Actualmente, se est� debatiendo ampliamente el rendimiento de las econom�as de los pa�ses en desarrollo a la luz de las reformas de liberalizaci�n de las d�cadas de 1980 y 1990, y especialmente, los efectos de estas medidas en la seguridad alimentaria y la pobreza en el contexto de las negociaciones de la Organizaci�n Mundial del Comercio (OMC) sobre agricultura en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo y los desaf�os que entra�a la consecuci�n de los objetivos de desarrollo del Milenio. En este contexto, la FAO organiz� la Mesa Redonda de Alto Nivel para que coincidiera con el 65� per�odo de sesiones del Comit� de Problemas de Productos B�sicos (CPPB) y el 19� per�odo de sesiones del Comit� de Agricultura. La Mesa Redonda proporcion� un foro para debatir estos temas e intercambiar las experiencias relacionadas con el proceso de liberalizaci�n del comercio agr�cola y sus repercusiones en la seguridad alimentaria y la pobreza.
La Mesa Redonda de Alto Nivel se organiz� en dos partes: el discurso de apertura a cargo del Director General de la FAO y un grupo de oradores invitados, y los discursos de las delegaciones que participaron en la reuni�n. Los discursos de apertura estuvieron a cargo del Presidente de la Sesi�n, el Honorable Mallam Adamu Bello, Ministro Federal de Agricultura y Desarrollo Rural de la Rep�blica Federal de Nigeria en representaci�n del Presidente de Nigeria, del Dr. Jacques Diouf, Director General de la FAO, del Dr. Supachai Panitchpakdi, Director General de la OMC, de Su Excelencia el Sult�n de Qatar, Bin Hassan Al Dhabet Al Dosari, del Ministro de Asuntos Municipales y Agricultura, del Estado de Qatar en representaci�n del Primer Ministro de Qatar y del Sr. Ivan Demchak, Ministro Adjunto de Pol�ticas Agr�colas de Ucrania. Asimismo, expusieron sus ponencias 17 delegaciones.
La FAO prepar� un breve documento de referencia sobre las siguientes tres cuestiones principales que se ocupan de los aspectos m�s controvertidos del debate en curso en materia de pol�tica.
1. �En qu� circunstancias se puede justificar la protecci�n del sector agr�cola para incrementar y finalmente garantizar la seguridad alimentaria?
2. � Supone la liberalizaci�n del comercio agr�cola una amenaza para la seguridad alimentaria y el objetivo de reducir la pobreza rural?
3. �Qu� pol�ticas nacionales resultan apropiadas para garantizar la seguridad alimentaria durante la transici�n hacia un mercado agr�cola m�s libre?
Los discursos de apertura abordaron el tema de la importancia del comercio para la seguridad alimentaria aludiendo que tanto las experiencias pasadas como presentes demuestran que la seguridad alimentaria se alcanza mejor en un mundo econ�micamente integrado y pol�ticamente interdependiente. En esas condiciones, las cargas de las fluctuaciones a corto plazo y de los cambios estructurales a largo plazo se reducen por cuanto el d�ficit en la producci�n alimentaria en una regi�n o pa�s puede cubrirse con importaciones, es decir, la utilizaci�n de los excedentes de otros pa�ses o regiones. La estabilidad y la paz mundial se mencionaron como condiciones esenciales para la consecuci�n de la seguridad alimentaria y se presentaron las relaciones comerciales estables como fundamentales tanto para la seguridad alimentaria como para la seguridad mundial.
Aunque parece haber un amplio acuerdo en que la liberalizaci�n estimula la eficacia y el crecimiento econ�mico a largo plazo, los resultados inmediatos para las poblaciones m�s pobres y la inseguridad alimentaria se mezclan y esto es lo que parece contribuir al desacuerdo acerca de ulteriores reformas al comercio.
Dado que los suministros mundiales son suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias del planeta, se record� que el hambre y la desnutrici�n son el resultado de ingresos inadecuados m�s que del inadecuado suministro de alimentos. La Declaraci�n de Roma y el Plan de Acci�n de la Cumbre Mundial sobre Alimentaci�n indicaron que el comercio es uno de los factores determinantes de la seguridad alimentaria, por cuanto puede estimular el crecimiento econ�mico que aumenta los ingresos y proporciona acceso a los alimentos mediante las importaciones.
Se reconoci� que los efectos negativos inmediatos que las poblaciones pobres pueden afrontar como resultado de las reformas pol�ticas comerciales necesitan una particular atenci�n. Sin embargo, la respuesta adecuada que se recomend� no fue abandonar el comercio o el proceso de reforma per se, sino m�s bien implementar reformas de manera planificada reconociendo que no existe una �nica pol�tica que pueda ser eficaz para todas las situaciones y que, en algunos casos, podr�a ser apropiado suministrar ayuda para mitigar las dif�ciles condiciones de vida de la poblaci�n pobre. Se se�alaron las experiencias de China y la India como pa�ses donde la apertura de sus econom�as y la introducci�n de pol�ticas de reforma econ�mica dieron por resultado la reducci�n de la pobreza y el incremento de la seguridad alimentaria. Asimismo, se destac� que estos pa�ses, antes de abrir sus econom�as, realizaron las pol�ticas necesarias para garantizar el desarrollo de instituciones y mercados s�lidos para permitirles beneficiarse de la apertura econ�mica.
La seguridad alimentaria es muy importante para la seguridad colectiva, es decir, para la paz. En cambio, la paz y el buen gobierno son requisitos previos para la consecuci�n de la seguridad alimentaria y esto deber�a reconocerse con mayor claridad. Adem�s, la seguridad alimentaria no se lograr� s�lo mediante la liberalizaci�n del mercado, sino que requiere un prop�sito compartido y una voluntad colectiva para resolver los problemas de ajustes relativos. La labor de la FAO sobre el Derecho a la alimentaci�n fue mencionada como una dimensi�n importante de los esfuerzos para incrementar la seguridad alimentaria y se sugiri� que se deber�a integrar mejor a toda la labor de la instituci�n.
En cuanto a las tres preguntas espec�ficas del debate, las opiniones expresadas reflejaron la tensi�n que existe entre la b�squeda de los objetivos a largo plazo de un sistema comercial m�s abierto al cual la mayor�a aspira y las repercusiones negativas a corto plazo sobre la pobreza, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria que una mayor apertura puede causar:
1. �En qu� circunstancias se puede justificar la protecci�n del sector agr�cola para incrementar y finalmente garantizar la seguridad alimentaria?
Dada la importancia del sector agr�cola para el desarrollo econ�mico y la seguridad alimentaria en muchos pa�ses, se indic� que se podr�an necesitar medidas de protecci�n para una serie de razones y que ser�an apropiados diferentes niveles y formas de protecci�n a distintos niveles de desarrollo.
Los argumentos presentados para la protecci�n incluyeron:
• Las situaciones en que el sector agr�cola de un pa�s tenga que competir con productos importados de pa�ses que subvencionan a sus agricultores. En este contexto, la protecci�n se puede justificar como una salvaguardia contra los aumentos de las importaciones. Los peque�os productores agr�colas de los pa�ses en desarrollo con pobreza rural muy difundida, a menudo, son vulnerables a la competencia desleal y pueden necesitar mayores niveles de apoyo y protecci�n.
• Las situaciones en los pa�ses desarrollados y en desarrollo en los que la agricultura desempe�� varias funciones, adem�s de la producci�n de alimentos y materias primas por las que no recibi� compensaci�n directa; otros hicieron hincapi� en que la protecci�n puede tener efectos negativos que comprenden:
• Las pol�ticas proteccionistas que distorsionan el mercado y pueden reducir las exportaciones agr�colas de los pa�ses donde el alimento puede producirse a menor costo. Esto es particularmente importante para los pa�ses en desarrollo que son exportadores netos.
• Las subvenciones y otras medidas para estimular la producci�n, a menudo benefician a los miembros m�s acaudalados de la comunidad agr�cola.
• La protecci�n aduanera y los precios internos que resultan m�s altos tienen efectos negativos en la seguridad alimentaria por cuanto producen un fuerte impacto en los consumidores m�s pobres y sirven como un impuesto regresivo. De tal modo, reducen el poder adquisitivo de las poblaciones pobres y perjudican su seguridad alimentaria.
• La protecci�n tiende a promover la autosuficiencia alimentaria y no necesariamente la seguridad alimentaria. �sta �ltima recibe mejor atenci�n de las pol�ticas que promueven la autosuficiencia alimentaria, lo cual puede ser compatible con la apertura incrementada y la liberalizaci�n del comercio.
2. � Supone la liberalizaci�n del comercio agr�cola una amenaza para la seguridad alimentaria y el objetivo de reducir la pobreza rural?
Nuevamente, los puntos de vista disintieron en cuanto al alcance en que la liberalizaci�n del comercio debiera verse como una amenaza o una oportunidad. Algunos delegados respondieron a esta pregunta aduciendo que la liberalizaci�n del comercio no era una amenaza, sino, m�s bien, una oportunidad por las siguientes razones:
• La liberalizaci�n del mercado abre oportunidades a los pa�ses. La reducci�n de los picos arancelarios, de la progresividad arancelaria, del apoyo que distorsiona el comercio y de la subvenci�n a las exportaciones crean oportunidades comerciales tanto entre los pa�ses desarrollados como entre los que est�n en desarrollo. En 2003, los pa�ses en desarrollo vendieron el 46 por ciento de sus exportaciones a otros mercados de pa�ses en desarrollo. Se deduce que los pa�ses en desarrollo se perjudicar�an mutuamente si mantuvieran barreras al comercio.
• Aun si existiera una amenaza a la seguridad alimentaria a causa de la liberalizaci�n del mercado, las negociaciones en curso de la OMC crear�an previsiones para medidas de tratamiento especial y diferenciado que deber�an ayudar a reducir cualquier efecto negativo a la seguridad alimentaria durante el per�odo de transici�n. A este respecto, un posible recurso a los productos sensibles, a los productos especiales y al nuevo mecanismo de salvaguardia especial podr�a proporcionar una adecuada flexibilidad a los pa�ses para que busquen pol�ticas de agricultura apropiadas en un medio comercial m�s abierto.
• Se argument� que los programas de desarrollo nacional para garantizar la seguridad alimentaria no deber�an ser afectados por la liberalizaci�n del comercio si no distorsionan el mercado, dado que la caja verde del AsA permite estas medidas.
Inversamente, otros participantes expresaron que la liberalizaci�n del comercio era ciertamente una amenaza por cuanto argumentaron que el tratamiento especial y diferenciado y las medidas afines pueden no ser suficientes para protegerse de los efectos potenciales negativos de la liberalizaci�n comercial. Entre los argumentos a favor de esta postura incluyeron los siguientes:
• La apertura de los mercados nacionales puede conducir a un vertimiento en gran escala y amenazar la seguridad alimentaria en el pa�s importador cuando debilita la capacidad de producci�n nacional, (aumenta la limitaci�n de la productividad). Esto sucesivamente reduce la funci�n potencial de la agricultura en la generaci�n de un desarrollo rural m�s amplio y del crecimiento agr�cola.
• Una mayor apertura a las importaciones a bajo precio puede ser una amenaza no s�lo para los productores agr�colas sino tambi�n para los actores de todas las etapas de la cadena comercial.
• La reducci�n de las medidas protectoras y la disminuci�n resultante en los excedentes en los mercados mundiales puede determinar el aumento de los precios de los alimentos y de tal manera ocasionar efectos negativos en las relaciones de intercambio para los pa�ses importadores de alimentos. La reducci�n de las subvenciones a las exportaciones puede empeorar aun m�s estos efectos negativos. Como consecuencia, los pa�ses importadores de alimentos, incluyendo los que reciben ayuda alimentaria podr�an empeorar su situaci�n debido a la liberalizaci�n del comercio.
En general, hubo amplio consenso en que la liberalizaci�n del mercado crea tanto oportunidades como desaf�os y ganadores como perdedores. Es importante reconocer esto. La adecuada graduaci�n de las reformas es cr�tica para garantizar que los pa�ses no expongan prematuramente sus sectores agr�colas a una competencia mayor sin mecanismos institucionales adecuados que los protejan contra los potenciales efectos negativos. La liberalizaci�n del comercio no es una estrategia de desarrollo en s� misma y se deber�a considerar el efecto de una competencia mayor, especialmente cuando tiene repercusiones negativas en la producci�n nacional que est� bien documentada.
Cuando comienza el proceso de liberalizaci�n, en algunas circunstancias, las pol�ticas compensatorias deber�an hallarse activas para adecuar la transici�n de los perdedores a situaciones m�s viable y sostenibles, especialmente centrando la atenci�n en los grupos vulnerables dentro de los pa�ses.
La vulnerabilidad a las crisis es m�s evidente en los pa�ses con menor nivel de desarrollo, donde podr�a ser dif�cil gestionar las amenazas que surgen de una mayor apertura.
La reforma del mercado per se no es el tema central; el tema es, m�s bien, en qu� circunstancias es apropiada y con qu� grado de eficacia se puede gestionar para lograr los objetivos nacionales, incluyendo la seguridad alimentaria.
3 �Qu� pol�ticas nacionales resultan apropiadas para garantizar la seguridad alimentaria durante la transici�n hacia un mercado agr�cola m�s libre?
Se estuvo de acuerdo en que ninguna pol�tica se ajusta a todas, y se enfatiz� la importancia de la reforma pol�tica nacional y el fortalecimiento de las instituciones para garantizar un medio ambiente habilitante. La experiencia indica que las pol�ticas adecuadas de liberalizaci�n dependen de contextos y situaciones espec�ficas. Los aspectos m�s importante mencionados en este contexto incluyeron los siguientes:
• Mientras que el objetivo final a largo plazo es un comercio agr�cola m�s libre, hay algunas intervenciones en el mercado nacional y en las fronteras que podr�an ser necesarias antes de la liberalizaci�n y durante la fase de transici�n. La continuidad de la pol�tica de liberalizaci�n es importante.
• Las pol�ticas a favor de las poblaciones pobres deber�an ocupar el centro de la escena. Las medidas importantes citadas respecto a esto fueron aumentar la infraestructura en las zonas rurales, incluyendo la construcci�n de buenos caminos que faciliten el mercadeo; aprender de las experiencias exitosas para proporcionar menor costo y tecnolog�a de alto rendimiento. Ser�a necesario ocuparse de las pol�ticas para productores de diferente dimensi�n y para diferentes grados de dependencia gubernamental en lo que respecta al ingreso por los derechos aduaneros.
• Adem�s de identificar las pol�ticas adecuadas, es esencial promover una pol�tica de coherencia tanto dentro del marco pol�tico de cada pa�s como a trav�s de los organismos internacionales de asistencia, en especial las instituciones de Bretton Woods. Por ejemplo, es necesario reconocer y ocuparse de las repercusiones en la relaci�n de intercambio de los pa�ses importadores netos de alimentos cuando se eliminan las subvenciones. Esta respuesta requiere el compromiso de los organismos internacionales de desarrollo y financiaci�n. Se mencion� como importante a este respecto la �ayuda para la iniciativa comercial� en consideraci�n del Banco Mundial.
• Deber�an reconocerse las m�ltiples funciones de la agricultura (econ�mica, social, medioambiental) y la importancia de las granjas de familias y deber�an reflejarse en las pol�ticas formuladas para promover la seguridad alimentaria y el desarrollo rural.
• Deber�a buscarse la integraci�n regional de las pol�ticas agr�colas y comerciales para promover la sinergia y se deber�a hacer uso de las ventajas comparativas y complementarias entre pa�ses vecinos.
Hubo una considerable convergencia de los siguientes temas:
• el comercio y las reformas comerciales son fundamentales para el crecimiento econ�mico y el desarrollo a largo plazo
• se necesitan programas complementarios para destinarlos a los perdedores y a las comunidades vulnerables
• se necesitan normas para gestionar el mercado que deben estar m�s estrechamente vinculadas a los objetivos desarrollo
• se requieren reglas de juego niveladas para facilitar la entrada al mercado de los participantes m�s d�biles
• la liberalizaci�n unilateral no es generalmente apropiada en el medio comercial actual.
Es necesario hacer un ulterior an�lisis para comprender y presentar la evidencia sobre una variedad de cuestiones relacionadas con los temas expuestos
1. Con respecto a la justificaci�n de la protecci�n:
a. �Es necesario un nivel m�nimo de autosuficiencia para la seguridad alimentaria?
b. �Es necesario el apoyo gubernamental donde la agricultura suministra m�ltiples bienes?
2. Con respecto a la posible amenaza a la seguridad alimentaria resultante de la liberalizaci�n del comercio
a. �C�mo se pueden identificar los ganadores y los perdedores claramente?
b. �C�mo establecer mejor el v�nculo entre la liberalizaci�n comercial y la seguridad alimentaria incrementada o reducida?
c. �C�mo reducir del mejor modo posible las distorsiones fuera del pa�s que debilitan al sector agr�cola nacional?
d. �Qu� medidas se necesitan para proteger los pa�ses de bajos ingresos y con d�ficit de alimentos (PBIDA) y los pa�ses en desarrollo importadores netos de alimentos que pueden ser afectados cuando los precios de las importaciones de alimentos aumentan?
3. Con respecto a la selecci�n de pol�ticas apropiadas
a. �Qu� paquete de medidas es mejor para cada etapa de la evoluci�n?
�De qu� manera secuenciar y gestionar mejor las pol�ticas?
b. �Cu�l es la funci�n del estado en diferentes etapas de desarrollo del sector agr�cola?
c. �Cu�l es el v�nculo entre la buena gobernanza, la estabilidad pol�tica y la seguridad alimentaria?
d. �Qu� pol�ticas aumentan mejor la capacidad de respuesta del aspecto del suministro agr�cola?
e. �Cu�les son las pol�ticas de transici�n y compensatorias m�s eficaces?
f. �C�mo crear capacidades para participar, de la mejor manera, en las negociaciones de la agricultura en curso?