 32 millones de toneladas de fibras naturales² y 4 000 millones de m³ de madera³. El valor bruto estimado de la producción agrícola en 2018 ascendió a 3,5 billones de USD⁴. Solo la producción primaria genera en torno a una cuarta parte de la totalidad del empleo mundial, más de la mitad en el África subsahariana y casi el 60% en países de ingresos bajos⁵. Si se incluyen los segmentos intermedios y finales, esto es, desde el almacenamiento y la elaboración de alimentos hasta su transporte, venta al por menor y consumo, los sistemas agroalimentarios son la columna vertebral de muchas economías. Incluso en la Unión Europea, el sector alimentario y de bebidas emplea a más personas que ningún otro sector manufacturero⁶.

En un mundo ideal, todos los sistemas agroalimentarios serían resilientes, inclusivos y sostenibles y producirían suficientes alimentos inocuos y nutritivos para cubrir las necesidades de todos a fin de llevar una vida activa y sana, sin poner en riesgo la seguridad alimentaria, la salud y la nutrición de generaciones futuras. Estos sistemas estarían respaldados por sistemas biológicos, lo que les permitiría suministrar alimentos abundantes y sustentar los medios de vida. Al generar medios de vida y prosperidad, los sistemas agroalimentarios garantizarían el acceso económico de miles de millones de personas a los alimentos, lo que supone un pilar fundamental de la seguridad alimentaria.

Pero luego está la realidad. Se estima que, en 2020, 768 millones de personas, esto es, el 9,9% de la población mundial, padecían hambre, lo que supone un aumento de casi 118 millones en comparación con 2019 y de 153 millones frente a 2015⁷. A la vez que el mundo se halla ante una gran presión para producir más alimentos, distintas perturbaciones que van desde sequías e inundaciones hasta conflictos armados e inestabilidad de los precios, agravadas por tensiones a más largo plazo como las desigualdades económicas y la variabilidad climática, amenazan tanto la producción agrícola como otros segmentos fundamentales de los sistemas agroalimentarios. Los múltiples riesgos e incertidumbres tienen un efecto desproporcionado en las poblaciones más vulnerables y con mayor inseguridad alimentaria del mundo, que se encuentran en primera línea frente a múltiples perturbaciones y episodios de tensión. Incluso antes de la pandemia de la COVID-19, casi 3 000 millones de personas no se podían permitir una alimentación saludable, esto es, una dieta que protege de la malnutrición en todas sus formas.

Las perturbaciones y las tensiones perjudican los sistemas agroalimentarios al alterar las actividades de instituciones, cadenas de suministro y actores conexos⁸. En el Recuadro 1 se muestra cómo los sistemas agroalimentarios engloban los sistemas alimentarios, incluida toda la gama de actores y sus actividades interrelacionadas de valor añadido, y la producción primaria de productos no alimentarios en los sectores agrícola, ganadero, forestal, pesquero y de la acuicultura. Las perturbaciones y las tensiones pueden surgir del contexto socioeconómico y ambiental inmediato y propagarse dentro y fuera de los sistemas: el principal ejemplo más reciente es la pandemia de la COVID-19. Las condiciones físicas, sociales, económicas y ambientales determinan el grado de vulnerabilidad de personas, comunidades, instituciones, activos, infraestructuras o sistemas a los efectos negativos de las perturbaciones y tensiones⁹. Resulta necesario entender las diferencias en cuanto a la vulnerabilidad a varias perturbaciones y tensiones y la capacidad de resiliencia de los sistemas agroalimentarios a fin de determinar medidas concretas que fomenten la resiliencia frente a perturbaciones¹⁰.

Recuadro 1

Definición de los sistemas agroalimentarias en relación con los sistemas alimentarios

Como se ilustra en la figura de este recuadro, los sistemas agroalimentarios abarcan toda la gama de actores y sus actividades interrelacionadas de adición de valor en la producción primaria de productos agrícolas alimentarios y no alimentarios, así como en el almacenamiento, el acopio, la manipulación poscosecha, el transporte, la elaboración, la distribución, la comercialización, la eliminación y el consumo de alimentos. Dentro de los sistemas agroalimentarios, los sistemas alimentarios comprenden todos los productos alimentarios que provienen de la producción agrícola y ganadera, la actividad forestal, la pesca y la acuicultura, así como de otras fuentes como la biología sintética, y que están destinados al consumo humano. Aunque actualmente los productos alimentarios no agrícolas, como la carne sintética, son poco significativos, es probable que aumenten y podrían tener una importante repercusión en la resiliencia de los sistemas agroalimentarios. Estos productos podrían limitar los riesgos vinculados a fenómenos climáticos y plagas, pero podrían tener también repercusiones negativas, especialmente en lo que respecta a la pérdida de empleos y medios de vida para las personas que trabajan en la producción alimentaria agrícola.

Los sistemas agroalimentarios interactúan con las cadenas de suministro no alimentario a través de la compra de insumos como fertilizantes, plaguicidas y equipos agrícolas y pesqueros, así como la provisión de insumos intermedios para obtener productos básicos no alimentarios, como por ejemplo maíz para la producción de biocombustibles o algodón para textiles. Los entornos económico, social y natural más amplios determinan y condicionan los sistemas agroalimentarios y sus diversos sistemas de producción.

FIGURA

Marco conceptual para sistemas agroalimentarios

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Los sistemas agroalimentarios, que dependen en gran medida de procesos climáticos, biológicos, físicos y químicos, afrontan muchas posibles perturbaciones y tensiones, entre las que pueden citarse el cambio climático, fenómenos meteorológicos extremos, el recrudecimiento de plagas y enfermedades, la escasez de agua y el deterioro de los recursos naturales. La FAO estima que entre 2008 y 2018, el sector de la agricultura en países de ingresos bajos o ingresos medianos bajos (sin considerar sus sistemas agroalimentarios más amplios) absorbió el 26% de todos los daños y pérdidas económicos provocados por desastres de media y gran escala¹¹. Para los pequeños productores y otros actores de los sistemas agroalimentarios en esos países, las tensiones pueden ser particularmente generalizadas y crónicas. Estas amplían los efectos de las actuales deficiencias estructurales, tales como insuficientes infraestructuras viales, eléctricas, de agua limpia, de elaboración, de almacenamiento y de comercialización. Dichas deficiencias condenan a millones de agricultores y otras poblaciones rurales al aislamiento geográfico y económico, la limitación de oportunidades de crear negocios, un acceso deficiente a los servicios y una elevada dependencia de las condiciones climáticas locales.

Las consecuencias pueden ser muy negativas, a saber, factores de producción infrautilizados, una productividad baja, la pérdida de la producción agrícola alimentaria y no alimentaria y el bloqueo del acceso a mercados lucrativos. Al aumentar la vulnerabilidad de los sistemas agroalimentarios a múltiples perturbaciones y tensiones, se merman las capacidades de los actores de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse. En cuanto la capacidad de resiliencia se ve afectada, la probabilidad de sufrir inseguridad alimentaria aguda crónica y malnutrición aumenta.

La comunidad internacional ha reconocido la necesidad urgente de actuar para fortalecer los sistemas alimentarios, esto es, la parte de los sistemas agroalimentarios que abarca la producción, la elaboración, el transporte y el consumo de alimentos (Recuadro 1). En la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios, celebrada en septiembre de 2021, se presentaron nuevas medidas audaces para acelerar los avances hacia la consecución de todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), cada uno de los cuales depende en cierta medida de sistemas alimentarios más saludables, más sostenibles y equitativos. El fomento de la resiliencia es fundamental para aplicar los ODS y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en general. La resiliencia de los sistemas agroalimentarios está en consonancia directa con la consecución del ODS 2 (hambre cero) y es fundamental para avanzar hacia el logro de otros ODS con un enfoque socioeconómico (ODS 1, fin de la pobreza; ODS 5, igualdad de género; ODS 8, trabajo decente y crecimiento económico; ODS 10, reducción de las desigualdades; ODS 11, ciudades y comunidades sostenibles) y aquellos relativos a la sostenibilidad ambiental (ODS 6, agua limpia; ODS 12, producción y consumo responsables; ODS 13, acción por el clima; ODS 14 y 15, la vida submarina y de ecosistemas terrestres). Si se genera paz y prosperidad en beneficio de todas las personas del planeta para 2030, en consonancia con el ODS 16 (paz, justicia e instituciones sólidas), el logro de los ODS evitará muchas perturbaciones o, al menos, mitigará en gran medida sus efectos.

En este informe se abordan las preguntas siguientes: ¿Qué caracteriza a los sistemas agroalimentarios resilientes? ¿Cómo pueden actores de los sistemas agroalimentarios gestionar su vulnerabilidad a las perturbaciones y tensiones? ¿Cómo pueden los hogares, especialmente los pobres y más vulnerables, cubrir sus necesidades alimentarias si las alteraciones en los sistemas agroalimentarios reducen la producción y los ingresos, provocan aumentos de los precios y generan escasez de alimentos? ¿Cómo podemos velar por que los sistemas agroalimentarios sustenten los medios de vida y proporcionen de forma sostenible un acceso continuo a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos frente a las alteraciones? En resumen, ¿cómo mejoramos la resiliencia de nuestros sistemas agroalimentarios?

El fomento de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios se hace, si cabe, más urgente dada la persistencia del hambre y la malnutrición. El hambre está aumentando, y más aún en países afectados por conflictos, condiciones climáticas extremas y debilitamientos de la economía y con una elevada desigualdad de ingresos¹². El alcance y la gravedad de las crisis alimentarias también empeoraron en 2020, pues los conflictos prolongados, las consecuencias económicas de la pandemia de la COVID-19 y los fenómenos meteorológicos extremos agravaron las fragilidades preexistentes¹³. Los debilitamientos de la economía en 2020, en particular los derivados de las restricciones por la COVID-19, tuvieron los peores efectos en decenios para aquellos aquejados por el hambre, aumentando el número de personas subalimentadas en 118 millones tan solo en 2020¹² y mostrando el efecto devastador de una perturbación que se produce en conjunción con las vulnerabilidades existentes. Apenas hay datos que demuestren una reducción de la oferta de alimentos, más allá de los problemas iniciales debido a las compras motivadas por el pánico⁸, lo que puede haber obedecido a las exenciones otorgadas por los gobiernos para el sector agroalimentario. No obstante, los confinamientos y otras restricciones de la movilidad redujeron de forma drástica la circulación de personas y mercancías, lo que tuvo repercusiones en los medios de vida. La pérdida de ingresos y de poder adquisitivo mermó considerablemente la seguridad alimentaria y la nutrición de miles de millones de personas, en particular en países de ingresos bajos y medianos. Las familias se vieron obligadas a cambiar a un consumo de alimentos más baratos y menos nutritivos⁸ en un momento en el que necesitaban proteger y fortalecer sus sistemas inmunológicos¹⁴. La reducción del acceso a alimentos nutritivos y el cambio a dietas de baja calidad e hipercalóricas debido a los efectos económicos de la pandemia de la COVID-19 entrañan asimismo el riesgo de aumentar los niveles de sobrepeso y obesidad en casi todas las regiones del mundo. La obesidad en adultos va en aumento, sin que se haya invertido esta tendencia a escala mundial o regional en más de 15 años, lo que ha provocado un incremento de las enfermedades no transmisibles relacionadas con dichas formas de malnutrición¹².

La capacidad de los sistemas agroalimentarios de garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición para todos no solo dependerá de sus propias capacidades, sino también del funcionamiento de otros sistemas socioeconómicos y ambientales interconectados, tales como el transporte, la educación, la salud, el agua, el suelo y la energía, así como los mecanismos de protección social. La repercusión negativa de la crisis desencadenada por la pandemia en la morbilidad de lactantes y niños pequeños podría agravarse por la reducción de la asistencia sanitaria para prevenir y tratar la malaria, la diarrea y otras enfermedades infecciosas. El cierre de las escuelas puede hacer que las comidas y la educación nutricional ofrecidas a través de los programas sobre alimentación y nutrición escolares se pierdan⁸. Un convincente conjunto de datos objetivos indica que los efectos adversos de este tipo de perturbaciones y tensiones conexas en el estado nutricional de los niños en edad preescolar no solo son inmediatos, sino que persisten hasta la edad adulta¹⁵.

Las presiones demográficas y ambientales hacen que la resiliencia de los sistemas agroalimentarios sea cada vez más necesaria, a medida que una población mundial en rápido crecimiento impulsa el aumento de la demanda de alimentos. Al mismo tiempo, las perturbaciones y tensiones, en particular los fenómenos extremos de aparición lenta más frecuentes e intensos debido al cambio climático, amenazan tanto la producción agrícola (cultivos, ganadería, acuicultura, pesca y actividad forestal) como las etapas intermedias y finales de los sistemas agroalimentarios. Pero, así como los sistemas agroalimentarios se ven afectados por perturbaciones y tensiones climáticas, también ellos mismos constituyen uno de los principales factores del cambio climático. Para alimentar a una población mundial que se prevé que alcance los 9 700 millones de personas en 2050¹⁶, la agricultura podría tener que producir de un 40% a un 54% más de alimentos, piensos y materia prima de biocombustibles que en 2012¹⁷, según el marco hipotético que se considere. Se trata de una ardua tarea que podría ejercer presiones insostenibles sobre los recursos naturales de la Tierra. Es necesario avanzar hacia una producción agrícola y alimentaria más sostenible. Existen tres prioridades que ocupan un lugar central en esta cuestión, a saber, la protección de la naturaleza; la restauración y rehabilitación de los entornos naturales; y la gestión sostenible de los sistemas de producción de alimentos¹⁸. La reducción considerable de la pérdida y el desperdicio de alimentos¹⁹, una mejor eficiencia del uso de los recursos y el comercio desempeñan un papel importante, pues las importaciones podrían ser necesarias para cubrir los déficits nacionales en los casos en que haya limitaciones de los recursos naturales.

Otro enfoque es la agroecología, que abarca tres dimensiones, a saber, la ciencia, un conjunto de prácticas y un movimiento social. Existen cada vez más datos comprobados que muestran cómo la agroecología es beneficiosa para el medio ambiente, la biodiversidad y los ingresos de los agricultores, además de ayudar a estos últimos a adaptarse al cambio climático y mitigar sus efectos y a fomentar la resiliencia ante múltiples perturbaciones y tensiones. La agricultura climáticamente inteligente, que constituye otro enfoque de mejora de la resiliencia, surgió en respuesta al cambio climático²⁰ y otras tensiones, incluidas la degradación del medio ambiente y las presiones demográficas, como se muestra más adelante en este informe.

También es necesario realizar un ajuste de largo alcance en las actuales tendencias alimentarias. La urbanización y un mayor bienestar económico están haciendo que las dietas en muchos países de ingresos bajos y medianos se orienten ahora hacia un mayor consumo de alimentos de origen animal y procesados que exigen cuantiosos recursos¹⁷. Si esas tendencias continúan, en 2030 el gasto sanitario relacionado con las dietas y vinculado a las enfermedades no transmisibles superará los 1,3 billones de USD anuales, mientras que el costo anual de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) conexas será superior a 1,7 billones de USD⁷.

Habida cuenta de estos y otros desafíos futuros, los sistemas agroalimentarios no solo deben buscar la manera de afrontar los cambios adversos, sino también tratar de alcanzar los ODS mediante la transformación de los actuales enfoques seguidos hasta la fecha. Los sistemas agroalimentarios tienen que centrarse en proporcionar alimentos nutritivos para todos y utilizar los recursos de manera eficaz, al tiempo que pasan a ser más inclusivos, sostenibles y resilientes. Producir más con menos y, al mismo tiempo, proteger y mejorar los medios de vida de los pequeños productores agrícolas y otros actores agroalimentarios representan retos mundiales. La pandemia de la COVID-19, junto con las enseñanzas extraídas de otras perturbaciones ocurridas en los últimos decenios, muestra claramente que existe cierto grado de riesgo e incertidumbre inherente a los sistemas agroalimentarios. Así pues, las estrategias de gestión del riesgo que reducen la exposición y la vulnerabilidad a una perturbación concreta, como la preparación ante sequías en zonas propensas a estas, serán una medida fundamental para fomentar la resiliencia. Sin embargo, la inesperada aparición de la pandemia de la COVID-19 demuestra que el momento en que se producen algunas perturbaciones y el alcance de sus efectos pueden no conocerse hasta que realmente suceden. Por consiguiente, el fomento de la resiliencia es una cuestión más amplia que la gestión del riesgo, la cual es esencial para ayudar a los actores de los sistemas agroalimentarios a anticipar y prevenir alteraciones importantes; sin embargo, para que los sistemas agroalimentarios sean resilientes, deben contar con las cinco capacidades de resiliencia, a saber, prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse, a fin de seguir operativos ante la presencia de perturbaciones que no son totalmente predecibles.

Las inversiones en programas de protección social y seguros que tienen en cuenta los riesgos y dan una respuesta ante las perturbaciones, la diversificación de las cadenas de suministro y los sistemas agrícolas y una logística flexible son ejemplos de intervenciones esenciales para fomentar o mejorar estas capacidades.

El concepto de resiliencia se originó en el estudio de los ecosistemas²¹ y ha evolucionado durante 50 años para convertirse en objeto de estudio en toda una serie de disciplinas, entre otras, la ingeniería, la agricultura, la economía y la psicología. Aunque en la actualidad existe poco acuerdo con respecto a una definición precisa entre las distintas disciplinas, en términos generales la resiliencia puede definirse como la capacidad dinámica de seguir alcanzando objetivos pese a las alteraciones²².

En un llamamiento en favor de la colaboración intersectorial para prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse ante perturbaciones y episodios de tensión en todos los sectores de la sociedad, las Naciones Unidas han elaborado y aprobado la UN Common Guidance on Helping Build Resilient Societies (Guía común de las Naciones Unidas para ayudar a construir sociedades resilientes)⁹. Dado que hay una gran variedad de riesgos en lo que atañe a la comprensión de la resiliencia, las Naciones Unidas ofrecen la siguiente definición:

la habilidad de los individuos, hogares, comunidades, ciudades, instituciones, sistemas y sociedades para prevenir, anticipar, absorber, adaptar y transformar de manera positiva, eficiente y eficaz cuando enfrentan una variedad amplia de riesgos, mientras se mantienen en un nivel aceptable de funcionamiento y sin comprometer perspectivas de largo plazo para el desarrollo sostenible, paz y seguridad, derechos humanos y bienestar para todos.

Esta definición subraya el hecho de que las perturbaciones y tensiones pueden tener efectos perjudiciales a corto y largo plazo. La resiliencia implica reconocer su carácter dinámico e intertemporal. Para que los sistemas agroalimentarios superen las perturbaciones y tensiones^{9, 23}, deben contar con cinco capacidades de resiliencia claras, a saber, prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse frente a múltiples acontecimientos en evolución, superpuestos e incluso en conflicto entre sí.

El presente informe se centra principalmente en la capacidad de absorción de la resiliencia y cómo se debería combinar con la gestión del riesgo, como medidas de prevención y anticipación, a fin de posibilitar una adaptación positiva y la transformación en sistemas agroalimentarios inclusivos y sostenibles. La capacidad de absorción se define como la capacidad de resistir perturbaciones y tensiones y de recuperarse después de una perturbación, utilizando respuestas predeterminadas para preservar y restaurar estructuras y funciones básicas esenciales. A fin de fomentar la capacidad de absorción es necesario diseñar respuestas diversificadas e invertir en ellas con el fin de preservar y restaurar estructuras y funciones básicas esenciales. La capacidad de absorción está también parcialmente determinada por las características estructurales de los sistemas, tales como el número y la diversidad de partes interesadas que intervienen, las instituciones que las coordinan y la solidez de la infraestructura en la que se basan. El carácter estructural de la capacidad de absorción es un aspecto central en este informe, que orienta la elaboración de indicadores y conforma nuevas perspectivas sobre cómo mejorar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios.

El informe aplica la definición de resiliencia de las Naciones Unidas específicamente a la alimentación y la agricultura y define la resiliencia de los sistemas agroalimentarios como los objetivos de garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición para todos y medios de vida e ingresos dignos para los actores de los sistemas agroalimentarios. Fomentar sistemas agroalimentarios resilientes requiere que se vincule el concepto de resiliencia a todas las dimensiones de la seguridad alimentaria, no solo la disponibilidad de alimentos, el acceso económico y físico a estos, su utilización y la estabilidad en el tiempo, sino también las dimensiones de arbitrio y sostenibilidad, que ha propuesto recientemente el Grupo de alto nivel de expertos (GANESAN) del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial. Estas dos dimensiones no han sido aceptadas formalmente por la FAO ni por otros organismos, ni tampoco existe un acuerdo sobre los términos de la definición. No obstante, debido a su pertinencia en el contexto del presente informe, se han incluido aquí. El GANESAN define el arbitrio como la capacidad de las personas o los grupos de tomar sus propias decisiones informadas sobre los alimentos que consumen y producen, la manera en que se producen, elaboran y distribuyen los alimentos en los sistemas alimentarios, y su capacidad de participar en la formulación de las políticas y la gobernanza de los sistemas alimentarios. La sostenibilidad hace referencia a la capacidad a largo plazo de los sistemas alimentarios para proporcionar seguridad alimentaria y nutrición sin comprometer las bases económicas, sociales y ambientales que pueden generar seguridad alimentaria para las generaciones futuras²⁴.

La resiliencia de los sistemas agroalimentarios se centra en las seis dimensiones de la seguridad alimentaria y la nutrición, pero más específicamente en la estabilidad del acceso y la sostenibilidad, a fin de garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición a corto y largo plazo. La resiliencia de los sistemas agroalimentarios es un proceso dinámico definido como:

En la Figura 1 se ilustra cómo la definición de resiliencia de los sistemas agroalimentarios respalda cada una de las seis dimensiones de la seguridad alimentaria.

Figura 1

La resiliencia de los sistemas agroalimentarios y las seis dimensiones de la seguridad alimentaria

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El arbitrio, una dimensión fundamental de la seguridad alimentaria, está profundamente relacionado con los derechos humanos, que comprenden el derecho a la alimentación, y subraya la necesidad de la inclusividad en los sistemas agroalimentarios. Como se indica en el informe del GANESAN de 2020, las personas y comunidades históricamente desfavorecidas, tales como mujeres y pequeños productores agrícolas, a menudo carecen de arbitrio con respecto a la seguridad alimentaria y los sistemas alimentarios y con frecuencia padecen niveles elevados de inseguridad alimentaria²⁴. Su falta de empoderamiento se refleja, por ejemplo, en las desigualdades en cuanto a los ingresos y por razón de sexo que inciden en sus opciones; dinámicas de poder desiguales a nivel local y mundial en relación con las decisiones de las personas y comunidades sobre los sistemas alimentarios; una gobernanza deficiente y fragmentada de los sistemas alimentarios; y la incapacidad de los Estados de defender el derecho a la alimentación. Si se aplica el arbitrio, todas las personas y grupos pueden realizar elecciones y participar en la configuración de los sistemas agroalimentarios y las oportunidades que ofrece como medio de vida.

A medida que las sociedades evolucionan y se transforman, también transforman el entorno que les rodea, las vulnerabilidades, los riesgos implícitos y el conjunto de tensiones y perturbaciones a las que deben hacer frente. Aunque algunas perturbaciones y tensiones dependen de factores a nivel supranacional o mundial, muchas son el resultado de condiciones geográficas o locales específicas. En cualquiera de los casos, el riesgo de que se produzcan repercusiones negativas dependerá de la forma en la que las perturbaciones y tensiones se manifiesten, interactúen con las vulnerabilidades y capacidades de cada componente de los sistemas agroalimentarios y sus actores e incidan en estas. Entender estos procesos es fundamental para preparar intervenciones eficaces a fin de gestionar múltiples riesgos y fomentar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios mediante el fortalecimiento de sus capacidades de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse.

Los sistemas agroalimentarios son muy diversos. Dependen de los ecosistemas agrícolas y naturales y engloban a numerosos actores junto con varios componentes relacionados entre sí, desde la producción hasta el consumo. Por este motivo, una perturbación o episodio de tensión que incida en algún componente no solo afectará a los actores que se encuentren en él, sino que se extenderá también por todos los segmentos iniciales o finales de los sistemas y, a la larga, repercutirá en muchos de los demás actores y componentes, si no en todos. La intensidad de los efectos de una perturbación o episodio de tensión dependerá del tipo de acontecimiento, las vulnerabilidades de los componentes y de los sistemas en su conjunto y la resiliencia de cada componente, incluidos particulares y grupos de actores. También dependerá del grado y dirección de la interdependencia que haya entre ellos. Por ejemplo, la actual propagación a nivel mundial del mal de Panamá constituye una amenaza para la producción y para los medios de vida de quienes dependen de la cadena de valor²⁵ y podría repercutir en la nutrición de los hogares en caso de que la escasez provocase un aumento de los precios. Un enfoque integral que tenga en cuenta los múltiples riesgos para el conjunto de los sistemas agroalimentarios y sus interacciones internas, así como las posibles interacciones con otros sistemas, es fundamental para entender y analizar la resiliencia de los sistemas y hacer frente a los desafíos conexos²².

Las características de los sistemas agroalimentarios determinan los efectos de las perturbaciones

A grandes rasgos, los sistemas agroalimentarios pueden clasificarse en tres tipos: tradicionales, que se encuentran principalmente en zonas rurales y costeras y prestan servicio a las poblaciones locales; modernos, que se centran en atender a las poblaciones urbanas desde fuentes diversificadas, incluidos los mercados mundiales; y de transición, que están en una fase de transición entre el primero y el segundo y posiblemente coexiste con ellos²⁶. Sin embargo, la clasificación de los sistemas alimentarios en tipos determinados no debería esconder la enorme diversidad que hay dentro de cada tipo. Los múltiples sistemas agroalimentarios coexisten simultáneamente en un determinado país, pero pueden variar considerablemente en cuanto a su estructura o acceso a los mercados y servicios, o sus interacciones con otros sistemas. Los actores fundamentales de los sistemas agroalimentarios son los productores; los proveedores de insumos; los proveedores de servicios poscosecha, como el almacenamiento, el transporte, la elaboración de alimentos, la distribución alimentaria y la comercialización, tanto al por mayor como al por mejor; y los consumidores finales.

Las características de los sistemas agroalimentarios determinarán su capacidad de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse con rapidez ante perturbaciones y tensiones. Los sistemas agroalimentarios tradicionales suelen encontrarse en regiones concretas y son vulnerables a perturbaciones delimitadas, mientras que los sistemas agroalimentarios locales pueden ser de transición o modernos. Los sistemas tradicionales tienen normalmente una infraestructura inadecuada y carecen de acceso a insumos, mercados y servicios como el crédito, además de presentar mayor vulnerabilidad a las condiciones meteorológicas. Cuando se producen perturbaciones como, por ejemplo, una inundación, sistemas enteros, incluidos los actores, pueden verse gravemente afectados y tener consecuencias negativas a corto y largo plazo para la seguridad alimentaria y los medios de vida.

Por otro lado, los sistemas agroalimentarios modernos y de transición pueden verse afectados por el mismo fenómeno de forma distinta, en función de su escala de operaciones, la estructura y el proceso de contratación entre los actores, el grado de protección contra riesgos de la infraestructura y capacidades y su acceso a insumos y servicios, tales como los seguros contra riesgos climáticos. Al estar cada vez más interrelacionados y ser más interdependientes con otros sistemas agroalimentarios, pueden resultar más vulnerables a perturbaciones que se transmiten desde otras partes. La modernización ha contribuido a la especialización e intensificación agrícolas, lo que ha dado lugar a la disminución de la diversidad de cultivos y la deforestación en muchas partes del mundo con una pérdida de territorios y ecosistemas agrícolas diversos, socavando así la base biológica de los sistemas agroalimentarios.

Para fomentar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios, las primeras tareas consisten en determinar el tipo de sistema y sus componentes y actores, entender los vínculos e interacciones entre ellos y evaluar las vulnerabilidades, amenazas y capacidades específicas que perfilan los múltiples riesgos que afronta cada uno.

En el presente informe, los componentes de los sistemas agroalimentarios se refieren a tres principales tipos de funciones de estos sistemas. Su naturaleza y características, y la forma en que afectan a los medios de vida, pueden variar ampliamente entre los distintos países y dentro de estos.

1. La producción primaria comprende alimentos de origen agrícola y no agrícola, así como los productos agrícolas no alimentarios que sirven de insumos a otros sectores. Por agricultura se entienden todos los subsectores, esto es, cultivos, ganadería, pastoreo, acuicultura, pesca y actividad forestal. La producción de los alimentos puede resultar de una combinación de productores y empresas a gran escala, lo que es habitual en los sistemas agroalimentarios modernos, y de productores en pequeña escala y PYME agroalimentarias, que operan en una serie de sistemas tradicionales, de transición y modernos. Los productores en pequeña escala representan en torno a un tercio de la producción de alimentos a nivel mundial y contribuyen de forma significativa a la seguridad alimentaria y la nutrición²⁷.

2. La distribución de alimentos vincula la producción al consumo a través de las cadenas de suministro alimentario y las redes nacionales de transporte de alimentos. Las cadenas de suministro de alimentos comprenden todos los actores y actividades relacionados con la manipulación poscosecha, el almacenamiento, el agrupamiento, el transporte, la elaboración, la distribución y la comercialización de alimentos. Abarcan desde cadenas modernas, sumamente integradas y muy largas con muchas opciones de abastecimiento, incluido el comercio internacional, hasta cadenas muy cortas, que prestan servicio principalmente a las poblaciones locales urbanas, periurbanas o rurales. De forma similar, las redes nacionales de transporte de alimentos abarcan desde aquellas con infraestructuras bien desarrolladas que establecen vínculos eficaces entre los productores y los consumidores, en particular a través del comercio, hasta aquellas que se apoyan en infraestructura y servicios frágiles que se ven fácilmente expuestos a alteraciones, lo que origina obstáculos e ineficiencias.

3. El consumo es el resultado final de los sistemas agroalimentarios en funcionamiento, sometidos a perturbaciones de la demanda en diferente medida, en función de la proporción de grupos vulnerables en la población. Cuanto mayor es esta proporción, más difícil resulta proteger la seguridad alimentaria y la nutrición de las perturbaciones. Algunos ejemplos de hogares vulnerables son, entre otros, agricultores, pescadores y pastores en pequeña escala; trabajadores agrícolas sin tierras; grupos de población más pobres, y aquellos que sufren mayor desigualdad y marginación, como los pueblos indígenas. El nivel de resiliencia de los sistemas agroalimentarios es un factor determinante crucial para un acceso adecuado y estable a los alimentos.

Las diferentes características, entornos de riesgo y vulnerabilidades y capacidades inherentes de estos componentes determinan su susceptibilidad a diversas perturbaciones y tensiones adversas. Una misma perturbación o tensión puede tener diferentes efectos en distintos componentes. Por ejemplo, dada su dependencia de los procesos naturales, el sector de la agricultura está desmesuradamente expuesto a fenómenos adversos relacionados con el clima, especialmente sequías, inundaciones y tormentas, y es vulnerable ellos. Más de la mitad de todas las perturbaciones que afectan a la producción agrícola procede de fenómenos meteorológicos extremos, lo que intensifica la preocupación acerca de la vulnerabilidad de los sistemas cultivables a la volatilidad climática y meteorológica²⁸. La sequía es la mayor causa de pérdidas de producción agrícola, pues un 82% de sus consecuencias afecta a la agricultura¹¹. En los sistemas acuáticos, existe una sólida vinculación entre la captura de peces, la productividad de los océanos y la meteorología mundial. El clima mundial desempeña un importante papel en la fluctuación de la productividad pesquera^{29, 30}.

Los actores en un mismo componente de los sistemas agroalimentarios pueden verse afectados de diferente manera. Los medios de vida de los pequeños productores agrícolas tienen más probabilidades de verse afectados por una perturbación debido a su limitado acceso a los recursos en comparación con los productores a gran escala. De forma similar, los actores de mercados formales se verán menos afectados que los de mercados informales, gracias a las reglamentaciones, los programas de los gobiernos, el acceso a redes de seguridad, la financiación, los seguros y otros mecanismos de mitigación de los riesgos y efectos.

Los componentes de los sistemas agroalimentarios están vinculados entre sí y sus características determinarán la forma en la que cada uno se verá afectado a medida que los efectos de una perturbación o tensión se propagan a través de los sistemas. Las perturbaciones que afectan al consumo en los hogares son un buen ejemplo. Los hogares que dependen de los sistemas agroalimentarios, como los productores agrícolas o actores de las cadenas de suministro, se verán negativamente afectados por cualquier perturbación de sus negocios o empleadores. Los más pobres serán los más afectados por el aumento de los precios de los alimentos, dado que la alimentación supone la mayor parte de su presupuesto familiar y su capacidad de acceder al crédito y ahorros o liquidar activos para cubrir carencias es limitada³¹. Cuando se enfrentan a una perturbación, tienen mayor probabilidad de reducir su gasto en alimentación cambiando a un consumo de productos más baratos y menos nutritivos y, siguiendo una espiral descendente, volverse más vulnerables a la inseguridad alimentaria y la malnutrición.

Cuanto mayor es la proporción de hogares vulnerables, más alta es la probabilidad de que las respuestas de la demanda ante las perturbaciones, como una disminución de la demanda de determinados productos, estorben o alteren otros componentes de los sistemas agroalimentarios, lo que en última instancia afectará al flujo de productos y, a medio y más largo plazo, incluso a la estructura de sistemas enteros. Así como los hogares vulnerables son los más afectados por las perturbaciones de los ingresos, los pequeños productores y las PYME que participan en la producción agrícola posiblemente se vean más expuestos a este efecto en cadena, así como a tensiones a más largo plazo, incluido el cambio climático. Su vulnerabilidad suele verse agravada por sus limitados activos y acceso al crédito y los seguros, lo que puede restringir su capacidad de adaptarse y transformarse.

El grado de diversidad y conectividad de las redes de distribución de alimentos también determina los efectos de las perturbaciones. Los productores y las PYME que cuentan con buenas conexiones con las cadenas de suministro, tienen diversas fuentes y se dedican a diversos productos alimentarios, probablemente hagan frente a la escasez de suministros y se recuperen de las perturbaciones con mayor rapidez. Establecer vínculos con el comercio internacional es una de las varias estrategias que las redes de distribución utilizan para amortiguar las alteraciones de los sistemas agroalimentarios provocadas por el colapso de la producción nacional o la variabilidad interna en el suministro de alimentos. Sin embargo, existe otra cara de la moneda, pues esos mismos vínculos se pueden convertir en un canal de transmisión de perturbaciones inducidas por las políticas, como han puesto de manifiesto los efectos de los confinamientos por la COVID-19, el cierre de puertos y las restricciones a la exportación que alteraron las cadenas de suministro de alimentos y el comercio internacional. El grado de desarrollo de la logística y la infraestructura internas es importante, ya que estas pueden ser un obstáculo complementario, o bien un elemento que facilite la rápida recuperación.

Las diversas perturbaciones y tensiones afectan a los sistemas agroalimentarios de forma diferente

Los sistemas agroalimentarios están expuestos a perturbaciones y tensiones de diversos tipos que difieren en cuanto a su naturaleza e intensidad. Algunas, como la innovación tecnológica y la presión social para aumentar la inclusión y la igualdad, pueden tener una repercusión positiva. Sin embargo, dado que el tema que se aborda es el fomento de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios, el presente informe se centra en las perturbaciones y tensiones negativas que pueden alterar las funciones de los sistemas. Este planteamiento es fundamental para orientar la serie de estrategias e inversiones necesarias con el fin de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse.

Si bien las perturbaciones tienen una repercusión inmediata, las tensiones son procesos lentos que alteran gradualmente la naturaleza interna de los sistemas agroalimentarios, mermando así su capacidad de afrontar el cambio y haciéndolos más vulnerables. Las perturbaciones y tensiones también son diferentes en cuanto a su previsibilidad. Un episodio de tensión supone una presión continua, que suele poderse observar y predecir, al menos en teoría, aunque con distinto grado de precisión. Por ejemplo, la intensificación agrícola, una característica de los sistemas alimentarios modernos con alta productividad, puede amenazar la sostenibilidad ambiental y, a la larga, los resultados en materia de producción³². Dado que este proceso se puede observar y medir y sus consecuencias se pueden prever conforme avanza el tiempo, es posible adoptar medidas de prevención, adaptación e incluso transformación a fin de reducir los riesgos y efectos negativos. Las perturbaciones, por otro lado, son alteraciones repentinas, que como mucho se pueden predecir en función de los niveles de probabilidad y experiencia previa. Será necesario determinar la evaluación de riesgos y medidas apropiadas, así como invertir en ellas, para reducir la vulnerabilidad y el riesgo.

Las perturbaciones y tensiones pueden tener muchas fuentes provenientes de diversos ámbitos como, por ejemplo, los ámbitos biofísico y ambiental, demográfico y socioeconómico, biológico y sociopolítico y jurídico. Ejemplos de perturbaciones biofísicas y ambientales son, entre otros, los fenómenos climáticos y geofísicos adversos, tales como terremotos y tsunamis, en tanto que los episodios de tensión significativos se asocian al cambio climático y sus efectos, la pérdida de biodiversidad y la degradación de los recursos naturales. Entre las perturbaciones demográficas y socioeconómicas pueden encontrarse las crisis económicas, mientras que ejemplos de tensiones son la desigualdad socioeconómica o altos niveles de crecimiento demográfico. Las pandemias como la COVID-19 y las deficiencias de inocuidad alimentaria constituyen ejemplos típicos de perturbaciones biológicas, mientras que las tensiones pueden ser la aparición de resistencia a los antimicrobianos o la persistencia de problemas de inocuidad alimentaria. En el ámbito sociopolítico, algunos ejemplos de perturbaciones son las crisis en las que hay implicados conflictos civiles y desplazamientos de la población o el establecimiento de obstáculos comerciales por parte de determinados países. Como ejemplos de tensiones sociopolíticas figuran la migración por situaciones de dificultad o la corrupción endémica.

Las perturbaciones y tensiones pueden afectar directamente a la oferta o la demanda agroalimentaria, o a ambas. Sin embargo, puesto que los medios de vida agroalimentarios sostenibles son fundamentales para la seguridad alimentaria, los efectos de las perturbaciones o tensiones en la oferta agroalimentaria y la demanda de alimentos están estrechamente relacionados. Si los proveedores agroalimentarios se ven negativamente afectados, los ingresos y el poder adquisitivo de los actores disminuirán, lo que puede entonces afectar a la demanda de productos alimentarios y no alimentarios.

Para elaborar opciones a fin de afrontar las amenazas que afectan a los sistemas agroalimentarios es necesario entender los tipos de perturbaciones y tensiones que golpean los sistemas, los mecanismos que les afectan y sus vulnerabilidades específicas. Por ejemplo, la sequía, las restricciones a la exportación, las dificultades de transporte y las variaciones climáticas pueden reducir la oferta de alimentos, pero lo pueden hacer de muy distintas maneras y a través de diferentes canales, incidiendo de distinta forma en los países y las personas. Los efectos de una misma perturbación o tensión pueden variar ampliamente, en función de las vulnerabilidades de los sistemas agroalimentarios, los componentes que se ven afectados y las capacidades de dicho sistema de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse. Los efectos de una perturbación, como una sequía grave, pueden mitigarse mediante inversiones preventivas y anticipatorias en el riego; sin embargo, la sequía puede seguir teniendo efectos devastadores si el agua superficial o subterránea está ya sobreexplotada.

El fomento de la capacidad de absorción dentro de los sistemas agroalimentarios, que constituye el tema central de este informe, es complementario a la gestión del riesgo y debería ir paralelo a esta, especialmente las medidas centradas en la anticipación y la prevención. La importancia de fomentar la capacidad de absorción está relacionada con el costo y a menudo el potencial limitado de las iniciativas de acción temprana a pesar de sus altos beneficios, habida cuenta de los recursos necesarios para ampliar la escala de las medidas anticipatorias encaminadas a riesgos identificables (Recuadro 2). Por otra parte, la capacidad de absorción es fundamental para hacer frente a perturbaciones cuyo momento oportuno y alcance se desconocen hasta que realmente suceden y, por tanto, no se pueden abordar mediante estrategias de gestión del riesgo que reducen la exposición y vulnerabilidad a perturbaciones previstas.

Recuadro 2

Enfoque de acción preventiva de la FAO

En colaboración con gobiernos nacionales y asociados en la labor humanitaria, el desarrollo y la ciencia, el enfoque de acción preventiva de la FAO hace un seguimiento de los sistemas de información sobre riesgos y traduce las alertas en medidas preventivas para reducir los efectos de las catástrofes. Un factor clave que favorece la acción preventiva es la elaboración de planes previamente acordados, en la medida de lo posible elaborados conjuntamente por múltiples actores, que ofrezcan datos sobre información de alertas tempranas, el proceso de seguimiento de los riesgos, los factores desencadenantes, las fuentes de financiación predefinidas y un protocolo para la toma de decisiones. La información sobre alertas tempranas en distintos niveles se analiza a fin de determinar y priorizar los mayores riesgos para los medios de vida agrícolas y la seguridad alimentaria. Posteriormente, según sea necesario, el Fondo especial de la FAO para actividades de emergencia y rehabilitación (SFERA) puede entregar fondos con rapidez desde su servicio de atención preventiva.

Las medidas preventivas son diversas y flexibles. Algunas de ellas son, entre otras, las transferencias monetarias a comunidades pesqueras para guardar en un lugar seguro sus redes antes de la llegada inminente de un ciclón; piensos y tratamientos del ganado para los pastores antes del pico de una sequía, y equipos impermeables de almacenamiento para agricultores antes de una inundación prevista. Pueden comprender también insumos agrícolas y competencias técnicas para impulsar la producción de alimentos antes de posibles crisis alimentarias.

Desde 2016, la FAO ha aplicado proyectos de acción preventiva en países de alto riesgo en África, América Latina y Asia para proteger los medios de vida de hogares agrícolas y de pastoreo vulnerables. Estas comunidades se encontraban en primera línea ante sequías, inundaciones, crisis socioeconómicas (por ejemplo, debido a la pandemia de la COVID-19), enfermedades transfronterizas de los animales y plagas de cultivos, a menudo combinadas con conflictos, desplazamientos y migración forzada.

En el cuadro que figura en este recuadro se resumen los resultados de las evaluaciones del impacto de las intervenciones de acción preventiva de la FAO en varios países. En función del contexto, las perturbaciones afrontadas y las características socioeconómicas de los hogares vulnerables seleccionados, las intervenciones de acción preventiva han dado como resultado rendimientos entre relativamente elevados y muy elevados de las inversiones en lo que se refiere a efectos de desastres evitados y beneficios adicionales. El cuadro y los resultados de las evaluaciones del impacto llevadas a cabo en los países seleccionados muestran que, incluso con pocos fondos, las intervenciones bien diseñadas y oportunas pueden generar resultados muy positivos en lo que respecta a la protección de medios de vida vulnerables y el empoderamiento de los hogares para hacer frente a las perturbaciones.

No obstante, estas evaluaciones arrojaron luz sobre los enormes desafíos que los gobiernos y organismos internacionales afrontan para ampliar la escala de estas intervenciones al nivel de los sistemas agroalimentarios nacionales. El aumento de la intensidad y la frecuencia cada vez mayor de los desastres y conflictos provocados por el clima hacen que diferentes prioridades compitan por los limitados recursos. Cuando los recursos son limitados, la acción preventiva debería dirigirse a los más vulnerables, habitualmente aquellos que viven en condiciones de pobreza extrema y afrontan múltiples riesgos, en combinación con iniciativas para fortalecer la capacidad de absorción de los sistemas agroalimentarios. Son necesarios esfuerzos adicionales para incorporar plenamente este enfoque en los marcos de gestión del riesgo de desastres y dar lugar a un cambio decisivo pasando de un enfoque reactivo a un enfoque preventivo de las crisis alimentarias.

CUADRO

RESUMEN DE UNA SELECCIÓN DE INTERVENCIONES DE ACCIÓN PREVENTIVA DE LA FAO (FONDOS UTILIZADOS, NÚMERO DE BENEFICIARIOS, RENDIMIENTO DE LA INVERSIÓN)

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FUENTES: FAO. 2018^{33, 34}; FAO. 2019^35-37; FAO. 2020³⁸, y FAO. 2021³⁹.

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La creciente preocupación por la resiliencia de los sistemas agroalimentarios está motivada por el aumento de la frecuencia e intensidad de perturbaciones adversas, que van desde los desastres relacionados con el clima y las enfermedades de animales y cultivos hasta las subidas repentinas de precios. Cottrell et al. (2019) relacionan esta cuestión con el aumento del número de conflictos agravados por el cambio climático y el agotamiento de los recursos naturales⁴⁰. Los conflictos parecen ser una causa principal del incremento de los niveles de hambre en los últimos años⁴¹. En particular, la incidencia del hambre ha aumentado en el Cercano Oriente y África del Norte desde 2012, debido principalmente a los crecientes conflictos y la inestabilidad⁴².

El cambio climático afecta también a los sistemas agroalimentarios, las cadenas de suministro de alimentos y la seguridad alimentaria a través de perturbaciones de corta duración, tales como fenómenos meteorológicos extremos, y tensiones de aparición lenta, como el aumento de las temperaturas, la desertificación, la salinización y la pérdida de biodiversidad⁴³. El cambio climático se asocia asimismo con cambios en la incidencia geográfica, la prevalencia y la intensidad de plagas y enfermedades de los animales y las plantas, así como cambios en los patrones de patógenos, micotoxinas, biotoxinas marinas y contaminación con metales pesados, que amenazan la inocuidad de los alimentos^{31, 44, 45}. Con todo, los propios sistemas agroalimentarios son uno de los factores principales que determinan el cambio climático. Los mecanismos innovadores que reducen los riesgos relacionados con el clima, la adopción generalizada de técnicas de producción climáticamente inteligentes y la conservación y rehabilitación de los entornos naturales pueden fortalecer la sostenibilidad y resiliencia de los sistemas agroalimentarios frente a una mayor variabilidad del clima y fenómenos climáticos extremos¹².

La globalización ha modificado el conjunto de riesgos que afrontan los sistemas agroalimentarios. Por un lado, mitiga las alteraciones en el suministro debidas a perturbaciones internas gracias al comercio internacional pero, por otro lado, facilita la transmisión de perturbaciones impredecibles que se originan a gran distancia. Por ejemplo, después de la crisis financiera mundial de 2008-09, la economía de México se contrajo casi un 7% en 2009, los hogares más pobres redujeron su gasto en alimentación y el número de personas que padecían inseguridad alimentaria grave aumentó de 9,8 millones en 2008 a 12,2 millones en 2010⁴⁶.

De manera más reciente, como ejemplo destacado de la forma en que las crisis de otros sistemas pueden afectar a los sistemas agroalimentarios, la crisis sanitaria de la COVID-19 interrumpió las cadenas de suministro de alimentos mundiales y nacionales al tratar los gobiernos de contener la propagación del virus mediante la imposición de confinamientos. Los problemas resultantes en cuanto a disponibilidad de mano de obra, importación y distribución de insumos agrícolas, y transporte y redes logísticas, interrumpieron las cadenas de suministro de alimentos, especialmente aquellas de productos perecederos de alto valor como las frutas y hortalizas, y aumentaron la preocupación en torno a la seguridad alimentaria y la nutrición^{47, 48}.

Muchas cadenas de suministro de alimentos demostraron una extraordinaria resiliencia, apoyadas por declaraciones de los gobiernos en las que se señalaba que la alimentación era un sector esencial. También ayudó que, cuando la pandemia comenzó, los mercados de alimentos mundiales estaban bien abastecidos y eran estables y la mayoría de los supermercados tenía provisiones. Los países aprendieron de la crisis de 2008-09 y adoptaron medidas para reducir la vulnerabilidad a futuras escaseces de alimentos. La mayoría de los países de Cercano Oriente y África del Norte, que dependen sumamente de las importaciones de alimentos, utilizaron una combinación de políticas para alentar la producción interna de alimentos, diversificar las fuentes de importación y crear reservas nacionales de alimentos. Asimismo, la pandemia propició cambios en los mercados de productos de muchos países como, por ejemplo, el abandono de la dependencia de las exportaciones para pasar a prestar servicio a los mercados internos, como ocurrió con el sector del café en Kenya⁴⁹.

Un estudio realizado por Béné et al. (2021) concluye que, a pesar de los problemas provocados por las compras iniciales motivadas por el pánico, no existen pruebas claras de que la disponibilidad de alimentos se viera mundialmente afectada durante la pandemia⁵⁰. De hecho, la mayor amenaza para la seguridad alimentaria y la nutrición durante la pandemia de la COVID-19 no ha provenido de las alteraciones en la disponibilidad de alimentos, sino de las limitaciones a menudo graves de los hogares para el acceso físico y económico a los alimentos, en particular en zonas urbanas y en países de ingresos bajos y medianos⁵⁰. La pandemia provocó una drástica disminución del poder adquisitivo de muchos hogares, ya que los confinamientos y otras restricciones ocasionaron una reducción de los ingresos y pérdidas de empleo. El sector de los servicios, que da empleo a la mayor parte de la población en la mayoría de los países, se ha visto golpeado con dureza, lo que ha abocado a muchos hogares vulnerables a la pobreza y la inseguridad alimentaria. Millones de hogares se han visto obligados a reducir el gasto en alimentación, lo que presenta un alto riesgo de disminución del aporte calórico general y la calidad de la dieta.

Los efectos adversos de estas crisis anteriores y actuales revelan que los actuales sistemas agroalimentarios son frágiles y no toman en la debida consideración cuestiones como la equidad, el acceso, la resiliencia y la sostenibilidad. Los sistemas no proporcionan alimentos suficientes y nutritivos para todos y son el principal factor determinante de la pérdida de biodiversidad, la degradación de la tierra y el agotamiento del agua dulce. Interfieren considerablemente con los ciclos del nitrógeno y el fósforo a nivel mundial y constituye una fuente importante de las emisiones de gases de efecto invernadero que provocan el cambio climático⁵¹. La pandemia de la COVID-19 ha acentuado asimismo la preocupación por la amenaza de las enfermedades zoonóticas en los sistemas agroalimentarios⁵².

Al hacerse más inclusivos, resilientes y sostenibles, los sistemas agroalimentarios pueden asegurar el acceso a los alimentos, no solo físico, sino también económico. Una forma de lograr esto es a través de la producción agrícola de productos alimentarios y no alimentarios a fin de generar ingresos y medios de vida para los 3 400 millones de personas en todo el mundo que se estima que viven en zonas rurales⁵³. La resiliencia es una forma de lograr sostenibilidad, especialmente en momentos de crisis^{54, 55} y, por tanto, resulta esencial para propiciar la sostenibilidad^{56, 57}. Parte del desafío de lograr sistemas agroalimentarios más sostenibles consiste en reducir sus vulnerabilidades inherentes y mejorar sus capacidades de gestionar los riesgos que plantean múltiples perturbaciones y tensiones.

La crisis mundial que desencadenó la pandemia de la COVID-19 y sus repercusiones en la seguridad alimentaria y los medios de vida añade un nuevo sentido de propósito para investigar las deficiencias de los sistemas agroalimentarios, los riesgos que afrontan y los motivos por los que no logran los resultados deseados. Estudiar estas cuestiones contribuirá a fortalecer la resiliencia de los sistemas agroalimentarios como elemento esencial en las iniciativas encaminadas a reconstruir mejor y alcanzar los ODS. Hacer que los sistemas agroalimentarios sean resilientes supone mejorar su capacidad de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse frente a los riesgos que plantean determinadas perturbaciones y tensiones y salvaguardar su objetivo funcional específico, esto es, mantener los medios de vida de los actores de los sistemas agroalimentarios y garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición para todos.

Un marco tangible para el análisis de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios

Basándose en lo expuesto hasta ahora, en la Figura 2 se presenta un marco conceptual para analizar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios. El análisis se enmarca en torno a tres preguntas fundamentales, a saber: ¿resiliencia a qué?, ¿resiliencia de qué? y ¿resiliencia para qué? En un sentido amplio, el objetivo general es fomentar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios ante perturbaciones y tensiones de manera que todos los actores y partes interesadas, esto es, productores, intermediarios y consumidores, puedan prosperar y, al mismo tiempo, contribuir de forma sostenible a la seguridad alimentaria y nutricional y beneficiarse de ella.

Figura 2

Marco conceptual para el análisis de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios

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Como se muestra en la columna 1 de la Figura 2 (¿Resiliencia a qué?), las perturbaciones y tensiones pueden variar considerablemente y tener distintos orígenes. La naturaleza y la magnitud de sus efectos dependerán no solo de las propias perturbaciones y tensiones, sino también de las vulnerabilidades específicas y la capacidad de resiliencia de cada uno de los componentes y actores en los sistemas agroalimentarios y el contexto global (columna 2, Factores contextuales). Estos factores comprenden las dimensiones climática, ambiental, social, económica y política que influyen en las actividades de los sistemas agroalimentarios y las configuran. Otros factores contextuales son sistemas y sectores, como la energía y la salud, que son externos, pero están vinculados a los sistemas agroalimentarios. La pandemia de la COVID-19 es un buen ejemplo de la interacción entre los sistemas alimentario y sanitario. El sector energético es otro ejemplo, pues la energía es necesaria para cultivar, procesar y distribuir los alimentos, a la vez que los cultivos se producen para generar energía biocombustible. Asimismo, los cultivos agrícolas no alimentarios, que son fundamentales para los medios de vida de muchos productores agrícolas, compiten con la producción de alimentos por los limitados recursos. Unos sistemas agroalimentarios resilientes y sostenibles tienen que equilibrar su doble objetivo de proporcionar alimentos para todos y generar ingresos a través de la producción no alimentaria, preservando al mismo tiempo la base de recursos naturales. El marco pone de relieve estas interacciones, ya que contribuyen al funcionamiento de los sistemas agroalimentarios y a sus resultados finales.

La forma en la que las perturbaciones y tensiones inciden en los sistemas agroalimentarios depende también de las características de sus componentes. En la columna 3 (¿Resiliencia de qué?) se presentan unos sistemas agroalimentarios nacionales, en los que los productos agrícolas alimentarios y de otros tipos son producidos por hogares agrícolas (véase el Glosario), productores y empresas que dependen de la base de recursos naturales y los servicios prestados por los ecosistemas. Los alimentos son luego elaborados, almacenados, transportados y distribuidos por empresas agroalimentarias a través de las cadenas de suministro de alimentos y redes de transporte nacionales hasta los hogares y los distintos consumidores. Cabe señalar el papel crucial de las cadenas de suministro alimentario y las redes nacionales de transporte de alimentos para conectar la producción y el consumo. Los alimentos, ya sean producidos internamente o importados, han de pasar por estos canales para llegar a los hogares y consumidores individuales. Los hogares agrícolas que habitan en zonas rurales, en concreto como productores en pequeña escala, son tanto consumidores como productores de alimentos. Los efectos de las perturbaciones en la seguridad alimentaria y la nutrición de los hogares agrícolas dependen asimismo del alcance de su participación en la agricultura y la producción de alimentos (Capítulo 4).

Para fomentar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios son necesarias medidas que aborden todos los componentes que constituyen los sistemas agroalimentarios nacionales, desde los productores hasta los consumidores, incluido el comercio internacional. También es necesario mantener o restaurar los servicios ecosistémicos y la biodiversidad para preservar la base de recursos naturales de la que depende la agricultura.

En la columna 4 (¿Resiliencia para qué?) se ilustran los resultados y los objetivos deseados de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios. Los hogares agrícolas, los productores y otros actores de la cadena de suministro alimentario producen, elaboran y suministran alimentos utilizando recursos, innovaciones y tecnología para su propio provecho. Su objetivo particular es obtener máximos beneficios, mejorar los medios de vida y reducir los riesgos. Tienen que ser resilientes para mantenerse económicamente viables frente a las perturbaciones y tensiones. Los actores deben ser conscientes de que forman parte de un sistema socioambiental más amplio y deben asegurar la gestión y utilización sostenibles de los recursos naturales en beneficio de las generaciones presentes y futuras. Las cadenas de suministro alimentario y las redes nacionales de transporte de alimentos resilientes proporcionan fundamentalmente los bienes públicos y la coordinación necesarios para asegurar un flujo continuo, sostenible y estable de las mercancías a través de los sistemas. Esto resulta esencial para los buenos resultados de los agricultores y empresas agroalimentarias, de manera que alimentos inocuos y nutritivos estén disponibles tanto física como económicamente para todos a fin de garantizar la seguridad alimentaria de los hogares y sus distintos miembros como consumidores finales. En el presente informe, se hace especial hincapié en los hogares pues, en realidad, si un hogar no tiene seguridad alimentaria, nadie en ese hogar la tiene. Sin embargo, por cuestiones de distribución dentro del hogar, incluso en hogares con seguridad alimentaria, los individuos, en particular mujeres en edad reproductiva, mujeres adolescentes y niños de corta edad, pueden sufrir inseguridad alimentaria. Debe prestarse atención a la variabilidad dentro del hogar para dirigirse con eficacia a los más vulnerables.

Resulta importante poner de relieve la complejidad de los vínculos entre distintas partes del marco analítico en la Figura 2, así como su naturaleza bidireccional. Las perturbaciones que afectan directamente a la producción alimentaria o las importaciones de alimentos se transmiten por conducto de vínculos de mercado progresivos y acaban por afectar a los hogares y consumidores, haciendo empeorar su seguridad alimentaria. Al mismo tiempo, las perturbaciones externas que afectan al consumo alimentario u otras partes de los sistemas también pueden tener un efecto dominó inverso y afectar a los productores primarios. Por ejemplo, los cambios en las políticas que afectan de forma negativa a las actividades productivas y los ingresos en otros sectores económicos pueden repercutir en los sistemas agroalimentarios reduciendo la demanda tanto de productos alimentarios como no alimentarios. Eliminar las subvenciones a los combustibles afecta directamente a las etapas de la cadena de suministro alimentario que hacen un uso intensivo de la energía, como la elaboración y el transporte, desencadenando así una serie de efectos adicionales que inciden tanto en productores primarios como en consumidores.

El marco conceptual propuesto sugiere cinco puntos de observación para el análisis de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios que configuran este informe:

1. Hogares y productores agrícolas y negocios agroalimentarios, incluidos pequeños productores y las PYME, que buscan ampliar al máximo sus medios de vida y los buenos resultados de sus negocios. La agricultura (producción de cultivos y ganadera, pesca, acuicultura y actividad forestal) transforma la tierra y otros recursos naturales, el capital y la mano de obra en productos alimentarios y no alimentarios. Las empresas agroalimentarias intervienen en la elaboración, el procesamiento, el envasado y la distribución de alimentos.

2. Cadenas de suministro de alimentos, cuya eficacia, resiliencia y capacidad, desde el plano local hasta el mundial, dependen de la estructura de los mercados agroalimentarios y están condicionadas por la infraestructura y la logística de las redes.

3. Redes alimentarias nacionales que abarcan toda la continuidad urbano-rural. La conectividad dentro de los sistemas agroalimentarios está sumamente influenciada por la infraestructura de transporte y la logística, fundamentales para la forma en que los sistemas hacen frente a las perturbaciones que afectan a la red.

4. Hogares, en particular los individuos dentro de estos, que representan el nivel de demanda final de alimentos. El análisis se centra aquí en la seguridad alimentaria y la nutrición de los hogares vulnerables en zonas rurales y la función que desempeñan diversos factores en su consecución, incluido el acceso a servicios básicos tales como educación y saneamiento.

5. Sistemas agroalimentarios nacionales, que agrupan todos los subsistemas (económico, social y ambiental), incluida toda la gama de actores, redes y cadenas de suministro de alimentos que contribuyen a la seguridad alimentaria y la nutrición y repercuten en el medio ambiente. Los sistemas agroalimentarios engloban las condiciones climáticas y medioambientales, junto con los factores macroeconómicos, las instituciones, las políticas y reglamentos y la función del comercio internacional en el equilibrio entre la oferta y la demanda.

Gestionar las compensaciones recíprocas al fomentar la resiliencia

En el marco propuesto en la Figura 2, una perturbación que se produce en un punto determinado de los sistemas agroalimentarios puede propagarse a través de los sistemas y afectar a todos los demás componentes. En respuesta a esa perturbación, todos los actores de los sistemas agroalimentarios buscarán opciones para absorber los efectos y adaptarse. Una posibilidad para las cadenas de suministro de alimentos es diversificar las fuentes de productos alimentarios mediante la ampliación del comercio internacional. Un país cuyos sistemas agroalimentarios están fuertemente vinculados a los mercados mundiales y regionales puede responder con más facilidad a las perturbaciones internas abasteciéndose de lo que necesita a través del comercio internacional. Sin embargo, el país puede verse más expuesto a perturbaciones externas, en particular aquellas derivadas de las políticas, como las restricciones al comercio, y afrontar una disyuntiva, a saber, una mayor exposición a perturbaciones internas o externas. Esta disyuntiva plantea la importante cuestión de cómo gestionar múltiples riesgos derivados de varias fuentes. En el caso de una elevada dependencia de las importaciones de alimentos, es fundamental gestionar la conectividad del comercio internacional para reducir la exposición a perturbaciones externas. Un país puede equilibrar el abastecimiento interno de alimentos con la diversificación de las importaciones y socios comerciales internacionales con diferentes perfiles socioeconómicos y climáticos para gestionar múltiples riesgos derivados de varias fuentes.

La diversificación es una estrategia común de resiliencia entre los hogares agrícolas en países de ingresos bajos. Ante la ausencia de mercados de crédito y seguros para las cosechas y el ganado que funcionen correctamente, la diversificación de los cultivos y su integración con la producción ganadera ayudan a mitigar los riesgos relacionados con la variabilidad del clima y la volatilidad de los mercados. Los hogares agrícolas también se diversifican hacia la economía no agrícola para contrarrestar la estacionalidad de los ingresos agrícolas y hacer frente a las perturbaciones que afectan a la producción agrícola. Fuera de la explotación agrícola, los hogares que trabajan en la economía informal diversifican sus medios de vida y fuentes de ingresos para afrontar las incertidumbres del empleo informal. Así pues, la diversificación puede ser una sólida herramienta de resiliencia y ofrecer importantes ventajas cuando se produce una perturbación.

No obstante, la diversificación tiene un costo, pues omite la especialización que permite a los hogares acumular experiencia. Este aspecto plantea la cuestión de una posible compensación recíproca entre el fomento de la resiliencia a través de la diversificación, por un lado, y la eficiencia, por otro. Hasta hace poco tiempo, el equilibrio se ha inclinado a favor de una mayor eficiencia proporcionada por la especialización, en detrimento de la diversificación^{58, 59}. Sin embargo, se ha vuelto cada vez más evidente que la mejora de la eficiencia a través de la especialización requiere unas condiciones estables. En un mundo que cada vez afronta más perturbaciones imprevistas, además de tensiones a largo plazo, la especialización podría realmente reducir la eficiencia cuando se producen perturbaciones. La compensación recíproca entre eficiencia y resiliencia supone una preocupación a corto plazo, donde el fomento de la resiliencia puede debilitar la eficiencia a corto plazo, pero mejorarla a largo plazo.

Cabe entonces preguntarse lo siguiente: ¿qué tipo de diversificación se necesita y a qué nivel se debería aplicar para obtener los máximos beneficios del aumento de diversidad? La elaboración de un conjunto diverso de respuestas a retos específicos, en vez de la diversidad sin más, puede ser el principio rector de una estrategia en la que la diversificación facilite sinergias entre la eficiencia y la resiliencia⁵⁹. Los países con recursos agrícolas limitados, como la mayoría de los países del Cercano Oriente y África del Norte, pueden tener escaso margen para cubrir sus necesidades alimentarias mediante la ampliación y diversificación de la producción agrícola. Habida cuenta de los limitados recursos hídricos y de tierras, podrían tener que aumentar al máximo la eficiencia especializándose en productos para los que presentan ventajas comparativas y, al mismo tiempo, participar en el comercio internacional para abastecerse de otros productos. Esto supondría una mayor dependencia de las importaciones para productos alimenticios esenciales que no pueden producir localmente en cantidades suficientes. Los riesgos de tener una elevada dependencia de las importaciones pueden mitigarse mediante la diversificación de las fuentes de importación de países y regiones con diferentes perfiles climáticos, en combinación con la creación de existencias alimentarias para hacer frente a las incertidumbres de la oferta en momentos de crisis.

La redundancia, esto es, la duplicación de componentes o funciones esenciales de un sistema para aumentar su fiabilidad, constituye otra estrategia de resiliencia eficaz. Refuerza la capacidad de los sistemas agroalimentarios de absorber las perturbaciones al asignar la misma función a múltiples actores. Sin embargo, la incorporación de la redundancia a los sistemas agroalimentarios puede ser costosa para la sociedad y resulta especialmente difícil cuando los recursos son limitados. Aumentar la redundancia en un componente de los sistemas puede debilitar la resiliencia en otro. Por ejemplo, la opción de importar alimentos o aumentar la producción comercial de alimentos en una región nueva puede exponer a los pequeños productores agrícolas a una competencia insostenible si se da una nueva perturbación.

Aunque se reconoce ampliamente que la redundancia y la diversificación mejoran la resiliencia, puede haber compensaciones recíprocas con la eficiencia e incluso la equidad. Las decisiones sobre los niveles óptimos de redundancia y diversificación, y las partes de los sistemas en las que se deberían aplicar, siguen siendo en gran medida específicas de cada contexto y dependen de la comprensión de múltiples riesgos y sus posibles repercusiones, así como de las alternativas disponibles. La diversificación a través de la integración de la producción agrícola y ganadera puede crear sinergias entre la resiliencia y la eficiencia al utilizar los residuos de los cultivos como alimento para el ganado y el estiércol de este para mantener la salud del suelo. A su vez, la existencia de un sistema eficaz de seguros agrícolas y ganaderos puede alentar a los productores a limitar la diversificación de cultivos o ganado y la integración hasta el nivel necesario para lograr un aumento de la productividad, por ejemplo mediante la rotación de cultivos, en lugar de la reducción de riesgos. La elección final dependerá del equilibrio entre los costos, en términos de pérdidas de eficiencia, y los beneficios del aumento de la resiliencia. Para reducir al mínimo los costos, lograr los máximos beneficios y disminuir los daños y pérdidas es necesario identificar combinaciones óptimas que creen sinergias y equilibren las compensaciones recíprocas, de manera que la redundancia y la diversificación aumenten la eficiencia a largo plazo sin mermar los logros obtenidos con la especialización. Aunque las consideraciones en cuanto a sostenibilidad pueden brindar orientación, la tarea puede ser muy difícil debido a las enormes incertidumbres que rodean a las perturbaciones, tensiones y crisis en cascada futuras.

En este capítulo se ha defendido la urgencia de fomentar sistemas agroalimentarios más resilientes para garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición para todos, en el presente y en el futuro. Se destaca la estrecha relación que existe entre la resiliencia y la sostenibilidad, con sus dimensiones social, económica y ambiental. Dentro de las dimensiones económica y social, debe prestarse especial atención a los medios de vida e ingresos decentes para los pequeños productores y otras poblaciones vulnerables con medios de vida agroalimentarios. Se pone de relieve la complejidad y diversidad de los sistemas agroalimentarios, así como el amplio espectro de tensiones y perturbaciones que soportan. Debido a estos múltiples factores, el fomento de sistemas agroalimentarios más resilientes no supone una tarea sencilla y se necesitan medidas colectivas e individuales urgentes y coincidentes por parte de un gran número de actores públicos, privados y comunitarios. A tal fin, en el capítulo se presenta un marco conceptual para entender los riesgos, las vulnerabilidades y las capacidades de los sistemas agroalimentarios, donde se hace especial hincapié en la capacidad de absorción, así como en cinco puntos de observación para analizar su resiliencia, esto es, los hogares y productores agrícolas y los negocios agroalimentarios, las cadenas de suministro de alimentos, las redes alimentarias nacionales, los hogares y los sistemas agroalimentarios nacionales.

Desde estos puntos de observación se perfilará el debate en los cuatro capítulos siguientes. En el Capítulo 2 se analiza la capacidad de absorción de los sistemas agroalimentarios a través de cuatro indicadores que miden la solidez de la producción primaria, la disponibilidad de alimentos, el acceso físico a los alimentos y el acceso económico a estos. El Capítulo 3 centra su atención en la resiliencia de las distintas cadenas de suministro de alimentos y los negocios agroalimentarios. En el Capítulo 4 se aborda la resiliencia de los medios de vida rurales, especialmente los más vulnerables. Basándose en ese análisis, en el Capítulo 5 final se analizan las prioridades en materia de políticas e inversión para fomentar sistemas agroalimentarios resilientes en varios niveles.

El presente informe sigue el llamamiento de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios para presentar una serie de medidas concretas que apoyen una transformación de los sistemas agroalimentarios a fin de cumplir la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. El llamamiento a la acción de la Cumbre se centró en cinco objetivos, uno de los cuales es el fomento de la resiliencia a las vulnerabilidades, las perturbaciones y las tensiones para asegurar la continuación de la funcionalidad de sistemas alimentarios saludables y sostenibles. En el presente informe se aportan datos objetivos y orientación en cuanto a medidas que pueden ayudar a los actores de los sistemas agroalimentarios a gestionar la vulnerabilidad a las perturbaciones y tensiones, así como a fortalecer la capacidad de estos sistemas de apoyar los medios de vida y proporcionar sosteniblemente acceso continuo a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos frente a las alteraciones.

A partir del marco conceptual del Capítulo 1, en el presente capítulo se utilizan indicadores nacionales con el fin de evaluar la vulnerabilidad de los sistemas agroalimentarios a las perturbaciones y las tensiones. Se analiza una de las cinco principales capacidades de resiliencia: la que tienen los sistemas agroalimentarios para absorber cualquier perturbación que les afecte, desde los peligros naturales hasta las plagas y las perturbaciones financieras, utilizando las múltiples vías a través de las cuales se protegen la seguridad alimentaria y se sustentan los medios de vida de los actores de los sistemas agroalimentarios. Es importante estudiar estas vías para comprender cómo mejorar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios. La capacidad de absorción es esencial para mantener las funciones de los sistemas agroalimentarios, al garantizar alimentos disponibles y accesibles y generar ingresos.

En el análisis se tienen en cuenta cuatro dimensiones fundamentales de los sistemas agroalimentarios: i) la solidez de la producción primaria, ii) la disponibilidad de alimentos, iii) el acceso físico a los alimentos y iv) el acceso económico a los alimentos, que revisten importancia para la seguridad alimentaria, la nutrición y la sostenibilidad de los medios de vida. La resiliencia de los sistemas agroalimentarios depende de numerosos factores, y algunos de ellos —por ejemplo, las dimensiones sociales y ambientales— no figuran entre estos indicadores. Dado que en el capítulo se considera la resiliencia a nivel de los sistemas, no se examina la capacidad de absorción de los individuos.

Resulta difícil evaluar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios nacionales debido a que cada uno tiene muchos componentes y actores, en varios niveles relacionados entre sí, desde la producción hasta el consumo, incluido el comercio internacional. Algunos componentes y actores pueden ser más resilientes que otros, y algunas perturbaciones y tensiones pueden ser específicas de uno o varios componentes o actores. Al evaluar la resiliencia, debe considerarse toda la gama de actores y niveles involucrados. El primer paso es entender cómo funcionan estos niveles y determinar las vulnerabilidades. Un proceso participativo e inclusivo puede ayudar a implicar a los actores de los sistemas en una respuesta más coordinada a las perturbaciones y las tensiones¹.

Aunque los sistemas agroalimentarios difieren sustancialmente en su estructura y acceso a los mercados y servicios, los actores clave son invariablemente productores agrícolas, elaboradores, distribuidores y consumidores. Sobre la base del marco conceptual de la Figura 2, la resiliencia de los sistemas agroalimentarios nacionales es una función de los siguientes elementos:

1. el sistema de producción agrícola nacional existente;

2. la disponibilidad de alimentos para los consumidores a través de la producción nacional, las existencias y las importaciones;

3. la eficiencia y la flexibilidad de los sistemas de transporte de alimentos para facilitar el comercio interno y proporcionar acceso físico a alimentos, y

4. el acceso económico de la población a los alimentos.

Es probable que cualquier perturbación o tensión que afecte a una dimensión repercuta también en otras, con consecuencias para la seguridad alimentaria y los medios de vida de los actores, especialmente los más vulnerables. Las perturbaciones también pueden extenderse a través de los canales comerciales, los mercados financieros, las remesas, etc. Durante los trastornos de gran magnitud, como la crisis financiera de 2008-09 y al principio de la pandemia de la COVID-19, las restricciones a las exportaciones afectaron al suministro alimentario^2-4. La diversificación de los socios comerciales internacionales es decisiva para amortiguar los efectos de las perturbaciones externas. Ello exige considerar una serie de factores que influyen en la elección de socios comerciales, desde el precio y la proximidad hasta el grado de integración en la economía mundial. La diversificación de los socios comerciales depende del equilibrio entre los costos y los beneficios del aumento de la resiliencia.

Gestionar la diversidad de la producción alimentaria para el mercado interno y de las existencias y las exportaciones también es fundamental para la seguridad alimentaria, la nutrición y la salud. Permite a los sistemas agroalimentarios mantener la disponibilidad de alimentos a pesar de las perturbaciones, tales como plagas o cambios repentinos en la demanda, como ha sucedido durante la pandemia de la COVID-19. Las exportaciones son importantes para generar medios de vida y son también un recurso que puede aprovecharse para absorber las perturbaciones de la oferta y la demanda, pues expresan la amplitud de la base agrícola de un país.

En el curso de una campaña agrícola, los productores agrícolas deben adoptar decisiones ante la incertidumbre sobre las condiciones meteorológicas, los precios, la logística, las plagas, las enfermedades y otros factores. Su resiliencia depende de que tomen las decisiones correctas, por ejemplo, en relación con las estrategias de diversificación de las explotaciones agrícolas o los ingresos, y también depende de factores contextuales, entre ellos, la base de recursos naturales, el acceso al crédito, los mercados y la infraestructura, así como la viabilidad de las prácticas de producción.

Agrupar esas características en un indicador nacional plantea dificultades. Dicho de manera sencilla, la capacidad que tiene el sector de la producción primaria de un país para absorber una perturbación depende en gran medida de dos factores: i) la diversidad de los productos básicos obtenidos y ii) la diversidad de los mercados de productos en cuanto a los socios comerciales y la demanda interna de dichos productos. Estos forman la base del índice de flexibilidad de la producción primaria (IFPP), elaborado para el presente informe con objeto de medir el grado de diversidad entre distintos productos básicos y potencial de producción para los mercados internos o de exportación. Un valor elevado del índice señala que existen muchas formas posibles de generar valor agrícola y encontrar puntos finales de venta para la producción primaria (es decir, la redundancia de canales de demanda) y que, por tanto, la capacidad para absorber perturbaciones es mayor. En el Recuadro 3 se describe la metodología que fundamenta el IFPP.

Recuadro 3

Síntesis del índice de flexibilidad de la producción primaria

En el índice de flexibilidad de la producción primaria (IFPP) se utilizan los amplios datos de la FAO sobre producción y comercio con objeto de examinar las vías para generar valor agrícola y encontrar canales de distribución para la producción primaria. Un sector productivo con más opciones para producir y comercializar productos agrícolas puede absorber mejor los riesgos covariantes que afectan a grupos, regiones o países enteros. Los riesgos covariantes abarcan los ataques de plagas, las inundaciones y las sequías que reducen el suministro, así como las perturbaciones de la demanda que afectan a los mercados internos o de exportación. El sector de la producción primaria puede aumentar su capacidad de absorción, entre otras cosas, a través de la diversificación de productos y de ingresos y, en el caso de las perturbaciones de la demanda, mediante la capacidad para pasar de los mercados de exportación a los nacionales y viceversa. A modo de ejemplo, puede mencionarse el café, que habitualmente se exporta con una escasa demanda interna en muchos países productores, excepto el Brasil y Etiopía. En países como Kenya el aumento del consumo nacional ayudó a los productores a capear las dificultades surgidas durante la pandemia de la COVID-19, ya que la congestión en los puertos y el acusado descenso de la demanda mundial devastaron las exportaciones⁵. Los sistemas agroalimentarios nacionales que ofrecen cierta libertad a los productores en cuanto a las opciones de producción (zonas agroecológicas y clima) y los mercados (logística, certificación e instituciones) son más resilientes y mantienen la producción.

La figura de este recuadro muestra las posibles vías en forma de árbol. Una unidad de valor de producto agrícola se comercializa ya sea mediante canales internos o de exportación (ramas superiores) y luego se distribuye en una serie de productos y países importadores en caso de exportarse. Puede venderse a nivel nacional como producto acabado o servir como insumo intermedio en la elaboración. El indicador no hace un seguimiento respecto de si el producto elaborado se consume en el país o se exporta. Cuantos más canales hay, más fácil es absorber una perturbación de la demanda, a menos que todos los canales internos y de exportación se vean afectados simultáneamente o que se produzca la perturbación de un producto específico. Véase el Anexo 1 para consultar una descripción más exhaustiva del IFPP.

FIGURA

Vías para la producción agrícola y la venta de productos en los mercados nacionales o de exportación, en función del valor

Las limitaciones de los datos sobre los precios de los productos al productor dificultaron el cálculo del indicador relativo al valor. En su lugar, se calcula respecto de las proteínas, pues se determinó que los dos guardaban una estrecha relación en los países donde se disponía de datos sobre precios. Ello implica excluir los productos básicos primarios no alimentarios (por ejemplo, madera), que no pueden convertirse en nutrientes, a pesar de su importancia en la generación de ingresos y medios de vida.

Cómo interpretar el IFPP. El IFPP muestra de qué manera la estructura de la producción puede facilitar o dificultar la absorción de una perturbación de la producción de un producto específico o una perturbación de la demanda. Los valores bajos reflejan una escasa capacidad de absorción, mientras que los valores altos indican una gran capacidad. El valor total del índice puede dividirse a su vez en tres partes: i) la del equilibrio entre las exportaciones y las ventas nacionales (ramas grises en la figura); ii) la diversidad de la producción nacional para el mercado interno (en rojo), y iii) la diversidad de las exportaciones y los socios comerciales (en naranja).

Para los productores, si toda la producción agrícola se destina al mercado interno sin la opción de exportarse, el valor del IFPP es igual a la contribución de la demanda interna (en rojo en la figura). Las exportaciones añaden dos tipos de flexibilidad del productor: el equilibrio relativo entre las exportaciones y las ventas internas (en gris en la figura) y la diversidad de las exportaciones y los socios comerciales (en naranja en la figura).

Los valores más elevados en los tres tipos de diversidad indican una mayor capacidad de absorber una perturbación del sector de la producción primaria. Si una reducción de los precios mundiales de los productos afecta a los exportadores, un valor elevado del IFPP indica que existe un amplio mercado interno y tal vez puedan reorientar a este sus productos. Por ejemplo, debido a la pandemia de la COVID-19, algunos exportadores chinos recurrieron al mercado interno para vender sus productos⁶. De modo similar, los productores pueden reabsorber una perturbación de la demanda interna si cuentan con canales de exportación. El examen de estos tipos de diversidad, que contribuyen al IFPP, puede ayudar a determinar las deficiencias específicas de la capacidad de absorción de los sistemas. A modo de ilustración, si las ventas de exportación son considerables, pero la diversidad de exportaciones y socios comerciales internacionales es limitada y el sector primario diversifica muy poco entre ventas internas y exportaciones, esto podría hacerlo vulnerable si, por ejemplo, una perturbación afecta al principal producto de exportación en el lado de la producción o la demanda.

Salvedades. El IFPP es una medida sistémica de la susceptibilidad de los productores agrícolas a las perturbaciones. Sin embargo, no significa que los productores individuales pueden pasar de una forma de producción a otra o de un mercado a otro. El IFPP no diferencia entre las ventas a los elaboradores (demanda intermedia) y los consumidores (demanda final). Sin esto, no puede recoger la diversidad de las exportaciones de artículos elaborados porque las ventas de productos básicos primarios de los productores a los elaboradores se registran como ventas nacionales. De modo similar, no distingue entre los productos primarios que se venden como alimentos, piensos o biocombustibles, pese a que puede haber una competencia significativa entre los tres. Por lo tanto, el IFPP precisará información adicional sobre la resiliencia de las etapas intermedias (véase el Anexo 1). Sería de utilidad contar con información sobre el acceso desigual a los recursos (crédito, información, tecnología, tierras y agua) entre los productores primarios, pues inciden en la capacidad de variar entre diferentes composiciones de producción y entre distintos mercados.

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La diversificación de socios comerciales y productos básicos puede conllevar un costo. Los productores toman decisiones basadas en los precios de los insumos y productos y en las limitaciones de recursos, que afectan a la ventaja comparativa de un país en las exportaciones agrícolas. Un país tal vez tenga que superar obstáculos comerciales, como la escasa infraestructura o el cumplimiento de medidas fitosanitarias, y adoptar decisiones con base en las relaciones históricas con otros países o la orientación política. La apertura comercial, es decir, evitar las restricciones a la exportación, que agudizan la volatilidad de los mercados, y la limitación de las subvenciones a los productos básicos constituyen ejemplos de buenas prácticas dirigidas a aumentar la flexibilidad de la producción.

En la Figura 3 se presentan las tres dimensiones del IFPP en términos de proteínas —un indicador válido del valor, dada la escasez de datos sobre precios al productor— como promedio de todos los productos agropecuarios en el período 2016-18. La contribución de la diversidad de las exportaciones y los socios comerciales figura en el eje horizontal, mientras que la contribución de la diversidad de la producción para el mercado interno aparece en el eje vertical. El tamaño de la burbuja indica la contribución del equilibrio entre las dos (ventas nacionales o exportaciones). Las diagonales representan la suma de la diversidad de exportaciones y del mercado interno en los casos en que los países ubicados en la misma línea registran el mismo nivel de diversidad.

Figura 3

Índice de flexibilidad de la producción primaria en relación con las proteínas, 2016-18

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Los resultados indican que los países tienen varias opciones posibles para diversificar la producción y comercializar los productos agrícolas dentro y fuera del país. Estas se basan en una combinación de factores específicos de cada país. En primer lugar, la ventaja comparativa de un país (o la falta de ella) para producir y exportar productos agrícolas depende de la base de recursos, la infraestructura, el costo de los insumos y la presencia de un entorno propicio para las empresas. En segundo lugar, cuando hay apertura al comercio internacional, los productores pueden exportar con facilidad sin que los importadores impongan restricciones u obstáculos comerciales. En tercer lugar, el tamaño de la demanda nacional en relación con los mercados internos puede determinar, en parte, la importancia de las exportaciones. En China, la India y Nigeria, por ejemplo, la baja contribución de las exportaciones a la diversificación (óvalo azul en la Figura 3) puede explicarse, en parte, por la amplitud de su base agrícola y la diversidad de su demanda interna. Sin embargo, esto aumenta la vulnerabilidad a los debilitamientos de la economía nacionales, representadas por las pequeñas burbujas anaranjadas que señalan la orientación al mercado interno.

Los países de ingresos altos con políticas comerciales abiertas, por ejemplo, Australia, o que forman parte de grandes bloques comerciales como la Unión Europea, tienen algunos de los valores más altos del IFPP (véase el óvalo verde en la Figura 3), pues combinan la diversidad en los mercados internos y de exportación. No obstante, la apertura comercial y la ventaja comparativa no necesariamente aumentan la flexibilidad de la producción. En la Argentina y el Brasil, más del 70% del valor proteico proviene de dos productos básicos: la soja y el maíz. La especialización en unos pocos productos básicos de exportación con una escasa demanda interna aumenta la vulnerabilidad a las crisis internacionales, como las caídas drásticas de los precios debido al exceso de oferta de otros países exportadores.

Los países pequeños, como Letonia o Eslovenia, a pesar de tener un sector agrícola pequeño, registran un valor del IFPP casi tan elevado como el de los que cuentan con una base agrícola mucho más amplia, como el Canadá o Francia, incluso en lo que respecta a la diversidad de exportaciones. Esto pone de relieve el hecho de que el indicador no mide la magnitud, sino la capacidad de absorción del sector primario a través de la diversidad de la producción y la comercialización internas.

Estas observaciones pueden ayudar a los responsables de la formulación de políticas a determinar qué elementos de la producción y el comercio aumentan la capacidad de absorción del sector primario de su país y cuáles contribuyen a su vulnerabilidad. Sin embargo, el análisis excluye los productos básicos primarios no alimentarios (por ejemplo, el tabaco y la lana) debido a la falta de información sobre los precios al productor en relación con todos los productos y debido a que estos no pueden convertirse en nutrientes. Por consiguiente, no se registra su contribución a la capacidad de absorción de un sector primario, si bien generan un importante valor económico potencial para los medios de vida de los productores primarios. En el Recuadro 4 se analiza esta cuestión, comparando el IFPP en términos de valor y proteínas en determinados países con suficiente información sobre los precios de los productos básicos primarios alimentarios y no alimentarios. Como se ve en el Recuadro 4, el índice es mayor cuando se mide en términos de valor, debido a la adición de artículos no alimentarios que representan nuevas formas de generar valor para los productores primarios. En el análisis no se hace una distinción entre los productos básicos que se venden como alimentos, piensos o biocombustibles. Los futuros análisis deberían tener esto en cuenta, ya que la producción de cultivos para obtener piensos o biocombustibles puede reducir la producción alimentaria⁸. Estos resultados ponen de manifiesto la necesidad de comprender más a fondo las cuestiones, a través de la ampliación y mejora de los datos y análisis.

Recuadro 4

EL índice de flexibilidad de la producción primaria en términos de valor, incluidos los productos no alimentarios

Durante la pandemia de la COVID-19 y otras grandes crisis que afectaron a los sistemas agroalimentarios en el pasado, la información oportuna y fiable sobre los precios de los alimentos ha sido importante para realizar el seguimiento de la seguridad alimentaria y fundamentar políticas con objeto de reforzar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios. La información sobre los precios de los alimentos también respalda las decisiones relativas a la asistencia humanitaria, especialmente en los países de ingresos bajos y las regiones susceptibles a la inseguridad alimentaria y la malnutrición. Lamentablemente, es precisamente en estas zonas donde más a menudo se carece de datos oportunos y fiables. Por este motivo, el IFPP se mide en términos de proteínas, dado el alto grado de correlación entre las proteínas y el valor. La utilización de las proteínas en vez del valor oculta una parte fundamental de los sistemas agroalimentarios: los productos primarios no alimentarios, como por ejemplo algunos tipos de piensos y biocombustibles, leña, fibras, cueros, pieles y materiales de construcción.

El sector agrícola no alimentario constituye una fuente importante de medios de vida para los productores primarios. Por esta razón, en la figura de este recuadro se compara el IFPP en términos de valor (izquierda) con el índice en términos de proteínas (derecha) en los países donde se disponía de los precios de artículos alimentarios y no alimentarios que representaban más del 70% de la producción de alimentos. La flexibilidad de la producción primaria siempre es mayor cuando se mide en términos de valor, excepto en el caso del Uruguay, donde los valores son prácticamente idénticos. Esto se explica por la inclusión de artículos no alimentarios, como tabaco y lana, y por el hecho de que algunos productos alimenticios pueden ser de valor elevado pero de contenido proteínico bajo. La contribución de la demanda interna también ha aumentado en casi todos los países.

FIGURA

Índice de flexibilidad de la producción primaria en función del valor (izquierda) y de las proteínas (derecha) en determinados países, 2016-18

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En resumen, los resultados del IFPP muestran que el sector primario puede absorber mejor las perturbaciones cuando produce una combinación diversificada de productos y cuando tiene acceso a mercados nacionales e internacionales diversificados. Esto sucede, sobre todo, en los países de ingresos altos o en los que tienen una amplia base agrícola.

La diversidad de especies en la producción agropecuaria, la actividad forestal, la pesca y la acuicultura fomenta la productividad, la estabilidad y los servicios ecosistémicos^9-11. En particular, la acuicultura ha demostrado ser una de las prácticas agrícolas más diversas del mundo en cuanto a las especies, los métodos de cultivo y los entornos utilizados. Estos hallazgos indican que, en el futuro, el número de especies cultivadas en el mundo rondará las 428, de las cuales 29 serán especies dominantes y 116 serán especies pertinentes, es decir que representarán el 99% de la producción anual¹². Diversificar las especies acuáticas cultivadas puede ser importante para el rendimiento y la viabilidad a largo plazo del sector con miras a mantener la producción alimentaria en condiciones cambiantes. En efecto, los países con una gran diversidad de especies suelen estar asociados a una mayor producción, y los países asiáticos —en particular, China— producen la colección más diversa de especies¹³.

Así como la diversidad ayuda a garantizar la capacidad de la producción agrícola para absorber perturbaciones, la diversidad en la disponibilidad de alimentos refuerza la resiliencia de los consumidores, aportando los nutrientes esenciales para la salud. Además de producir más alimentos para satisfacer una demanda creciente de una población cada vez mayor y más próspera, los sistemas agroalimentarios deben ofrecer alimentos diversos de elevada calidad nutricional^{7, 14}. Existen datos que señalan una disminución de la diversidad en el suministro nacional de alimentos¹⁵, y es probable que esta tendencia se mantenga a medida que aumente el tamaño de las explotaciones¹⁴, lo que plantea preocupaciones sobre la diversidad nutricional a escala mundial. El mantenimiento de la diversidad de los suministros alimentarios debe llevarse a cabo en un contexto en el que la especialización e intensificación de los sistemas agroalimentarios provocan la pérdida de resiliencia en los territorios agrícolas, como demuestra la reducción de la diversidad de cultivos, de la multifuncionalidad de los territorios y de los servicios ecosistémicos reguladores¹⁶.

En la mayoría de los países de ingresos bajos donde el comercio internacional es, por lo general, limitado, la diversidad del consumo exige una amplia variedad de productos agrícolas de producción nacional, como se observa en los resultados del IFPP. Por lo tanto, diversificar la producción es fundamental para garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición. En cambio, los países con una producción especializada de una pequeña canasta de productos básicos pueden mejorar el suministro alimentario mediante la importación de una gran variedad de productos alimenticios procedentes de una gama igualmente amplia de socios comerciales. Ello reviste particular importancia para los países con una base agrícola reducida, donde el clima o la falta de tierra o agua limitan la diversificación, como en los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID) y los países en desarrollo sin litoral (PDL). Los países que tienen una amplia base agrícola pueden lograr la diversidad de la alimentación con mayor facilidad al combinar una producción nacional diversificada y el comercio internacional; la producción y la diversidad del suministro no son muy interdependientes.

El comercio internacional es una de las muchas estrategias para amortiguar las perturbaciones y las tensiones y para aumentar la diversidad del suministro de alimentos. Permite a los países y regiones mantener la seguridad alimentaria y superar las limitaciones de crecimiento^{17, 18}. El comercio puede reducir las presiones sobre los recursos naturales, como el agua^{17, 18}, ayudar a mantener bajos los precios³ y ofrecer artículos estacionales a lo largo de todo el año⁴. A través del comercio, los sistemas agroalimentarios presentan cada vez más interconexiones e interdependencias. Los datos correspondientes a 1992-2009 muestran que las conexiones comerciales mundiales del trigo y del arroz se duplicaron, mientras que los flujos comerciales aumentaron un 42% y un 90%, respectivamente¹⁹. El pescado y los productos pesqueros son algunos de los productos básicos alimentarios más comercializados. En 2018, 67 millones de toneladas, o el 38% de la producción total de la pesca y la acuicultura, se comercializaron internacionalmente²⁰. No obstante, si bien el comercio internacional amortigua las perturbaciones internas, aumenta la exposición a las conmociones externas y puede constituir a su vez un canal de transmisión de las perturbaciones^{19, 21, 22}.

Los estudios sobre la resiliencia a menudo se centran en la respuesta a una perturbación, por ejemplo, una crisis comercial, sin analizar las capacidades de resiliencia que abarcan desde la prevención, anticipación y absorción de las perturbaciones hasta la adaptación y transformación de los sistemas. Los responsables de la formulación de políticas adoptan decisiones en un entorno de múltiples riesgos, donde la próxima conmoción puede ser interna. Basándose en Kummu et al. (2020)¹⁷, la FAO elaboró un índice de flexibilidad del abastecimiento dietético (IFAD) para el presente informe con objeto de evaluar la función de la diversificación en la producción nacional, las existencias y las importaciones, de tal manera que se garantice que los alimentos que conforman una dieta saludable estén disponibles para la población de un país. El índice refleja la multiplicidad de fuentes de una unidad de alimentos (en resultados nutricionales, como las kilocalorías) sobre la base de la producción nacional, las importaciones de alimentos y las existencias públicas y privadas de un país. Un valor elevado indica que una unidad de alimentos tiene múltiples fuentes posibles (es decir, redundancia de fuentes). Por tanto, el IFAD mide la flexibilidad en el abastecimiento de una unidad de alimentos concreta. Los sistemas agroalimentarios nacionales que abastecen alimentos de distintas fuentes son más flexibles y capaces de absorber las perturbaciones del suministro. Véanse el Recuadro 5 para consultar una descripción más detallada del indicador y el Anexo 1 para conocer la metodología completa. Este índice complementa el IFPP ampliando el alcance más allá de la agricultura nacional para abarcar las importaciones y las existencias de alimentos con el fin de registrar las múltiples vías a través de las cuales una unidad de alimentos puede llegar al consumidor. En resumen, el IFAD mide la capacidad de los sistemas agroalimentarios para absorber las perturbaciones y garantizar la disponibilidad de alimentos para los consumidores, mientras que el IFPP se centra en asegurar los medios de vida de los productores primarios.

Recuadro 5

Síntesis del índice de flexibilidad del abastecimiento dietético

El índice de flexibilidad del abastecimiento dietético (IFAD) emplea los balances alimentarios y los datos del comercio de la FAO para trazar las vías a través de las cuales una unidad de alimentos se encuentra disponible para los consumidores, con datos externos sobre las existencias que complementan los datos de la FAO. Se supone que la disponibilidad de alimentos puede asociarse con la proporción de alimentos de producción nacional, procedentes de existencias de años anteriores o importados, y con la diversidad de alimentos. Los sistemas agroalimentarios que se abastecen de alimentos de muchas fuentes distintas tienen una mayor capacidad para absorber perturbaciones del suministro.

Las tres posibles vías por medio de las cuales una unidad de alimentos, medida en kilocalorías, puede llegar al consumidor se representan en forma de árbol en la figura del siguiente modo: i) alimentos de producción nacional; ii) alimentos importados, y iii) existencias arrastradas del año anterior (importaciones o producción nacional, públicas y privadas).

Dado que las existencias y la producción se encuentran dentro de un país, los responsables de la formulación de políticas pueden ejercer a través de ellas un control más directo sobre el autoabastecimiento de alimentos, representado en la figura por las ramas correspondientes a las Existencias en kilocalorías y las Kilocalorías disponibles en el país. Esto último se desglosa a su vez por destino (mercado local o exportación) y posteriormente por producto. Si se produce una perturbación del suministro, los productores pueden reorientar las exportaciones al mercado interno mediante señales de los precios o intervenciones en materia de políticas, como último recurso, a fin de asegurar la disponibilidad de alimentos. Las importaciones se representan en el lado derecho de la figura como Importaciones en kilocalorías, también desglosadas a su vez en socios comerciales y diversidad de importaciones. El equilibrio entre las importaciones y lo que se produce o las existencias mide la función del comercio en el suministro de alimentos y la diversidad de las fuentes. Un país con una producción equilibrada en relación con las importaciones puede seguir siendo vulnerable si importa solo de unos pocos socios comerciales y posee existencias alimentarias limitadas, lo que restringe la posibilidad de reorientar los excedentes alimentarios al mercado interno. El aumento de las existencias de estabilización o la diversificación de los socios comerciales internacionales antes de una perturbación puede mejorar la capacidad de absorción. Esto ayudará a los responsables de la formulación de políticas a identificar las deficiencias de la capacidad de absorción de sus sistemas alimentarios ante distintas perturbaciones del suministro.

El IFAD muestra estas múltiples vías como una instantánea tomada en un momento dado. A lo largo del tiempo, sus diferentes contribuciones pueden interactuar entre sí (por ejemplo, las importaciones pueden transformarse en existencias el año siguiente o las existencias pueden convertirse en exportaciones).

Cómo interpretar el IFAD. El IFAD mide la redundancia de fuentes recogiendo las múltiples vías para obtener una unidad de alimentos. Resulta especialmente útil para comprender cómo la producción, el comercio y las existencias pueden ayudar a los sistemas agroalimentarios a absorber las perturbaciones del suministro. El árbol de la figura muestra cómo se incorpora la flexibilidad de las fuentes en los sistemas agroalimentarios. Para los hogares como consumidores, en una situación de autarquía económica, el valor del IFAD es igual a la contribución de la diversidad de la producción para el mercado interno (verde oscuro en la figura). Si hay exportaciones, los sistemas tienen una mayor flexibilidad porque estos excedentes pueden dirigirse a los mercados nacionales en épocas de crisis. Ello aumenta el valor del IFAD gracias a la diversidad de fuentes de abastecimiento y productos exportados, que se genera añadiendo esas exportaciones (verde medio en la figura). Las existencias de estabilización y las importaciones también agregan flexibilidad a los sistemas alimentarios. En cuanto al IFPP (Recuadro 3), un valor alto del IFAD refleja una capacidad de absorción elevada.

Salvedades. El IFAD debe complementarse con información sobre el tamaño y el nivel de desarrollo de un país y de sus socios comerciales, que inciden en la vulnerabilidad de los sistemas agroalimentarios. Las perturbaciones tales como las inundaciones afectan a sistemas agroalimentarios enteros en un país pequeño, pero tienen menor repercusión en un país más grande con diferentes zonas agroclimáticas. El nivel de desarrollo de un país también es importante en cuanto a la importancia de una infraestructura redundante y sólida para absorber perturbaciones.

FIGURA

Vías para obtener alimentos de las existencias, la producción nacional o las importaciones, en relación con las kilocalorías

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La Figura 4 muestra el IFAD respecto de las kilocalorías en relación con todos los productos básicos agrícolas, pesqueros y pecuarios que figuran en los nuevos balances alimentarios de FAOSTAT y los datos del comercio disponibles, como promedio de 2016-18. Para brindar dietas saludables, los países también deben obtener una serie de otros nutrientes²³. En el informe se amplía el análisis para incluir otros tres componentes nutricionales: las frutas y hortalizas, las grasas y las proteínas, que se recogen en el Anexo 2. Otros nutrientes, tales como vitaminas y hierro, también son necesarios para tener una dieta saludable, pero no se dispone de datos en los balances alimentarios de la FAO.

Figura 4

ÍNDICE DE FLEXIBILIDAD DEL ABASTECIMIENTO DIETÉTICO EN RELACIÓN CON LAS KILOCALORÍAS, 2016-18

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De la Figura 4 se deducen claramente dos resultados: primero, los países diversifican sus fuentes de alimentos de distintas formas; segundo, la eficacia de la diversificación no depende del tamaño o el nivel de ingresos de los países. Este último se refleja en el hecho de que países con diferentes niveles de ingresos figuran en las mismas diagonales, donde la suma de los niveles de diversidad de importaciones y de la producción es la misma.

Los países con una base agrícola considerable que dependen más de la producción nacional (por ejemplo, los Estados Unidos de América, la Federación de Rusia, la India y Nigeria) y los que diversifican en mayor medida a través de las importaciones (por ejemplo, el Senegal, Túnez y Turquía) pueden obtener un valor similar del IFAD. Dada la diversidad de opciones en materia de importaciones, algunos países que dependen de las importaciones lo hacen con una gran diversidad en cuanto a los socios comerciales y múltiples productos básicos y obtienen algunas de las puntuaciones más elevadas del índice amortiguando las perturbaciones del suministro con un gran número de socios y productos (por ejemplo, los Emiratos Árabes Unidos, el Japón, Jordania, Noruega y la República de Corea). A excepción de Francia y Polonia, los países de la Unión Europea con libre circulación de bienes entre fronteras suelen presentar una considerable diversificación a través de las importaciones, en particular, Bélgica y los Países Bajos.

Aunque rara vez se dispone de datos fiables y coherentes sobre las existencias, los resultados indican que estas suelen ser más importantes en los países con valores bajos del IFAD (debajo de la diagonal central), que dependen más de la producción nacional con una diversificación de las importaciones relativamente baja. Como se observa en los resultados del IFPP, no sorprende que los países de ingresos bajos, como los del África subsahariana, se encuentren entre los que tienen la menor diversidad de importaciones (véase el Recuadro 6 para consultar una comparación entre la metodología y los resultados de los dos índices), lo cual se explica, en parte, por el escaso comercio de algunos alimentos básicos, tales como el mijo, el sorgo y la digitaria. En estos países, la flexibilidad de los sistemas alimentarios obedece principalmente a la producción para el mercado interno. Por consiguiente, cuando se produce una perturbación, los encargados de la formulación de políticas se ven limitados porque tienen que gestionar la diversidad de la producción para absorberla o recurrir a las existencias.

Disponer de una combinación de alimentos locales e importados es importante a fin de minimizar el riesgo, especialmente para los países más pequeños. Para los países que dependen en gran medida de las importaciones debido a la escasez de recursos naturales nacionales, como los países del Cercano Oriente, así como los PEID y los PDL, es fundamental diversificar las canastas de importaciones y los socios comerciales internacionales, invirtiendo al mismo tiempo en existencias nacionales.

A diferencia de lo que sucede con las calorías, el IFAD de frutas y hortalizas, que son esenciales para una dieta saludable, tiene una clara relación con los ingresos de un país debido a las limitaciones logísticas del transporte y el almacenamiento de alimentos perecederos. Los países de ingresos altos de América Septentrional, Europa y el Golfo Pérsico presentan valores considerablemente más elevados del IFAD, con algunas excepciones (véase el Anexo 2). Es probable que los países con valores de este índice más altos para las kilocalorías totales que para las toneladas de frutas y hortalizas, como China, Etiopía y Uganda, tengan una mayor capacidad de absorción de las perturbaciones que afectan a los alimentos básicos que de las que perjudican a las frutas y hortalizas.

La solidez de los sistemas agroalimentarios depende de una confluencia de factores. Garantizar la producción, la disponibilidad y el acceso económico a los alimentos contribuirá a reforzar su resiliencia. La logística de un país también desempeña una función importante para asegurar el acceso físico a los alimentos y obtener productos agrícolas no alimentarios. Los sistemas agroalimentarios están respaldados por una red que abarca toda la continuidad urbano-rural, y su forma de responder a las perturbaciones dependerá de la conectividad que haya en esa red. Durante las anomalías meteorológicas regionales y las pérdidas de rendimiento, las cadenas de suministro alimentario pueden depender de los mismos productos o de otros compensatorios procedentes de otras regiones del país o pueden combinar las importaciones con compras nacionales a fin de asegurar que se siga disponiendo de alimentos asequibles. Estas vías alternativas pueden ayudar a garantizar que las cadenas de suministro de alimentos mantengan sus funciones básicas. El buen funcionamiento de las redes de transporte de los productos agrícolas no alimentarios, como la madera, reduce los costos de producción, mano de obra, materiales y energía. Esto, a su vez, mejora la rentabilidad y genera ingresos para los productores agrícolas no alimentarios.

En esta sección se analiza la resiliencia de las redes de transporte de alimentos en 90 países que representaban 7 000 millones de personas (el 92% de la población mundial) en 2017. A partir de estos datos, se calculan tres indicadores nacionales para registrar la vulnerabilidad de las redes de transporte en todo el mundo (véase el Recuadro 7 en relación con la metodología). Debido a la falta de datos, el análisis se limita a los cultivos (excepto los cultivos oleaginosos) y no incluye el transporte de otros productos agrícolas, como los no alimentarios. Por consiguiente, el análisis se limita al componente alimentario de los sistemas agroalimentarios, y más concretamente a los cultivos. Algunos de los productos alimentarios considerados pueden utilizarse para la elaboración agroindustrial o la producción de piensos o biocombustibles, en vez de destinarse a los consumidores. Los análisis no diferencian entre estos destinos.

Recuadro 7

Metodología para examinar la resiliencia de las redes nacionales de transporte de alimentos

A fin de representar las redes de transporte de alimentos, se analizan tanto las ciudades como los medios de transporte (carreteras, ferrocarriles, vías navegables y puertos). Los cultivos se seleccionaron según la cantidad, la diversidad y el valor nutricional necesario para lograr una dieta nutricionalmente adecuada. Los cultivos seleccionados representan a escala mundial el 66% del suministro alimentario, el 60% de las calorías y el 58% de las proteínas. Las bebidas, los productos de origen animal y los cultivos oleaginosos quedan excluidos debido a la falta de datos.

La producción y la demanda se representaron espacialmente a fin de analizar la resiliencia de la red de transporte. Los datos espaciales sobre producción y población se combinan con los siguientes datos en forma tabular: i) la producción de alimentos, distribuida en las zonas de producción de cada país; ii) el suministro alimentario, distribuido espacialmente con base en la distribución de la población, con variaciones en el suministro per cápita por producto pero constante dentro de los países, y iii) las exportaciones e importaciones, asignadas a ubicaciones comerciales en función del medio de transporte más probable (puertos o pasos fronterizos terrestres).

FIGURA

Redes de distribución de alimentos en Bolivia (Estado Plurinacional de), Etiopía y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte

La figura de este recuadro muestra la red nacional de distribución de alimentos en tres países: Bolivia (Estado Plurinacional de), Etiopía y el Reino Unido (de Gran Bretaña e Irlanda del Norte). La fila superior presenta la red de transporte, las ciudades aparecen en rojo y los nodos comerciales, en azul. La fila intermedia presenta los volúmenes de producción del principal cultivo de cada país —frutas, legumbres y trigo, respectivamente— y se obtienen superponiendo la producción sobre las ciudades y los nodos comerciales de la fila superior. La fila inferior presenta el mapa del suministro final de esos cultivos. En conjunto, los mapas muestran de qué manera las redes de transporte de alimentos conectan la producción con la demanda. Un tono más oscuro significa que hay una mayor producción (verde en la fila media) o una mayor demanda (azul en la fila inferior). La superposición de centros urbanos y sus zonas de captación con la red de transporte ofrece una representación topológica de la red de distribución interna de los sistemas agroalimentarios.

Sobre la base de lo anterior, hay tres indicadores nacionales que recogen la vulnerabilidad estructural a las perturbaciones que afectan a la red de transporte de los sistemas alimentarios:

1. El indicador de la resiliencia basada en la proximidad conecta la producción de alimentos con el suministro a fin de medir cómo responden los sistemas alimentarios a las alteraciones. Los sistemas son menos vulnerables a las alteraciones de la red si los alimentos se producen en el ámbito local, pues no se transportan a largas distancias.

2. El indicador de la redundancia de rutas mide la disponibilidad de rutas alternativas calculando el porcentaje de toneladas correspondientes a las conexiones para las que existen otras rutas. La mayoría de los países tienen rutas alternativas para casi todas las conexiones, pero hay excepciones.

3. El indicador del costo relativo de los desvíos mide la sensibilidad de los sistemas al cierre de conexiones de transporte fundamentales como consecuencia de perturbaciones o tensiones (por ejemplo, inundaciones o inestabilidad política). Calcula el tiempo de desplazamiento adicional que supone el cierre de una conexión esencial entre el origen y el destino.

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El eje vertical de la Figura 5 es el indicador de la resiliencia basada en la proximidad de 43 países, codificados por colores en función de sus ingresos. El eje horizontal mide el tiempo medio de transporte de alimentos. Los niveles de resiliencia basada en la proximidad (eje vertical) iguales a 1 indican que la producción puede satisfacer la demanda en su zona de captación concreta, lo que implica que, de ser necesario, cada captación podría volver a los sistemas agroalimentarios de una ciudad-región independiente. Sin embargo, ningún país se acerca a ese límite, dado que el colapso completo de su red de transporte es muy poco probable. Existe una variación considerable entre países, pues aquellos cuyo tiempo medio de transporte es menor (eje horizontal) en general presentan una mayor resiliencia basada en la proximidad (eje vertical).

Figura 5

Resiliencia basada en la proximidad como una función del tiempo medio de transporte de alimentos en determinados países

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Esto no sorprende, ya que un tiempo de transporte menor significa que los alimentos se entregan cerca del lugar donde se producen. Este es el caso de Francia, la República de Corea y Turquía. En el otro extremo se encuentran países mucho más grandes con redes de distribución más extensas, como Australia, el Brasil y el Canadá. No obstante, algunos países de gran tamaño, como China y Nigeria, han hecho su producción y distribución de alimentos más compatibles con las cadenas de suministro cortas y, en el caso de que suban los costos de transporte, pueden readaptarse con facilidad. La resiliencia basada en la proximidad tampoco parece estar relacionada con los ingresos de los países. Asimismo, estos resultados tienen implicaciones para la sostenibilidad, ya que las redes de transporte más cortas no solo implican una disminución de los costos de transporte y posiblemente de mantenimiento de las redes, sino que también pueden suponer menores costos ambientales, como la reducción del uso de la energía y de la contaminación. La Figura 5 muestra la flexibilidad de las redes de transporte para pasar a funcionar a escala local, pero no considera la probabilidad de que se produzca una interrupción ni el lugar ni las repercusiones en los productores y proveedores.

El Cuadro 1 sitúa a los tres indicadores en paralelo. Los países con celdas codificadas con el color verde tienen puntuaciones muy altas en la resiliencia relativa a ese indicador específico, mientras que los que están marcados en naranja oscuro tienen puntuaciones bajas. Los indicadores no guardan relación entre sí, pero ofrecen una visión más completa de la resiliencia de la red de transporte y sus vulnerabilidades cuando se analizan conjuntamente. China tiene la capacidad de adaptarse a sistemas alimentarios más basados en la proximidad con una redundancia elevada (las celdas verdes en la Resiliencia basada en la proximidad y la Redundancia de rutas), lo que reduce la probabilidad de que los sistemas tengan que pasar a operar a escala local. Si se interrumpe una conexión crítica, el tiempo de desplazamiento medio tampoco aumenta de forma significativa (celdas verdes bajo Costo relativo de los desvíos [efectos locales y globales]), lo que indica que China tiene una red de transporte resiliente. En el extremo opuesto, en un país como Somalia, donde los sistemas alimentarios no se concibieron con miras a funcionar a escala local y la redundancia de rutas es baja (véanse las celdas de color naranja oscuro y naranja), las alteraciones en conexiones fundamentales pueden llevar incluso a los sistemas alimentarios a operar localmente, lo cual puede resultar difícil.

CUADRO 1

Indicadores de la resiliencia y vulnerabilidad de las redes de transporte de alimentos en determinados países

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Una redundancia limitada no afecta solo a los países de ingresos bajos (véanse Chile, Indonesia y Papua Nueva Guinea en el Cuadro 1). Con todo, son los países de ingresos bajos los que afrontan los mayores desafíos en las medidas de resiliencia de todo el sistema relativas a las redes de transporte de alimentos, con una combinación de una escasa capacidad para adaptarse a sistemas basados en la proximidad y un número elevado de conexiones sin rutas alternativas viables en caso de alteración. Los países de ingresos altos, como los Estados Unidos de América y Francia, se encuentran en el otro extremo del espectro, aunque con excepciones, ya que la resiliencia basada en la proximidad depende de la forma en que se distribuye la producción en relación con la demanda. Australia, el Canadá y Chile son vulnerables en este sentido.

El costo relativo de los desvíos (columna derecha) pone de manifiesto que en algunos países el cierre de conexiones esenciales puede ser sumamente costoso. En países como Bangladesh, el Brasil, Filipinas, Haití, Madagascar, Níger, la República Democrática del Congo, el Senegal y el Sudán, el tiempo de desplazamiento aumenta, en promedio, un 30% o más, lo que eleva el costo de los alimentos. En algunos, como Filipinas y el Sudán, las repercusiones del cierre de conexiones fundamentales se observan a nivel nacional, no solo local.

El Cuadro 1 recoge solo el efecto medio de la alteración aleatoria de conexiones importantes. No obstante, es posible examinar el costo relativo de los desvíos de alteraciones concretas. En el Recuadro 8 se analizan situaciones hipotéticas de alteración en regiones de Nigeria y el Pakistán propensas a las inundaciones.

Recuadro 8

La simulación de los efectos de las inundaciones en las redes de transporte de alimentos en Nigeria y el Pakistán

Las inundaciones, desde las inundaciones repentinas hasta las aguas que quedan estancadas durante más tiempo, reducen la conectividad de las redes de transporte. Las carreteras pueden volverse intransitables, y los puentes pueden ser demasiado peligrosos para cruzar o incluso quedar destruidos. Cuando cesan las inundaciones, los efectos directos en la infraestructura pueden ser de corta duración si no hay daños materiales, pero puede haber consecuencias duraderas si las reparaciones se demoran, como suele ocurrir en los países menos desarrollados. Las inundaciones también pueden afectar a una superficie mayor durante más tiempo y provocar retrasos del tráfico y congestiones en las rutas alternativas, un aumento de las distancias y duraciones de viaje y un incremento del consumo de combustibles y emisiones de gases de efecto invernadero²⁹.

Nelson et al. (en prensa) simulan los efectos de inundaciones localizadas en Nigeria y el Pakistán, teniendo en cuenta la pérdida de conectividad de las redes debido a las inundaciones cuando las conexiones se vuelven intransitables. Las situaciones hipotéticas que se muestran en la figura se basan en el supuesto de que se produzcan inundaciones cada 10 años, considerando las posibles pérdidas de conectividad de la red debido a las inundaciones sobre la base de que las conexiones de la red se vuelven intransitables. El tiempo de desplazamiento que depende de las conexiones perjudicadas aumentaría un 108% y un 32% en el delta del río Níger y en la llanura del Indo, respectivamente. A nivel nacional (efectos globales), el tiempo de desplazamiento aumentaría un 4,7% y un 1,2% en Nigeria y el Pakistán, respectivamente. Estos resultados indican cómo los efectos dependen de la interacción entre el lugar de la alteración, la forma en que se transportan los alimentos y la exposición y vulnerabilidad del transporte.

FIGURA

Situaciones hipotéticas de inundaciones que afectan a la infraestructura de transporte esencial en el delta del río Níger, en Nigeria (A), y en la llanura del Indo, en el Pakistán (B)

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En general, en este análisis se destaca la importancia crítica de una red de transporte sólida para fomentar la resiliencia de los sistemas alimentarios a las perturbaciones y tensiones y para garantizar el acceso físico a los alimentos a escala local. Una red de transporte sólida impediría que aumente el tiempo de desplazamiento, con consecuencias en cadena para los costos de los alimentos, en caso de cierre de una ruta de transporte esencial.

El objetivo de crear sistemas agroalimentarios resilientes es garantizar la seguridad alimentaria y el acceso constante a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos (véase ¿Resiliencia para qué? en la Figura 2). No es muy beneficioso que haya alimentos disponibles si las personas no pueden acceder a ellos. La presente sección se centra en la cuestión de si los alimentos disponibles a través de la producción nacional y el comercio internacional son económicamente accesibles para toda la población de un país. Si existe una amplia oferta y gran diversidad de la capacidad alimentaria en un país, pero la demanda es vulnerable, los sistemas agroalimentarios también son vulnerables. Tener acceso a los alimentos es, ante todo, una cuestión de precios e ingresos. No tener ingresos fiables y sustanciales limita las opciones de los hogares durante las perturbaciones, tales como subidas de los precios de los alimentos, malas cosechas o pérdidas de bienes³⁰. En el lado de la oferta, factores como los bajos niveles de productividad agrícola, la diversificación insuficiente, el almacenamiento de alimentos inadecuado y la infraestructura vial deficiente elevan el costo de las dietas saludables. Además de los efectos directos de los sistemas agroalimentarios en el costo de las dietas, otros sistemas interrelacionados, incluidos los sistemas de salud, medio ambiente y protección social, también influyen en el acceso a alimentos nutritivos. Por lo tanto, es necesario lograr coherencia entre los sistemas alimentarios y estos otros sistemas, tal como se explica más detalladamente en el informe³¹.

La resiliencia de los sistemas agroalimentarios y la seguridad alimentaria y la nutrición son más elevadas en los países en que el mayor porcentaje de la población tiene ingresos suficientes para garantizar la seguridad alimentaria tras una perturbación de sus medios de vida. Si bien el presente informe se centra en el pilar alimentario de los sistemas agroalimentarios, la producción agrícola no alimentaria también desempeña un papel fundamental en la generación de medios de vida para los pequeños productores y el sector agroindustrial y, por ende, en la mejora del acceso económico a los alimentos. En el Recuadro 9 se resumen los beneficios que las personas obtienen de los bosques en lo que respecta a los medios de subsistencia.

Seekell et al. (2017) examinan hasta qué punto los ingresos per cápita de las personas pobres son suficientes para acceder a los alimentos calculando la relación del quintil más bajo de la población de cada país y el costo medio de los alimentos³⁴. También observan que los grupos socioeconómicos más bajos siguen careciendo de acceso a los alimentos en muchos países. Pero ¿qué nivel de ingresos fiables necesita un hogar para absorber las perturbaciones y garantizar la seguridad alimentaria? Siguiendo el enfoque aplicado en el informe sobre El estado de la seguridad alimentaria y la nutrición en el mundo 2021³¹, establecimos la meta de una dieta saludable que incluyera alimentos pertenecientes a varios grupos de alimentos con una mayor diversidad dentro de cada grupo a fin de ayudar a prevenir la malnutrición en todas sus formas. Sin embargo, esta dieta —también denominada “la dieta saludable más barata”— sigue siendo inasequible para unos 3 000 millones de personas.

Estimamos para cada país el porcentaje de la población que no puede permitirse esta dieta saludable tras una reducción de un tercio en los ingresos reales (véase el Recuadro 10 para consultar una descripción de este enfoque). La elección del umbral se basa en datos recientes sobre las repercusiones de la pandemia de la COVID-19 en los ingresos. En Camboya, más del 60% de las personas afectadas sufrieron una pérdida de ingresos de un tercio o más, mientras que el 90% perdió una quinta parte de ellos o más³⁵. En otro estudio de nueve países se determinó que la pérdida de ingresos era común entre los lugares del estudio; el 51% de los encuestados en Myanmar y el 79% de los de Liberia señalaron que sus ingresos “se redujeron mucho” o “cesaron por completo”³⁶. Un estudio sobre los médicos brasileños concluyó que, de aquellos cuyos ingresos se vieron afectados, el 31% registró una reducción de entre el 25% y el 50% y alrededor del 60% sufrió una disminución superior al 50%³⁷. Estas estimaciones indican que los umbrales supuestos en el estudio se ubican en el extremo inferior por lo que se refiere a la reducción de ingresos de las personas afectadas por una perturbación. Ello significa que el número de personas que, según nuestras estimaciones, corre el riesgo de no poder permitirse una dieta saludable después de una perturbación es probablemente un límite inferior.

Recuadro 10

Cálculo de la proporción de la población que corre el riesgo de no poder permitirse una dieta saludable

El porcentaje de la población que no podía permitirse una dieta saludable de referencia en 2019 se calculó utilizando el costo de su dieta ajustado por inflación con el índice de precios al consumidor según FAO et al. (2021)³¹, así como la distribución de ingresos en el año de referencia 2019 disponible en la base de datos PovcalNet del Banco Mundial³⁸. A continuación, los porcentajes se multiplican por la población de cada país en 2019 según los indicadores del desarrollo mundial del Banco Mundial para calcular el número de personas que no podían permitirse una dieta saludable de referencia ese año³⁹.

Una dieta saludable se considera inasequible cuando su costo supera el 63% de los ingresos de una persona. Dado que las personas no gastan todos sus ingresos en alimentos, el 63% representa la parte que se puede reservar plausiblemente a la adquisición de alimentos, partiendo de observaciones en el sentido de que el segmento más pobre de la población de los países de ingresos bajos gasta en alimentos esa proporción de sus ingresos⁴⁰. El porcentaje de la población que no puede permitirse una dieta saludable se obtiene a partir de este umbral y comparando el costo de su dieta con las distribuciones de ingresos de los países.

Se añadió un margen del 50%, que representan los ingresos adicionales necesarios para una dieta saludable y todos los gastos básicos no alimentarios tras la reducción de los ingresos como resultado de una perturbación, con objeto de estimar el porcentaje de personas expuestas al riesgo de inasequibilidad. A modo de ejemplo, si el costo de una dieta saludable es de 3 USD al día, para satisfacer las necesidades alimentarias y no alimentarias, una persona necesita un mínimo diario de 4,76 USD (3 USD dividido por el 63%). Para seguir cubriendo estas necesidades si los ingresos se reducen en un tercio debido a una perturbación, los ingresos de una persona deben ser de 7,14 USD como mínimo. Este indicador de la asequibilidad se calcula en 143 países en 2019 de la siguiente manera:

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En FAO et al. (2021) se estima que unos 3 000 millones de personas, alrededor del 40% de la población mundial, no se puede permitir una dieta saludable³¹. Según este informe, en los 143 países analizados casi 1 000 millones de personas más correrán peligro si sus ingresos se reducen en un tercio a causa de una perturbación (Cuadro 2). La mayoría de ellas viven en países de ingresos medianos bajos y medianos altos, que representan el 16% y el 17% de la población, respectivamente. Esta proporción es mucho menor en los países de ingresos bajos, donde el 88% ya no puede permitirse una dieta saludable y mucho menos un margen de seguridad del 50% cuando una perturbación reduce sus ingresos en un tercio. En esos países, el desafío radica en que haya muchas más personas que no pueden siquiera permitirse una dieta suficiente que proporcione la energía básica y satisfaga las necesidades de calorías si los ingresos disminuyen en un tercio (Recuadro 11). La incidencia de una vulnerabilidad a las perturbaciones similar es de solo un 1% en los países de ingresos altos.

CUADRO 2

Indicadores de inasequibilidad de las dietas saludables

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La mayoría de las personas que corren el riesgo de no poder permitirse una dieta saludable tras una crisis de ingresos viven en Asia oriental y sudoriental (398 millones), Asia meridional (303 millones), América Latina y el Caribe (85 millones) y el África subsahariana (81 millones). El resto vive en África septentrional y Asia occidental (60 millones).

El acceso económico a una dieta saludable resulta muy interesante cuando se analiza a escala nacional. En la Figura 6 se reúnen mediciones del acceso económico a una dieta saludable y el IFAD respecto de las frutas y hortalizas (en toneladas). El eje horizontal muestra la proporción de la población que no puede permitirse una dieta saludable, y el eje vertical indica las personas que corren el riesgo de no poder hacerlo si sus ingresos se reducen en un tercio. El tamaño de las burbujas representa el valor del IFAD en relación con las toneladas de frutas y hortalizas. Resulta informativo incluir el IFAD de las frutas y hortalizas, ya que estas son esenciales para una dieta saludable y, si la disponibilidad es limitada, es probable que tengan repercusiones en la asequibilidad de una dieta saludable.

Figura 6

Posicionamiento de determinados países sobre la base del nivel de acceso económico a una dieta saludable y el índice de flexibilidad del abastecimiento dietético en relación con las toneladas de frutas y hortalizas, 2016-19

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Los países se distribuyen a lo largo de una U invertida, y en muchos de ellos (en particular, en el África subsahariana) más del 80% de la población no puede acceder a una dieta saludable y tiene una necesidad acuciante de lograr una mayor asequibilidad (óvalo naranja). Este reto se ve agravado por la escasa variedad de frutas y hortalizas (la burbuja es bastante pequeña), fundamental para una dieta saludable. Además de una gran parte de la población que no puede permitirse una dieta saludable, muchos países tienen grandes sectores que corren el riesgo de no poder hacerlo si sus ingresos se reducen en un tercio (óvalo amarillo). Ello resulta especialmente preocupante para los países asiáticos: Bangladesh, Filipinas, la India, Indonesia y el Pakistán.

Otros países, sobre todo los de ingresos altos, se encuentran en mejores condiciones de garantizar el acceso económico a las dietas saludables (óvalo verde). Contrariamente a lo esperado, en algunos países, principalmente de ingresos medianos, donde dos terceras partes de la población o más pueden permitirse una dieta saludable en circunstancias normales, gran parte de la población corre el riesgo de no poder permitirse una dieta saludable tras una caída de los ingresos de un tercio (óvalo azul). Tal es el caso, en particular, de América Latina y el Caribe, donde resulta alarmante que más de la mitad de los trabajadores de la región se encuentren en el sector informal, lo que redunda en empleos de menor calidad y más vulnerables. Dado que estos trabajadores carecen de contratos o acceso a seguros de desempleo y dependen de actividades laborales diarias que no pueden realizarse desde el domicilio, son especialmente vulnerables a las fluctuaciones de ingresos posteriores a las crisis, como la de la pandemia de la COVID-19⁴¹.

Estos resultados pueden ofrecer una visión más completa de la resiliencia de los sistemas alimentarios nacionales e indican que el IFAD y la capacidad de amortiguación de los ingresos de los hogares son medidas complementarias de la capacidad de absorción. Los países con gran capacidad de absorción en ambos aspectos son sobre todo países de ingresos altos, que tienen menos probabilidades de establecer medidas de emergencia para garantizar una dieta saludable. Los países con valores bajos en ambos aspectos están expuestos a perturbaciones importantes en épocas de crisis, en particular si suben los precios de los alimentos. Las situaciones intermedias merecen un examen de las fortalezas y deficiencias de los sistemas alimentarios a fin de adaptar las intervenciones.

Una gran parte de la población mundial es vulnerable a la inseguridad alimentaria y la malnutrición cuando se encuentra ante una crisis de ingresos, otra razón sólida para crear sistemas agroalimentarios resilientes en el lado de la oferta y la demanda. Esta vulnerabilidad se debe a los escasos ingresos, en combinación con el costo de una dieta saludable y su inasequibilidad. Aunque el problema de la escasez de ingresos de muchas personas no obedece únicamente a lo que sucede en los sistemas agroalimentarios, por otra parte, los factores determinantes de los costos de una dieta saludable están presentes a lo largo de la cadena de suministro de alimentos, en el entorno alimentario y en la economía política que conforma las políticas comerciales, de gasto público y de inversión.

Para abordar estos factores determinantes de los costos se requerirán transformaciones importantes en los sistemas agroalimentarios, compensaciones recíprocas y sinergias en los diferentes países sin que exista una solución universal⁴². Para que los conocimientos sobre nutrición y el cambio de comportamiento influyan efectivamente en las decisiones, deben abordarse las limitaciones relacionadas con los precios y los ingresos⁴². Muchos países deben reequilibrar sus políticas agrícolas y de protección social que tienen en cuenta la nutrición con miras a lograr una mayor eficiencia en todas las etapas de la cadena de suministro de alimentos y a hacer que las dietas más saludables sean más asequibles para las poblaciones vulnerables. Ello, a su vez, los ayudaría a hacer frente al problema de la escasez de ingresos, que, según se ha mencionado anteriormente, no obedece únicamente a los sistemas agroalimentarios. El efecto de estas políticas y programas en el aumento de la asequibilidad dependerá, entre otras cosas, de una selección eficaz, de modalidades e importes de transferencias adecuados y de la integración de componentes específicos en materia de nutrición.

En este capítulo se presentó un conjunto de indicadores nacionales de la resiliencia que expresan las vulnerabilidades y los riesgos para las funciones de los sistemas agroalimentarios. Se evaluaron cuatro dimensiones que son fundamentales para los sistemas agroalimentarios que afrontan una perturbación. i) la solidez de la producción primaria, ii) la disponibilidad de alimentos, iii) el acceso físico a los alimentos y iv) el acceso económico a los alimentos.

Los resultados indican que, si bien una gran parte de la población mundial vive en países donde los alimentos pueden obtenerse y ponerse a disposición con cierta flexibilidad, en numerosos países hay un margen considerable para mejorar el acceso económico a las dietas saludables, en particular cuando los ingresos se ven afectados por una perturbación. Este tipo de desafío ha sido muy patente en los hogares afectados por grandes crisis sistémicas, como la pandemia de la COVID-19⁴². A muchos gobiernos y donantes les preocupaba que la pandemia obligara al cierre de las cadenas de suministro y los sistemas agroalimentarios nacionales en general y exigiera medidas para intervenir y sustituir el mercado. Considerando la gran escala del mercado y de la demanda de alimentos, en muchos casos ello no habría sido posible ni necesario, dadas las medidas adoptadas por los actores de los sistemas agroalimentarios con miras a adaptarse y fomentar la resiliencia⁴³. En cambio, las repercusiones más importantes de la pandemia en estos actores y su seguridad alimentaria se han registrado en los ingresos y el poder adquisitivo asociado¹. En muchos casos, el costo de una dieta saludable es más elevado que el umbral internacional de la pobreza, establecido en 1,90 USD diarios en paridad del poder adquisitivo (PPA). Esto hace que el acceso económico a alimentos suficientes, inocuos y nutritivos quede fuera del alcance de muchas personas que viven por debajo o justo por encima del umbral oficial de la pobreza, en particular en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos.

La disponibilidad de alimentos en general parece ser mucho menos vulnerable a las perturbaciones que el acceso económico de los consumidores a los alimentos. Por consiguiente, para que los sistemas agroalimentarios sean más resilientes, deben abordarse los factores que aumentan el costo de los alimentos. En lo que respecta a los tipos de diversidad más importantes para la flexibilidad dietética de un país, existe una considerable variación en la composición de la producción nacional; el equilibrio entre las importaciones, la producción nacional y las existencias, y el número de socios comerciales. Mediante un examen del indicador del IFAD, en este capítulo se presentaron esferas de intervención para fortalecer la resiliencia en el suministro alimentario y asegurar que existan múltiples formas de conseguir que haya alimentos nutritivos disponibles.

Por lo que se refiere a la capacidad del sector de la producción primaria para absorber las perturbaciones de la demanda que afectan a los mercados internos y de exportación, los resultados indican una contribución notable de la diversidad del mercado interno a la capacidad general de absorción de los países. Los países cuyos sistemas agroalimentarios incluyen una proporción importante de exportaciones son principalmente países de ingresos altos con una base agrícola importante. Asimismo, existe una correlación entre la flexibilidad e ingresos primarios de un país y su base agrícola. No obstante, hay excepciones, lo que indica que también influyen otros factores.

Aún queda mucho trabajo por hacer en relación con los indicadores a fin de mejorar nuestra comprensión de lo que hace resilientes a los sistemas agroalimentarios. Los indicadores son neutrales en lo que respecta a la resiliencia de las etapas intermedias de las cadenas de suministro agroalimentario (véase el Anexo 1) y no reflejan la función de los componentes no alimentarios en la determinación de la resiliencia. Se excluyen la pesca y la acuicultura de los índices de flexibilidad de la producción y la red de transporte debido a las limitaciones de datos, pese a figurar entre las prácticas de cultivo más variadas del mundo en cuanto al número de especies. Además, es preciso seguir trabajando para representar otras capacidades que hacen que los sistemas agroalimentarios sean resilientes, a saber, la capacidad de prevenir, prever, adaptarse y transformarse. Los indicadores presentados en este capítulo ofrecen nueva información importante sobre la capacidad de los sistemas agroalimentarios nacionales para absorber perturbaciones ambientales, sociales y económicas.

A escala nacional, la resiliencia se entiende, en parte, como el mantenimiento de las funciones de los sistemas durante una perturbación. Dado que los sistemas suelen estar compuestos por una gran cantidad de explotaciones agrícolas, empresas comerciales, cadenas de valor e instituciones, entre otros, la resiliencia de los sistemas agroalimentarios nacionales no necesariamente refleja la resiliencia de las personas. La forma en que los actores de la cadena de valor reaccionan ante las perturbaciones y tensiones es un aspecto fundamental de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios y constituye el tema principal del próximo capítulo.

En el Capítulo 2 se hizo un balance de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios en los planos nacional y subnacional. Se analizaron los principales factores que ayudan a determinar las vulnerabilidades de los sistemas agroalimentarios nacionales, a saber: i) la diversidad de la producción agrícola primaria y de sus canales de comercialización; ii) la diversidad de los alimentos a disposición, en particular los de importación y las existencias; iii) las redes de transporte que garantizan la disponibilidad física de alimentos a nivel local, y iv) el acceso económico de las personas a los alimentos. Se concluyó que la diversificación, en términos de asociados comerciales y de alimentos producidos a nivel nacional, ya sea en existencias como importados, sumada a la solidez de las redes de transporte de alimentos, les otorgaba a los sistemas agroalimentarios nacionales un cierto grado de flexibilidad y la capacidad general de amortiguar perturbaciones.

La resiliencia de los sistemas agroalimentarios nacionales también depende de la manera en que funcionan sus cadenas de suministro. El presente capítulo se centra en las cadenas de suministro de alimentos por la importancia de estas en los sistemas agroalimentarios y porque se considera que los productos agrícolas no alimentarios, que también forman parte de los sistemas agroalimentarios (véase el Capítulo 1), abandonan ese sistema una vez que ingresan en las cadenas de suministro no alimentarias. El componente alimentario de los sistemas agroalimentarios es mucho mayor que la parte no alimentaria: en 2018, los productos alimentarios primarios representaban más del 97% del valor total de la producción agrícola primaria, con exclusión de la actividad forestal¹. El sector primario también genera solo una pequeña parte del valor total de los alimentos que llegan a los consumidores. En un estudio reciente, que se vale de datos procedentes de 61 países durante el período 2005-2015 y abarca el 90% de la economía mundial, se concluye que solo entre el 16% y el 38% del valor de los alimentos que se consumen en el hogar (es decir, una media mundial del 27%) va a parar a los productores agrícolas². Esto se corresponde con una estimación anterior que sugiere que, en África y Asia, el valor de la producción primaria de alimentos asciende solo al 40%, mientras que los segmentos intermedios y posteriores captan el 40% y el 20%, respectivamente^{3, 4}.

Las cadenas de suministro de alimentos diversas y bien conectadas están en mejores condiciones de absorber las perturbaciones y tensiones y de recuperarse de ellas, lo cual contribuye a que los sistemas agroalimentarios sean más resilientes. Las cadenas de suministro de alimentos que son resilientes potencian asimismo las oportunidades de crecimiento de los agricultores y las empresas y garantizan un flujo estable y continuo de alimentos para todos (véase la Figura 2).

El presente capítulo se centra en las cadenas de suministro de alimentos por ser estas uno de los principales componentes de los sistemas agroalimentarios. Partiendo de un marco simplificado, se describen los principales elementos que las integran y las interacciones que se producen en ellas. Se expone la forma en que las explotaciones agrícolas y las empresas agroalimentarias, como los elaboradores y los mayoristas, se abastecen de insumos y venden sus productos, y si están vinculadas a los consumidores de manera tal que se puedan expresar y satisfacer las preferencias de los consumidores. Se definen asimismo los principales factores de cambio en las cadenas de suministro de alimentos, como el crédito, la demanda de los consumidores, los precios, la logística, la percepción del riesgo, la tecnología, la evolución de las políticas y las perturbaciones que afectan a los sistemas. Si bien el enfoque explícito está en la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos, debe reconocerse que las perturbaciones y las tensiones que afectan a la producción primaria no alimentaria también pueden propagarse por los sectores de la economía que dependen de productos primarios no alimentarios, como insumos, y repercutir en ellos.

En el capítulo se reconoce que existen distintos tipos de cadenas de suministro de alimentos en todo el mundo —que se clasifican como tradicionales, de transición y modernas— y, dentro de ellas, empresas de escalas diversas, y se describen estrategias empresariales y esferas de acción prioritarias que facilitan la introducción de ajustes durante una perturbación y contribuyen a la resiliencia. Se presentan ejemplos prácticos de todo el mundo y orientaciones e intervenciones recomendadas en materia de políticas que fomentan y fortalecen la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos.

La importancia de la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos está recibiendo cada vez mayor atención con la mayor intensidad y frecuencia de las perturbaciones⁵ y el hecho de que las cadenas que prestan servicio a las ciudades en rápido crecimiento sean más largas, más sofisticadas y, en potencia, más vulnerables. Es necesario fomentar la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos para hacer frente a las perturbaciones y salvaguardar los medios de vida de quienes participan en las cadenas de suministro, así como la seguridad alimentaria y la nutrición de las personas, objetivos últimos de los sistemas agroalimentarios resilientes.

Un elemento clave es que una cadena de suministro de alimentos comprende actividades interconectadas que realizan diversos actores dentro y fuera de la cadena. Todos ellos son vulnerables a riesgos, perturbaciones y tensiones de vario tipo. Además de estar conectados a lo largo de la cadena de suministro de alimentos, los agricultores, los elaboradores y los distribuidores dependen de los actores de las cadenas laterales de suministro de insumos y de servicios logísticos y de transporte ajenas a los sistemas agroalimentarios, las cuales están expuestas a perturbaciones y tensiones cuyas repercusiones pueden interrumpir las cadenas de suministro de alimentos.

Los productores primarios y otros actores de la cadena de suministro de alimentos producen, elaboran y distribuyen alimentos utilizando recursos, innovaciones y tecnología para su propio provecho. Su objetivo es mejorar su bienestar, con sujeción a las limitaciones para obtener créditos y a los riesgos a los que se enfrentan. Para seguir siendo económicamente viables, no solo tienen que utilizar los recursos de forma eficiente, sino también ser resilientes ante perturbaciones y tensiones. Sin embargo, la interconexión de los actores de la cadena de suministro de alimentos entraña que la resiliencia en cualquier etapa de una cadena de suministro depende del desempeño general a lo largo de la cadena. Las decisiones de un grupo de actores tienen repercusiones para los grupos restantes. Una perturbación en cualquier segmento de la cadena de suministro rara vez se queda en ese segmento, sino que es probable que se extienda y afecte a otros segmentos en las fases anteriores y posteriores. Durante la pandemia de la COVID-19, los confinamientos provocaron una reducción de los ingresos de los consumidores y de la demanda de alimentos, lo que afectó negativamente a los actores de la cadena de suministro en los segmentos anteriores, desde los vendedores a los mayoristas y, finalmente, a los productores. Las cadenas de suministro de alimentos son, por tanto, sistemas socioeconómicos complejos con interacciones en distintos niveles, distancias y momentos, lo cual debe tenerse en cuenta al abordar la resiliencia⁶.

Dado que las cadenas de suministro de alimentos están vinculadas a las cadenas de suministro de insumos y de servicios, las tres deben ser resilientes ante perturbaciones y tensiones para que los sistemas agroalimentarios funcionen con eficacia y suministren alimentos suficientes, inocuos y nutritivos. Las estructuras de las cadenas de suministro afectarán a la forma en que las perturbaciones y tensiones repercuten en ellas y en que ellas reaccionan ante estos.

La Figura 7 es una representación esquemática de las tres cadenas de suministro. En ella se muestra la forma en que los productos agrícolas se producen en las primeras fases, a nivel de las explotaciones agrícolas, y se suministran luego a las empresas agroalimentarias de las fases intermedias que los elaboran para enviarlos sucesivamente a los minoristas en las fases posteriores. Estas tres funciones principales, que son cruciales para prácticamente todas las cadenas de suministro de alimentos, se valen de insumos y servicios procedentes de las cadenas de suministro de insumos y de servicios. Una perturbación en cualquier parte de estas cadenas de suministro interconectadas puede tener repercusiones negativas en el desempeño de la cadena de suministro de alimentos. La respuesta de los proveedores a las alteraciones es decisiva para el funcionamiento general de la cadena de suministro de alimentos. Los proveedores que son resilientes se recuperan con mayor rapidez y potencian la resiliencia general de la cadena de suministro de alimentos.

Figura 7

Representación esquemática de una cadena de suministro de alimentos y su relación con las cadenas de suministro de insumos y de servicios

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Las cadenas de suministro de insumos y de servicios interactúan con las cadenas de suministro de alimentos en todas las fases. Las cadenas de suministro de insumos proporcionan insumos variables, como semillas, fertilizantes, combustible y mano de obra, e insumos prácticamente fijos, como maquinaria agrícola, máquinas de molienda y refrigeradores para productos perecederos. Las cadenas de suministro de servicios comprenden actores y actividades dedicados al traslado de insumos y productos y factores que vinculan la producción al consumo, como operadores de transporte y almacenamiento. Por ejemplo, en Nigeria, una cadena de proveedores externos de servicios logísticos transporta el 75% de la cosecha de maíz por casi 1 000 km, desde los agricultores situados en el norte hasta los mayoristas que se hallan en el sur. Del mismo modo, prácticamente todos los mayoristas recurren a los mismos proveedores para el almacenamiento⁸.

Incluso la mano de obra y el crédito pueden considerarse cadenas de suministro y no solo factores de producción, porque una cadena de decisiones y medidas que escapan al control de los proveedores directos puede influir en su disponibilidad. La disponibilidad de mano de obra puede depender de la movilidad de las personas por grandes distancias y de las prácticas de contratación de personal, lo que hace que sea vulnerable ante diversas alteraciones que afecten, por ejemplo, al transporte, a los encargados de las contrataciones o a la movilidad, como sucedió con la pandemia de la COVID-19⁸. Los servicios de crédito formales e informales existen en función de las condiciones socioeconómicas y su disponibilidad puede verse afectada por perturbaciones financieras y crisis de otro tipo, además de por políticas monetarias y fiscales de los gobiernos.

La mayor parte de las investigaciones y de los debates sobre políticas acerca de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios se ha centrado en las cadenas de suministro de insumos para el segmento agrícola⁴. Sin embargo, este segmento constituye solo una pequeña parte de la economía alimentaria, que oscila entre el 16 y el 37%², siendo los restantes los segmentos de postcosecha, elaboración y distribución^{3, 4}. Cada uno de los segmentos de las fases intermedias también depende de las cadenas de suministro de insumos relativas a la mano de obra, el agua, los insumos físicos y los equipos^{3, 4}.

El hecho de que las alteraciones que ocurran en cualquiera de estas cadenas laterales puedan tener repercusiones devastadoras en las cadenas de suministro de alimentos, así como en la agricultura no alimentaria, ilustra cómo los sistemas agroalimentarios pueden verse afectados negativamente por las alteraciones que se produzcan en otros sistemas como el transporte y la industria. El sector energético es un claro ejemplo: una perturbación que detenga el tráfico de buques de carga puede reducir el suministro de combustible y paralizar las operaciones de la cadena de suministro de alimentos. La pandemia de la COVID-19 ofrece otros ejemplos: las restricciones a la movilidad laboral de las primeras semanas afectaron gravemente a la cosecha de fruta en muchos países; la clasificación de la producción de madera como actividad no esencial en algunos países dificultó el suministro de fruta al detenerse la producción de cajas, y la decisión de muchos gobiernos de declarar esenciales los mercados mayoristas pero no esencial gran parte de las cadenas de suministro de servicios logísticos provocó alteraciones importantes en las cadenas de suministro de alimentos⁹.

Tipos de cadenas de suministro de alimentos

Los alimentos se producen, elaboran y distribuyen mediante cadenas de suministro que están en constante transformación conforme a los cambios que se producen en las esferas socioeconómica, biofísica y tecnológica. La innovación tecnológica, los cambios demográficos y el desarrollo económico, por ejemplo, estimulan la creación de nuevas cadenas de suministro de alimentos o la transformación de las existentes. Determinan las condiciones que dan forma a los tres tipos generales de sistemas agroalimentarios que se exponen en el Capítulo 1: los tradicionales, los de transición y los modernos.

Esta clasificación puede servir para que los responsables de la formulación de políticas identifiquen las esferas de acción prioritarias generales dentro de las distintas cadenas de suministro de alimentos, ya que estas tienen distintos niveles de vulnerabilidad ante perturbaciones y tensiones. De hecho, las vulnerabilidades y las capacidades de las cadenas de suministro de alimentos en materia de resiliencia están determinadas en gran medida por sus características estructurales y por los atributos de los productos, ya que las cadenas de suministro que dependen de PYME agroalimentarias sufren las perturbaciones de forma diferente a las que están dominadas por empresas a gran escala. Las cadenas de suministro de productos frescos son más susceptibles a la fluctuación de los mercados a corto plazo, por ejemplo, en comparación con las especializadas en cereales, especialmente si no se dispone de almacenamiento frigorífico. La estrategia de resiliencia más adecuada dependerá de la vulnerabilidad de cada cadena de suministro de alimentos a los distintos riesgos¹⁰. Antes de analizar cómo afectan las perturbaciones y los factores adversos a las cadenas de suministro de alimentos, conviene recordar las principales características de cada una de ellas.

Cadenas de suministro tradicionales

Las cadenas de suministro de alimentos tradicionales son cortas en términos de espacio y cuentan con un número reducido de intermediarios. Manejan alimentos de producción estacional, principalmente procedentes de pequeños productores locales, que se comercializan a nivel local. La proporción de alimentos básicos es elevada, mientras que la producción con valor añadido en los segmentos poscosecha es reducida. Solo tiene lugar la elaboración básica, como el secado de fruta, la molienda de harina o la elaboración de productos lácteos, normalmente en el hogar. Las cadenas de suministro mayoristas y de servicios logísticos son de pequeña escala, ya que los alimentos no recorren grandes distancias y predominan las microempresas y las pequeñas empresas de elaboración de productos agrícolas (las más pequeñas de las PYME agroalimentarias). La elaboración de alimentos recae en las mujeres de forma desproporcionada: en muchos países africanos, las mujeres pasan un promedio de cuatro horas al día machacando grano¹¹. La falta de diversificación de los productos, de normas de calidad e inocuidad y de economías de escala limita los sistemas tradicionales. La tecnología requiere un uso intensivo de mano de obra, predominan las relaciones de mercado al contado y los contratos son escasos. La concentración de las cadenas de suministro suele producirse solo cuando los gobiernos subvencionan la producción de cereales a través de empresas paraestatales para abastecer de alimentos básicos a las poblaciones urbanas en crecimiento⁸.

Cadenas de suministro de transición

Las cadenas de suministro de transición son más largas y tienen muchos intermediarios en las fases intermedias, como elaboradores, mayoristas y minoristas, quienes añaden valor y trasladan los alimentos por zonas rurales y urbanas. Las cadenas de suministro cortas siguen prevaleciendo en los mercados de productos muy perecederos, como los de los lácteos y las hortalizas de hoja. La proporción de productos con valor añadido en los segmentos poscosecha (venta al por mayor, elaboración, logística y venta al por menor) es moderadamente elevada, pero está muy dominada por las PYME agroalimentarias. Los alimentos elaborados, que producen y venden al por menor principalmente las PYME agroalimentarias, también son importantes para la alimentación, ya que el costo de oportunidad correspondiente al tiempo de las mujeres ha aumentado con el empleo fuera del hogar. La elaboración en el hogar, como el machacado de grano a mano de la fase tradicional, ha dado paso a PYME agroalimentarias de molienda, junto a unas pocas empresas nuevas a gran escala⁸. Las PYME agroalimentarias coexisten con las microempresas, que son en su mayoría un gran número de vendedores ambulantes que venden platos elaborados¹¹; estos se vieron particularmente afectados por las restricciones de movilidad impuestas durante la pandemia de la COVID-19 (véase el Recuadro 12).

La fragmentación es una de las características principales de las cadenas de suministro de transición, que dependen de una multitud de pequeños productores primarios y PYME agroalimentarias. Gracias a los bajos costos de mano de obra, se valen de tecnologías de uso intensivo de la misma, aunque también utilizan máquinas. La cosecha y otros servicios agronómicos y comerciales personalizados ayudan a que los pequeños productores de productos alimentarios y no alimentarios accedan a tecnologías de intensificación, mano de obra cualificada y servicios —por ejemplo, los comerciantes que proporcionan pulverizadores a los productores de mango en Indonesia o los equipos móviles que proporcionan cosechadoras para la recolección a los productores de arroz en China^{21, 22} —. Si bien predominan las relaciones de mercado al contado, están empezando a aparecer contratos en las cadenas de suministro para los mercados nacionales y de exportación.

Los cereales y otros alimentos básicos constituyen una proporción mucho menor del total de la economía alimentaria porque, a medida que aumentan los ingresos, las personas consumen menos alimentos amiláceos y más alimentos elaborados y costosos con un alto contenido de nutrientes. Por tanto, es mayor la diversificación de la producción alimentaria, sobre todo de productos animales y hortícolas. Esos productos tienen cadenas de suministro relativamente largas, con mayores exigencias de transporte y almacenamiento frigorífico, lo que aumenta su vulnerabilidad a las alteraciones. Las cadenas más largas de suministro de productos perecederos hacen que la inocuidad alimentaria sea una cuestión urgente, ya que las normas de calidad suelen ser difíciles de aplicar.

Cadenas de suministro modernas

Las cadenas de suministro modernas abastecen a grandes poblaciones urbanas. Pueden ser largas o cortas en función de la producción primaria destinada a satisfacer la demanda de alimentos de los hogares. A medida que disminuye la demanda de alimentos básicos, proporcionan principalmente productos perecederos, como productos hortícolas y de origen animal, los cuales pueden conseguirse a nivel local, aunque también pueden producirse lejos de las ciudades y enviarse congelados o refrigerados. A medida que aumenta la demanda de productos de origen animal, también aumenta la vulnerabilidad del suministro de alimentos a las enfermedades animales, la resistencia a los antimicrobianos y las cuestiones relativas a la inocuidad de los alimentos.

Los supermercados y los grandes elaboradores realizan transacciones directas entre ellos y, en algunos casos, compran directamente a los productores o en los mercados mayoristas, que son menos importantes que en la fase de transición. También es mucho más común que los proveedores apliquen normas privadas de calidad, almacenamiento frigorífico y envasado. La cadena de suministro está sumamente concentrada y predominan las multinacionales. Las PYME agroalimentarias pueden seguir siendo competitivas si diversifican la producción o si los elevados costos de transacción disuaden a las grandes empresas de operar en zonas remotas o menos desarrolladas. La tecnología en general se caracteriza por una gran densidad de capital, y son más comunes los instrumentos basados en la información, como el sistema de posicionamiento global y los drones. En el sector de las frutas y hortalizas se dan relaciones de mercado al contado, pero los contratos prevalecen en los demás sectores. En las fases posteriores de las cadenas modernas se encuentra el sector de los servicios alimentarios, que comprende a los restaurantes formales y a las cadenas de comida rápida.

En los últimos tres decenios han surgido cadenas de suministro modernas en las regiones de bajos ingresos, aunque de forma desigual. En África austral, América Latina y Asia oriental y sudoriental es extensa la penetración de las multinacionales de la industria alimentaria y de los grandes supermercados, aunque estos solo están apareciendo en el resto de África subsahariana y en Asia meridional. Las cadenas de suministro modernas también predominan en el comercio internacional.

La forma en que las distintas cadenas de suministro de alimentos se ven afectadas por las perturbaciones, y la forma en que las afrontan, es diferente

Los sistemas agroalimentarios y sus cadenas de suministro de alimentos experimentan perturbaciones y factores adversos de diverso tipo. Estos se derivan de distintas fuentes de los entornos socioeconómico y natural, y pueden ser de origen natural o humano. Entender cuáles son los que tienen mayor probabilidad de golpear a una cadena de suministro de alimentos es la clave para fomentar las capacidades en materia de resiliencia que pueden mitigar las repercusiones y ayudar a que la cadena se recupere.

Las marcadas diferencias entre los tres tipos de cadenas de suministro de alimentos —tradicionales, de transición y modernas— implican que una misma perturbación o factor adverso puede tener repercusiones muy diferentes. La vulnerabilidad y las capacidades de toda cadena de suministro de alimentos en materia de resiliencia estarán definidas, al menos en parte, por sus características. En la Figura 8 se ilustran, de forma muy simplificada, los niveles generales de vulnerabilidad y resiliencia a las perturbaciones de las cadenas de suministro de alimentos. Las repercusiones de las perturbaciones y las tensiones se verán determinadas por la combinación de vulnerabilidad y resiliencia de la cadena de suministro en cuestión, además de por el carácter de la perturbación en sí. Por ejemplo, las políticas estatales restrictivas dirigidas a contener la propagación de la COVID-19 afectaron a la movilidad laboral y a la oferta de mano de obra de los agricultores, los elaboradores y los distribuidores a lo largo de las cadenas de suministro de alimentos, así como de las cadenas de suministro de insumos y de servicios vinculadas (véase la Figura 7). Sin embargo, las repercusiones son desiguales entre los tres tipos de cadenas de suministro. Es posible que, al ser cortas, las cadenas de suministro tradicionales sean las que menos se vean afectadas porque no exigen gran movilidad. Además, están menos expuestas a perturbaciones generadas por interrupciones en el suministro de insumos y servicios en las fases intermedias y suelen depender de unos pocos intermediarios, en su mayoría locales.

Figura 8

Ilustración simplificada de tres tipos de cadenas de suministro de alimentos en lo que respecta a su vulnerabilidad ante perturbaciones y tensiones y a sus capacidades de resiliencia

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En publicaciones recientes sobre las cadenas de suministro de alimentos se ofrecen ejemplos interesantes de la manera en que, debido a las alteraciones provocadas por la COVID-19, las cadenas de suministro tradicionales pudieron ofrecer alternativas a las largas cadenas modernas y de transición que sufrían trastornos^23–28. Con las fronteras cerradas y restricciones de movilidad dentro de los países y entre ellos, muchos consumidores no tuvieron más alternativa que los sectores de alimentos tradicionales, que son menos dependientes de las unidades de elaboración a gran escala y del transporte a granel y se basan sobre todo en mano de obra local²⁹. Pese a las escasas capacidades financieras, muchas cadenas de suministro demostraron tener una respuesta ágil, especialmente en los países de ingresos altos, donde las capacidades son mayores y la infraestructura es sólida.

En comparación con las cadenas tradicionales, las cadenas de suministro de transición y modernas pueden verse gravemente afectadas por perturbaciones en las operaciones de las fases intermedias, las cuales pueden ser numerosas entre la producción primaria de alimentos y su entrega final a los consumidores. También hay diferencias entre las cadenas de suministro de transición y las modernas que pueden determinar las repercusiones que tienen en ellas las perturbaciones y las tensiones. Las cadenas de suministro modernas se componen principalmente de empresas a gran escala con mayor facilidad de acceso a capitales que las PYME agroalimentarias de las cadenas de suministro de transición. Dado que los operadores a gran escala suelen tener una gran densidad de capital, pueden cambiar de un mercado a otro con mayor facilidad y aumentar la relación capital-mano de obra para que disminuya su dependencia de mano de obra asalariada^{10, 30}. Por este motivo, las cadenas de suministro de alimentos modernas resultaron más resilientes que las de transición a las perturbaciones provocadas por la COVID-19 —sobre todo la movilidad laboral y las restricciones comerciales—, porque operan a escala mundial y pueden ajustarse a las perturbaciones en forma geográfica y temporal y, en cierta medida, pueden adaptar la composición de los productos¹⁰. Sin embargo, el uso intensivo que hacen de la energía para el almacenamiento frigorífico y la mecanización las hace muy vulnerables a las perturbaciones que afectan al sector energético.

El carácter fragmentado de las cadenas de suministro de alimentos de transición, con la multitud de PYME agroalimentarias y la fuerte dependencia de la mano de obra que las caracterizan, las hace especialmente vulnerables a perturbaciones en el suministro de mano de obra. Los estudios de casos realizados en Australia, Egipto, el Pakistán y la República Unida de Tanzanía muestran que ello fue evidente con las restricciones al principio de la pandemia de la COVID-19^{17, 20}. Las repercusiones en las PYME agroalimentarias fueron desiguales en función de sus productos, la diversidad de los mercados de destino y la capacidad general de hacer frente a perturbaciones. Los riesgos relativos al transporte pueden trastornar a todas las PYME agroalimentarias, aunque estudios de casos llevados a cabo en Australia¹² y en Egipto²⁰ muestran que las que se ocupan de alimentos perecederos se vieron afectadas de forma desproporcionada. En Egipto, las PYME agroalimentarias de fruta fresca que operaban en los mercados internos y en múltiples mercados de exportación percibieron menos riesgos ocasionados por la pandemia porque pudieron trasladar sus productos de un mercado de exportación a otro o reorientarlos al mercado interno²⁰.

Los riesgos y perturbaciones climáticos, muy importantes para el sector agroalimentario, también afectan de manera diferente a las cadenas de suministro de alimentos. La fuerte dependencia de las cadenas tradicionales de suministro de alimentos del abastecimiento local de insumos y de los mercados locales de productos hace que estas sean las más vulnerables a las perturbaciones climáticas. Las empresas más pequeñas y los pequeños productores que integran las cadenas de suministro tradicionales carecen de las ventajas de las grandes empresas en cuanto a los costos. Al carecer de economías de escala, las cadenas de suministro tradicionales afrontan mayores costos de producción, lo que las hace menos competitivas y las expone a perturbaciones exógenas de la oferta y la demanda, un riesgo que también afecta a las cadenas de suministro de transición²⁷.

Las cadenas de suministro de transición y modernas son menos vulnerables a las perturbaciones locales porque tienen acceso a fuentes de insumos y mercados de producción más diversificados. Las cadenas de suministro modernas suelen ser menos vulnerables a las perturbaciones climáticas y ambientales que las de transición, porque las empresas a gran escala pueden imponer a los proveedores primarios medidas protectoras, como de bioseguridad, con mayor facilidad.

Las condiciones normativas y socioeconómicas son importantes para los riesgos, y para las vulnerabilidades y capacidades de las cadenas de suministro de alimentos en materia de resiliencia, y varían notablemente de un país a otro. Un estudio acerca de las repercusiones de la pandemia de la COVID-19 en Australia, el Pakistán y la República Unida de Tanzanía reveló que, si bien las PYME agroalimentarias de los tres países que se dedicaban a la elaboración de alimentos habían experimentado un aumento de los precios de los insumos, la pérdida de compradores y la escasez de mano de obra cualificada, las empresas pakistaníes y tanzanas también habían sufrido una extrema presión financiera y dificultades para acceder al crédito, lo cual no había ocurrido en Australia. Como consecuencia de ello, muchos establecimientos pequeños de elaboración cerraron en el Pakistán y en la República Unida de Tanzanía, pero no en Australia, donde el apoyo del Gobierno se dirigió específicamente al sector alimentario y fue fundamental para la supervivencia de muchas PYME agroalimentarias. En el mismo estudio se señalan diferencias significativas en la capacidad de adaptación de estas empresas. Las del Pakistán y la República Unida de Tanzanía mantuvieron las prácticas comerciales convencionales debido a una falta de conocimiento de alternativas, mientras que la mayoría de las australianas pasaron al comercio electrónico y al por menor por múltiples canales, adoptando rápidamente las medidas sanitarias dirigidas a hacer frente a la COVID-19, como el distanciamiento social y el uso de mascarillas. Las capacidades de las PYME agroalimentarias australianas, gracias en parte al apoyo del sector público, les permitieron recuperarse con rapidez de la perturbación inicial, mantener y diversificar sus empresas, e invertir en innovaciones. En el Cuadro 3 se indica que estas opciones fueron muy limitadas en el Pakistán y la República Unida de Tanzanía¹⁷.

CUADRO 3

RESUMEN DE LAS REPERCUSIONES DE LA COVID-19 EN LAS CADENAS DE SUMINISTRO DE ALIMENTOS DE TRES PAÍSES Y ADAPTACIONES SUBSIGUIENTES

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Las cadenas de suministro de alimentos tradicionales y de transición también son más vulnerables porque están integradas por empresas muy informales. Las empresas en pequeña escala, informales o semiformales, son en su mayoría de carácter familiar y constituyen la principal fuente de ingresos y rentas de muchos segmentos vulnerables de la sociedad, como propietarios y empleados. Es por ello poco probable que desaparezcan, aun cuando sean ilegales o estén oprimidas por el Estado³¹. Sin embargo, corren un alto riesgo de verse afectadas por perturbaciones, como se vio durante los cierres provocados por la COVID-19. La informalidad también hace que muchos actores de las cadenas tradicionales sean invisibles en las estadísticas nacionales, lo que significa que las repercusiones de las perturbaciones pueden quedar sin registrar y que los programas cruciales de protección social queden fuera de alcance ³². Aunque no se dispone de estadísticas oficiales sobre el grado de informalidad de las empresas en las cadenas de suministro de alimentos, algunas estimaciones sugieren que puede ser un grave problema en los países de ingresos bajos, donde se calcula que alrededor del 90% de los actores de la cadena de suministro de alimentos, incluidos los productores primarios, operan de manera informal. La informalidad es menos común en los países de ingresos medios, pero sigue siendo relativamente elevada, en torno al 50%³².

Al examinar la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos, es importante observar que una cadena no es simplemente la suma de sus actores o actividades. Es más bien una red dinámica de actores y actividades que se transforma con regularidad, impulsada por factores como la innovación y las nuevas tecnologías, los cambios demográficos y de ingresos, y las relaciones contractuales y de mercado. Las características socioeconómicas de las empresas agroalimentarias y la forma en que interactúan con esas transformaciones determinan en gran medida su capacidad para prevenir, anticipar y amortiguar perturbaciones y tensiones, adaptarse a ellos y transformarse. La transformación entraña siempre la existencia de ganadores y perdedores. Del mismo modo, las perturbaciones y las tensiones pueden tener repercusiones desastrosas en algunos actores de la cadena de suministro al tiempo que generan oportunidades para que otros se transformen y mejoren. Para que una cadena de suministro de alimentos sea resiliente, no hace falta que todos sus actores sean resilientes. Puede considerarse resiliente a la que siga funcionando y entregando sus productos ante la presencia de alteraciones, independientemente de lo que les ocurra a los distintos actores⁸.

No basta con gestionar las cadenas de suministro de alimentos teniendo en cuenta únicamente los objetivos de crecimiento y optimización de las empresas y aplicar instrumentos convencionales de gestión del riesgo. Para fomentar una resiliencia que sea eficaz, es necesario: reconocer que las perturbaciones, las tensiones y sus repercusiones en las cadenas de suministro de alimentos pueden ser muy imprevisibles, y mantener abiertas vías para la adaptación y la transformación. Aunque no sea el tema central del informe, la capacidad de transformación reviste particular importancia, ya que ofrece una nueva perspectiva para explorar oportunidades durante una crisis, revelar formas de superar los obstáculos, avanzar y ser aún más resiliente ante futuros desafíos^{33, 34}.

El fomento de la resiliencia de la cadena de suministro de alimentos entre las empresas agroalimentarias plantea dilemas para la formulación de políticas e intervenciones. En primer lugar, suele entrañar inversiones costosas que pueden exigir una compensación recíproca entre la resiliencia y la eficiencia. Estas son más problemáticas para los pequeños productores y las PYME agroalimentarias, dado su acceso limitado al crédito. Una segunda compensación recíproca se da entre la resiliencia y la inclusividad: la resiliencia de algunos actores de la cadena de suministro puede implicar el cierre de otros. En lo que queda de este capítulo se abordan estas cuestiones estratégicas y se examinan los incentivos dirigidos a fomentar la resiliencia en el seno de las cadenas de suministro de alimentos y la manera en que se adoptan las decisiones para invertir en resiliencia, teniendo en cuenta las compensaciones recíprocas. También se analizan las políticas e intervenciones estatales que pueden condicionar la capacidad de las cadenas de suministro de alimentos para aplicar estas estrategias, prestando especial atención a la función de las políticas públicas.

Las estrategias de creación de resiliencia pueden conllevar compensaciones recíprocas entre la eficiencia y la inclusividad

Las empresas agroalimentarias, que operan en todas las cadenas de suministro de alimentos, son heterogéneas en cuanto a la escala económica, la composición de los insumos, el uso de las tecnologías y los productos. Los bienes que producen van desde productos básicos a granel hasta artículos especializados y productos diferenciados locales. También disponen de distintas capacidades para asumir riesgos y realizar inversiones importantes destinadas a crear resiliencia. Estas capacidades dependen del nivel de capital humano, del acceso a la información y al crédito y de las utilidades retenidas, todo ello normalmente en función de la escala³⁵. Las empresas aprovechan estas capacidades para diversificar (por ejemplo, los insumos, la logística y los mercados de las fases posteriores) o introducir la redundancia como estrategias para fomentar la resiliencia, dependiendo de sus operaciones.

Las empresas que fabrican productos diferenciados, que compiten sobre la base de características como la calidad, más que el costo, se ven más limitadas a la hora de diversificar sus fuentes de insumos que las empresas que se abastecen de productos básicos indiferenciados y a granel. Esto se debe a que, para obtener productos de calidad, es preciso contar con tecnología sofisticada y activos específicos como, por ejemplo, maquinaria de alto costo que solo puede utilizarse para un producto específico o inversiones que tienen poca pertinencia cuando se pasa a fabricar productos diferentes³⁶. Lo cual reduce la flexibilidad general de la empresa, ya que pasar a un producto nuevo puede entrañar costosas inversiones nuevas. Las empresas que fabrican productos de calidad tienen que inducir a sus proveedores de insumos a realizar las inversiones necesarias en activos específicos, comprometiendo a los proveedores mediante incentivos e inversiones conjuntas para que cumplan las normas de la empresa y acepten una supervisión.

Dadas las limitaciones para diversificar las fuentes de insumos, las empresas pueden estudiar la posibilidad de diversificar los proveedores y de abastecerse en distintas zonas, invirtiendo en redundancia al mismo tiempo. Un ejemplo de ello sería que una empresa agroalimentaria estableciera una red de proveedores en zonas secundarias y terciarias que sirvieran como alternativa de respaldo si los de la zona de abastecimiento principal se vieran afectados por una perturbación climática. Eso conlleva el gasto de incentivar a los proveedores para que realicen inversiones en activos específicos y organicen la infraestructura de la cadena de suministro en cada zona. El grupo Charoen Pokphand de Tailandia, el mayor molinero de arroz del mundo, ha adoptado este enfoque y ha construido dos puertos río arriba de su instalación principal para garantizar el acceso al transporte en caso de producirse un tifón. Solo las empresas más grandes pueden permitirse este nivel de diversidad y redundancia, a diferencia de las PYME agroalimentarias, especialmente las de las cadenas de suministro fragmentadas, que realizan compensaciones entre la eficiencia y la resiliencia. Estas empresas se enfrentan a limitaciones financieras y logísticas para realizar este tipo de inversiones y, con todo, siguen siendo eficientes y competitivas. Sin embargo, su dependencia de abastecimiento procedente de un menor número de zonas más cercanas las expone a un efecto dominó si una perturbación afectara a sus proveedores.

Para reducir la compensación recíproca, es posible que las empresas procuren forjar asociaciones para invertir con otras empresas complementarias, como los intermediarios, pero, aquí también, esto no es factible para todos. Por ejemplo, en un mercado nacional de tomates, una empresa podría abastecerse de productos a través de mayoristas especializados que mantengan relaciones sistemáticas con proveedores de zonas de bajo riesgo y gran capacidad³⁷ y relaciones contractuales con proveedores de zonas con costos de transacción reducidos³⁸. Las inversiones pueden incluir costos de búsqueda, la creación de redes de abastecimiento o de insumos (también inversiones en capital social), desembolsos en bienes duraderos, como almacenes y atracaderos, y tasas de mercado. Estos costos suponen un problema para la mayoría de las PYME agroalimentarias, que se enfrentan al doble desafío de tener que ser resilientes ante las perturbaciones y, al mismo tiempo, ser competitivas frente a las empresas más grandes.

Otra forma en que las empresas pueden diversificar ejemplifica una compensación entre la resiliencia y la inclusividad. Las grandes empresas de elaboración de alimentos pueden diversificar sus combinaciones de productos para incluir insumos que se suministren en la fase intermedia u otros artículos que se distribuyan en esa fase, o aumentar su producción primaria a fin de reducir su dependencia de los pequeños productores que son vulnerables a perturbaciones (por ejemplo, riesgos climáticos o relacionados con enfermedades de las plantas). Esta transición tuvo lugar en Kenya y Zimbabwe durante la década de 1990, cuando los exportadores de hortalizas obtenían la mitad de sus productos de sus propias plantaciones y la otra mitad de otras grandes explotaciones agrícolas³⁹. Se trata de una compensación recíproca entre la resiliencia y la inclusividad económica de los exportadores, ya que los pequeños productores se ven privados del acceso a mercados lucrativos, mientras que las empresas a gran escala adquieren agilidad.

Las empresas de la cadena de suministro de alimentos pueden diversificar sus servicios logísticos para evitar perturbaciones como el cierre de puertos y los daños causados por huracanes a las zonas de tránsito. También en este caso, esto supone invertir en infraestructuras privadas u obtener espacios en infraestructuras públicas (por ejemplo, áreas dedicadas en astilleros, estaciones de aprovisionamiento de combustible y puertos), así como en vehículos y contenedores, lo cual se considera demasiado costoso para la mayoría de las PYME agroalimentarias.

También es posible que las empresas tengan que hacer frente a perturbaciones que se producen en las fases posteriores de la cadena de suministro de alimentos. Durante la pandemia de la COVID-19, cuando los proveedores de alimentos se enfrentaron a un repentino descenso de los clientes que compraban en tiendas o cenaban en restaurantes, muchos se diversificaron a través del comercio electrónico, recurriendo a empresas de reparto que se adaptaron rápidamente a la demanda de entregas a domicilio. La pandemia no hizo más que acelerar lo que ya era tendencia en muchos países antes de la COVID-19¹⁰, aunque el ritmo variaba conforme a las infraestructuras, las capacidades de gestión y el capital humano¹⁷.

Para todas estas estrategias son esenciales las infraestructuras públicas, como carreteras, alcantarillas, líneas eléctricas, agua corriente, sistemas de riego y puertos, las cuales son fundamentales para evitar perturbaciones o amortiguarlas, dependiendo de la configuración y los niveles de solidez y redundancia. En las fases anteriores de la cadena de suministro de alimentos, la capacidad de los productores agrícolas para resistir a las perturbaciones derivadas del cambio climático está determinada, al menos en parte, por la disponibilidad y la calidad de las infraestructuras. Los que se encuentran en territorios con infraestructuras bien desarrolladas tienen una mayor capacidad para soportar las perturbaciones, en especial cuando la existencia de estas infraestructuras se da en combinación con el acceso a riego, tecnología e información a nivel de las explotaciones agrícolas.

Si los productores de alimentos primarios o los territorios agrícolas son resilientes a las perturbaciones, pero los asociados de las cadenas de suministro de alimentos, de insumos y de servicios no lo son, el efecto dominó de una perturbación, amplificado por la conectividad de la cadena de suministro de alimentos y la interdependencia de los actores, podría dar lugar a la alteración de los medios de vida de los agricultores. Esto subraya la importancia de la resiliencia a lo largo de todos los segmentos de las cadenas de suministro de alimentos y de las cadenas de suministro de insumos y de servicios vinculadas a ellas. Las infraestructuras públicas, las carreteras, las líneas eléctricas y las redes de riego deben complementarse con infraestructuras privadas o colectivas proporcionadas por los actores y las empresas que integran las cadenas laterales de suministro de insumos y de servicios, como estaciones de acopio, camiones grandes y almacenes de temperatura controlada. Las empresas que estén en mejores condiciones de realizar las inversiones y asumir los riesgos tendrán más probabilidades de sobrevivir y desplazar de la competencia a las que dispongan de menor capacidad, mientras que las que no inviertan pueden verse obligadas a abandonar el mercado. La mayor frecuencia de las perturbaciones derivadas del cambio climático o sanitarias, como la pandemia de la COVID-19, dará un nuevo impulso a las fuerzas competitivas que ya están llevando a una concentración rápida de los segmentos no agrícolas de las cadenas de suministro de alimentos. Las cadenas tradicionales y de transición, que están dominadas por PYME agroalimentarias y microempresas, corren el riesgo de seguir perdiendo terreno frente a las cadenas más avanzadas que dominan las empresas a gran escala. Se trata de una cuestión central al realizar compensaciones recíprocas entre la resiliencia y la inclusividad: el costo social del aumento del desempleo y la pérdida de medios de vida que se produce cuando las PYME agroalimentarias se ven obligadas a cerrar puede ser mayor que los beneficios que se derivan de la mayor resiliencia de las distintas empresas a gran escala.

Las empresas agroalimentarias, los agricultores y los territorios agrícolas que se ven excluidos pierden un vínculo fundamental con los mercados urbanos y de exportación, los principales mercados para sus productos. Se encuentran en una trampa de la pobreza, en donde la confluencia de los cambios del mercado y del clima puede hacer que los territorios con pocos recursos e infraestructuras sean especialmente vulnerables. Cuando flaquea la resiliencia, es necesario que los gobiernos presten su apoyo, también brindando acceso al crédito, para subsanar las deficiencias de las infraestructuras y allanar los obstáculos a los que se enfrentan las empresas y explotaciones agrícolas vulnerables, no solo para que realicen inversiones destinadas a fomentar la resiliencia, sino también para que sobrevivan en tiempos de crisis.

Las compensaciones recíprocas en esta sección son importantes porque tanto la eficiencia como la inclusividad son componentes importantes de los sistemas agroalimentarios resilientes, cuyo objetivo es garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición para todos y mantener y mejorar los medios de vida de los actores de los sistemas agroalimentarios. Es necesario considerar detenidamente las compensaciones recíprocas, ya sea para reducirlas al mínimo o incluso, en la mayor medida posible, convertirlas en sinergias mediante un entorno, inversiones y políticas favorables.

Sinergias entre la resiliencia, la eficiencia y la inclusividad que son propicias para las pequeñas y medianas empresas agroalimentarias y los pequeños productores

La envergadura económica es uno de los principales factores que determinan la capacidad de los actores de la cadena de suministro de alimentos en términos de resiliencia. La limitación de recursos de las PYME agroalimentarias y los pequeños productores suele dificultar su recuperación tras verse afectados por perturbaciones. Será esencial prestarles un apoyo oportuno, también brindándoles acceso al crédito, no solo para ayudarlas a sobrevivir en tiempos de crisis, sino para que inviertan en intervenciones que aborden sus vulnerabilidades y fomenten una resiliencia sistemática. En los países de ingresos bajos, donde las cadenas de suministro de alimentos tradicionales y de transición dominan los sistemas agroalimentarios, la mejora de las infraestructuras públicas y el acceso al crédito y a la información pueden crear sinergias entre la eficiencia y la resiliencia de las PYME agroalimentarias y los pequeños productores.

Es esencial contar con infraestructuras públicas bien configuradas, sólidas y redundantes para evitar las repercusiones de las perturbaciones o atenuarlas. Por ejemplo, la instalación de diques y alcantarillas de hormigón puede ayudar a los agricultores a superar la sequía. Pero estas infraestructuras también pueden ser importantes para fomentar la resiliencia ante fenómenos meteorológicos extremos, como huracanes y tormentas, al evitar que las inundaciones arrasen con las carreteras y bloqueen la circulación de los alimentos a lo largo de la cadena de suministro⁴⁰. Si bien con la mejora de las infraestructuras se potencia la conectividad y se reducen los costos de las transacciones, también se potencia la resiliencia a lo largo y a lo ancho de las cadenas de suministro de alimentos al aliviar las perturbaciones climáticas y potenciar la capacidad de absorción de las empresas agroalimentarias.

Junto con las inversiones en infraestructuras físicas, suele ser esencial realizar grandes inversiones en el fortalecimiento de las instituciones y en el capital humano. Por ejemplo, durante la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (“enfermedad de las vacas locas”), que provocó una transición masiva de los consumidores hacia las carnes de pollo y cerdo en varios países de ingresos altos, las empresas de carne de vacuno de los Estados Unidos de América que podían demostrar que sus cadenas de suministro eran rastreables y diferenciar sus productos a base de carne de vacuno tuvieron más posibilidades de sobrevivir⁴¹. Durante la pandemia de la COVID-19, las instituciones fitosanitarias de Sudáfrica, en colaboración con el sector privado, fueron decisivas para la respuesta de la industria de los cítricos a los repentinos requisitos adicionales de su principal mercado en Europa en cuanto a la bioseguridad⁴². La capacidad de gestión también resultó importante durante la pandemia para lograr una transición rápida al comercio electrónico y a las herramientas digitales a fin de diversificar las salidas de mercado¹⁷. La infraestructura digital, la investigación y el desarrollo de tecnologías y un entorno propicio para las empresas también son esferas fundamentales donde prestar apoyo.

Para mejorar la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos, es preciso que los gobiernos aborden la gran informalidad de estas, especialmente en los países de ingresos bajos. Pese a su importancia para las economías rurales, las empresas alimentarias informales —en su mayoría microentidades y a menudo de carácter familiar— corren el riesgo de quedarse atrás debido a sus escasos recursos y activos y a su falta de acceso al crédito y a la protección social. Se supone que los pequeños empresarios que se ganan el sustento básico no tienen aspiraciones de crecer ni recursos para volver a invertir en sus empresas⁴³. La respuesta normativa al sector informal suele ser ambigua e incoherente, lo que da lugar a diversas formas de apoyo, represión y abandono que fluctúan con el tiempo⁴⁴. Sin embargo, los datos empíricos recabados en las encuestas realizadas en Rwanda, el Senegal y Sudáfrica muestran que lo único que frena a estas empresas son las barreras institucionales y la falta de recursos, lo que es igualmente cierto tanto para propietarios como para propietarias, quienes declararon tener casi el mismo nivel de aspiraciones⁴³.

Los gobiernos pueden facilitar la coordinación y la organización dentro de las cadenas de suministro de alimentos para que los actores puedan potenciar sus capacidades en materia de resiliencia. Un enfoque consiste en constituir consorcios en los que las PYME agroalimentarias pongan en común sus recursos y superen los obstáculos relacionados con la escala para responder mejor a riesgos climáticos y otras perturbaciones. Aunque los riesgos climáticos no pueden evitarse del todo, sus efectos negativos podrían mitigarse con el capital social obtenido gracias a las relaciones forjadas entre organizaciones mediante redes o alianzas estratégicas de PYME agroalimentarias. Estas interacciones entre consorcios pueden generar capital relacional, estructural y cognitivo y promover una gestión más sólida y eficaz de los riesgos mediante la puesta en común de recursos⁴⁵.

Si bien es posible que el acceso a tecnologías modernas, conocimientos técnicos y equipos esté fuera del alcance de las PYME agroalimentarias individuales, puede facilitarse mediante la acción colectiva y la puesta en común de recursos. Las políticas dirigidas a potenciar la resiliencia de estas empresas deberían alentar al intercambio de recursos y a la creación de confianza a fin de generar las sinergias que mejoren la eficiencia, eviten la duplicación de esfuerzos y aumenten el acceso a recursos adicionales.

Una forma de alentar la coordinación e incrementar el capital relacional es por medio de herramientas de desarrollo territorial^{46, 47}. En un estudio sobre las repercusiones de la pandemia en las PYME agroalimentarias de China, se concluye que los condados rurales con mayor concentración de grupos industriales se vieron menos afectados por las perturbaciones debidas a los confinamientos por la COVID-19, conforme a las mediciones de la entrada de empresas nuevas y el desempeño de las ya establecidas. En estas zonas densas, las empresas ya establecidas asumían los riesgos en conjunto y se ayudaban mutuamente a superar los obstáculos que se imponían a las nuevas de sus mismas ciudades⁴⁸.

Los consorcios u otras formas de cooperación y coordinación pueden aumentar la escala, la visibilidad y la influencia de una pequeña empresa, lo que puede mejorar su acceso a financiación privada y estatal. En los países en los que los mercados crediticios son imperfectos o se encuentran subdesarrollados, las crisis de liquidez de las PYME agroalimentarias pueden aliviarse con la mejora de los grupos industriales⁴⁸. Los beneficios del capital relacional pueden facilitar asimismo el acceso de estas empresas a los mercados internacionales, abriendo nuevos horizontes empresariales⁴⁵. Esto puede alentar a la diversificación de los mercados, una valiosa fuente de resiliencia en tiempos de crisis. Un estudio sobre el desempeño de las PYME agroalimentarias realizado en Egipto reveló que la fuerte dependencia de unos pocos mercados de destino las hacía vulnerables a los cambios rápidos y a las perturbaciones repentinas. En él se recomendó que las políticas nacionales para fomentar la resiliencia de estas empresas se centraran en fortalecer su papel en los mercados nacionales y, al mismo tiempo, promover la diversificación de los mercados de exportación y crear un marco institucional y reglamentario que respaldara la competitividad de las PYME agroalimentarias en los mercados mundiales²⁰. A este respecto, como se sugiere en el Capítulo 2, el establecimiento de nuevas zonas de libre comercio y la ampliación de la cobertura de las existentes facilitarán la diversificación de los mercados también para estas empresas.

Los consorcios y grupos son excelentes facilitadores de los programas de formación y desarrollo humano y favorecen el intercambio de información acerca de los riesgos y las medidas correctivas para hacer frente a las calamidades^{45, 48}. También sirven como aceleradores de la adopción de tecnologías digitales. Los conocimientos sobre esas tecnologías y las ventajas que ofrecen desde el punto de vista operacional suelen ser limitados entre los directivos, especialmente en los países de ingresos bajos¹⁷. Su adopción permitiría a las PYME agroalimentarias realizar un intercambio inmediato de datos antes y después de una crisis y ayudaría a abrir nuevos canales de comercialización. Sin embargo, dadas las dificultades a las que se enfrentan estas empresas a la hora de adoptar innovaciones y nuevas tecnologías, será preciso que los responsables de la formulación de políticas elaboren estrategias que presten apoyo a los esfuerzos de estas por ser más competitivas y resilientes^{49, 50}.

Los alimentos son producidos, elaborados y distribuidos por diversos tipos de cadenas de suministro que difieren en composición, tecnología y productos. Los cambios que tienen lugar hoy en día en las cadenas de suministro de alimentos reflejan cambios en las condiciones socioeconómicas y en la tecnología, así como en las condiciones biofísicas y ambientales⁵¹. Los nuevos descubrimientos en los ámbitos de la biología y la tecnología de la información, junto con los cambios demográficos y el desarrollo socioeconómico, están transformando constantemente las cadenas de suministro e impulsando la aparición de nuevas cadenas, nuevos productos y nuevos riesgos.

Aunque la mayoría de las innovaciones tienen origen en las economías más avanzadas, la globalización acelera su adopción en todo el mundo. Los supermercados, la refrigeración, los teléfonos móviles, los ordenadores y el comercio electrónico han sido esenciales para transformar los sistemas agroalimentarios. Las cadenas de suministro de alimentos seguirán generando productos más diferenciados, también como resultado de cambios demográficos, de ingresos, climáticos y socioculturales. A medida que avanzan la modernización y la globalización, la diferenciación puede generar nuevas vulnerabilidades y capacidades en un contexto de interrupciones sistémicas, como el cambio climático, la pérdida de biodiversidad o las pandemias. Los actores de la cadena de suministro de alimentos deben adaptarse y transformarse para seguir siendo económicamente viables y participar en los sistemas agroalimentarios de forma activa. Al mismo tiempo, los gobiernos deberían intervenir a fin de generar condiciones propicias para que estas transformaciones sean sostenibles desde un punto de vista ambiental e inclusivas desde un punto de vista social.

El proceso de innovación en los ámbitos de las tecnologías alimentarias y de la información está mejorando el capital humano y la capacidad local para gestionar múltiples riesgos y adaptarse a realidades cambiantes. Un sistema mejorado de investigación y enseñanza desempeña una función fundamental, ya que ayuda a fomentar las capacidades para obtener valor dentro de las cadenas de suministro y protegerlas de los riesgos. Es necesario reforzar los vínculos entre el mundo académico y la industria con miras a promover el espíritu de empresa, así como las capacidades de prevención, anticipación, amortiguación, adaptación y transformación. Es igualmente importante promover las innovaciones institucionales, sociales y financieras en las cadenas de valor, el acceso a los mercados y el suministro.

La interacción entre los distintos actores dentro de cada cadena de suministro y de todas ellas será fundamental para definir la manera en que los sistemas agroalimentarios responderán a perturbaciones y tensiones. Los productores agrícolas son muy vulnerables a las perturbaciones que afectan al sector directamente, así como a las que afectan a proveedores y clientes. Los productores agrícolas primarios y los consumidores se verán afectados por la adaptación de los intermediarios a las perturbaciones, y todos los actores de la cadena de suministro de alimentos sufrirán las repercusiones de la forma en que las perturbaciones afecten a las cadenas laterales de suministro de insumos y de servicios. Si bien las perturbaciones y las tensiones pueden amenazar su viabilidad, también pueden favorecer la aparición de cadenas de suministro mejor adaptadas y más resilientes. Debido a la importancia de las interacciones dentro de cada cadena de suministro y entre todas ellas, es preciso adoptar enfoques integrados que mejoren la capacidad general de estas de hacer frente a las perturbaciones. A tal fin, es fundamental aplicar los marcos normativos mundiales existentes, como el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030⁵² y las orientaciones comunes de las Naciones Unidas en materia de resiliencia conexas (UN Common Guidance on Resilience⁵³), válidos en todos los sectores y dentro de ellos.

La pandemia de la COVID-19 ha ilustrado el costo elevado que tiene hacer frente y adaptarse a una perturbación una vez que esta se ha producido. Aunque las cadenas de suministro mundiales resistieron y se adaptaron bastante bien, el costo general de amortiguar la crisis y responder a ella fue inmenso en pérdida de vidas y de medios de subsistencia, así como de daños a la economía. Los países de ingresos bajos a menudo pagaron el precio más alto, lo cual pone de manifiesto la urgencia de invertir en la gestión del riesgo y en el fomento de las capacidades en materia de resiliencia, especialmente frente a las alteraciones causadas por el cambio climático, pandemias futuras y crisis económicas, de modo tal que se reduzcan al mínimo las compensaciones de factores y se aprovechen al máximo las posibles sinergias.

La planificación y las inversiones son necesarias para garantizar la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos con sus cinco capacidades principales, a saber: de prevención, anticipación, amortiguación, adaptación y transformación ante perturbaciones y tensiones. Las inversiones en infraestructuras (carreteras, almacenamiento y sistemas de emergencia) y los mecanismos de apoyo económico son esenciales. En algunos casos, las perturbaciones a largo plazo pueden llevar al traslado de la producción agrícola y de las PYME agroalimentarias. Una de las prioridades principales debería ser elaborar planes que tomen en consideración las opciones y los intereses de los múltiples actores de las cadenas de suministro, así como la capacidad de los sectores público y privado para gestionar múltiples riesgos.

Los hogares, en los que se centra el Capítulo 4, se encuentran al final de las cadenas de suministro de alimentos y están expuestos a distintos grados de perturbaciones que afectan a su demanda de alimentos y, por consiguiente, a su seguridad alimentaria y nutrición. Los consumidores más vulnerables se encuentran en los hogares que trabajan en el ámbito de los sistemas alimentarios, como los de pequeños agricultores, pescadores, pastores y trabajadores agrícolas sin tierra, junto con las poblaciones urbanas desfavorecidas y las que sufren mayor desigualdad y marginación, como las mujeres y los pueblos indígenas. En cualquier sociedad, el alcance y la estabilidad de la seguridad alimentaria de esos hogares son factores fundamentales que determinan la resiliencia de los sistemas agroalimentarios. En el siguiente capítulo se analizan los medios de vida de esos hogares y la manera en que configuran el acceso a alimentos suficientes y nutritivos.

En el Capítulo 1 se presentó un marco para el análisis de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios y en el Capítulo 2 se analizó esta resiliencia en los planos nacional y subnacional. A continuación, en el Capítulo 3 se analizó la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos y las empresas agroalimentarias. El presente capítulo complementa los análisis realizados hasta este punto centrándose en los medios de vida rurales y la resiliencia de los hogares. Los medios de vida rurales son las capacidades, los activos y las actividades que las personas del medio rural necesitan para subsistir¹ y pueden incluir tanto actividades agrícolas como no agrícolas, si bien la agricultura es fundamental para la mayoría de ellos.

Los efectos de las perturbaciones y tensiones sobre los medios de vida, la seguridad alimentaria y la nutrición se manifiestan principalmente en los hogares, lo que les convierte en un foco principal de atención del análisis de la resiliencia. Muchos hogares rurales desempeñan una función importante como productores de los sistemas agroalimentarios, ya sea en la agricultura o en la dirección de pequeñas empresas agroalimentarias. Cientos de millones de explotaciones familiares de distintos tamaños, así como pescadores y pastores cuyos medios de vida dependen de la producción primaria, forman la espina dorsal de la agricultura en la mayor parte de los países. Los hogares rurales que se dedican a múltiples actividades distintas para mejorar sus medios de vida pueden afrontar mejor las tensiones y perturbaciones, y recuperarse de las mismas, lo que incrementa la resiliencia de los sistemas agroalimentarios. Al mantener o fomentar las capacidades y los activos sin socavar la base de recursos naturales, los medios de vida rurales también contribuyen a aumentar la sostenibilidad de los sistemas agroalimentarios.

El presente capítulo se centra en los medios de vida de los hogares rurales y en la mayor incidencia de la pobreza en las zonas rurales. Según la estimación más reciente de la pobreza multidimensional, de los 1 300 millones de personas en estado de pobreza multidimensional en todo el mundo, el 84,2% vive en zonas rurales². En consecuencia, es probable que la mayoría de los 3 000 millones de personas que no pueden permitirse una alimentación saludable, junto con los otros 1 000 millones de personas en riesgo de sumarse a esta cifra si sus ingresos se reducen una tercera parte (véase el Capítulo 2), se encuentre en zonas rurales y dependa en gran medida —ya sea de forma directa o indirecta— de la agricultura para su subsistencia. Por esta razón, dado el papel fundamental de la agricultura para reducir la pobreza y garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición, el capítulo se centra también en los hogares agrícolas de las zonas rurales (véase el Glosario). De hecho, miles de millones de personas de todo el mundo están relacionadas con los sistemas agroalimentarios de una forma u otra a través de sus medios de vida. Una comprensión matizada de las vulnerabilidades en los hogares, así como de las diversas maneras en las que estos están vinculados a los sistemas agroalimentarios a través de sus medios de vida, ayudará a formular políticas que influyan positivamente en los resultados en materia de seguridad alimentaria y nutrición para millones de personas en contextos de perturbaciones y tensiones.

Basándose en un análisis empírico, el capítulo empieza con un examen de los factores determinantes de la resiliencia de los medios de vida a las perturbaciones y tensiones, para después centrarse en las limitaciones a las que se enfrentan los hogares agrícolas de las zonas rurales y los pequeños productores a la hora de gestionar los riesgos y fomentar las capacidades para hacer frente a las perturbaciones y tensiones. A continuación, en el capítulo se proponen soluciones para abordar las necesidades de los hogares vulnerables y potenciar las sinergias entre la resiliencia de los hogares, la eficiencia y la sostenibilidad.

Habida cuenta de que los efectos de las perturbaciones sobre los hogares son algunos de los principales factores de la pobreza y la inseguridad alimentaria, la capacidad de hacerles frente ha sido objeto de intensos debates sobre políticas y actividades de investigación. Las perturbaciones que afectan a los hogares pueden ser idiosincrásicas, esto es, que afectan solo a una persona o a un hogar en caso de enfermedad o fallecimiento, o pueden ser covariables, es decir, la perturbación está generalizada y afecta a muchos (por ejemplo, sequías, inundaciones, conflictos o brotes de plagas y enfermedades) (véase el Glosario)^3-5. Las estrategias de emergencia de los hogares difieren dependiendo del tipo de perturbación. La preparación para hacer frente a perturbaciones idiosincrásicas puede realizarse en los planos de los hogares y las comunidades, mientras que las perturbaciones covariables pueden exigir que se pongan en común los riesgos entre zonas y poblaciones más amplias⁶. No obstante, independientemente de si las perturbaciones son idiosincrásicas o covariables, las capacidades de los hogares para prevenir, prever, absorber, adaptarse y transformarse —en definitiva, la resiliencia— están estrechamente relacionadas con su nivel socioeconómico (por ejemplo, su nivel de ingresos) y sus redes sociales y de apoyo, así como con los programas de protección social y de apoyo productivo.

Los medios de vida rurales dependen en gran medida de las actividades agrícolas y agroalimentarias. Están expuestos no solo a las perturbaciones causadas por las fluctuaciones de los precios y las alteraciones en las cadenas de suministro de insumos y alimentos (véase el Capítulo 3), sino también a fenómenos adversos como inundaciones, sequías, la erosión del suelo y las plagas⁴. Según el Informe sobre el Desarrollo Humano 2014 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre 2000 y 2012 más de 200 millones de personas, la mayoría en países de ingresos bajos, se vieron afectadas cada año por desastres naturales, especialmente inundaciones y sequías⁷. Una sequía puede reducir el suministro local de alimentos y hacer que aumenten los precios de mercado, lo que perjudica especialmente a los hogares que principalmente compran alimentos en el mercado, en lugar de venderlos⁸. En un estudio llevado a cabo recientemente en Malawi se concluyó que perturbaciones meteorológicas como la sequía y las inundaciones durante una campaña agrícola pueden reducir en un 9% el consumo de alimentos de los hogares. Tensiones como una infraestructura deficiente pueden agravar los efectos negativos de las perturbaciones meteorológicas. En el mismo estudio se concluye que las repercusiones combinadas de los fenómenos meteorológicos extremos y las deficiencias en la infraestructura ocasionaron una reducción del 17% en el consumo de alimentos³. Incluso en los países que no son de ingresos bajos, las perturbaciones pueden tener importantes consecuencias para los medios de vida. De un estudio en el que se emplearon datos de panel correspondientes al período comprendido entre 1994 y 2004 se desprendió que más del 50% de los hogares rusos se vieron afectados por perturbaciones que les obligaron a realizar rápidamente ajustes considerables en el gasto que destinaban a alimentos. Los más perjudicados fueron los hogares rurales, que tenían un menor acceso a mecanismos de estabilización de los ingresos como el crédito y los seguros⁹.

En un estudio mundial reciente de la FAO se concluye que la pérdida económica relacionada con todas las catástrofes —climatológicas, hidrológicas, biológicas y geofísicas— fue, en promedio, de aproximadamente 170 000 millones de USD anuales durante el último decenio. Los datos de 71 evaluaciones de las necesidades después de desastres realizadas entre 2008 y 2018 indicaron que la agricultura —incluidos los cultivos, la ganadería, la actividad forestal, la pesca y la acuicultura— absorbió el 26% de las repercusiones globales de los desastres de mediana y gran escala en los países de ingresos bajos y los países de ingresos medianos bajos y el 63% de los daños y pérdidas del conjunto de los sectores de la agricultura, la industria, el comercio y el turismo¹⁰.

En respuesta a este entorno de riesgo, los hogares agrícolas del medio rural, en especial en los países de ingresos bajos, utilizan una serie de estrategias para gestionar los riesgos ex ante y para hacer frente a las perturbaciones ex post. Pueden diversificar los ingresos ya sea mediante la diversificación de los cultivos o la ganadería en la explotación agrícola o participando en la economía rural no agrícola. Gestionan sus riesgos agrícolas invirtiendo en estrategias de reducción de los riesgos como el riego, la gestión del avenamiento y el control de plagas. Asimismo, adaptan sus prácticas agrícolas de uso de la tierra para reducir la erosión del suelo y el corrimiento de tierras y modifican las combinaciones de cultivos y las fechas de plantación en respuesta a las condiciones climáticas adversas. Cuando se producen perturbaciones, recurren a los ahorros, liquidan activos y solicitan préstamos para hacerles frente. Algunos hogares rurales utilizan seguros a través de aseguradoras formales o seguros informales entre hogares basados en redes comunitarias¹¹.

Los hogares difieren en su capacidad para utilizar alguna de estas estrategias o una combinación de ellas. La resiliencia es un proceso dinámico, lo que significa que es importante que las estrategias encaminadas a reducir los riesgos o a hacer frente a perturbaciones no menoscaben la capacidad general del hogar para afrontar las perturbaciones posteriores. Las decisiones sobre la forma de gestionar los riesgos y hacer frente a las perturbaciones dependen en gran medida del bienestar socioeconómico del hogar y de los programas de apoyo. Los resultados de la encuesta nacional por hogares de la India indican que los hogares que no son pobres prevén de forma activa las perturbaciones fortaleciendo sus redes de seguridad como medida de precaución. También es más probable que recurran al apoyo de fuentes de crédito informales. Estas opciones son más limitadas para los hogares pobres, en especial los que se encuentran en situación de pobreza extrema y se enfrentan a niveles elevados de inseguridad alimentaria.

Para estudiar la resiliencia de los hogares rurales se aplicó el RIMA de la FAO (Recuadro 13) a los datos extraídos de 46 encuestas por hogares que abarcaron 23 países (dos encuestas por país) de las encuestas de indicadores múltiples por conglomerados (MICS) del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) (véase el Anexo 4 para consultar la lista de países). A pesar de encontrarse en zonas rurales, puede que algunos hogares no se dediquen a la agricultura y obtengan sus medios de vida exclusivamente de actividades no agrícolas. Los resultados indican que las mejoras que se produjeron en la resiliencia de los hogares rurales a lo largo del tiempo se debieron principalmente a la educación, la diversificación de ingresos y las transferencias (tanto formales como informales). En el caso de los hogares agropastorales, el factor más importante que determinaba la resiliencia era el mayor acceso a servicios básicos como escuelas, atención de la salud y saneamiento. Las perturbaciones, sobre todo las de alta intensidad, provocan una reducción de la resiliencia con el paso del tiempo. Al parecer, las crisis de los precios son las que tienen los efectos más perjudiciales sobre la resiliencia de los hogares y sus consecuencias son más graves que las de perturbaciones más frecuentes como las sanitarias y las ambientales¹².

Recuadro 13

Descripción resumida del modelo de medición y análisis del índice de resistencia

En 2008, la FAO fue pionera en la aplicación del modelo de medición y análisis del índice de resistencia (RIMA), un enfoque cuantitativo para analizar de forma rigurosa la manera en la que los hogares hacen frente a las perturbaciones y tensiones. Una versión mejorada del modelo llamada RIMA-II mide directamente la resiliencia por medio de su índice de resistencia. El RIMA se basa en cuatro pilares de la resiliencia, recogidos en el cuadro, que determinan la resiliencia de los hogares en el ámbito de la seguridad alimentaria, medida por medio del índice de resistencia.

CUADRO

Pilares de la resiliencia del modelo de medición y análisis del índice de resistencia

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El RIMA también se aplicó a los hogares agrícolas, es decir, los que se dedican a la agricultura, el pastoreo o el agropastoreo; este estudio abarcó otros 12 países y 17 encuestas más (véase el Anexo 4 para consultar la lista completa). A pesar de que todos los hogares eran agrícolas, algunos dependían en parte de la economía rural no agrícola para su subsistencia. En la Figura 9 se resumen los resultados correspondientes a 12 países obtenidos al utilizar los cuatro pilares de la resiliencia de los hogares —esto es, el acceso a los servicios básicos, los activos, las redes de seguridad social y la capacidad de adaptación— para determinar los factores más importantes de la resiliencia de los hogares agrícolas (véase el Recuadro 13 para consultar una descripción del RIMA y los cuatro pilares). Los resultados se presentan en función de distintos perfiles: nivel de ingresos del país, si el país está afectado por una crisis prolongada, la zona agroecológica y la fuente principal de subsistencia de los hogares. El código de colores de verde oscuro a verde claro ilustra la importancia de cada pilar para determinar la resiliencia de los hogares agrícolas; el oscuro representa el más importante y el más claro, el menos importante.

Figura 9

Pilares de la resiliencia del modelo de medición y análisis del índice de resistencia según el perfil del país

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En algo más de la mitad de las clasificaciones de la Figura 9, los activos (productivos y no productivos) constituyen el pilar más importante a fin de garantizar la capacidad de los hogares para recuperarse después de una crisis. La propiedad de los activos desempeña siempre una función importante para mantener los medios de vida de los hogares y generar ingresos. Durante una crisis, es esencial como último recurso de sus estrategias de emergencia, pues les permite protegerse de las perturbaciones vendiendo activos productivos y no productivos. Sin embargo, esta estrategia puede conducir a algunos hogares, en especial los más pobres, a una trampa de pobreza si se quedan con muy pocos activos.

En la Figura 9 se muestra que la capacidad de adaptación de los hogares es también un pilar significativo de su resiliencia. La capacidad de un hogar para adaptarse está estrechamente relacionada con el nivel educativo en el hogar y con la creación de capacidad humana, lo que otorga a los miembros más valor en el mercado laboral. El acceso a servicios básicos como un mejor saneamiento y fuentes de agua, así como a servicios primarios, en particular escuelas, hospitales y mercados agrícolas, es fundamental para respaldar su resiliencia, sobre todo en zonas muy áridas y en el caso de hogares de pastores.

En el Cuadro 4 se resumen los factores que determinan la resiliencia de los hogares en los 35 países recogidos en los dos conjuntos de datos (los 23 países que abarcan las MICS y los 12 del RIMA; véase el Anexo 4) y las principales consecuencias en materia de políticas para el fomento de la resiliencia de los hogares rurales.

CUADRO 4

Factores determinantes de la resiliencia de los hogares rurales y consecuencias en materia de políticas

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El análisis del RIMA también muestra que los hogares rurales integrados principalmente por mujeres son los que más sufren durante y después de las perturbaciones. Las mujeres suelen tener un acceso mucho más restringido que los hombres a la tierra y otros activos, que constituyen importantes factores de la resiliencia. A menudo la principal estrategia de emergencia es vender sus activos; esto es arriesgado a largo plazo porque reduce la capacidad de generar ingresos. Aumentar el acceso de las mujeres a sistemas de protección social y activos podría contrarrestar esta situación. El acceso a activos productivos permitiría a las mujeres reabastecerse y recuperarse tras una perturbación sin poner en riesgo su seguridad alimentaria. La educación desempeña un papel fundamental en el fortalecimiento de la resiliencia de las mujeres, lo que subraya la importancia que tiene ampliar el acceso a la educación para todos, en especial para las niñas. Las mujeres con más nivel educativo tienen un mayor acceso al mercado laboral y pueden ampliar las opciones de las que disponen para llevar a cabo actividades generadoras de ingresos¹².

Los niños también son vulnerables a las perturbaciones y tensiones. Por lo que respecta a la nutrición, los lactantes y los niños pequeños son los más perjudicados por las perturbaciones. En un examen reciente se concluyó que las perturbaciones covariables tienen efectos permanentes en el crecimiento de los niños en los países de ingresos bajos y la mayoría de estudios muestra que las perturbaciones generalizadas aumentan la prevalencia del retraso en el crecimiento y la insuficiencia ponderal en los niños menores de dos años¹⁴. Los datos relativos a los efectos sobre la desnutrición aguda (en relación con el peso para la altura normalizado o la condición de emaciación) son mucho menos coherentes, probablemente por la posibilidad de revertir este estado con el aumento de peso tras la perturbación, y, por lo tanto, no se recogen en los estudios a no ser que se midan de forma inmediata. Los efectos del retraso del crecimiento son en gran medida irreversibles: sencillamente los niños no pueden recuperar estatura de la misma forma que pueden ganar peso. Los datos sobre las repercusiones de las perturbaciones en la carencia de micronutrientes son muy escasos y conviene seguir investigando. El estado nutricional de los niños se relaciona con el rendimiento en las pruebas cognitivas, el éxito escolar y los resultados del mercado laboral en etapas posteriores de la vida^{15, 16}, lo que sugiere que las perturbaciones pueden generar costos económicos sustanciales a largo plazo tanto para los individuos como para la sociedad¹⁴.

La producción agrícola —los cultivos y la ganadería, la acuicultura, la pesca y la actividad forestal— es un negocio arriesgado. Todos los sectores agrícolas dependen de los procesos naturales y los limitados recursos naturales y están más expuestos a los peligros naturales que los sectores de la elaboración y comercio de alimentos. La agricultura se enfrenta cada vez más a nuevas perturbaciones, tensiones y factores de riesgo procedentes de diversas fuentes, en particular las siguientes: la mayor frecuencia de los fenómenos climáticos extremos, la erosión de la biodiversidad, las nuevas enfermedades, el cambio climático, la degradación de los recursos naturales, el envejecimiento de la población agraria, la escasez de mano de obra estacional, las alarmas relacionadas con la seguridad alimentaria y la volatilidad de los precios de los productos básicos¹⁷.

Sin embargo, las capacidades de los hogares rurales para afrontar los riesgos no son las mismas. Los pequeños empresarios trabajan con mayores limitaciones debido al menor acceso a la tierra y el agua, los recursos, la información, la tecnología, el capital y los activos^{18, 19}. Soportan una carga doble de vulnerabilidad a los riesgos y las perturbaciones, ya que además de los riesgos inherentes a la agricultura, también se enfrentan al riesgo de quedar excluidos de los activos productivos y los mercados lucrativos en el proceso de transformación de las cadenas de suministro de alimentos (véase el Capítulo 3)²⁰.

Los efectos de las perturbaciones en la seguridad alimentaria y la nutrición de los hogares agrícolas dependen asimismo del alcance de su participación en la agricultura y la producción de alimentos. Las perturbaciones y tensiones que afectan a la producción agrícola y alimentaria, como las plagas, las enfermedades, la sequía y las interrupciones de las cadenas de suministro de alimentos, repercuten más en los hogares que son productores netos de alimentos (véase el Glosario). Por otro lado, los hogares que son consumidores netos de alimentos dependen más de la economía no agrícola y para ellos la agricultura es una actividad a tiempo parcial; son más propensos a sufrir perturbaciones que afecten a su poder adquisitivo en cuanto consumidores, como un repunte de precios y las crisis económicas generales.

Independientemente de cómo se clasifiquen los hogares agrícolas, está claro que no existe una sola estrategia para fomentar su resiliencia ante las perturbaciones. La mayoría de las herramientas de gestión del riesgo agrícola no están disponibles para los hogares agrícolas, en especial los pequeños empresarios, debido a la falta de una gobernanza de múltiples riesgos y de las políticas e inversiones conexas, a ineficacias del mercado y a la ausencia de mercados o el desarrollo insuficiente de estos. En un mundo ideal, los hogares agrícolas en pequeña escala podrían utilizar herramientas de reparto de riesgos, como el crédito, los seguros de cultivo y ganado, y los instrumentos a plazo, opciones y futuros, para transferir los riesgos al resto de la economía y trabajar de forma más eficiente. Sin embargo, herramientas como los seguros agrícolas necesitan el apoyo activo de los gobiernos, lo que todavía no es viable en todos los países; mientras que otras (por ejemplo, futuros y opciones) se aplican en un número limitado de casos, incluso en los países de ingresos altos, ya que requieren competencias específicas que no están disponibles en la mayoría de los hogares agrícolas.

En la acuicultura y la pesca en particular, los planes de gestión del riesgo están poco desarrollados en comparación con otros sectores de producción de alimentos²¹. Si bien la acuicultura proporcionó el 52% del pescado para uso alimentario en 2018²², el sector sigue siendo intrínsecamente más arriesgado que otras actividades de producción de alimentos debido a la mayor variabilidad de los rendimientos y los ingresos y la sensibilidad a múltiples peligros biológicos (enfermedades e incidentes relacionados con la inocuidad alimentaria)^23-25. Como resultado de ello, en los países de ingresos bajos, los medios de vida de 20,5 millones de personas, en su mayoría trabajadores de la acuicultura en pequeña escala que trabajan a tiempo completo o parcial o de forma ocasional, pueden estar en peligro si se produce una crisis²². En las mismas condiciones se encuentran los hogares de pescadores en pequeña escala de los países de ingresos bajos, que se ven afectados desproporcionadamente en época de perturbación o crisis; son los que están menos preparados debido a las bajas tasas de ahorro y la falta de planes de crédito o seguro adecuados²⁶. La imprevisibilidad de sus ingresos (que dependen de si capturan peces o no) y la falta de activos a los que recurrir como garantía hacen que su acceso a planes de crédito o seguro favorables sea extremadamente difícil²⁷.

Debido a las diversas ineficacias del mercado que afectan a las herramientas de reparto de riesgos, los hogares agrícolas utilizan otras estrategias para gestionar los múltiples desafíos a los que se enfrentan. Diversifican las combinaciones de productos para reducir los riesgos y mitigar las repercusiones de las perturbaciones antes de que se produzcan. También acumulan ahorros y activos como mecanismos de supervivencia tras las perturbaciones. A nivel de las explotaciones, los hogares agrícolas responden a la imprevisible interacción entre los factores naturales, tecnológicos y sociales reconfigurando y utilizando los recursos disponibles de formas novedosas²⁸. Este proceso les ayuda a orientarse en los cambios, tanto previstos como imprevistos²⁸, mediante el fortalecimiento de su capacidad para prevenir, prever, absorber, adaptarse y transformarse.

Ahora que el cambio climático y el aumento de la frecuencia de los desastres son la nueva normalidad, la resiliencia de los hogares agrícolas se pone cada vez más a prueba. En una evaluación de la resiliencia al cambio climático de los pastores y agropastores del África subsahariana se concluyó que, si bien sus capacidades y conocimientos les ayudaron a afrontar perturbaciones imprevistas y la variabilidad del clima, era muy necesario realizar mejoras (Recuadro 14). La población más vulnerable soporta la verdadera carga del cambio climático y los desastres de manera desproporcionada¹⁰. Durante la pandemia de la COVID-19, los pequeños productores han visto reducido su acceso a los insumos, la mano de obra y las tierras agrícolas, lo que ha dado lugar a pérdidas de producción, la disminución de los ingresos de los hogares y niveles de nutrición cada vez más bajos. La gravedad de los daños ocasionados depende de múltiples factores, como el momento en el que se propagó la COVID-19 y la forma en la que las medidas de contención alteraron el calendario agrícola, los precios de los insumos y la demanda^29-31.

El objetivo último de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios es garantizar suficientes alimentos inocuos y nutritivos para todos frente a cualquier perturbación, así como mantener los medios de vida de los actores de los sistemas agroalimentarios. El resto de este capítulo se centra en posibles soluciones que puedan orientar las políticas y las intervenciones encaminadas a fortalecer la resiliencia de los medios de vida de los hogares rurales. Las soluciones pueden agruparse en tres categorías principales, a saber: las soluciones institucionales, las soluciones técnicas y las intervenciones intersectoriales en materia de políticas.

Instituciones para la mejora de la resiliencia

La resiliencia de los hogares rurales depende de los factores contextuales y las circunstancias locales. Las repercusiones económicas de la sequía dependen de muchos factores locales, tales como la calidad del suelo, la estructuración de los cultivos, la infraestructura de riego y la flexibilidad de los proveedores de crédito y los asociados de la cadena de suministro³³. El acceso a los productos, los insumos y el crédito —que determinan la resiliencia— depende en gran medida de la distancia física a los centros urbanos y los mercados. Los hogares rurales están integrados en redes locales e interactúan tanto formal como informalmente con otros actores en contextos agroecológicos, socioeconómicos y territoriales específicos. Estas interacciones constituyen sus sistemas de producción y de subsistencia^{17, 34}. Los medios de vida y la resiliencia dependen asimismo de la forma en que interactúan con su entorno. Las redes sociales son fundamentales para la resiliencia de los hogares pobres, ya que ofrecen acceso a mecanismos informales de crédito y ahorro para ayudarles a afrontar emergencias y perturbaciones. Sin embargo, las perturbaciones covariables afectarán a la mayoría de hogares y las redes sociales tal vez no logren brindar apoyo. Las políticas y estrategias encaminadas a mejorar la resiliencia de la población rural pobre y vulnerable deberían basarse en las redes de seguridad informales existentes y abordar sus deficiencias, por ejemplo, alentando la formalización de las redes sociales y su vinculación a empresas productivas y servicios financieros²⁷.

La integración de los productores en las cadenas de suministro de alimentos y las cadenas laterales de suministro de insumos y servicios varía (véase el Capítulo 3). Si bien el consumo de los alimentos producidos es el principal objetivo de los agricultores de subsistencia, reviste menos importancia en los hogares agrícolas que mantienen unas buenas relaciones con empresas agrícolas para la obtención de insumos y crédito y la venta de productos. Los grandes agricultores pueden incluso proporcionar puestos de trabajo y crédito informal. Los pequeños hogares agrícolas tienen vínculos menos sólidos con las cadenas de suministro de alimentos y dependen en gran medida de sus redes comunitarias para obtener crédito informal, información, tecnología y servicios de comercialización. Esta posición marginada y su exclusión del acceso a mercados más lucrativos hace que los pequeños productores estén más expuestos a los riesgos y las perturbaciones y no puedan trabajar de forma eficiente y productiva. Los hogares dedicados a la agricultura en pequeña escala se enfrentan a limitaciones que debilitan sus medios de vida y reducen sus oportunidades de crecimiento, lo que socava su resiliencia y la de los sistemas agroalimentarios; sus tres deficiencias —la pequeña escala, el acceso limitado a los recursos y el escaso poder de mercado— pueden crear un círculo vicioso.

Las políticas que crean asociaciones y cooperativas de productores, o fortalecen las existentes, pueden contribuir a romper este círculo y mejorar los medios de vida mediante: la mancomunación de los recursos para alcanzar la escala adecuada; la proporción de acceso a recursos productivos como la maquinaria, el equipo y el crédito, y el incremento del poder de mercado. Al comprar insumos y vender productos como grupo, los pequeños productores se protegen de las fluctuaciones del mercado y obtienen mejores insumos y un mayor precio por los productos. Los clubes Dimitra de la FAO son grupos, establecidos a menudo en zonas remotas o afectadas por conflictos, que se reúnen voluntariamente para examinar los desafíos comunes y organizar formas de actuación colectiva con miras a mejorar los medios de vida de las comunidades rurales y empoderar a la población rural, en especial a las mujeres³⁵.

La coordinación con otros actores de la cadena de suministro alimentario también es fundamental para gestionar los riesgos de mercado a fin de fomentar la confianza, la creación de redes, la cooperación y el intercambio de información entre los productores en pequeña escala y otros actores de la cadena de valor. Esto puede redundar en beneficios mutuos por medio de mecanismos como la agricultura por contrato³⁶, en la que los pequeños productores agrícolas que se dedican a los cultivos, la ganadería y la acuicultura obtienen precios garantizados por sus productos, mientras que los elaboradores y distribuidores reciben productos de la calidad deseada³⁷.

Mejora de la resiliencia a través de la agroecología y la adaptación al cambio climático

La adopción de prácticas de producción más sostenibles es otra estrategia importante de mejora de la resiliencia de los hogares agrícolas. Las prácticas propuestas son muy pertinentes para los hogares agrícolas que dirigen pequeñas empresas. Crean sinergias entre la mejora de la resiliencia y el aumento de la productividad y la sostenibilidad, además de ser accesibles para los pequeños productores porque no conllevan grandes inversiones arriesgadas. La agroecología es un enfoque que puede ayudar a los pequeños productores a adaptarse al cambio climático y mitigar sus efectos. Cada vez hay más pruebas de sus beneficios para el medio ambiente, la biodiversidad, los ingresos de los agricultores, la adaptación al cambio climático y la resiliencia a múltiples perturbaciones y tensiones. Sin embargo, estas pruebas están fragmentadas en estudios de casos, experiencias aisladas y observaciones de campo con base en métodos y datos heterogéneos y con distintas escalas y períodos de referencia³⁸.

Para subsanar la falta de datos sistemáticos, la FAO y un gran número de asociados han elaborado el Instrumento para la evaluación del desempeño agroecológico (TAPE), un marco innovador que consolida los datos mundiales sobre la forma en la que la agroecología respalda la transformación hacia sistemas agroalimentarios más sostenibles y resilientes³⁹. La resiliencia es uno de los elementos que se mide expresamente, utilizando las siguientes escalas descriptivas:

• ▸ la diversificación general del sistema de producción: diversidad de cultivos, animales, árboles y actividades económicas;

• ▸ la resiliencia económica: estabilidad de la producción y los ingresos y capacidad de recuperarse de las perturbaciones;

• ▸ la resiliencia social: mecanismos sociales para reducir la vulnerabilidad, y

• ▸ la resiliencia ambiental: capacidad del ecosistema agrícola para adaptarse al cambio climático.

En los 25 países de cinco continentes en los que se ha aplicado el TAPE existe un fuerte vínculo entre la agroecología y la diversidad biológica y económica; las explotaciones agroecológicas más avanzadas no solo son más diversas en términos de cultivos, árboles y animales, sino también por lo que hace a las actividades económicas, lo que aumenta la resiliencia económica y ambiental. A menudo, una mayor resiliencia se ha traducido en la mejora de las dietas y la seguridad alimentaria. Los animales en particular desempeñan un papel fundamental en la mejora de la resiliencia⁴⁰; los resultados del TAPE muestran que las explotaciones agroecológicas más avanzadas tienen mayor diversidad de especies y razas de animales sanos bien adaptados, lo que se asocia con una mayor biodiversidad y la mejora de la salud del suelo y esto, a su vez, contribuye a mejorar la resiliencia ecológica y los servicios ecosistémicos.

Una evaluación realizada con el TAPE en Malí reveló que las explotaciones agroecológicas más avanzadas tenían mayores ingresos netos que las explotaciones convencionales que utilizaban grandes cantidades de insumos químicos. De hecho, las explotaciones agroecológicas gastan mucho menos porque dependen más de las sinergias biológicas que sustituyen los insumos externos^{41, 42}. Algunos ejemplos son el uso del estiércol como fertilizante y los residuos de cultivo como pienso para el ganado. Al mismo tiempo, la mayor biodiversidad de las explotaciones agroecológicas incrementa la capacidad de resistir a ataques de plagas y enfermedades⁴³.

Además de sus beneficios para los productores agrícolas, la agroecología, si se generaliza, puede ayudar a invertir las tendencias de la pérdida de biodiversidad y fomentar la biodiversidad para la alimentación y la agricultura (BAA). Los sistemas de producción dominantes han contribuido a la pérdida de biodiversidad a través de la destrucción de hábitat, el monocultivo, el uso excesivo de insumos como fertilizantes y productos químicos y la sustitución de cultivos y recursos zoogenéticos diversos por una gama limitada de especies, razas y variedades⁴⁴.

Sobre la base de la BAA, la agroecología puede crear diversas sinergias que propicien la resiliencia de los medios de vida al tiempo que mejoran la sostenibilidad ambiental. Ayuda a estabilizar y aumentar el rendimiento, fomenta el crecimiento de los cultivos y las razas de animales locales, mejora los ingresos y diversifica las dietas de los hogares⁴⁵. La BAA también contribuye a crear medios de vida rurales resilientes de forma indirecta al proporcionar a la población rural alimentos silvestres y otros recursos como la madera para combustible. En el Recuadro 15 figuran ejemplos sobre cómo los enfoques armonizados con la agroecología y la biodiversidad pueden generar medios de vida resilientes para las poblaciones rurales de montaña.

La agricultura climáticamente inteligente es otro enfoque para la mejora de la resiliencia cuyo objetivo es promover la seguridad alimentaria, unos medios de vida resilientes y una agricultura resistente al clima^{48, 49}. El concepto reconoce que la agricultura convencional no puede alimentar a la creciente población mundial porque deteriora el medio ambiente y agota los escasos recursos naturales⁵⁰. En un examen de las aplicaciones de la agricultura climáticamente inteligente en África se pone de manifiesto que este enfoque proporciona múltiples beneficios. Ha ayudado a los pequeños productores agrícolas a llevar a cabo una gestión sostenible de la tierra, ha ralentizado la desertificación y ha mejorado la resistencia a la sequía, además de lograr aumentar la productividad y los ingresos. Asimismo, ha mejorado la capacidad de los hogares agrícolas —en especial los que están dirigidos por mujeres— para adaptarse al cambio climático⁵¹.

Un ejemplo positivo de la aplicación de la agricultura climáticamente inteligente corresponde a la reserva forestal Kodroka del estado Norte del Sudán. Gran parte del bosque ha sufrido un fuerte deterioro debido a una combinación de factores, en particular la expansión del desierto, el cambio climático y una gestión hídrica ineficaz. Muchos de los agricultores ya habían empezado a adaptarse al cambio climático ajustando las fechas de plantación y recolecta a los veranos más largos y las precipitaciones imprevisibles. La FAO trabajó con las comunidades que vivían en las proximidades del bosque para plantar hileras de cultivos y árboles (por ejemplo, acacias y eucaliptos) en la tierra degradada. Tras pocos ciclos de cosecha, la zona volvió a ser verde y productiva. Los árboles protegen frente a la expansión del desierto, los cultivos mejoran los medios de vida de los agricultores y la tala cuidadosa de los árboles a intervalos adecuados genera ingresos adicionales⁵².

Protección social: un instrumento importante para mejorar la resiliencia de los hogares rurales

Las condiciones precarias de muchos medios de vida rurales implican que estos sean más vulnerables a las perturbaciones, lo que puede minar todavía más su base de activos, así como su capacidad para gestionar eficazmente futuras perturbaciones⁵³. Cientos de millones de familias rurales se ven atrapadas en un ciclo de hambre, pobreza y baja productividad que da lugar a un sufrimiento innecesario y obstaculiza el desarrollo agrícola y el crecimiento económico en general. La ruptura de este ciclo requiere la acción en dos ámbitos complementarios: la protección social y los sectores productivos de la economía. En muchos países en desarrollo, la mayoría de las personas pobres vive en zonas rurales y la agricultura es el sector productivo más importante. En consecuencia, la vinculación de la protección social con el desarrollo agrícola es un medio que presenta grandes posibilidades para romper el ciclo de la pobreza rural⁵⁴.

Las políticas de protección social en los países en desarrollo surgieron inicialmente para ayudar a grupos de población perjudicados por los programas de ajuste estructural de la década de 1980 y principios de los 90. Actualmente no se limitan a las preocupaciones relacionadas con el bienestar y hacen cada vez más hincapié en la reducción de los riesgos y los efectos perjudiciales de las perturbaciones sobre los medios de vida vulnerables, así como en respaldar la inclusión económica y productiva⁵⁵. Cuando se diseñan para tener en cuenta el género, la nutrición y los riesgos y para dar respuesta ante perturbaciones, las políticas de protección social ayudan a aumentar los ingresos y compensan la falta de consumo de los hogares pobres, lo que les permite invertir y participar en actividades productivas. La función de la protección social combinada con la adopción de enfoques climáticamente inteligentes en las estrategias de gestión de los riesgos climáticos resulta especialmente interesante (véanse los estudios de la FAO resumidos en el Recuadro 16).

Existen pruebas sólidas para demostrar que las redes de seguridad social pueden ser eficaces para proteger el bienestar, los activos y la seguridad alimentaria^56-58. Cuando se garantizan a intervalos regulares y previsibles, también tienen efectos productivos, pues ofrecen seguros y liquidez en cierta medida y permiten a los hogares aprovechar las oportunidades económicas. Además, la protección social puede tener efectos multiplicadores positivos sobre las comunidades y economías locales⁵⁹.

La protección social ha evolucionado para incluir iniciativas tanto públicas como privadas con miras a brindar apoyo a las comunidades, los hogares y las personas en la gestión del riesgo. Consta de tres componentes: i) la asistencia social (por ejemplo, las transferencias de efectivo o en especie y los programas de obras públicas); ii) el seguro social; iii) los programas del mercado laboral⁶⁴. Los programas de socorro en materia de protección social facilitan la recuperación tras una perturbación mediante la mejora de los ingresos y las capacidades generales de los hogares⁵⁵. En los lugares en los que ya se han establecido, estos programas pueden, en un tiempo relativamente corto, brindar asistencia social adicional a los beneficiarios y ampliar los servicios a nuevos hogares vulnerables⁶⁵.

Los datos relativos al uso de sistemas de protección social durante la pandemia de la COVID-19 indican que los países han respondido en parte aumentando la generosidad de los programas existentes e incluyendo a nuevos participantes. El número de programas nuevos ha llegado a ser significativo, por ejemplo, el 63% de las respuestas en forma de transferencias monetarias a la pandemia son sistemas recién introducidos⁶⁶. La idoneidad de estas respuestas en términos de rapidez, cobertura, generosidad y duración de la protección social variaron según las regiones y los países. En promedio, las intervenciones duraron solo tres meses —mucho menos que la crisis—, mientras que aproximadamente el 40% de los programas eran pagos únicos⁶⁶. Los países con sistemas de protección social más desarrollados estaban mejor preparados para proteger los ingresos de la población, lo que pone de relieve la importancia de invertir en el fortalecimiento de los sistemas de protección social en circunstancias normales a fin de ampliarlos con facilidad en respuesta a las necesidades de las personas vulnerables en épocas de crisis⁶⁷.

Los sistemas de protección social pueden ayudar a los pequeños hogares agrícolas a adoptar estrategias de subsistencia más rentables que de otro modo no tendrían a su alcance debido a los riesgos adicionales que plantean⁵⁴. Ofrecen a los hogares rurales pobres, que dependen principalmente de la agricultura, una alternativa a las estrategias de emergencia negativas, tales como el uso de los activos, que agravan su vulnerabilidad y socavan la capacidad futura para generar ingresos. Asimismo, reducen la vulnerabilidad de los hogares rurales al aliviar las restricciones de crédito, ahorros y liquidez y proporcionar apoyo en efectivo y en especie. Aplicar instrumentos de protección social estables y previsibles permite a los hogares gestionar más acertadamente los riesgos y realizar actividades agrícolas y de subsistencia más rentables. Si están bien diseñados, los programas de protección social pueden establecer sinergias con las actividades productivas y las inversiones, lo que fortalece tanto la resiliencia como la sostenibilidad de los medios de vida de los pequeños productores⁶⁸.

Los programas que proporcionan protección social y apoyo productivo son muy complementarios y su ejecución está aumentando en las zonas rurales. En un análisis de la FAO de las políticas propicias correspondientes al período 2007-2018 se observó que estos programas habían contribuido a combatir la pobreza rural⁶⁴. En el examen se determinaron formas de crear nuevas sinergias, en concreto las siguientes:

• ▸ A escala mundial, los programas de asistencia social más utilizados fueron las transferencias de efectivo incondicionales y los programas de alimentación escolar. Sin embargo, pocos se centraban en las comunidades rurales, que son las que tienen mayores necesidades. Los programas nacionales deberían incluir componentes diseñados específicamente para abordar los desafíos de la pobreza rural.

• ▸ La mayoría de programas de asistencia social con un componente de apoyo a la agricultura incluía sistemas de compra pública, sobre todo para los programas de alimentación escolar y las subvenciones alimentarias. Sin embargo, todavía hay margen para mejorar los vínculos entre la protección social y la compra pública.

• ▸ Aparte de los programas de compra pública, los componentes de asistencia social en los programas de apoyo productivo siguen siendo poco frecuentes. Deberían fortalecerse los vínculos entre las transferencias monetarias y los programas relacionados con los factores de producción (por ejemplo, insumos, crédito y riego).

• ▸ Existe una tendencia creciente hacia programas de seguros agrícolas; es fundamental acelerar su aplicación, teniendo en cuenta su potencial para impulsar la producción y reducir la pobreza y la vulnerabilidad en las zonas rurales.

Es necesario ajustar las prioridades de los programas existentes para que aborden los desafíos únicos de la pobreza rural y aprovechen los posibles vínculos entre los programas de protección social y de apoyo productivo. La protección social debería vincularse a buenos enfoques y prácticas agrícolas, como la agroecología y la agricultura climáticamente inteligente, con miras a obtener los beneficios de las sinergias y mejorar los efectos de los dos tipos de apoyo, como se ilustra en un estudio de casos realizado en Zambia⁶⁹. Los programas de protección social de respuesta ante perturbaciones que tienen en cuenta los riesgos pueden crear sinergias con el gasto público en agricultura y desarrollo rural, lo que da lugar a una mayor inclusividad de ambos tipos de apoyo. Los programas específicos han tenido resultados positivos, en particular en el ámbito de la salud, la nutrición y la asistencia escolar. Los programas bien diseñados también pueden ayudar a prevenir el trabajo infantil, ya que es más probable que las familias sigan enviando a sus hijos a la escuela. La ampliación de la protección social para abarcar a los pequeños productores, incluidos los que se dedican a la pesca y la acuicultura y los trabajadores informales, debería ser una prioridad fundamental en los esfuerzos por mejorar la resiliencia de los hogares vulnerables de las zonas rurales y urbanas.

Debería prestarse especial atención a la ampliación de la cobertura de la protección social para abarcar a los pescadores en pequeña escala y los trabajadores informales de la pesca. En un análisis exhaustivo de la FAO se concluye que estas categorías se enfrentan a múltiples riesgos sin estar suficientemente protegidos o estando totalmente desprotegidos. Afrontan vulnerabilidades económicas únicas en comparación con otras actividades agrícolas en pequeña escala y las vulnerabilidades sociales pueden ser abrumadoras. En consecuencia, se necesitan intervenciones innovadoras para proporcionar protección en todo el conjunto específico de desafíos a los que se enfrentan estas categorías en cada contexto nacional y local⁷⁰.

Para mejorar la inclusividad, los sistemas de protección social deben ser lo suficientemente flexibles en cuanto a la movilidad geográfica y sectorial, de modo que los hogares puedan aprovechar las oportunidades que surjan en los distintos sectores y lugares. Esto reviste especial importancia en los países y las zonas con un rápido crecimiento económico, donde las transformaciones estructurales pueden aumentar la desigualdad y excluir a los hogares más vulnerables y marginados.

No se puede hacer frente a los costos de tales programas durante mucho tiempo a menos que se acompañen de una productividad y un crecimiento económico sostenibles y un aumento de los ingresos públicos. Se necesita un enfoque equilibrado: el objetivo de las inversiones y políticas agroterritoriales debe ser lograr el crecimiento y crear empleo, mientras que los sistemas tributarios y de protección social deben orientarse a la reducción de la desigualdad y la mejora de la inclusividad, al tiempo que también garantizan la viabilidad y la sostenibilidad fiscal de los programas.

Lograr la inclusión económica a largo plazo depende de que se aplique un sistema de protección social integral en el que se proponga un amplio abanico de medidas de prevención, protección, promoción y transformación encaminadas no solo a abordar la gran diversidad de vulnerabilidades a las que se enfrenta la población rural pobre, sino también a respaldar los medios de vida. Por ejemplo, los programas nacionales de transferencias monetarias del África subsahariana han ayudado a los hogares agrícolas pobres y marginados a crear activos, empoderarse y generar actividades económicamente productivas. Esto refuerza la importancia de la protección social como inversión en la mejora de los medios de vida. Características como el nivel de transferencias, la previsibilidad y periodicidad de los pagos y el tipo de mensajes conexos que se envían son otros factores decisivos para la mejora de las repercusiones económicas y productivas. Combinar programas previsibles y fiables de protección social con intervenciones de apoyo a la agricultura —como la facilitación del acceso a los activos productivos y la capacitación— puede aumentar al máximo los efectos, así como la probabilidad de éxito de los procesos de inclusión económica sostenible⁷¹.

La pobreza y la vulnerabilidad tienen una dimensión territorial; algunas zonas corren el riesgo de quedarse aisladas y empobrecerse si pierden vínculos cruciales con los mercados urbanos y de exportación. Estas zonas se beneficiarán de las inversiones en infraestructura pública y privada encaminadas a estimular el desarrollo de la cadena de valor. A largo plazo, será fundamental facilitar el acceso al crédito, los activos productivos y la capacitación técnica para impulsar los medios de vida rurales e incrementar la productividad; de lo contrario, los programas de protección social llegarán a ser insostenibles. Sin embargo, la inclusión económica requiere un enfoque holístico a más largo plazo, en el que se lleven a cabo intervenciones graduales encaminadas a brindar un apoyo intensivo durante un tiempo determinado con el objetivo de pasar gradualmente a medios de vida sostenibles. La combinación de la asistencia social y el seguro social puede desempeñar una función importante para fomentar la resiliencia de los medios de vida rurales y garantizar el progreso gradual de la población rural pobre hacia vías de inclusión económica, lo que reduciría la necesidad de protección social⁷¹.

En el presente capítulo se analizaron los factores que determinan la resiliencia de los hogares rurales. Las conclusiones empíricas extraídas de 35 países ponen de relieve que los activos (productivos y no productivos), la diversificación de ingresos y el acceso a la educación y a servicios básicos como el saneamiento constituyen importantes determinantes de la resiliencia de los hogares. En consecuencia, es fundamental ampliar el acceso a activos productivos y no productivos y apoyar la diversificación de los ingresos agrícolas y no agrícolas. La ampliación del acceso a la educación también se consideró una intervención decisiva para mejorar la resiliencia, ya que aumentaba las posibilidades de las personas de trabajar en empleos estables y remunerativos. El acceso a servicios de agua, saneamiento e higiene (WASH) desempeñó una función esencial en la mejora de la resiliencia de los hogares, en particular la de los que se dedican al pastoreo, que generalmente se encuentran en un entorno hostil. En el caso de los hogares de pastores, es muy recomendable llevar a cabo intervenciones destinadas a mejorar la disponibilidad de infraestructuras de calidad.

En el capítulo también se puso de manifiesto una amplia variedad de experiencias encontradas en la bibliografía que se centraban en el fomento de los medios de vida resilientes con el objetivo de superar las posibles compensaciones recíprocas y crear sinergias, aumentar la eficiencia y promover la sostenibilidad de la producción agrícola en pequeña escala. Se destacó la importancia de adoptar medidas colectivas, fortaleciendo las redes y la cooperación entre pequeños productores y otros actores de la cadena de valor, como las asociaciones y cooperativas de productores, en calidad de piedra de toque de la resiliencia de los medios de vida rurales. La agroecología, la agricultura climáticamente inteligente y la conservación de la biodiversidad también pueden contribuir a fomentar la resiliencia ante choques climáticos y a crear medios de vida rurales, al tiempo que mejoran la sostenibilidad ambiental.

Adoptando instrumentos de protección social estables, previsibles, basados en el conocimiento de los riesgos y que ofrezcan capacidad de respuesta ante las perturbaciones, y complementándolos con programas de apoyo productivo, los hogares pueden gestionar más acertadamente los riesgos y realizar actividades agrícolas sostenibles más rentables. Los planes de seguros o de emergencia también pueden suministrar insumos esenciales —como semillas para los agricultores y ganado para los pastores— después de que se produzca una catástrofe, con el objetivo de proporcionar protección e impulsar su recuperación.

Las políticas encaminadas a salvaguardar la seguridad alimentaria y la nutrición deben tener en cuenta los segmentos de la población más vulnerables a las perturbaciones y las tensiones y que trabajan en el sector no estructurado; es necesario que los programas de protección social sean inclusivos. Para garantizar esto último pueden ser necesarias medidas innovadoras a fin de conectar a los hogares con los servicios y la información y fortalecer la confianza en sí mismos. Cuando se producen perturbaciones debería aplicarse un sistema de protección social integral que ofrezca a la población rural pobre distintos tipos de intervenciones y planes para que pueda realizar actividades productivas con empleo decente y para evitar que se vea limitada de nuevo a una economía de subsistencia.

Los hogares integrados principalmente por mujeres y niñas se encuentran entre los más vulnerables y es necesario que se les preste más atención al formular programas de protección social y apoyo. Su exclusión del acceso a los recursos y los activos productivos es el principal factor determinante de su vulnerabilidad, lo que recalca la necesidad de contar con programas de empoderamiento que fomenten y mejoren su resiliencia mediante el acceso a los recursos y la educación. Los lactantes y niños pequeños son particularmente vulnerables, pues su salud puede verse dañada irreversiblemente por perturbaciones que afecten a su seguridad alimentaria y nutrición. Cuando las redes de seguridad social tengan recursos limitados debería darse prioridad a los lactantes y niños para prevenir el retraso del crecimiento, la emaciación y otras formas de malnutrición en la niñez.

Las políticas encaminadas a fomentar la resiliencia de los medios de vida deberían tener en cuenta las condiciones específicas y los múltiples riesgos en torno a los hogares beneficiarios. Las medidas en materia de políticas no deberían simplemente sustituir las estrategias de resiliencia de los propios hogares, pues harían que los hogares dependieran de las políticas y, por tanto, serían aún más vulnerables si estas dejaran de aplicarse. Por ejemplo, las políticas que limitan el precio de los alimentos pueden hacer que los hogares dependan de ese apoyo y que corran el riesgo de perder sus estrategias de resiliencia. Sin embargo, las políticas que mantienen la estabilidad macroeconómica pueden mejorar la resiliencia de los hogares facilitando mecanismos de autoseguro como los ahorros.

En los lugares en que la agricultura predomina en la economía, es fundamental desarrollar la economía rural no agrícola y otros sectores urbanos a fin de ofrecer a los agricultores y las comunidades rurales fuentes de ingresos más atractivas y diversificadas. El desarrollo de la economía no agrícola reviste especial importancia en los casos en que los hogares agrícolas dirigen explotaciones muy pequeñas que corren el riesgo de dejar de ser viables económicamente. Es imperioso que la población participe intensamente en el desarrollo tecnológico para que los agricultores de ingresos bajos puedan beneficiarse de las innovaciones agrícolas. Asimismo, debe prestarse más atención a las inversiones en bienes públicos que reduzcan los riesgos, como los sistemas de riego y drenaje y variedades de cultivos resistentes y de alto rendimiento.

En conclusión, la resiliencia de los medios de vida rurales depende de factores condicionantes específicos de cada contexto y a menudo con un marcado carácter local, que van del desarrollo socioeconómico a las condiciones ambientales y agroclimáticas. El éxito de las estrategias de resiliencia de los hogares también depende de una amplia variedad de intervenciones destinadas a mejorar las capacidades de gestión del riesgo y la resiliencia en múltiples niveles de los sistemas agroalimentarios, en particular intervenciones dirigidas a las cadenas de suministro de alimentos, la gobernanza y las instituciones, así como la infraestructura de apoyo necesaria. Estas se examinarán en mayor profundidad en el próximo capítulo, el último del informe.

A lo largo de la historia, los sistemas agroalimentarios no han sido ajenos a los daños provocados por diferentes perturbaciones y tensiones. La pandemia de la COVID-19 produjo una enorme perturbación en los sistemas agroalimentarios en muchos países, cuyas repercusiones afectaron en mayor medida a los pobres y vulnerables. Los confinamientos impuestos por los gobiernos redujeron su acceso a las oportunidades de empleo y obtención de ingresos, lo que a su vez hizo que disminuyera el gasto en alimentación. Por su parte, esto afectó negativamente a los medios de vida de los actores de las cadenas de suministro alimentario, desde proveedores hasta mayoristas, elaboradores y, finalmente, productores. Las pérdidas de ingresos y poder adquisitivo llevaron a 118 millones de personas a padecer subalimentación¹. La repercusión de la pandemia en la seguridad alimentaria ha generado tanto la demanda como el impulso necesarios para tomar medidas encaminadas a aumentar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios del mundo ante las perturbaciones y tensiones. Para ello son necesarias políticas que fortalezcan la capacidad de los sistemas agroalimentarios de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse. Para poner en contexto las prioridades en materia de políticas, es conveniente volver brevemente sobre las tres preguntas fundamentales que figuran en el Capítulo 1:

• ▸ ¿Resiliencia a qué? Las perturbaciones y tensiones, con frecuencia imprevistas, surgen dentro y fuera de los sistemas agroalimentarios y afectan a la forma en que funcionan alterando las actividades de las instituciones y actores relacionados con este.

• ▸ ¿Resiliencia de qué? El eje central de atención son los sistemas agroalimentarios nacionales, toda la gama de actores y las actividades interrelacionadas de adición de valor, en los ámbitos de la producción, el almacenamiento, la distribución y el consumo de alimentos.

• ▸ ¿Resiliencia para qué? El fomento de la resiliencia persigue garantizar de forma sostenible la disponibilidad de alimentos suficientes, inocuos y nutritivos para todos, y el acceso a estos, frente a cualquier perturbación. Mejora los medios de vida de los actores en los sistemas agroalimentarios (productores, intermediarios y consumidores) y promueve la sostenibilidad.

En este capítulo se aborda la pregunta clave, esto es, ¿Cómo? Un desafío que se plantea a la hora de mejorar la resiliencia es que cualquier cambio en los sistemas agroalimentarios puede generar consecuencias y respuestas no deseadas, que afecten a los actores y actividades de los sistemas, y podría tener resultados positivos o negativos. Para conciliar objetivos contrapuestos serán necesarias políticas, incluidas estrategias y presupuestos, que pongan en consonancia las actividades y decisiones de diferentes actores (públicos, privados y civiles) y fomenten prácticas innovadoras y sostenibles que contribuyan a potenciar la resiliencia y abordar la malnutrición, el cambio climático y la inclusión^{1, 2}.

En la Figura 2 del Capítulo 1 se ponen de relieve las interrelaciones entre diferentes niveles y actores en los sistemas agroalimentarios. Los responsables de la formulación de políticas deben tener en cuenta estos vínculos mucho antes de que una perturbación que afecte a los sistemas agroalimentarios de un país haga necesario aplicar intervenciones correctivas o medidas de urgencia. El rendimiento general de los sistemas depende de estos vínculos e interacciones entre los factores contextuales, incluidas las instituciones y reglamentaciones, y los componentes de los sistemas. Las características de los componentes no solo determinan su capacidad de adaptarse a las perturbaciones, sino también la capacidad de absorción de sistemas enteros —el aspecto de la resiliencia que constituye el eje central de este informe. Por ejemplo, una cadena de suministro alimentario que reacciona con rapidez ante las perturbaciones cambiando de socios comerciales es más resiliente y contribuye a unos sistemas agroalimentarios más resilientes. Las medidas rápidas y eficaces requieren colaboración entre los diferentes actores de la cadena de suministro. Durante la pandemia de la COVID-19, muchos negocios agroalimentarios se pasaron al comercio electrónico a través de empresas de logística que no habían trabajado anteriormente en el sector de la alimentación.

Los enfoques de fomento de la resiliencia deberán ajustarse a la amplia gama de perturbaciones y tensiones que pueden afrontar los sistemas agroalimentarios, así como a las distintas formas en que se propagan por los sistemas. Los datos que figuran en capítulos anteriores indican que, para fomentar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios, es importante que las políticas, las estrategias y los programas se ajusten a tres principios rectores, a saber:

1. La resiliencia conlleva estar preparado en caso de alteraciones. En un entorno de múltiples riesgos, la resiliencia supone estar preparado tanto en el caso de alteraciones que son predecibles como ante aquellas que no se pueden prever al estar rodeadas de incertidumbre. Para prepararse ante lo desconocido es necesario evaluar las características estructurales de los sistemas agroalimentarios, en particular su capacidad de absorción, que viene proporcionada por su diversidad de vías y conectividad (véase el Capítulo 2), así como su capacidad de adaptación, que se obtiene de la diversidad de actores y respuestas (véase el Capítulo 3). Esto permite a los sistemas mantener sus funciones incluso en presencia de perturbaciones imprevistas.

2. El fomento de la resiliencia es un enfoque basado en múltiples riesgos, actores y sectores que abarca todo el sistema. Se requiere pues el análisis de los componentes de los sistemas y los riesgos concretos que afrontan. Esto significa centrarse en las cadenas de suministro de alimentos, los pequeños productores y los hogares vulnerables y determinar políticas, prácticas y condiciones propicias basadas en información sobre los riesgos que mejoren su resiliencia. Es necesario catalogar los vínculos para obtener una gobernanza eficiente de los sistemas agroalimentarios, una coordinación óptima entre los componentes de los sistemas y su alineación efectiva con múltiples objetivos.

3. Las cuestiones más amplias de carácter normativo tienen importantes repercusiones para la resiliencia. Es preciso considerar la necesidad de adoptar medidas de políticas fundamentadas en el riesgo más allá de los sistemas agroalimentarios, que promuevan, por ejemplo, la igualdad de género y la inclusión de las mujeres, sistemas de salud mejores y más inclusivos, sistemas de energía más sostenibles y el uso sostenible de los recursos naturales en general. Para ello se requieren evaluaciones exhaustivas de múltiples riesgos y políticas y prácticas coherentes dentro de los distintos sectores y niveles y entre ellos.

La Figura 10 recuerda la complejidad de los sistemas agroalimentarios, que se ha de reconocer al aplicar los principios y fomentar la resiliencia. Basándose en el marco conceptual del Capítulo 1 (Figura 2), esta representa los sistemas agroalimentarios y sus vínculos con los factores contextuales. Los círculos concéntricos rojo y azul ilustran los distintos componentes de los sistemas agroalimentarios analizados entre los capítulos 2 y 4, esto es, los sistemas agroalimentarios nacionales, las cadenas de suministro alimentario y los hogares, además de los principales desafíos que afrontan con respecto al fomento de la resiliencia. Los tonos de rojo representan la preparación de los sistemas agroalimentarios ante perturbaciones y tensiones, o más exactamente, las partes de los diferentes componentes de los sistemas agroalimentarios y actores conexos (por ejemplo, productores agrícolas y PYME agroalimentarias, hogares y los sistemas agroalimentarios nacionales en general) que carecen de los medios necesarios para estar preparados en caso de alteraciones. Las flechas del círculo exterior indican los factores contextuales fuera de los sistemas agroalimentarios, a saber, las condiciones climáticas y medioambientales y las condiciones macroeconómicas, así como aquellos en otros sectores, además de las instituciones, las políticas y los reglamentos, que tienen repercusiones importantes para los sistemas agroalimentarios y su resiliencia.

Figura 10

Componentes de los sistemas agroalimentarios y factores contextuales

atrás

Por consiguiente, con referencia a los tres principios rectores, los tonos de rojo en la Figura 10 destacan la importancia que tiene prepararse para las alteraciones (primer principio) también en el caso de aquellos actores de los sistemas agroalimentarios y partes de dichos sistemas que actualmente no poseen los medios para hacerlo. Los círculos concéntricos azul y rojo ilustran la necesidad de analizar los diferentes componentes de los sistemas agroalimentarios y los vínculos entre ellos implícitos en el segundo principio. Los factores contextuales del círculo exterior recuerdan el tercer principio, que llama la atención sobre la importancia de las cuestiones más amplias en materia de políticas.

El presente capítulo parte de los tres principios para examinar políticas e inversiones que fomenten la resiliencia de los sistemas agroalimentarios nacionales, así como de las distintas cadenas de suministro de alimentos, actividades y actores. La atención se centra inicialmente en reducir los riesgos y vulnerabilidades de los sistemas agroalimentarios en conjunto y salvaguardar sus diversas funciones. Aspectos de interés fundamentales son la diversidad de fuentes y suministros y el concepto estrechamente vinculado de la conectividad a fin de asegurar una circulación constante de mercancías cuando se producen perturbaciones. A continuación, en el capítulo se aborda la resiliencia de los productores agrícolas, los agronegocios, las cadenas de suministro de alimentos y los hogares vulnerables por lo que respecta a su capacidad de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse frente a las perturbaciones y tensiones. Las consideraciones en materia de resiliencia dentro de un entorno y un marco de políticas más amplios se examinan posteriormente antes de presentar las conclusiones finales, en las que se resume la orientación ofrecida en el capítulo.

En las políticas e inversiones orientadas a mejorar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios debe considerarse tanto el riesgo como la incertidumbre. En el caso del riesgo, puede asignarse una distribución de la probabilidad a posibles resultados. En cambio, la incertidumbre se caracteriza por el desconocimiento de la probabilidad de un resultado, ya sea por falta de información o porque es totalmente impredecible. Por lo general, gestionar el riesgo conlleva reducir la exposición y la vulnerabilidad a un fenómeno adverso concreto que se puede identificar, por ejemplo, mediante la preparación para las sequías. Al combinar medidas de prevención, mitigación y preparación, las estrategias de gestión de múltiples riesgos contribuyen también a que los sistemas agroalimentarios se vuelvan más resilientes y sean más capaces de afrontar imprevistos.

Sin embargo, la gestión del riesgo debe complementarse con una diversidad suficiente de respuestas que conformen la capacidad de absorción, pues los sistemas agroalimentarios generalmente afrontan incertidumbres simultáneas y múltiples riesgos derivados de varias fuentes. El fomento de la capacidad de absorción consiste en garantizar la diversidad y estar preparado en caso de alteraciones en los sistemas agroalimentarios; no está dirigido a un fenómeno específico, sino que brinda opciones una vez que se produce un episodio de alteración. Así pues, la combinación de diversidad y gestión de riesgos permitirá a los componentes y actores agroalimentarios adaptarse a perturbaciones imprevistas y, al mismo tiempo, mantener las funciones básicas de los sistemas agroalimentarios y probablemente lograr la transformación hacia una situación de mayor sostenibilidad y resiliencia.

Asegurar la diversidad es una piedra angular de la resiliencia

Tal y como se menciona a lo largo de todo este informe, y se pone de relieve en el Capítulo 2, la diversidad de actores y respuestas es fundamental para la resiliencia de los sistemas agroalimentarios frente a los múltiples riesgos y la incertidumbre. La diversidad ofrece una red para el aprendizaje y la transformación, para prevenir riesgos y amortiguar perturbaciones, y para asegurar la agilidad en respuesta a las necesidades y oportunidades cambiantes. La diversidad en los sistemas agroalimentarios se caracteriza por la producción de diferentes productos y la utilización de diferentes fuentes de oferta y demanda, tanto internas como externas. Las cadenas de suministro de alimentos con acceso a fuentes de insumos y mercados de productos más diversificados son menos vulnerables. De igual forma, contar con múltiples asociados comerciales puede mejorar la resiliencia al “importar” desde diferentes fuentes de suministro o “exportar” a diversos puntos de demanda, atenuando así la repercusión que perturbaciones simultáneas ocurridas en un lugar pueden tener en otras regiones y sectores. En la sociedad civil local, los diversos canales de los mercados, desde las cooperativas hasta la agricultura sostenida por la comunidad y urbana, pueden proporcionar seguridad alimentaria y nutrición a los ciudadanos³. Entre otras estrategias de amortiguamiento figuran fuentes alternativas de alimentos, tales como las existencias de alimentos⁴.

En el Capítulo 2 se aportó una nueva perspectiva sobre las posibles sinergias y compensaciones que se generan al equilibrar la autosuficiencia alimentaria con el comercio internacional. Se destacó la importancia de incorporar la redundancia en los sistemas. Por un lado, los productores agrícolas se benefician de la redundancia en los canales de la demanda al producir para el mercado interno o exportar a un conjunto diverso de asociados comerciales. Por otro lado, los consumidores se benefician de tener alimentos disponibles en los estantes de las tiendas procedentes de varias fuentes, a saber, producción interna, importaciones y existencias alimentarias.

Aunque la oferta interna supone una parte importante de los sistemas agroalimentarios, disponer de una combinación de alimentos nutritivos procedentes de fuentes tanto nacionales como de importación constituye una estrategia importante para diversificar el riesgo, especialmente en el caso de países más pequeños. Para países con una base agrícola limitada, y por tanto mayor dependencia de las importaciones de alimentos, es fundamental gestionar la conectividad comercial mediante la importación de una cesta diversificada de alimentos nutritivos procedentes de países con perfiles socioeconómicos y climáticos heterogéneos a fin de diversificar los riesgos y reducir la vulnerabilidad a perturbaciones externas.

Sin embargo, el índice de flexibilidad del abastecimiento dietético (IFAD) presentado en el Capítulo 2 muestra cómo el comercio internacional no es neutral cuando se trata del abastecimiento de alimentos nutritivos: en el caso de muchos países de bajos ingresos, las importaciones ofrecen flexibilidad para abastecerse de kilocalorías, pero muy poca en el caso de frutas y hortalizas, debido en parte a las limitaciones logísticas en materia de transporte y almacenamiento perecedero. En estos países, pueden ser necesarias políticas e inversiones que faciliten el comercio internacional de alimentos nutritivos a fin de garantizar su disponibilidad durante alteraciones¹. Los obstáculos al comercio también reducen la flexibilidad a la hora de abastecerse de alimentos. Las iniciativas internacionales para establecer nuevas zonas de libre comercio y ampliar la cobertura de productos en las ya existentes pueden ofrecer beneficios mutuos a todos los participantes y mejorar la resiliencia.

Existe inquietud por que la diversificación resulte menos eficiente que la especialización y la optimización, por ejemplo de la logística de transporte. Sin embargo, la diversificación del sector agroalimentario no limita necesariamente la eficiencia. Es muy frecuente que diferentes tipos de cadenas de suministro y partes interesadas atiendan nichos de mercado específicos y se complementen entre sí. La diversificación en este sentido amplio no quiere decir que los productores no deban especializarse. Más bien significa que a nivel nacional no todos debieran especializarse en el mismo producto, ya que esto aumentaría la vulnerabilidad de los sistemas a una perturbación que afectase a un producto concreto. Si existen compensaciones recíprocas, la opción acertada de diversificación dependerá del equilibrio entre los costos en términos de pérdidas de eficiencia y los beneficios del aumento de la resiliencia en lo que respecta al aumento de ingresos y la reducción de daños y pérdidas derivados de posibles alteraciones. También dependerá del equilibrio entre las pérdidas a corto plazo y los beneficios a largo plazo, y potencialmente significativos, derivados del aumento de la resiliencia y, por tanto, de su mayor capacidad de gestionar perturbaciones impredecibles⁵.

Elegir la estrategia de diversificación más eficaz mejorará los beneficios derivados del aumento de la resiliencia. Basarse en la información sobre exposición y vulnerabilidad a las perturbaciones que se recoge en el conjunto de indicadores de flexibilidad presentados en el Capítulo 2 puede ayudar a los responsables de la formulación de políticas a escoger una estrategia adecuada, al permitirles predecir de forma más precisa las vulnerabilidades de cada componente y actuar sobre este a fin de mejorar la capacidad de absorción de los sistemas (Recuadro 17).

La conectividad es una piedra angular de la diversidad

Además de estar conectados con asociados comerciales internacionales, los sistemas agroalimentarios dependen de la conectividad con infraestructuras físicas y otro tipo de infraestructuras, tales como comunicaciones y redes de transporte, esenciales para garantizar la diversidad del suministro y una rápida adaptación a las perturbaciones. Los sistemas agroalimentarios bien conectados pueden superar las perturbaciones y recuperarse de ellas más rápido y con más facilidad cambiando las fuentes de suministro y las rutas de transporte y comercialización de productos alimenticios, insumos agrícolas y mano de obra, así como los canales para la obtención de conocimientos y recursos financieros. La conectividad con los mercados internacionales a través de las infraestructuras, así como unas relaciones comerciales sólidas, forman parte integrante de esto.

Elaborar y mantener una red interna de transporte de alimentos sólida y diversificada puede facilitar el acceso físico a los alimentos en todos los terrenos y paisajes urbanos de un país. De igual modo, es importante la infraestructura física que garantiza la conectividad comercial internacional (puertos, sistemas ferroviarios internacionales, etc.). Durante la pandemia de la COVID-19, muchos gobiernos proporcionaron apoyo y adoptaron un enfoque coordinado para mantener el funcionamiento de los envíos de alimentos. Por ejemplo, la Organización Marítima Internacional (OMI) hizo un llamamiento a los gobiernos para que los marineros y personal marítimo se consideraran trabajadores fundamentales que prestan un servicio esencial y, por tanto, no estuvieran sujetos a las restricciones de desplazamiento, permitiéndoles entrar o salir de los barcos y desplazarse hasta un aeropuerto⁶. En Europa, los puertos y terminales privados instaron a los Estados miembros de la Unión Europea a que considerasen los puertos como una infraestructura esencial y proporcionaran el apoyo adecuado para evitar alteraciones e impedir pérdidas significativas de puestos de trabajo⁷. China abrió un canal verde para productos agrícolas frescos y utilizó plataformas de servicios de entrega electrónica para resolver los problemas logísticos relacionados con el acceso de pequeños productores a las comunidades urbanas y, al mismo tiempo, reducir al mínimo el riesgo potencial de infección derivado de acudir a mercados de alimentos muy concurridos⁸.

Garantizar la conectividad también consiste en gestionar los riesgos que pueden alterarla. Los desastres y crisis pueden afectar de forma significativa a infraestructuras y servicios, tales como carreteras, transportes o instalaciones de almacenamiento, en las cadenas de suministro agrícolas y alimentarias. El resultado pueden ser daños y pérdidas catastróficos para los medios de vida de las personas, el medio ambiente y la economía. Es importante evaluar y conservar la conectividad, así como protegerla contra los riesgos, y planificar, diseñar y desarrollar nuevas infraestructuras que tengan en cuenta los riesgos y sean resilientes al clima. Para lograr resiliencia al clima es necesario evaluar las vulnerabilidades físicas. Debería también mejorarse la planificación del uso de la tierra a fin de prevenir o reducir riesgos ante los peligros.

Otra dimensión importante de la conectividad relativa a los riesgos es la necesidad de un sistema eficaz y generalizado de gestión de la inocuidad alimentaria que garantice la vigilancia de dicha inocuidad en todos los sistemas agroalimentarios. Asegurar el cumplimiento de las normas en materia de inocuidad alimentaria facilita en gran medida cualquier cambio en las fuentes de abastecimiento de suministros en caso de perturbaciones. La pandemia de la COVID-19 ha puesto de relieve las estrechas conexiones entre la salud de las personas, los animales y el medio ambiente y la necesidad urgente de abordarlas de manera integral. Estudios recientes demostraron que el escenario de la aparición y reaparición de enfermedades infecciosas está estrechamente relacionado con cambios en los factores ecológicos, el clima y las conductas humanas^9–11. Se estima que el 75% de las enfermedades infeccionas de reciente descubrimiento o aparición son zoonóticas, esto es, se transmiten de los animales a los humanos¹².

Es necesario aumentar la solidez de las instituciones internacionales y la colaboración para la detección y contención de enfermedades contagiosas, así como en aras de la seguridad alimentaria¹³. El enfoque “Una salud” de la OMS para programas, políticas, legislación e investigación con el fin de lograr mejores resultados en materia de salud pública es un buen ejemplo¹⁴. Este enfoque implica coordinación entre varios sectores, desde la sanidad vegetal y animal, la inocuidad de los alimentos, la nutrición y la biodiversidad hasta el cambio climático, la actividad forestal y la protección del medio ambiente. Requiere asimismo que los principios de igualdad de género y responsabilidad económica y social se integren en el desarrollo de la capacidad normativa y operacional. La legislación crea un entorno propicio para fomentar y aplicar estas prácticas, con la base reglamentaria necesaria para fortalecer la sanidad animal y vegetal en la agricultura y la flora y fauna silvestres, así como asegurar la inocuidad de los alimentos. Asimismo, contribuye a salvaguardar y restaurar los ecosistemas al introducir mecanismos para prevenir y controlar la contaminación ambiental, la pérdida de biodiversidad, la degradación de los bosques y los efectos del cambio climático¹⁵.

Como se expone en el Capítulo 3, la resiliencia de los sistemas agroalimentarios nacionales también está determinada en gran medida por la diversidad y las buenas conexiones de las cadenas de suministro alimentario, así como por la manera en la que las explotaciones agrícolas y los negocios agroalimentarios a lo largo de dichas cadenas se abastecen de insumos y venden sus productos. En la presente sección se determinan las principales intervenciones en materia de políticas que potencian la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos. Una cadena de suministro resiliente no significa necesariamente que todos sus actores sean resilientes. Las perturbaciones y tensiones pueden provocar daños nefastos a algunos actores, pero también crear oportunidades para que otros se transformen y crezcan. Una dinámica así conllevará siempre ganadores y perdedores, esto es, puede que algunos actores crezcan y otros desaparezcan. Lo importante es que, cuando las cadenas de suministro son resilientes, las perturbaciones y tensiones deberían llevar a una mejora de su funcionamiento y ejecución en su conjunto. Los costos socioeconómicos posteriores deberían reducirse al mínimo gracias a medidas como la protección social o el uso de las existencias alimentarias existentes.

Un aspecto importante a la hora de asignar prioridades en materia de políticas son, por tanto, las posibles compensaciones recíprocas en las cadenas de suministro de alimentos entre la resiliencia, por un lado, y la eficiencia, la inclusividad y la equidad, por otro. Por ejemplo, pueden darse compensaciones entre la incorporación de cierta duplicación y redundancia, que fortalecen la resiliencia, y la reducción al mínimo de los costos, que genera beneficios en materia de eficiencia a corto plazo. De igual modo, una cadena de suministro de alimentos puede ser resiliente, pero no inclusiva, si la mejora de la resiliencia excluye a los pequeños productores agrícolas vulnerables. El desafío consiste en aplicar la combinación adecuada de políticas e intervenciones que ayuden a fomentar la capacidad para reducir al mínimo las compensaciones y crear sinergias que desemboquen en cadenas de suministro alimentario resilientes, pero también eficientes e inclusivas.

La diversidad es una fuente de resiliencia, pero requiere medidas de reducción del riesgo

Mantener la diversidad dentro de una misma cadena de suministro alimentario y entre una cadena y otra es importante para velar por la resiliencia de los sistemas agroalimentarios. En el Capítulo 3, las cadenas de suministro de alimentos se clasificaron en tres grandes tipos, a saber, tradicionales, de transición y modernas, cada una con sus propios puntos fuertes y débiles frente a las perturbaciones y tensiones. Las políticas e intervenciones dirigidas a fortalecer las cadenas resilientes de suministro de alimentos deberían hacer lo siguiente:

Dar cabida a una combinación de cadenas de suministro alimentario tradicionales, de transición y modernas. Estas cadenas de suministro desempeñan diferentes funciones dentro de los sistemas agroalimentarios nacionales, pero todas ellas pueden actuar como amortiguadores frente a perturbaciones y tensiones de diferentes tipos. Las cadenas de suministro de transición y modernas, que son largas y prestan servicio a amplias zonas geográficas, pueden responder con más facilidad a perturbaciones locales y asegurar la disponibilidad de alimentos en las zonas directamente afectadas. Las empresas agroalimentarias a gran escala, que dominan las cadenas de suministro de alimentos modernas, tienen más acceso a capital y recursos. Su fortaleza financiera les permite amortiguar las perturbaciones durante períodos prolongados. Además, desempeñan un papel central en el comercio internacional, lo que es fundamental para diversificar las fuentes de abastecimiento de alimentos a fin de mejorar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios y amortiguar las perturbaciones internas.

No obstante, las cadenas tradicionales y locales, en particular aquellas basadas en los pequeños productores agrícolas y las PYME agroalimentarias, pueden desempeñar una importante función en la mejora de la resiliencia de las cadenas de suministro de alimentos frente a alteraciones a gran escala. Por ejemplo, la FAO observó que, gracias a su proximidad a las zonas de producción y a cadenas de suministro más cortas, los sistemas agroalimentarios en pueblos pequeños eran más resilientes a las perturbaciones que aquellas que prestaban servicio a zonas urbanas de mayor tamaño en cadenas más largas¹⁶. Esto también quedó patente durante la pandemia de la COVID-19, cuando muchas cadenas de suministro locales demostraron ser bastante ágiles en su respuesta a los cambios en la demanda¹⁷. Las pymes también pueden ser sofisticadas, eficientes y resilientes cuando tienen acceso a fuentes de crédito e infraestructuras adecuadas.

La pandemia de la COVID-19 creó una oportunidad de fomentar un mayor interés por los alimentos locales, proporcionados por cadenas de suministro locales¹⁷. Al contar con un número reducido de intermediarios y plazos de distribución más cortos, las cadenas de suministro de alimentos locales generalmente pueden ofrecer a los consumidores alimentos más frescos y más nutritivos, además de los beneficios estimados en materia de desarrollo y sostenibilidad que supone la reducción del consumo de combustibles fósiles y el aumento del apoyo a la economía local^17-19. La mejora de la infraestructura rural y urbana y el fomento de la capacidad de los actores dentro de las cadenas de suministro de alimentos tradicionales para utilizar herramientas digitales pueden crear sinergias entre la eficiencia, la inclusividad y la sostenibilidad y, al mismo tiempo, mejorar la diversidad de los sistemas agroalimentarios generales. Las plataformas electrónicas de entrega de alimentos a domicilio y otras plataformas en línea, que vinculan a compradores y vendedores mediante diversas herramientas digitales, tuvieron un gran impulso durante la pandemia para compensar las pérdidas de las salidas de mercado tradicionales (véase el Capítulo 3).

Las cadenas de suministro de alimentos modernas, pero cortas, pueden también reforzar la diversidad de la disponibilidad de alimentos basándose en alimentos futuros como las microalgas y la carne cultivada. Estos alimentos, que se producen en entornos cerrados, ofrecen varias ventajas en lo que se refiere a la resiliencia, a saber: la reducción de la exposición a factores de riesgo bióticos y abióticos y la provisión de alimentos nutritivos a través de cadenas de suministro de alimentos descentralizadas y locales. Aunque las tecnologías de la alimentación del futuro requieren inversiones financieras a gran escala y nuevos conocimientos técnicos, pueden responder a las necesidades locales al ofrecer una vía adicional para la diversidad en el abastecimiento de alimentos, especialmente en el caso de países con recursos agrícolas limitados²⁰.

Reconocer la heterogeneidad de las explotaciones agrícolas y los negocios a lo largo del continuo urbano-rural. Para abordar las vulnerabilidades y mejorar la resiliencia en diferentes escalas es preciso tener una perspectiva territorial. Por ejemplo, una reciente evaluación mundial de la FAO puso de manifiesto que la escasez de mano de obra en actividades relacionadas con la agricultura y la alimentación debido a las restricciones de desplazamiento a causa de la COVID-19 variaba enormemente en función del tamaño de la aglomeración urbana. En general, las pequeñas ciudades de entre 5 000 y 25 000 habitantes, en las que los trabajadores tenían que desplazarse distancias más cortas, se veían menos afectadas, en tanto que las ciudades de más de cinco millones de habitantes eran más vulnerables a las perturbaciones¹⁶.

La diversidad es también un rasgo de resiliencia en el nivel de los productores y es muy probable que la agricultura siga integrando unidades de diversas escalas. Históricamente, los productores agrícolas han aprendido a hacer frente a los efectos de perturbaciones múltiples y simultáneas que pueden ser pasajeras o duraderas. Dado que la capacidad de resiliencia de los productores está fuertemente ligada a las características de la explotación y la forma en que interactúan con su entorno, las políticas e intervenciones deben centrarse en el contexto regional en el que operan los sistemas agrícolas²¹. La mejora de la resiliencia de los productores ha de basarse en sus puntos fuertes y abordar factores fundamentales que reducen el crecimiento de la productividad, tales como la limitación del acceso al crédito y los mercados. Las políticas no deberían asimismo reemplazar las propias estrategias de los productores o hacer que dependan de las políticas.

Tener en cuenta el contexto y la heterogeneidad. Los distintos tipos de productores agrícolas, empresas agroalimentarias y cadenas de suministro de alimentos tienen diferentes grados de exposición o vulnerabilidad a las perturbaciones y tensiones. Las medidas para reducir las vulnerabilidades, incluida la diversificación de los medios de vida y alternativas a estos, deben adaptarse al contexto local y tener en cuenta la heterogeneidad. La reducción del riesgo de desastres, las buenas prácticas para la adaptación al cambio climático, las tecnologías y las innovaciones pueden ayudar a reducir las causas subyacentes de la vulnerabilidad allí donde la exposición a desastres y perturbaciones relacionadas con el clima es muy alta. Las prácticas y tecnologías resilientes al clima a nivel de las explotaciones o negocios y el territorio pueden contribuir a aumentar el rendimiento y apoyar la sostenibilidad de la producción, mejorar la diversificación y reducir los riesgos de ineficiencias de producción provocadas por perturbaciones y tensiones climáticas²².

Entre las prácticas que contribuyen a reducir las vulnerabilidades y riesgos en los sistemas agroalimentarios figura el fomento de variedades de cultivos, ganado, árboles y peces que son más resilientes a inundaciones, sequías o condiciones de elevada salinidad²³. Las prácticas relacionadas con el suelo y el agua, como la agricultura de conservación, la agroforestería, la conservación de forrajes y la mejora del almacenamiento de semillas constituyen otros ejemplos de prácticas acertadas resilientes al clima^{24, 25}. Según un estudio realizado en 2019 de la relación entre beneficios y costos de las buenas prácticas en la reducción de los riesgos de desastres, estas generaron, en promedio, beneficios 2,2 veces mayores que las prácticas utilizadas anteriormente por los agricultores en condiciones peligrosas²⁶.

Crear un entorno propicio para las cadenas de suministro de alimentos

El rendimiento de cualquier cadena de suministro de alimentos es el resultado de numerosas decisiones adoptadas por los diversos actores, también en las cadenas de suministro de insumos y servicios relacionadas con estas (véase el Capítulo 3), y la forma en que estas decisiones interactúan y cambian en condiciones diversas. Con el fin de diseñar y aplicar estrategias para obtener cadenas de suministro de alimentos resilientes es preciso crear un entorno propicio para los distintos actores. Algunas de las principales condiciones propicias que ofrecen esta infraestructura de resiliencia de las cadenas de suministro son, entre otras, las siguientes:

El aprovechamiento de tecnologías de la información y la comunicación y herramientas digitales para logística. Los gobiernos centrales y locales, junto con el sector privado, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los organismos de desarrollo internacionales tienen una importante función que desempeñar a la hora de apoyar las TIC. Las TIC adecuadas a la escala correspondiente pueden proporcionar herramientas para detectar señales tempranas de riesgo, hacer pronósticos oportunos, adoptar estrategias de alerta temprana y llevar a cabo la diversificación de respuestas²⁷. Las TIC y las herramientas digitales también pueden aumentar de forma drástica el acceso a la información en el sector agrícola, abriendo así el camino hacia una mejora sustancial de la efectividad de la extensión agrícola, los servicios de asesoramiento y el aprendizaje²⁸. Contribuyen asimismo a la toma de decisiones fundamentadas en torno a recursos naturales, sistemas de cultivo, plagas, enfermedades, etc. A raíz de la pandemia de la COVID-19, ha habido una tendencia mundial a crear más enlaces de distribución directa en línea entre agricultores y consumidores, como el comercio electrónico, que pueden mejorar el acceso a alimentos frescos, en particular frutas y hortalizas²⁹.

Mejoras en la gestión de riesgos y la capacidad de alerta temprana. Un enfoque integrado respecto de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios puede ayudar a predecir la probabilidad de perturbaciones y la forma en la que estas inciden en la vida, los medios de subsistencia, la seguridad alimentaria y la nutrición. Este enfoque comprenderá elementos tales como el seguimiento agroclimático, evaluaciones del riesgo y la vulnerabilidad a desastres y crisis, incluidas las plagas y enfermedades, y datos sobre los daños y pérdidas agrícolas^30-32. Para mejorar la toma de decisiones fundamentadas respecto a los riesgos y crisis, los gobiernos a distintos niveles, en coordinación con instituciones académicas, centros de investigación y el sector privado, deberían facilitar estos datos para su análisis a lo largo de los sistemas agroalimentarios³³. Un sistema de alerta temprana combina el seguimiento y las evaluaciones de riesgos con los sistemas y procesos de comunicación y preparación que permiten tomar medidas preventivas para mitigar los efectos de los desastres y crisis³⁴. La asociación entre los sectores público y privado es fundamental para establecer sistemas de alerta temprana a fin de hacer frente a los múltiples peligros que ocurren de forma simultánea o acumulativa a lo largo del tiempo, así como cualquier posible efecto en cascada. Los sistemas de alerta temprana ante múltiples riesgos han de acompañarse de alertas viables que pueden activar medidas inmediatas y mecanismos de respuesta para casos de emergencia. Esto implica conectar el sistema de alerta temprana a una serie de instituciones gubernamentales y partes interesadas locales a través de planes claros de acción preventiva y contingencia con fondos para adoptar las medidas necesarias basadas en el sistema de alerta.

Gobernanza e instituciones inclusivas para una mejor gestión del riesgo. La gobernanza es la combinación de procesos a través de los cuales actores públicos y privados articulan sus intereses, contextualizan y priorizan las cuestiones, y toman, aplican, supervisan y hacen cumplir las decisiones³⁵. La gobernanza inclusiva es un elemento esencial de la preparación que se centra en los conocimientos y capacidades para responder con eficacia a las perturbaciones y tensiones. Junto con análisis profundos de riesgos y crisis potenciales y con sistemas de alerta temprana, la gobernanza es fundamental para garantizar una respuesta y recuperación rápidas y adecuadas, en caso necesario³⁴. Además de estos instrumentos de políticas nacionales, también se deberían elaborar estrategias de gestión de múltiples riesgos subnacionales y locales para abordar las vulnerabilidades subyacentes y factores de riesgo, fortaleciendo las capacidades institucionales según el contexto local. Cuando varios órganos rectores en diferentes niveles trabajan bien en colaboración, facilitan la adopción de medidas coordinadas frente a riesgos e incertidumbres y brindan flexibilidad para abordar los problemas en su debido nivel³⁶. Un ejemplo de ello es el enfoque basado en sistemas alimentarios de las regiones urbanas, que reconoce la conexión entre centros urbanos y zonas rurales, al tiempo que admite los vínculos entre la sostenibilidad económica, ambiental y social y la necesidad de adoptar una visión multisectorial (véase FAO. 2021)³⁷.

Instrumentos nacionales de gestión de desastres y riesgos adaptados a las cadenas de suministro de alimentos. Prever estos instrumentos en las leyes, políticas, reglamentos y estrategias nacionales para las cadenas de suministro de alimentos permitirá a las partes interesadas operar eficazmente y en colaboración tanto dentro de cada sector como entre ellos. Fomentar la diversidad en el abastecimiento de alimentos provenientes de múltiples mercados y regiones (véase el Capítulo 2), apoyar un enfoque multisectorial respecto de la toma de decisiones y establecer protocolos que reduzcan riesgos específicos como, por ejemplo, los riesgos relacionados con el clima o biológicos, hará posible que las partes interesadas disminuyan los riesgos y efectos adversos de múltiples perturbaciones y tensiones. La diversificación de las fuentes de insumos y redes de distribución también podría mejorar la disponibilidad de alimentos cuando se producen perturbaciones. Los organismos públicos de reglamentación deben asimismo velar por que los productos y servicios disponibles sean de alta calidad y estén suministrados por un sector privado próspero y competitivo. El enfoque “Una salud” de la OMS, que se explica con anterioridad, es muy pertinente para la resiliencia en las cadenas de suministro de alimentos, ya que aumenta la productividad y, al mismo tiempo, reduce los riesgos derivados de amenazas biológicas a lo largo de la cadena de suministro alimentario. El propósito es integrar los sectores agroalimentario y sanitario para lograr una coordinación más eficiente de las situaciones de emergencia provocadas por plagas y enfermedades a través de la mejora de su prevención, la alerta temprana y la gestión de los riesgos sanitarios nacionales y mundiales, incluido el uso apropiado de los antimicrobianos para mitigar la resistencia a estos²⁵.

Innovación en las estrategias de distribución y amplia participación. Para lograr los objetivos a largo plazo de sostenibilidad y resiliencia de los sistemas agroalimentarios, debe mejorarse la capacidad de las cadenas de suministro de alimentos de proporcionar constantemente alimentos de manera eficiente y eficaz. Encontrar canales de comercialización de dimensión adecuada resulta especialmente difícil para los productores a pequeña y mediana escala y numerosas PYME agroalimentarias. Normalmente son demasiado pequeños desde un punto de vista económico para distribuir productos a través de grandes cadenas de comestibles integradas verticalmente, pero sus volúmenes son demasiado grandes para los canales directos al consumidor, como los mercados de agricultores³⁸. Crear un entorno propicio y alentar la coordinación a lo largo de las cadenas de suministro de alimentos puede ayudarles a afrontar las limitaciones relacionadas con la dimensión a la hora de acceder a los mercados. Fomentar la participación activa de los pequeños productores y las pymes en las asociaciones de productores, cooperativas, consorcios y grupos de agroindustrias, con políticas que creen un entorno propicio que facilite la coordinación, puede ayudarles a acceder a los mercados y a adoptar estrategias empresariales que mejoren la resiliencia y la eficacia.

El transporte de alimentos desde las zonas agrícolas rurales y dispersas hasta los centros de demanda urbanos suele ser demasiado costoso, especialmente en el caso de mercancías refrigeradas o congeladas. La mayoría de productores agrícolas en pequeña escala carece de experiencia, capital o acceso a crédito para adquirir y utilizar esta logística. Sus sistemas de distribución tienden a estar fragmentados y ser menos eficaces que las redes centralizadas de las cadenas de suministro de alimentos modernas³⁹, lo que hace que los alimentos producidos a nivel regional sean más caros. Mejores prácticas de logística que aumenten la eficiencia pueden disminuir los costos e incrementar el acceso de los consumidores a los alimentos producidos en regiones que carecen de acceso a supermercados. La mejora de la logística revestirá particular importancia a la hora de ayudar a los pequeños productores y pymes a seguir siendo competitivos una vez que termine la pandemia de la COVID-19, sobre todo porque muchos consumidores han disfrutado de la comodidad de comprar todo en un mismo lugar, los servicios de entrega a domicilio y los productos de valor añadido⁴⁰. La logística se puede mejorar a través de la optimización de itinerarios y calendarios y la consolidación de rutas de entrega; el desarrollo de centros logísticos (Recuadro 18); tipos y tamaños de vehículos apropiados para cumplir los objetivos de las cadenas de suministro; entregas puntuales y frecuentes; subcontratación externa del transporte; colaboración horizontal y el emplazamiento de instalaciones, esto es, una cantidad y ubicación óptimas de los almacenes¹⁷.

Acceso más amplio a instrumentos empresariales que mejoren la agilidad y la flexibilidad. Las políticas también han de centrarse en ayudar a los productores y agronegocios a adoptar instrumentos empresariales que mejoren la resiliencia. Entre las medidas recomendadas figuran las siguientes:

• ▸ Mejorar los conocimientos empresariales a lo largo de la cadena de suministro y desarrollar y fomentar servicios de innovación e incubación de empresas, así como recibir capacitación sobre medidas ex ante en preparación para perturbaciones a corto o largo plazo.

• ▸ Ampliar el acceso a instrumentos y recursos y la adopción de estos (por ejemplo, Internet, crédito, seguros) para ayudar a los productores y negocios a fomentar sus capacidades. Los gobiernos y asociados en el desarrollo podrían apoyar innovaciones en materia de comercio electrónico mediante la inversión en infraestructura física e inmaterial y la creación de un entorno empresarial y comercial propicio tanto para grandes empresas como para las PYME agroalimentarias.

• ▸ Financiar la investigación y el desarrollo (I+D) y servicios de extensión agrícola centrados en estrategias de adaptación agrícola, en particular la adaptación al cambio climático y mejores prácticas agronómicas, tales como variedades mejoradas, la plantación y cosecha de cultivos en los períodos idóneos y una mejor gestión de nutrientes^42-44. La I+D participativa se basa en los conocimientos existentes y responde a las necesidades de los productores agrícolas.

Los medios de vida resilientes son un elemento fundamental de los sistemas agroalimentarios resilientes, ya que garantizan el acceso a los alimentos incluso ante perturbaciones. Entre los hogares más vulnerables a las perturbaciones, aquellos que trabajan en actividades de producción primaria en pequeña escala, tales como la agricultura, la ganadería, el pastoreo, la pesca y la acuicultura, se beneficiarán en mayor medida del apoyo logístico, las innovaciones de producción y la gobernanza inclusiva de las cadenas de suministro de alimentos que se describen en la sección anterior. Aparte del apoyo a esos hogares, es importante garantizar el acceso físico y económico a dietas saludables para todos. En el presente informe se estima que, además de los casi 3 000 millones de personas que no se pueden permitir una dieta saludable¹, aproximadamente otros 1 000 millones están en riesgo de no poder permitírsela en caso de que una perturbación reduzca sus ingresos en un tercio. Incluso en países de ingresos altos, los hogares pueden verse afectados por perturbaciones que amenacen su seguridad alimentaria⁴⁵.

No obstante, los hogares en países de ingresos bajos se ven afectados de manera desproporcionada. Los pobres rurales figuran entre aquellos que afrontan las mayores dificultades. Ellos dependen en gran medida del empleo autónomo y la mano de obra familiar, así como de medios de vida basados en los recursos naturales. Se ven limitados por un funcionamiento deficiente de los mercados y la falta de acceso a crédito, seguros y servicios públicos adecuados, como la sanidad y la educación. Esto hace que los hogares rurales sean altamente vulnerables a las perturbaciones, tales como desastres climáticos y ambientales imprevistos, los efectos del cambio climático y crisis financieras y económicas⁴⁶. Estas perturbaciones pueden afectar a sus medios de vida y socavar su base de activos y su capacidad de gestionar los riesgos de forma eficaz⁴⁷. Al elaborar políticas para fomentar las capacidades de resiliencia de los pequeños productores y los hogares vulnerables, los responsables de la formulación de políticas deberían tratar de hacer lo siguiente:

Facilitar una mejor gestión del riesgo y favorecer la capacidad de resiliencia de los hogares. Se trata de una cuestión particularmente importante para los hogares agrícolas y rurales que se dedican a la agricultura, la ganadería, el pastoreo, la pesca y la acuicultura en pequeña escala, así como para los hogares en zonas urbanas y rurales que se ganan la vida en el sector alimentario informal, por ejemplo como trabajadores del sector de la elaboración de alimentos o vendedores de alimentos en la vía pública. Para que las políticas sean eficaces, deberían abordar las desventajas específicas de diferentes actores de los sistemas agroalimentarios con especial atención a las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas, y elaborar medidas concretas que fomenten su capacidad de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse frente a las perturbaciones.

Siguiendo el análisis del RIMA que figura en el Capítulo 4, otras intervenciones clave que pueden mejorar la resiliencia de los medios de vida rurales incluyen la ampliación del acceso a bienes productivos y no productivos, el apoyo a la diversificación de los ingresos agrícolas y no agrícolas y la mejora del acceso a servicios sociales como, por ejemplo, la educación y el saneamiento. Esta última es sumamente importante para los hogares que viven en condiciones difíciles, por ejemplo aquellos que se dedican al pastoreo. Estas intervenciones deberían complementarse con medidas para fortalecer las instituciones locales y las redes de apoyo tradicionales, reforzando los conocimientos locales, mejorando las infraestructuras y posibilitando servicios para el acceso a los insumos y mercados. La mejora de los servicios de asesoramiento rural ayudará a cubrir la necesidad de los pequeños productores de asesoramiento sobre la mejor forma de gestionar los cultivos, el suelo, el agua, los nutrientes, las plagas y las enfermedades.

Se alientan encarecidamente políticas e intervenciones que estén dirigidas a hogares en los que haya principalmente mujeres y niñas, ya que estas pagan las consecuencias más altas durante las perturbaciones y después de estas. Debido al escaso acceso a recursos como tierras y otros activos, tienen más probabilidades de utilizar mecanismos de supervivencia negativos en momentos de perturbación, como la venta de activos, una estrategia que entraña riesgos y es insostenible a largo plazo. El empoderamiento de mujeres y niñas mediante la ampliación de su acceso a activos productivos y empleo decente supone que puedan absorber las perturbaciones y recuperarse tras estas sin que su estado de seguridad alimentaria se debilite o sus activos se agoten. La educación desempeña un papel fundamental en el fortalecimiento de la capacidad de resiliencia de las mujeres, lo que subraya la importancia que tiene ampliar el acceso a la educación para todos, especialmente para las niñas. Las mujeres que reciben más educación tienen mejor acceso al mercado de trabajo y pueden ampliar sus opciones de generar ingresos.

Si se centra la atención en los hogares que se dedican a la producción primaria, también es importante distinguir entre los vendedores netos y los compradores netos de alimentos. Los vendedores netos necesitan recibir un apoyo que se centre en la dimensión comercial de sus actividades como productores y fomente su integración inclusiva en las cadenas de suministro de alimentos. En el caso de hogares que son compradores netos, las políticas deben mejorar y garantizar su poder adquisitivo, así como facilitar la diversificación de las fuentes de ingresos y medios de vida.

A medida que los fenómenos climáticos extremos se vuelven más frecuentes y más acentuados, los productores se enfrentan cada vez a más riesgos. Es importante ampliar el acceso de los pequeños productores a los sistemas de alerta temprana agroclimática para la reducción del riesgo de desastres y puede que se requieran capacitación y subvenciones para hacer estos sistemas asequibles. Aumentar el acceso de los pequeños productores a los seguros, por ejemplo seguros de cosechas y contra las inclemencias del tiempo, mejora su capacidad de obtener préstamos a la producción y participar en actividades agrícolas de mayor riesgo y con un rendimiento más alto.

Formular políticas de protección social que mejoren la resiliencia de los hogares en caso de una perturbación. Los programas de protección social ayudan a los hogares vulnerables a evitar estrategias de supervivencia negativas que son perjudiciales para sus medios de vida y su capacidad de afrontar futuros riesgos y perturbaciones. Revisten especial pertinencia para los hogares vulnerables del medio rural, en particular aquellos que se dedican a actividades de pesca y acuicultura en pequeña escala, así como para los trabajadores informales y los pobres en zonas urbanas. Cuando los programas de protección social están diseñados para tener en cuenta la igualdad de género y la mejora de la nutrición, así como para dar respuesta a múltiples riesgos y perturbaciones, pueden proporcionar apoyo no solo a los beneficiarios habituales, como pensionistas, sino también a poblaciones en riesgo y propensas a sufrir una crisis antes, durante y después de una perturbación. Estos programas pueden ampliar sus prestaciones según las necesidades incipientes de potenciales beneficiarios, ayudar a suplir el déficit de consumo de los hogares pobres y posibilitar que estos inviertan y participen en actividades productivas. Los sistemas de protección social también pueden permitir un aumento del número de casos atendidos mediante fondos de contingencia activados por los sistemas de alerta temprana, así como los procedimientos normalizados de actuación⁴⁸.

De esta forma, las políticas de protección social pueden ayudar a salvaguardar la disponibilidad de alimentos y el acceso a estos frente a perturbaciones y prevenir los efectos en cadena a lo largo de las cadenas de suministro de alimentos. En Etiopía, por ejemplo, el Programa de red de protección productiva centra su atención en hogares que padecen inseguridad alimentaria crónica y proporciona transferencias de efectivo o de alimentos sobre una base previsible durante cinco años, junto con apoyo financiero y técnico. El objetivo es ayudar a que estos hogares creen activos que puedan sostenerlos durante futuras crisis y, al mismo tiempo, contribuir a crear infraestructura rural⁴⁹. Los resultados obtenidos del análisis RIMA en el Capítulo 4 muestran que el acceso a protección social oportuna ayudó a mujeres y niñas en particular a afrontar las perturbaciones, permitiéndoles evitar mecanismos de supervivencia negativos. Si se diseña correctamente, la protección social posibilita sinergias con programas de apoyo productivo e inversiones, que fortalecen tanto la resiliencia como la sostenibilidad de los medios de vida de los pequeños productores⁵⁰. Se alienta encarecidamente a llevar a cabo iniciativas y reformas de políticas destinadas a fortalecer vínculos entre la protección social y los programas de apoyo productivo.

Varias cuestiones y prioridades más amplias en materia de políticas, algunas más allá del ámbito de los sistemas agroalimentarios, pueden tener consecuencias importantes para las políticas dirigidas a fomentar la resiliencia de los sistemas agroalimentarios:

Garantizar el acceso económico a una dieta saludable ha de ser una prioridad no solo en países de ingresos bajos. En el Capítulo 2 se subrayó cómo una amplia proporción de la población mundial no se puede permitir llevar una dieta saludable, o está en riesgo de no poder permitírsela, cuando se enfrenta a una crisis de ingresos, como se recordó anteriormente. Esta vulnerabilidad se debe a los escasos ingresos, en combinación con el costo de una dieta saludable. Por consiguiente, es fundamental aumentar los ingresos y transformar los sistemas agroalimentarios para hacer que las dietas saludables sean más accesibles. En la Figura 6 se determinaron cuatro perfiles generales de países: en un extremo figuran los países de altos ingresos con limitados problemas de asequibilidad; en el otro, se encuentran países, sobre todo países de bajos ingresos en Asia y el África subsahariana, en los que más del 80% de la población no puede acceder a una dieta saludable y necesitan urgentemente una mayor asequibilidad independientemente de las perturbaciones. Existen también numerosos países, la mayoría de ingresos medianos, en los que muchos que pueden permitirse una dieta saludable están, no obstante, en situación de riesgo. El foco de atención de las políticas y las inversiones necesarias dependerán de dónde se encuentra situado un país en este espectro. Algunos países pueden hacer más hincapié en abordar problemas estructurales, tales como los niveles de ingresos y la distribución, mientras que otros pueden centrarse más en la gestión del riesgo y la diversificación.

Las políticas deben incidir directamente en la capacidad de adaptación de los actores de los sistemas, especialmente los hogares. Una enseñanza importante extraída de la pandemia de la COVID-19 es que la resiliencia de los hogares en el ámbito de la seguridad alimentaria depende de políticas y medidas más allá de los sistemas agroalimentarios en sí. En la sección anterior se mencionó la importancia de las redes de protección social para los pobres en zonas rurales y urbanas. Otra esfera fundamental en materia de políticas con una clara repercusión en la resiliencia de los hogares incluye unos seguros de salud y servicios médicos sólidos e inclusivos. La educación y la capacitación son también esenciales para fortalecer la resiliencia de los hogares a largo plazo. Las políticas más amplias dirigidas a fomentar la igualdad de género y la inclusión de las mujeres tendrán efectos significativos en la resiliencia a nivel de los hogares y de manera más amplia dentro de los sistemas agroalimentarios, gracias al aumento de la participación de las mujeres en todos los sectores de dichos sistemas. Las políticas dirigidas a impulsar el empleo pueden sostener los medios de vida y los ingresos y tener efectos positivos en sistemas agroalimentarios enteros.

Se necesitan políticas para fomentar la sostenibilidad de los sistemas agroalimentarios a través de la custodia del medio ambiente. Ante el aumento de las presiones demográfica y ambiental y las enormes incertidumbres que rodean las perturbaciones y tensiones futuras, la resiliencia de los sistemas agroalimentarios se ha convertido en una de las principales inquietudes internacionales. El fomento de la resiliencia de los sistemas agroalimentarios debe formar parte integrante del aseguramiento de la sostenibilidad, en particular a largo plazo. En lugar de agravar el cambio climático y la degradación de los recursos naturales, los sistemas agroalimentarios deben convertirse en guardianes del medio ambiente. Incorporar la biodiversidad en las políticas agroalimentarias es esencial para proteger la salud y la diversidad de los ecosistemas. Resulta fundamental reducir los efectos adversos de los riesgos relativos al clima, tales como sequías, inundaciones y tormentas. Los ecosistemas saludables y diversos prestan servicios ambientales esenciales, tales como agua dulce, aire limpio, suelos fértiles y polinización, que contribuyen a la seguridad alimentaria y medios de vida resilientes⁵¹, ofreciendo protección frente a los riesgos del clima, así como las amenazas geofísicas y biológicas. Las medidas que procuran fomentar ecosistemas saludables y diversos comprenden soluciones basadas en la naturaleza, que protegen, gestionan de forma sostenible y restauran los ecosistemas, al tiempo que abordan los desafíos de la sociedad⁵². Prácticas como la gestión de las cuencas hidrográficas, los enfoques territoriales, la agricultura agroecológica y la agricultura climáticamente inteligente tienen una importante función que desempeñar en situaciones ventajosas para todos que no solo garantizan sistemas agroalimentarios más resilientes, sino que también fomentan inversiones de alto rendimiento a largo plazo^{53, 54}.

La infraestructura verde, esto es, arbustos, huertos, setos vivos, pastizales, estanques, balsas, uadis y humedales, también puede reducir las vulnerabilidades y los riesgos entre los distintos sistemas agroalimentarios y dentro de estos, al tiempo que apoya la sostenibilidad ambiental⁵⁵. Dado que los pueblos indígenas y las comunidades locales suelen estar en el centro de la gestión de los recursos naturales, gracias a su estrecha vinculación con el medio ambiente y el uso de los recursos naturales para sus medios de vida y la dependencia de ellos, la resiliencia de estas comunidades está ligada de forma indivisible a la condición del medio ambiente y la gestión de sus recursos⁵⁶.

Las políticas deben ser coherentes y estar coordinadas a fin de integrar la resiliencia en la planificación nacional en los distintos sectores. Como en otros ámbitos, la coherencia de las políticas resulta esencial al atender las necesidades de los sistemas agroalimentarios. La repercusión mundial de la pandemia de la COVID-19 —una crisis sanitaria que se considera causada por un virus transmitido de animales a personas—, y la respuesta a esta, ponen de relieve el hecho de que para proteger la salud y prevenir perturbaciones en los sistemas agroalimentarios es necesaria una acción coordinada entre los distintos sectores en relación con los animales, las personas, las plantas y el medio ambiente, a saber, el enfoque “Una salud”⁵⁷.

Asimismo, es importante reconocer que la formulación de políticas puede tener consecuencias no deseadas. Para evitar la aplicación de restricciones que dañen a los actores de sus sistemas agroalimentarios, los responsables de la formulación de políticas deben entender cómo funcionan dichos sistemas y cómo interactúan sus actores. Durante la pandemia de la COVID-19, por ejemplo, Sudáfrica consideró que el sector maderero no era esencial, lo que perjudicó a los productores de fruta que dependen de las cajas de madera para distribuir sus productos. En cambio, en países en los que la agricultura se consideró esencial, el sector se mantuvo relativamente resiliente. En México, el sector de la agricultura se consideró una actividad prioritaria y los precios de los alimentos permanecieron relativamente estables⁵⁸.

La coherencia de las políticas es importante en lo que respecta a las subvenciones y otros instrumentos de apoyo agrícola. Aunque las subvenciones pueden proporcionar un alivio inmediato y a corto plazo para los productores agrícolas, pueden reducir también su capacidad de adaptación a las perturbaciones. Los productores pueden estar protegidos a corto y medio plazo, pero esto puede ocurrir a expensas de hacer que sistemas agroalimentarios enteros sean menos resilientes, con efectos negativos que pueden volverse contra los productores. Esto es lo que pasó en la República Árabe Siria, donde el continuo apoyo gubernamental a los precios para los productores y los cultivos de riego intensivo (trigo y algodón) llevó a un uso excesivo de las aguas subterráneas y el agotamiento extremo de los acuíferos. Esta situación limitó la capacidad de adaptación de los agricultores sirios cuando una grave sequía afectó al Cercano Oriente en 2007-08. Las condiciones empeoraron en 2008 cuando el Gobierno suprimió las subvenciones al combustible diésel, utilizado para el riesgo, provocando así un incremento de los precios del 300% de un día para otro^{59, 60}. Como consecuencia, miles de hogares agrícolas abandonaron sus explotaciones y migraron a las ciudades. Las Naciones Unidas estimaron que la crisis había desplazado a más de 300 000 personas en 2009, dejando entre un 60% y un 70% de las aldeas en las regiones de Hassakeh y Deir ez-Zor desiertas^{61, 62}. La lección fundamental es que las políticas e intervenciones que afecten a los sistemas agroalimentarios han de evaluarse detenidamente en cuanto a su sostenibilidad a largo plazo y la forma en que afectan a la resiliencia de los distintos actores y los sistemas en su conjunto.

Otra inquietud guarda relación con la sostenibilidad de los sistemas de protección social, un elemento esencial de los medios de vida resilientes entre poblaciones vulnerables. Estos programas, junto con subvenciones y políticas que apoyen la resiliencia de los sistemas agroalimentarios, deben ser sostenibles fiscalmente.

Para hacer frente al reto de la coherencia y coordinación de las políticas al fomentar la resiliencia, todos los sectores y niveles de las instituciones gubernamentales deben estar implicados. Ha de ponerse mayor énfasis en la necesidad de alineación vertical de las políticas y medidas en los planos nacional y subnacional. En particular, la función del gobierno local en la respuesta a las perturbaciones y el fomento de la resiliencia es crucial. En el estudio de la FAO para evaluar la repercusión de la pandemia de la COVID-19 en los sistemas alimentarios urbanos se puso claramente de relieve el papel clave de las administraciones locales para abordar las repercusiones en la seguridad alimentaria y la nutrición¹⁶. El empoderamiento de las administraciones locales puede marcar una gran diferencia a la hora de prevenir una crisis de la seguridad alimentaria después de una perturbación.

Muchas de estas ideas se están integrando en los marcos de políticas de gestión de riesgos agrícolas de algunos países, pero rara vez se consideran parte de una estrategia integral para mejorar la resiliencia sectorial e intersectorial. Existe la necesidad de incorporar la resiliencia en las políticas agroalimentarias y en los distintos sectores. La resiliencia debería ser un objetivo de las políticas y no solo una herramienta para alcanzar otros objetivos. La agricultura y las instituciones públicas deberían colaborar en los distintos sectores para prever mejor las tensiones, como el agotamiento del agua y nuevas enfermedades zoonóticas que a la larga pueden alterar los sistemas. En estudios de casos específicos sobre resiliencia a la sequía en Australia, desastres naturales en el Canadá y riesgos para la sanidad animal y vegetal en Italia y los Países Bajos se ofrecen ejemplos concretos de cómo los países están conceptualizando la resiliencia⁶³.

La pandemia de la COVID-19 ha creado espacios para nuevos discursos sobre resiliencia en los sistemas agroalimentarios. La perspectiva de resiliencia presentada en este informe implica la preparación para perturbaciones y futuros desafíos todavía desconocidos mediante el fomento de la capacidad de los sistemas agroalimentarios de prevenir, anticipar, absorber, adaptarse y transformarse frente a cualquier perturbación. El objetivo global de esta preparación es gestionar las tensiones y perturbaciones de manera que se garantice la disponibilidad y el acceso continuos a alimentos suficientes y nutritivos para todos. La preparación se fomenta identificando los medios y herramientas que fortalecen la capacidad de resiliencia de los sistemas agroalimentarios y facilitan la transformación de los sistemas hacia la sostenibilidad y la inclusividad.

En este capítulo se ha revisado el marco integral, presentado en el Capítulo 1, para crear unos sistemas agroalimentarios nacionales resilientes y se han ofrecido tres principios rectores de las políticas, las estrategias y los programas. Los principios abogan por la preparación, la cooperación, la coordinación, la inclusividad y la equidad. Pretenden fomentar la incorporación de objetivos de resiliencia en los marcos de políticas y crear incentivos a fin de lograr un cambio dinámico para los diferentes componentes y actores de los sistemas agroalimentarios.

En el Cuadro 5 se resumen diferentes puntos de partida para gestionar el riesgo y la incertidumbre en los sistemas agroalimentarios, y los factores contextuales que se deben considerar. Se establece una distinción entre puntos de partida adaptados para afrontar la incertidumbre (perturbaciones difíciles de prever) y aquellos adaptados a la gestión de riesgos específicos (perturbaciones más predecibles).

CUADRO 5

Puntos de partida para gestionar los riesgos e incertidumbres de los sistemas agroalimentarios

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La capacidad de resiliencia de los sistemas agroalimentarios puede mejorarse mediante políticas e intervenciones que alienten la diversidad, la conectividad y la flexibilidad; fomenten el diálogo, la transparencia y el aprendizaje colectivo en las cadenas y redes de suministro de alimentos, y garanticen que los hogares vulnerables tengan acceso a dietas saludables, incluso cuando los ingresos se ven afectados por una perturbación. Tras reconocer que pueden surgir compensaciones recíprocas, en este capítulo se recomendó evaluar las funciones cruciales de la diversidad y el comercio en los sistemas agroalimentarios en respuesta a las perturbaciones y tensiones, a fin de ayudar a los actores a adaptar sus estrategias para gestionar la resiliencia.

En el presente capítulo se determinaron asimismo las intervenciones clave que pueden mejorar la resiliencia de los distintos actores de las cadenas de suministro, de las que depende la resiliencia de los sistemas agroalimentarios nacionales. Entre estas intervenciones figuran la elaboración de estrategias innovadoras para el transporte y distribución de alimentos, el aprovechamiento de las TIC, el mantenimiento de la diversidad y el fomento de la gobernanza inclusiva y la amplia participación. Las políticas públicas deben asimismo centrarse en ayudar a los pequeños productores, las PYME y los hogares vulnerables a obtener acceso a las herramientas empresariales que necesitan para mejorar su resiliencia.

Uno de los objetivos de esta edición de El estado mundial de la agricultura y la alimentación es contribuir al diálogo y el debate sobre la manera de crear sistemas agroalimentarios resilientes tras la Cumbre de las Naciones Unidas sobre los Sistemas Alimentarios. Asimismo, pretende ayudar a orientar medidas sobre el terreno con respecto al fomento de sistemas agroalimentarios resilientes y, por tanto, contribuir de manera concreta a aprovechar el poder de estos sistemas a fin de lograr avances en los 17 ODS. El fomento de la resiliencia es una condición necesaria y está relacionado de manera intrínseca con el cumplimiento de los ODS y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en general. La resiliencia de los sistemas agroalimentarios está directamente alineada con el logro del ODS 2 (hambre cero) y es fundamental para avanzar hacia otros ODS, tanto aquellos con un enfoque socioeconómico como otros relativos a la sostenibilidad ambiental. Crear paz y prosperidad en beneficio de todas las personas del planeta para 2030, en consonancia con el ODS 16 (paz, justicia e instituciones sólidas) evitará muchas perturbaciones o, al menos, mitigará en gran medida sus efectos. Esto sitúa la resiliencia de los sistemas agroalimentarios en un contexto mucho más amplio.