INTRODUCTION

1. Le présent document contient une analyse de la situation actuelle en ce qui concerne l'accès aux marchés agricoles mondiaux pendant la période qui s'est écoulée depuis la conclusion du Cycle d'Uruguay. Il identifie les groupes de produits alimentaires et agricoles pour lesquels il existe des crêtes tarifaires et analyse l'impact des différentes formules de réductions tarifaires sur les droits de douane actuels. Il contient également un bref aperçu des questions connexes de la progressivité et de la complexité des droits et de l'administration des contingents tarifaires. Le présent document a essentiellement pour objectif d'analyser les incidences des différentes formules de réductions tarifaires pouvant être envisagées pour des groupes sélectionnés de produits dans le contexte de la structure tarifaire des pays développés et des pays en développement. L'on n'a pas essayé, à ce stade, d'étudier en détail l'importance de ces réductions tarifaires pour les marchés agricoles ou les courants d'échanges.

2. L'étude est fondée sur les informations provenant de la base de données sur l'accès aux marchés agricoles (AMAD)¹ et porte sur la période 1995-98. Pour certains pays, lorsqu'elles sont disponibles, il est également tenu compte des données concernant 1999. Toutes les informations que contient la base de données proviennent de sources publiées; ces dernières sont énumérées au tableau 1 de l'annexe.

3. Les pays couverts par la base de données AMAD sont les pays membres de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ayant inscrit des contingents tarifaires sur leurs listes ainsi que les autres pays membres qui ont inscrit leurs engagements par lignes tarifaires sur leurs listes du Cycle d'Uruguay. La base de données AMAD couvre actuellement 46 pays membres de l'OMC.² Les pays nouvellement admis à l'OMC dont les listes répondent aux critères susmentionnés seront ajoutés à la base de données à mesure que celle-ci sera actualisée. La présente étude est fondée sur les informations concernant les 46 pays couverts par la base de données AMAD, lesquels représentent ensemble 81 pour cent environ de la valeur du commerce agricole mondial.

ANALYSE DES CRÊTES TARIFAIRES SUR LES MARCHÉS AGRICOLES

4. Aux fins de la présente étude, les crêtes tarifaires sont définies comme étant les taux dépassant 20 pour cent ad valorem³. Afin d'identifier l'incidence des crêtes tarifaires, il a été procédé à une analyse des informations contenues dans la base de données AMAD concernant les droits appliqués conformément au régime de la nation la plus favorisée et les droits consolidés. Il n'a été tenu compte que des lignes tarifaires comportant des taux dépassant 20 pour cent ad valorem ou équivalent ad valorem pour calculer les taux appliqués moyens et les crêtes tarifaires consolidées pour les groupes de produits ci-après: bovins, ovins, porcs, volaille, autres produits à base de viande, produits laitiers, céréales secondaires, riz, blé, farines d'oléagineux, graines oléagineuses, huiles végétales, sucre, fruits et légumes, cacao, café, thé, tabac, coton, fibres dures et cuirs et peaux. Chaque catégorie comprend aussi bien les produits primaires que les produits traités (par exemple le cacao comprend les fèves de cacao, le beurre de cacao, la poudre de cacao et le chocolat).

5. L'une des principales difficultés que pose l'identification des crêtes tarifaires tient à la complexité des droits. Pour une large part, les crêtes tarifaires sont des droits spécifiques ou des droits combinés, particulièrement dans les pays développés,⁴ de sorte qu'il a fallu estimer des équivalents ad valorem. Des équivalents ad valorem des droits spécifiques et combinés ont été calculés sur la base des valeurs unitaires nationales des importations tirées de la base de données AMAD au niveau des positions à 6 à 11 chiffres de la classification du Système harmonisé (SH). Pour les valeurs manquantes (par exemple du fait d'un droit prohibitif), les valeurs unitaires nationales des importations par catégories de base au niveau des positions à 6 chiffres ou les valeurs unitaires mondiales des importations ont été utilisées comme variables de substitution. L'on trouvera au tableau 2 de l'annexe une indication détaillée des formules utilisées pour calculer les équivalents ad valorem.

6. Le tableau 1 montre que des droits consolidés et des droits appliqués élevés sont encore fréquents sur les marchés agricoles mondiaux, même après exécution des engagements pris conformément à l'Accord sur l'agriculture du Cycle d'Uruguay. De plus, il ressort de l'analyse que la fréquence de lignes tarifaires consolidées et appliquées très protectionnistes demeure élevée pour nombre de catégories de produits. Dans les pays développés, les crêtes tarifaires les plus élevées concernent les secteurs des graines oléagineuses, des produits laitiers, de la viande et du blé. S'agissant des pays en développement, les crêtes les plus fortes concernent les secteurs de la viande, des graines oléagineuses et des céréales secondaires. Il ne faut cependant pas oublier que la présente analyse, réalisée sur la base des droits appliqués conformément au régime de la nation la plus favorisée, ne tient pas compte des conditions préférentielles d'accès aux marchés qui sont fréquemment accordées aux pays en développement ou aux pays les moins avancés.

7. Parmi les pays couverts par la base de données AMAD, les pays développés ont un plus grand nombre de crêtes tarifaires pour chaque catégorie de produits et, en moyenne, des crêtes plus élevées que les pays en développement. Les crêtes des droits appliqués sont beaucoup plus élevées dans les pays développés que dans les pays en développement pour la plupart des catégories de produits. Font exception les farines d'oléagineux, le café, le thé, le coton et les cuirs et peaux, catégories pour lesquelles les crêtes appliquées sont plus élevées dans les pays en développement. Les crêtes consolidées tendent également à être plus élevées dans les pays développés, sauf pour les farines d'oléagineux, le tabac, le coton, les fibres dures et les cuirs et peaux.

8. D'une manière générale, les crêtes tarifaires appliquées sont nettement inférieures aux crêtes tarifaires consolidées aussi bien pour les pays développés que pour les pays en développement. Il convient de noter en outre que, pour certains produits, les échanges se font pour la plupart sous un régime de droits appliqués relativement modestes. Toutefois, une analyse détaillée du régime commercial appliqué à chaque catégorie de produits sort du cadre du présent document étant donné que celui-ci a simplement pour but de mettre en relief les crêtes tarifaires appliquées aux différentes catégories de produits qui pourraient être réduites lors de futures négociations commerciales.

9. Le processus de conversion en droits de douane des mesures non tarifaires prévu par le Cycle d'Uruguay, qui a discipliné l'utilisation de ce dernier type de mesures, a souvent débouché sur des droits consolidés plus élevés que ceux qui étaient appliqués précédemment. Ainsi, les crêtes tarifaires appliquées ont pu persister, et même augmenter. Dans les pays développés, l'application de la clause de sauvegarde spéciale concernant l'agriculture a également débouché sur l'imposition de droits supplémentaires dans les secteurs de la viande de boeuf, du sucre, de la volaille et des produits laitiers.⁵

10. Comme on l'a vu, les pays développés appliquent généralement un plus grand nombre de crêtes tarifaires par catégorie de produits que les pays en développement. Pour les pays développés, le nombre de lignes tarifaires appliquées dépassant 20 pour cent est le plus élevé pour les catégories de produits ci-après: fruits et légumes, produits laitiers, viande, café, cacao et thé. Dans les pays en développement, la fréquence des crêtes tarifaires appliquées est la plus grande pour les secteurs des fruits et légumes, de la viande, des huiles végétales, du café, du cacao et du thé. En comparaison des pays développés, la fréquence des crêtes tarifaires appliquées dans les pays en développement est plus élevée pour les céréales secondaires, les farines d'oléagineux, les huiles végétales, les fruits et légumes, le café, le thé et le tabac.

ANALYSE D'AUTRES OPTIONS EN MATIÈRE D'EXPANSION DU COMMERCE

11. L'on trouvera ci-après un examen de l'impact potentiel de l'application des différentes formules de réductions des droits sur le niveau maximum des droits consolidés. Ces formules de réduction ont été sélectionnées sur la base des propositions de réductions tarifaires présentées lors des précédents cycles de négociation menés sous l'égide du GATT qui ont déjà été compilées et analysées de manière systématique.⁶ Bien que ces formules n'aient pas toutes été appliquées, certaines d'entre elles, comme la formule suisse, ont suscité un vif débat parmi les spécialistes et les praticiens depuis le Cycle d'Uruguay. Les formules appliquées, qui sont définies au tableau 2, sont notamment les suivantes: réductions linéaires moyennes des droits convenus dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture (36 pour cent pour les pays développés et 24 pour cent pour les pays en développement); réductions linéaires de 50 pour cent appliquées aux produits de l'industrie à la suite du Kennedy Round; les quatre formules proposées lors du Cycle de Tokyo; et la formule suisse de compromis finalement adoptée lors du Cycle de Tokyo.⁷

12. Étant donné que certaines formules donnent des résultats différents selon qu'elles sont appliquées à la moyenne des droits perçus sur chaque catégorie de produits ou à des lignes tarifaires spécifiques, il a été décidé d'appliquer chaque formule de réduction à chacune des lignes tarifaires consolidées. Les taux ainsi obtenus ont ensuite été regroupés selon les différentes catégories de produits.

13. L'on trouvera au tableau 3 les taux auxquels aboutirait chacune des différentes formules de réductions. Le tableau 4 illustre l'impact de ces différentes formules sur la dispersion des droits dans chaque catégorie de produits. La conclusion peut-être la plus notable est qu'une répétition des réductions appliquées conformément au Cycle d'Uruguay laisserait subsister d'importantes crêtes tarifaires dans toutes les catégories de produits aussi bien pour les pays développés que pour les pays en développement.

14. L'application de réductions linéaires plus radicales, comme celles proposées lors du Kennedy Round et du Cycle de Tokyo, se traduirait par des niveaux de protection moins élevés, encore que des crêtes tarifaires consolidées importantes pourraient subsister dans le secteur agricole de la plupart des pays. Les seules formules qui élimineraient toutes les crêtes tarifaires sont la formule des réductions itératives et la formule suisse. L'on peut dire par conséquent que des réductions linéaires, même plus fortes que celles appliquées à la suite du Cycle d'Uruguay, n'élimineraient pas les crêtes tarifaires. Seule l'application de formules d'harmonisation, comme la formule suisse, permettrait dans la pratique de réduire les crêtes tarifaires aussi bien pour les pays développés que pour les pays en développement. Néanmoins, les résultats de l'application de la formule suisse dépendent du coefficient de la formule, qui reste à définir. Dans la présente étude, ce coefficient a été fixé à 0,16, ce qui signifie que tous les droits supérieurs à 16 pour cent doivent être ramenés à un niveau inférieur à ce chiffre. En tout état de cause, cet exemple montre qu'une telle formule est appropriée pour éliminer les crêtes tarifaires et comprime les droits à l'intérieur d'une fourchette étroite sans nécessairement imposer de profondes réductions des droits au-dessous du coefficient de la formule.

LE PROBLÈME DE LA PROGRESSIVITÉ DES DROITS

15. Certaines crêtes tarifaires reflètent sans doute l'impact du problème connexe de la progressivité des droits. L'on dit qu'il y a progressivité des droits lorsque des droits plus élevés sont imposés à mesure que les produits sont de plus en plus traités. Les écarts de droits perçus sur les articles traités et sur les produits primaires correspondants protègent les industries nationales de traitement et leur permettent de faire concurrence - peut-être de manière déloyale - aux exportateurs. La progressivité des droits est considérée comme un des obstacles auxquels se heurtent les pays en développement dans les efforts qu'ils déploient pour créer des industries de traitement des produits primaires qu'ils exportent.

16. Dans une étude précédente,⁸ la FAO a évalué l'impact sur la progressivité des droits des concessions tarifaires convenues lors du Cycle d'Uruguay dans le contexte des marchés d'importation de produits agricoles de l'Union européenne, du Japon et des États-Unis, qui représentent ensemble 45 pour cent des importations mondiales de produits agricoles traités. Après avoir comparé en détail les droits de base et les droits consolidés résultant des engagements pris dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture concernant une large gamme de paires de produits, l'étude est parvenue à la conclusion que plus de 80 pour cent de l'écart entre les droits inscrits sur les listes des différents pays perçus sur les produits traités et les produits primaires avait diminué après le Cycle d'Uruguay, ce qui avait offert aux pays en développement de nouvelles possibilités de diversifier leurs exportations au profit de produits traités à plus forte valeur ajoutée. Cependant, même après exécution intégrale des engagements pris lors du Cycle d'Uruguay, plus de 50 pour cent des paires de produits examinées demeureraient soumises à des droits progressifs consolidés, avec un écart nominal moyen de 17 pour cent. La progressivité des droits demeure par conséquent un problème majeur pour les pays qui essaient de diversifier leurs exportations. Sur les marchés des pays considérés, les droits progressifs consolidés les plus élevés appliqués depuis le Cycle d'Uruguay concernaient les secteurs des produits laitiers, du sucre, des fruits et légumes, du tabac et des cuirs et peaux.

17. Bien qu'une analyse détaillée de la progressivité des droits par paires de produits sorte du cadre de la présente étude, le problème de la progressivité des droits a été analysé dans le contexte des groupes de produits faisant l'objet de crêtes tarifaires. Le tableau 5 résume les niveaux des crêtes tarifaires appliquées indiqués au tableau 1, selon le degré de traitement. L'on constate que les niveaux des crêtes tarifaires appliquées sont généralement plus élevés pour les produits traités que pour les produits primaires, aussi bien pour les pays développés que pour les pays en développement.

18. Ces constatations confirment apparemment que les crêtes tarifaires sont plus importantes pour les produits traités que pour les produits primaires et portent à penser en outre que les droits appliqués sont sans doute progressifs aussi. Les crêtes tarifaires applicables aux produits traités sont particulièrement fortes dans les pays développés, bien qu'il convienne de noter que les régimes préférentiels appliqués à certains pays en développement et à certains des pays les moins avancés aient pour effet de réduire le degré de progressivité des droits auxquels ces pays sont confrontés. En fait, les exportations de produits alimentaires des pays en développement se heurtent à d'autres obstacles, qui peuvent être particulièrement notables dans le cas des produits traités. Quoi qu'il en soit, la progressivité des droits peut avoir un impact significatif sur les pays en développement en limitant leurs possibilités de diversification verticale des exportations de leurs industries alimentaires.

AUTRES QUESTIONS

19. Deux autres questions importantes concernant la situation de l'accès aux marchés après le Cycle d'Uruguay sont brièvement examinées ici: il s'agit de celles de la complexité des droits et de l'administration des contingents tarifaires. Les droits ad valorem sont plus transparents que les droits complexes (composés d'éléments spécifiques et d'éléments ad valorem) ou que les contingents tarifaires. Lorsqu'il est appliqué des droits autres qu'ad valorem, il est plus difficile d'établir des moyennes par catégories de produits et de faire des comparaisons d'un pays à un autre. En outre, lorsqu'il existe des droits spécifiques ou des droits complexes, il est aussi plus difficile de suivre l'évolution de la protection réelle avec le temps. Comme des droits spécifiques sont imposés sur chaque unité importée, l'équivalent ad valorem varie en proportion inverse du prix des importations. Lorsque le prix diminue, le niveau de protection augmente. De ce fait, le degré de protection assuré par des droits spécifiques et complexes est difficile à évaluer et peut changer indépendamment du droit. Le tableau 6 contient des informations sur la part des crêtes tarifaires autres qu'ad valorem dans les pays développés et en développement.

20. Les contingents tarifaires ont été conçus soit pour préserver les conditions existantes d'accès aux marchés (souvent en vertu d'arrangements préférentiels), soit pour ouvrir des possibilités minimums d'accès après transformation en droits de douane de barrières non tarifaires. Les contingents tarifaires visant à assurer un accès minimum devaient être ouverts sur la base du régime de la nation la plus favorisée. À l'heure actuelle, 36 pays membres de l'OMC ont inscrit sur leurs listes des engagements en matière de contingents tarifaires représentant au total 1 370 contingents différents pour les produits agricoles, dont 59 pour cent dans les pays développés. Comme le montre le tableau 7, le plus grand nombre de contingents tarifaires existent dans les secteurs des fruits et légumes, de la viande, des céréales et des produits laitiers. En 1995, le volume total des contingents tarifaires inscrits sur les listes en pourcentage du commerce mondial des produits considérés variait habituellement entre 3 pour cent et 7 pour cent. Pour les catégories de produits comme les produits laitiers, la viande et le sucre, il dépassait 10 pour cent.

21. La question de l'administration des contingents tarifaires est particulièrement importante pour les produits en question. Ces contingents pourraient offrir de nouvelles possibilités d'échange à tous les pays membres de l'OMC, particulièrement s'ils sont administrés de manière transparente, par exemple sur la base "premier arrivé, premier servi", par mise aux enchères ou sur la base des "droits appliqués" (les importations sont autorisées en quantités illimitées au taux du contingent tarifaire ou au-dessous). D'après une étude récente de l'OMC,⁹ 62 pour cent des contingents tarifaires existants sont administrés selon les méthodes susmentionnées. Toutefois, une proportion significative de contingents tarifaires sont administrés selon des formules moins transparentes, par exemple selon des méthodes d'allocation aux importateurs passés, aux entités commerciales d'État ou à des groupes ou associations de producteurs, ou selon des méthodes d'allocation mixtes. En tout état de cause, le tableau 8 montre que les taux d'utilisation tendent à être plus élevés dans le cas de ces dernières méthodes. Les recherches devront par conséquent être poussées plus avant pour déterminer si d'autres restrictions aux échanges (par exemple des droits plus élevés dans les limites du contingent) sont la cause de ces moindres taux d'utilisation.

CONCLUSIONS

22. L'examen qui précède des crêtes tarifaires appliquées dans le secteur agricole dans les pays développés et les pays en développement permet de dégager les conclusions ci-après. Premièrement, en dépit des engagements pris lors du Cycle d'Uruguay, des crêtes tarifaires moyennes élevées persistent sur les marchés agricoles mondiaux, et l'incidence des crêtes tarifaires demeure importante pour nombre de catégories de produits. Cette incidence est également plus élevée dans les pays développés que dans les pays en développement en termes aussi bien de fréquence que de niveaux moyens. Certaines de ces crêtes tarifaires pourraient avoir des effets substantiels sur les courants d'échanges, encore qu'il faudrait pousser les recherches plus loin pour analyser leur impact effectif.

23. Deuxièmement, même si les réductions tarifaires effectuées à la suite du Cycle d'Uruguay étaient répétées, il subsisterait des crêtes tarifaires pour la plupart des catégories de produits. L'application de réductions linéaires plus radicales abaisserait les niveaux de protection mais n'éliminerait pas pour autant les crêtes tarifaires. Seule une formule ayant pour effet d'harmoniser les réductions éliminerait les crêtes tarifaires et comprimerait les droits à l'intérieur d'une fourchette étroite sans pour autant imposer de réductions marquées de droits déjà peu élevés.

24. Troisièmement, bien que la progressivité des droits ait diminué depuis les réductions opérées à la suite du Cycle d'Uruguay, des droits progressifs importants subsistent pour nombre de catégories de produits. Les crêtes tarifaires dans le cas des produits traités constituent un problème substantiel pour les pays en développement qui essaient de diversifier leurs exportations.

25. Quatrièmement, un pourcentage significatif de droits sont des droits spécifiques ou des droits combinés, particulièrement dans les pays développés. Si tous les droits étaient convertis en droits ad valorem, la situation serait plus transparente, et tel serait le cas aussi si les contingents tarifaires étaient administrés sur la base des droits appliqués, par mise aux enchères ou sur une base "premier arrivé, premier servi".

26. Le Comité voudra peut-être exprimer un avis au sujet de ces conclusions et indiquer s'il considère, à la lumière de l'expérience des pays membres, qu'il y a lieu d'entreprendre une analyse plus approfondie pour essayer de mieux cerner les structures tarifaires qui affectent les principaux courants d'échange, par produits et pour des groupes de pays sélectionnés.

Tableau 1. Crêtes tarifaires des pays développés et des pays en développement sélectionnés, 1995-98 (en pourcentage)

Tableau 2: Formules de réductions tarifaires

Tableau 3. Droits résultant de l'application des formules de réductions tarifaires à des catégories de produits sélectionnés faisant l'objet de crêtes tarifaires dans les pays développés et les pays en développement (pourcentage moyen)

Tableau 4. Effets des différentes formules de réductions tarifaires sur la dispersion^1/ des crêtes tarifaires dans les pays développés

Tableau 5. Crêtes tarifaires appliquées aux produits primaires
et aux produits traités, 1995-98

Tableau 6. Pourcentage de crêtes tarifaires autres qu'ad valorem par rapport au nombre total de crêtes tarifaires appliquées à des catégories de produits sélectionnées dans les pays développés et les pays en développement, 1995-98

Tableau 7. Pourcentage de contingents tarifaires, par catégorie de produits, pour tous les pays membres de l'OMC

Tableau 8. Contingents tarifaires, par principale méthode d'administration, pour tous les pays membres de l'OMC,1995-99

ANNEXE

Tableau Annexe 1. Principales sources des informations utilisées dans la base de données AMAD

Tableau Annexe 2. Formules de conversion de droits spécifiques en équivalents ad valorem

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1  La base de données AMAD est une initiative concertée interorganisations d'Agriculture et agro-alimentation Canada; de la Direction générale de l'agriculture de la Commission européenne, de la Direction de l'alimentation, de l'agriculture et des pêcheries de l'OCDE, de la base de données TRAINS de la CNUCED, du Service de recherche économique du Ministère de l'agriculture des États-Unis et de la Division des produits et du commerce international de la FAO. La base de données AMAD peut être librement consultée sur Internet à l'adresse http://www.amad.net et comprend des informations sur la protection tarifaire et les conditions d'accès aux marchés des produits agricoles.

2  Afrique du Sud, Argentine, Australie, Barbades, Brésil, Canada, CE-15, Chili, Colombie, Costa Rica, Égypte, El Salvador, Équateur, États-Unis d'Amérique, Guatemala, Hongrie, Inde, Indonésie, Islande, Israël, Japon, Malaisie, Maroc, Mexique, Namibie, Nicaragua, Norvège, Nouvelle-Zélande, Pakistan, Panama, Paraguay, Philippines, Pologne, République de Corée, République tchèque, Roumanie, Singapour, Slovaquie, Slovénie, Suisse, Swaziland, Thaïlande, Tunisie, Turquie, Uruguay et Venezuela.

3  Il n'y a pas de définition standard des crêtes tarifaires. Étant donné que les prix des produits agricoles varient beaucoup, 20 pour cent peut être considéré comme un seuil modeste, mais une précédente étude de l'OMC/CNUCED a fixé ce chiffre à 12 pour cent. Il n'est pas tenu compte de la possibilité qu'un droit consolidé peu élevé plus un droit spécial imposé en application d'une clause de sauvegarde puisse également se traduire par un droit plus élevé que la crête telle que définie ici. Voir Incidences tarifaires du Cycle d'Uruguay sur les exportations des pays en développement: Crêtes tarifaires et progressivité des droits (TD/B/COM.1/14/Rev.1), janvier 2000, CNUCED, Genève.

4  La définition des pays développés utilisée dans la présente étude est celle de l'Organisation des Nations Unies.

5  Incidences tarifaires du Cycle d'Uruguay sur les exportations des pays en développement: Crêtes tarifaires et progressivité des droits (TD/B/COM.1/14/Rev.1), janvier 2000, CNUCED, Genève.

6  Voir par exemple Evaluating Alternative Formulas for Reducing Agricultural Tariffs, J. Wainio, P. Gibson, et D. Whitley, Economic Research Service, USDA, Washington, 2000; et Multilateral Approaches to Market Access Negotiations, S. Laird, in M. Rodriguez, P. Low et B. Kotschwar, eds. Trade Rules in the Making Challenges in Regional and Multilateral Negotiation, Organisation des États américains, Brookings Institution Press, Washington, 1999.

7  Bien que l'Accord sur l'agriculture laisse une certaine latitude aux pays membres pour ce qui est de répartir les réductions de droits entre les différentes lignes tarifaires (à condition qu'une réduction minimum de 15 pour cent soit appliquée à chaque ligne), il a été pris pour hypothèse, aux fins de l'analyse, qu'il serait procédé pour chaque ligne tarifaire à une réduction linéaire de 36 pour cent ou de 24 pour cent.

8  The Impact of the Uruguay Round on Tariff Escalation in Agricultural Products, 1997. J. Lindland, Divison des produits et du commerce international, FAO, Rome.

9  "Tariff Quota Administration Methods and Tariff Quota Fill", Comité sur l'agriculture, session extraordinaire, (G/AG/NG/S/8), mai 2000, WTO, Genève.