FC 99/20(a)           

财政委员会

I．背景情况

1. 全球环境基金（GEF）提供赠与资源，以支付为全球环境利益的措施有关的商定增加费用。全球环境基金是生物多样性公约（CBD）、气候变化公约（UNFCCC）和关于不易降解有机污染物（POPs）的斯德哥尔摩公约的供资机制。尽管GEF尚未成为联合国荒漠化防治公约（UNCCD）的供资机制，但它支持与此公约有关的一些活动。供资的准则视汇集在GEF四项重点领域的13项活动计划确定的活动，这四项重点领域是：生物多样性、气候变化、国际水域和臭氧层大量减少。涉及这四项重点领域的土地退化，主要是荒漠化和毁林，目前也得到处理。期望土地退化和POP将在2002年底之前列为新的重点领域。

2. GEF长期以来一直承认：基金若要促成保护全球环境的国际行动，与其他国际机构进行合作是必要的。因此预期会成为POP公约的临时供资机制，GEF理事会于2000年5月根据其在GEF活动新兴领域方面的特别专门知识，批准了为粮农组织和联合国工发组织作为实施机构（EA）扩大机会的举措。这为粮农组织申请资源开辟了机会，最初为GEF项目制定和准备基金（PDF-B），并加速了POP的促成活动，直接从GEF秘书处（GEFSEC）而非首先通过GEF的三个执行机构（世界银行、开发署、环境署）之一。而且仍必须通过执行机构（IA）转呈准备完善的项目建议，但这些安排目前可以根据具体的项目进行谈判，执行机构的作用可能仅是名义性的，要遵照文书的要求，增加新的实施机构的责任。

II．粮农组织－全球环境基金战略匹配

3. 按照GEF理事会决定，在GEGEFSEC和FAO之间的一系列非常公开而积极的会议中可以明显看出：FAO与GEF之间的战略匹配将为发展一种建设性的伙伴关系提供合理的基础。伙伴关系将符合战略框架（2000－2015年）第20段确定的粮农组织的三项互相关联的全球目标，特别是可持续生产和自然资源保护的双重目标，并符合实现这些目标的统一战略和多学科方针。粮农组织在GEF的计划重点的若干领域中具有明显的相对优势，这新的合作关系还符合本组织拓宽伙伴关系和联盟的全组织战略的精神（战略框架第167和172段）。此外FAO－GEF合作将促进已确定的几项跨学科行动重点领域，特别是粮食和农业生物多样性综合管理、促进农业和粮食生产的生物安全、综合生产制和农业中的气候变化问题。加强与GEF的合作将利用本组织在通过与开发计划署、环境署和世界银行合作，协助成员国制定和执行GEF项目方面业已取得的丰富经验。最后GEF是向发展中国家供资的一个具有吸引力的来源，因为它是可持续发展供资的少数大规模来源之一。

4. FAO与GEF秘书处同意制定一项六个重点领域的初始工作计划：不易降解有机污染物、农业生物多样性、生物安全、可再生能源用于生产部门（农业）、综合环境系统管理、生产地貌可持续发展。短期内重点将是制定与POP有关的项目活动量。

5. GEF秘书处目前正在谈判其2002－2006年期间的下次补充，估计新资源大约为22－32亿美元。利用可能补充30亿美元作为基础，GEF秘书处一直在讨论其各自合作伙伴的“暂定拨款”。为粮农组织、GEFSEC初步表示本组织的活动量可以增长到大约每年4 000万美元。这将使粮农组织可以置于执行机构（特别是世界银行和开发计划署）和其他实施机构（区域开发银行、农发基金和工发组织）之间的一个中间位置。应当进一步指出，除了承诺了大量本身的资源之外，GEF已非常成功地启动了大量共同筹资－估计GEF 1美元资源可筹措3美元。由于GEF的共同筹资原则，因而还可以期望粮农组织/政府信托基金计划会增加。

6. 粮农组织将与GEF秘书处作为实施机构的新关系制定与受益国和GEF秘书处合作的新模式，将负责整个项目周期（提出、准备、评估、监管和评价）。如同业已通知财政委员会第九十七届会议那样，本组织的服务费用将用执行服务费支付。这很可能是一笔定额费用，将用来支付一个项目从概念到结束所有阶段期间的所有项目周期任务和活动的全部管理费用。一俟GEF理事会批准一个项目，项目资源和执行服务费将由一个执行机构转交给粮农组织。

III ．FAO－GEF协定：财政和审计规定

7. 自2001年3月以来一直在审议两项协定：GEF秘书处与FAO之间的一项谅解备忘录（MOU）和FAO与GEF委托单位－世界银行之间的财务程序协定（FPA）。按照MOU和FPA的规定，粮农组织将建立一项基金，即FAO－GEF基金，收取、保存和管理委托单位按GEF秘书处指示转交的GEF赠款。此类赠款的提供将依据GEF秘书处对粮农组织拟定的项目建议的批准。

8. GEF关于这类基金的财政报告的标准规定订立在MOU第V条和FPA第VI条之中。它们包括关于将由有关机构的外聘审计员作出的关于基金状况的年度审计意见的要求。这些规定将由世界银行作为GEF信托基金委托机构而作出。

9. 在2001年期间与GEF秘书处的会议和讨论过程中，解释了粮农组织难以接受这些审计规定的理由，并提出了解决办法。最终达成的折衷方案（见附件I）与签署新安排的其他机构相比（四个区域开发银行、农发基金和一个联合国专门机构、工发组织），是对审计要求作出了重大修改而有利于粮农组织。具体来说将要求粮农组织就粮农组织的帐目每两年而不是每年对FAO－GEF基金提出一项单独的审计意见；在中间年份中本组织仅提出由管理部门确认的FAO－GEF基金的帐目表。

IV．审计范围

10. 粮农组织用收到并列入基金的赠款进行的活动可分为两类，即：

1. 对粮农组织本身将执行的项目：在这种情况下开支将经由粮农组织本身的财务系统和程序进行处理。因此将利用这些财务系统和程序以及在正常的业务过程中的审查和审计确保项目开支。相应减少了对FAO－GEF基金提出专门审计意见所需要的额外审计工作量。
2. 对国家实体或其他第三方将在粮农组织监督下执行的项目：在这种情况下粮农组织将把从GEF委托单位收到的赠款转给当地实体。项目开支将由当地控制和处理，实际上或专门采用非粮农组织系统的程序。为获得对这类开支审计目的的必要保证超出了现有的做法，要求改变方式，现解释如下。

11. 作为(2)项目所收到的赠款的管理单位，粮农组织将负责确认转拨的资金将用于批准的项目用途，而不仅仅是确认收到的资金已适当转给有关实体。在这方面协定规定，为此项目收到的审定的财政报表将用于确保此类安排的开支。实际上粮农组织及其外聘审计员将信赖这些审定的财政报表及有关的审计结果，以提供对当地管理的开支的必要保障。因此这一项目的协定将为适当的开支外部审计，以及确保及时向粮农组织提供审定的财政报表和审计结果，作出合同规定。本组织业已了解类似安排，如1995年粮农组织与巴西政府签署的协定，按此协定一些项目正在该国实施。而且这类安排符合联合国系统普遍采用的国家执行的原则。

12. 应当指出在可以预见的将来（今后12－18个月）FAO－GEF项目看来均将属于(1)类。因此粮农组织将会取得拟议的新的GEF安排的经验，然后才有可能参与管理属于(2)类的GEF项目。

V．建议财政委员会采取的行动

13. ，财政委员会2000年5月会议最后审议和批准了特别审计要求（参阅FC 94/9号文件）。该项要求涉及一个大型紧急项目（2 500万美元），由世界银行资助的科索沃紧急农业恢复项目。该事项已提交财政委员会，因为本组织按其财务条例不能直接要求外聘审计员对该拟议项目 进行特别审计。按照财务条例第12.6条，仅有财政委员会才可要求外聘审计“进行特别审查，就有关结果提出专门报告”。财政委员会还可以根据财务条例第12.3条特别指示外聘审计员进行特别审计。该项要求得到批准，财政委员会决定的记录见附件II。

14. 应指出最后要求中有关的执行活动与目前提出的要求有很大不同。现有要求涉及寻求伙伴、具有重要供资机构的一项可能长期重大合作计划，其任务是补充粮农组织所有各类技术援助活动。因此期望FAO－GEF基金将对本组织今后多年对成员国的技术援助计划的环境和可持续生计方面作出重大贡献。

15. 因此要求财政委员会审议背景文件，和关于由外聘审计员对拟议的FAO－GEF基金的两年度财政报表提出专门的审计意见的要求。如果该建议可以接受，请委员会根据财务条例12.6条的规定，要求外聘审计员按照商定的权限对FAO/GEF两年度基金进行特别审计。

• 要求外聘审计员对FAO－GEF基金两年度报表进行额外工作的费用将由基金支付，首次用粮农组织投资的基金剩余现金获得的利息支付。
• 将由国家实体在粮农组织监督下执行的上述第(2)类项目协定应当其本身提供审计费用。
• 按拟议安排应支付给粮农组织的GEF费用包括FAO－GEF基金财务管理费用的成分。

第5.01节粮农组织应向秘书处提供按照粮农组织会计和报告程序拟定的关于FAO/GEF基金的下列报告：

1. 未经审计的GEF赠款季度财务报告；
2. 季度和年度报告（基本上按本文件附表1的形式），表明所转拨的每一笔GEF赠款在有关时期内产生的费用和支付额；
3. 半年度进展情况报告；
4. 在粮农组织财政年度结束之后尽早提交由粮农组织财务司长和行政及财务助理总干事确认的FAO/GEF基金的年度财务报告，并附上有关粮农组织从向其转拨任何GEF赠款的部分或全部收益的实体所收到的关于GEF资源利用的任何审定的财务报告；
5. 在粮农组织两年度财政周期结束之后尽早提供粮农组织正常计划关于信托基金财务报表的附本，该报表应包括详细说明列入FAO/GEF基金所收到的资金说明，这类资金的使用目的、FAO/GEF基金资金余额、粮农组织外聘审计员对此财务报表的意见；
6. 在给予每一笔GEF赠款的活动完成或结束之后六个月内提交一份关于这类GEF赠款的最终报告；
7. 在协定书和本备忘录结束之后尽早提供由粮农组织财务司长和行政及财务助理总干事确认的关于FAO/GEF基金的最终财务报告；
8. 在协定书和本备忘录结束之后在粮农组织两年度财政周期结束之后尽早提供一份粮农组织正常计划信托基金财务报表的附本，该报表应包括FAO/GEF基金的一份最终财务报表，详细说明这类资金的使用目的、结束之时FAO/GEF基金资金余额、粮农组织外聘审计员对此报表的意见；
9. 秘书处可能不时合理要求的其他报告。

这类报告和帐目在形式和内容上将与按照财务程序协定提供给委托单位的报告和帐目完全相同，粮农组织在获得报告后应尽快向秘书处提交附本。按此谅解备忘录进行的任何外部审计的费用应按照财务程序协定第2.3节第II予以提供。

关于协定第(d)、(e)、(g)和(h)款所要求的财务报告，FAO/GEF基金所获得的投资收入可作为投资累计收入予以报告，不必列在各项GEF赠款中。

32. 财政委员会审议了FC 94/9号文件：要求外聘审计员对由粮农组织以联合国驻科索沃临时管理团的名义执行的、通过世界银行资助的大约2 500万美元的紧急农业恢复项目进行特别审查。

33. 根据《财务条例》第12.6条的规定，财政委员会要求外聘审计员按照世界银行所要求的权限范围对该项目进行特别审计。在这方面，委员会注意到该项特别审计所产生的所有费用将由该项目负担。财政委员会提请注意可能出现大量类似要求的风险，并强调外聘审计员的特别审计应作为例外情况处理。