INTRODUCCIÓN

1. El presente documento trata de la actual situación del acceso a los mercados agrícolas a nivel mundial para el período posterior a la Ronda Uruguay (RU). Se ocupa de los grupos de productos básicos del sector alimentario y agrícola para los cuales existen crestas arancelarias, y examina en que forma las diversas fórmulas de reducción de los aranceles afectaría a estos aranceles máximos. También se examinan brevemente los problemas relacionados con la progresividad y complejidad arancelarias, y así como la administración de los contingentes arancelarios (TRQ). El objetivo principal del presente documento es investigar las consecuencias de diversas opciones de reducción arancelaria para la estructura arancelaria de los países desarrollados y en desarrollo en el caso de determinados grupos de productos básicos. En esta fase no se ha tratado de hacer un estudio detallado de la importancia de estas reducciones arancelarias para los mercados agrícolas o las corrientes comerciales.

2. El estudio utiliza los datos disponibles en la base de datos de acceso al mercado agrícola (AMAD)¹, y abarca el período 1995-1998. En el caso de algunos países cuando se dispone, también se tienen en consideración datos relativos a 1999. Todos los datos contenidos en la base de datos se obtienen de fuentes disponibles públicamente. Estas fuentes figuran en el Cuadro 1 del Anexo.

3. Los países incluidos en la base de datos AMAD son miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) que mantienen contingentes arancelarios y los demás miembros que incorporaron compromisos arancelarios sobre la base de una línea arancelaria en sus listas de la Ronda Uruguay. En la actualidad hay 46 estados miembros de la OMC incluidos en la base de datos AMAD². Los nuevos miembros de la OMC con listas que responden a los criterios antes mencionados se incluirán conforme se actualice la base de datos. El presente estudio se basa en datos para los 46 países que figuran en la base de datos AMAD, que en conjunto representan aproximadamente el 81 por ciento del valor del comercio agrícola mundial.

ANÁLISIS DE LAS CRESTAS ARANCELARIAS EN
LOS MERCADOS AGRÍCOLAS

4. Las crestas arancelarias se definen en este documento como derechos arancelarios superiores al 20 por ciento ad valorem. A fin de determinar la repercusión de las crestas arancelarias, se aplicaron los datos de AMAD sobre la nación más favorecida (NMF) y se revisaron los derechos consolidados. Sólo las líneas arancelarias con derechos arancelarios superiores al 20 por ciento ad valorem³ o en equivalente ad valorem se tuvieron en cuenta para contabilizar la media aplicada y las crestas de aranceles consolidados para los siguientes grupos de productos básicos: productos bovinos, productos ovinos, productos porcinos, productos de aves de corral, otros productos cárnicos, productos lácteos, cereales secundarios, arroz, trigo, harinas oleaginosas, semillas oleaginosas, aceites vegetales, azúcar, frutas y hortalizas, cacao, café, té, tabaco, algodón, fibras duras y cueros y pieles. Cada grupo de productos básicos incluye productos primarios y elaborados (por ejemplo, el cacao incluye el cacao en grano, la manteca de cacao, el cacao en polvo y el chocolate).

5. La complejidad de los aranceles representa un problema importante en el proceso de determinación de las crestas arancelarias. Una parte considerable de las crestas arancelarias son aranceles específicos o combinados, especialmente en los países desarrollados⁴ y por consiguiente, se han estimado los equivalentes ad valorem. Estos equivalentes ad valorem de aranceles específicos y combinados se calcularon utilizando valores unitarios nacionales de importación derivados de la base de datos AMAD a los niveles de 6 a 11 dígitos de la clasificación del Sistema Armonizado (SA). En el caso de valores no existentes (por ejemplo, debido a un arancel prohibitivo) se utilizaron como cálculos aproximados los valores unitarios de importación nacionales por partidas básicas, al nivel de seis dígitos o los valores unitarios de importación mundiales. En el Cuadro 2 del Anexo se presenta una especificación detallada de las fórmulas utilizadas para calcular los equivalentes ad valorem.

6. En el Cuadro 1 se observa que los tipos arancelarios elevados consolidados y efectivamente aplicados son todavía comunes en los mercados agrícolas mundiales, incluso después de la aplicación de los compromisos del Acuerdo sobre la Agricultura de la RU. Además, el análisis muestra que la frecuencia de líneas arancelarias sumamente protegidas, consolidadas y aplicadas, es todavía importante para muchos grupos de productos básicos. En las economías desarrolladas las crestas arancelarias más altas son las aplicadas en los sectores de semillas oleaginosas, productos lácteos, carne y trigo. En el caso de los países en desarrollo, los niveles más elevados de las crestas arancelarias se encuentran en los sectores de la carne, las semillas oleaginosas y los cereales secundarios. Sin embargo, debe recordarse que este análisis sobre la base de tipos de NMF no se tienen en cuenta para el acceso al mercado preferencial que con frecuencia se aplica a países en desarrollo o países menos adelantados.

7. En el curso de los países incluidos en la base de datos AMAD, los países desarrollados tienen más crestas arancelarias por cada grupo de productos básicos y crestas arancelarias medias más altas que en las economías en desarrollo. Los niveles más altos efectivamente aplicados son muy superiores en los países desarrollados que en los países en desarrollo para la mayoría de los grupos de productos básicos. Hay excepciones en el caso de las harinas oleaginosas, café, té, algodón y cueros y pieles en los que los países en desarrollo tienen aranceles efectivamente aplicados más elevados. Asimismo, los niveles máximos consolidados tienden a ser superiores en los países desarrollados con excepción de las harinas oleaginosas, tabaco, algodón, fibras duras y cueros y pieles.

8. En general, las crestas arancelarias aplicadas son considerablemente más bajas que las crestas arancelarias consolidadas para los países desarrollados y en desarrollo. Asimismo, debe observarse que, en el caso de algunos productos, la mayor parte del comercio se realiza con arreglo a niveles arancelarios aplicados relativamente bajos. Sin embargo, un examen detallado de las condiciones comerciales para cada grupo de productos básicos no entra en la esfera de este documento, puesto que el estudio trata de poner de relieve los niveles de las crestas arancelarias en los diversos grupos de productos básicos que podrían estar sujetos a reducciones en nuevas negociaciones comerciales.

9. El proceso de arancelización emprendido conforme a la RU, que disciplinó la utilización de medidas no arancelarias, se ha traducido a menudo en aranceles consolidados más altos que los existentes antes de la Ronda. Este hecho ha permitido la persistencia, e incluso el aumento, de las crestas arancelarias aplicadas. En las economías desarrolladas, la aplicación de la cláusula especial de salvaguardia agrícola ha dado lugar también a derechos adicionales aplicados a la carne, el azúcar, las aves de corral y los productos lácteos⁵.

10. Como se ha señalado antes, los países desarrollados tienden a tener un mayor número de crestas arancelarias aplicadas por grupos de productos básicos que los países en desarrollo. En el caso de los países desarrollados, el número de líneas arancelarias aplicadas superiores al nivel del 20 por ciento es el más alto en lo que se refiere a los grupos de los productos básicos siguientes: frutas y hortalizas, productos lácteos, carne, café, cacao y té. En los países en desarrollo la frecuencia de las crestas arancelarias aplicadas es superior para hortalizas y legumbres, carne, aceites vegetales, café, cacao y té. Si se compara con los países desarrollados, la frecuencia de las crestas arancelarias aplicadas en las economías en desarrollo es superior para cereales secundarios, harinas oleaginosas, aceites vegetales, frutas y hortalizas, café, té y tabaco.

ANÁLISIS DE NUEVAS POSIBILIDADES DE EXPANSIÓN DEL COMERCIO

11. En esta sección se examinan los posibles efectos de la aplicación de diversas fórmulas de reducción arancelaria en los niveles de las crestas consolidadas identificadas. Estas fórmulas fueron seleccionadas sobre la base de propuestas de reducciones arancelarias que se presentaron en las rondas anteriores de las negociaciones del GATT, y que han sido ya compiladas y analizadas en forma sistemática⁶. Aunque no todas estas fórmulas se han aplicado, algunas de ellas, tales como la fórmula suiza, han sido objeto de un intenso debate en los círculos académicos y profesionales durante el período posterior a la Ronda Uruguay. Las fórmulas que se definen en el Cuadro 2 incluyen lo siguiente: las reducciones arancelarias lineales medias acordadas en el Acuerdo sobre la Agricultura de la Ronda Uruguay (36 por ciento para los países desarrollados y 24 por ciento para los países en desarrollo); la reducción lineal del 50 por ciento aplicada a los productos industriales en la Ronda Kennedy; cuatro fórmulas propuestas durante la Ronda de Tokyo, y la fórmula de transacción suiza finalmente aprobada en esa Ronda⁷.

12. Aunque algunas fórmulas dan diferentes resultados dependiendo de si han sido aplicadas al promedio de tipos de grupos de productos básicos medios o a líneas arancelarias individuales, se decidió aplicar cada fórmula de reducción arancelaria a cada línea arancelaria consolidada. Las tasas resultantes fueron agregadas de conformidad con los diferentes grupos de productos básicos.

13. El Cuadro 3 contiene cifras para los tipos arancelarios que resultarían después de la aplicación de cada una de las fórmulas. El Cuadro 4 muestra el efecto de las diferentes fórmulas en la dispersión de los derechos dentro de cada categoría de productos básicos. Quizás el resultado más notable es que la repetición de las reducciones establecidas con arreglo a la RU dejarían importantes crestas arancelarias en todos los grupos de productos básicos, tanto para los países desarrollados como en desarrollo.

14. La aplicación de reducciones lineales más decisivas, tales como las propuestas en las rondas Kennedy y de Tokyo, darían lugar a niveles de protección más bajos, aunque en la mayoría de los sectores agrícolas podrían persistir todavía importantes crestas arancelarias consolidadas. Las únicas fórmulas que eliminarían todas las crestas arancelarias son la fórmula de reducciones repetitivas y la fórmula suiza. Esto indica que las reducciones lineales, incluso a niveles más elevados que los aplicados en la RU, no eliminarían las crestas arancelarias. Sólo la aplicación de fórmulas de armonización, tales como la fórmula suiza, reducirían efectivamente las crestas arancelarias, tanto para los países desarrollados como en desarrollo. Sin embargo, los resultados de la aplicación de la fórmula suiza dependen del coeficiente de la fórmula, que tendría que ser definido. En el presente estudio el coeficiente se estableció en 0,16, lo que significa que todos los tipos superiores al 16 por ciento se reducen por debajo de este nivel. En todo caso, este ejemplo indica que una fórmula de este tipo es muy adecuada para eliminar las crestas arancelarias y comprime los derechos arancelarios en una gama estrecha sin tener necesariamente que imponer reducciones importantes en los aranceles por debajo del coeficiente de la fórmula.

EL PROBLEMA DE LA PROGRESIVIDAD ARANCELARIA

15. Algunas crestas arancelarias pueden representar el problema conexo de la progresividad arancelaria. Esta progresividad se produce cuando se aplican tipos más elevados a productos obtenidos sometiéndolos a etapas más avanzadas de elaboración. Las diferencias arancelarias entre productos elaborados y sus correspondientes productos primarios protegen a las industrias nacionales de elaboración, lo que les permite competir – quizás injustamente – con los exportadores. La progresividad arancelaria se considera como uno de los obstáculos con que tropiezan los países en desarrollo en sus esfuerzos por establecer industrias de elaboración para sus exportaciones primarias.

16. En un estudio anterior⁸ se han evaluado los cambios en la progresividad arancelaria resultantes de las concesiones arancelarias de la RU examinando los mercados agrícolas de importación de la UE, Japón y los Estados Unidos de América, que en conjunto representan el 45 por ciento de las importaciones mundiales de los productos agrícolas elaborados. Después de una detallada comparación de los tipos básicos con los derechos consolidados resultantes de los compromisos del Acuerdo sobre la Agricultura para toda una serie de pares de productos básicos, se llegó a la conclusión de que más del 80 por ciento de las diferencias arancelarias previstas entre productos elaborados y primarios habían disminuido como resultado de la RU, creando así nuevas oportunidades para que los países en desarrollo pudieran diversificar sus exportaciones y convertirlas en productos elaborados de mayor valor añadido. Sin embargo, después de la plena aplicación de los compromisos de la RU más del 50 por ciento de los pares de productos básicos examinados mostraban todavía una progresividad arancelaria consolidada con una diferencia arancelaria nominal media del 17 por ciento. Por consiguiente, la pregresividad arancelaria representa todavía un problema importante para los países que están tratando de diversificar sus exportaciones. En los mercados seleccionados, la progresividad de los derechos arancelarios consolidados más elevada posterior a la RU se registró en productos lácteos, azúcar, frutas y hortalizas, tabaco y cueros y pieles.

17. Si bien el análisis detallado de la progresividad arancelaria por pares de productos básicos no es objeto del presente estudio, se ha examinado más detenidamente el problema de la progresividad arancelaria, centrando la atención en los grupos de productos básicos que presentaban crestas arancelarias efectivamente aplicadas. En el Cuadro 5 se resumen los niveles de las crestas arancelarias aplicadas presentadas en el Cuadro 1, clasificados de conformidad con el nivel de elaboración. Las cifras indican que los niveles aplicados de crestas arancelarias son en general más elevados para los productos elaborados que para los productos primarios, tanto en los países desarrollados como en desarrollo.

18. Estos resultados parecen confirmar que las crestas arancelarias son más prominentes para los productos elaborados que para los productos primarios, y sugieren que la progresividad arancelaria puede también darse cuando se tienen en cuenta los derechos aplicados. Las crestas arancelarias para los productos elaborados son especialmente elevadas en las economías desarrolladas, aunque debe observarse que los tipos preferenciales para ciertos países en desarrollo y menos adelantados reducen el grado de la progresividad arancelaria con que se enfrentan. Sin duda alguna, hay otros obstáculos a las exportaciones de alimentos procedentes de países en desarrollo, que pueden ser particularmente importantes cuando se trata de productos elaborados. Sin embargo, la progresividad arancelaria puede tener un efecto importante en los países en desarrollo al limitar sus oportunidades para proceder a una diversificación vertical de las exportaciones de su industria de alimentos.

OTRAS CUESTIONES

19. También se examinan aquí brevemente otras dos importantes cuestiones relativas a la situación del acceso al mercado después de la RU: la complejidad arancelaria y la administración de los contingentes arancelarios. Los derechos ad valorem son más transparentes que los aranceles complejos (con inclusión de componentes específicos y ad valorem) de los contingentes arancelarios. La prevalencia de aranceles que no son ad valorem hace más difícil agregar derechos con arreglo a grupos de productos básicos y poder efectuar comparaciones entre países. Además, la presencia de derechos específicos o complejos hace también que sea más difícil seguir de cerca el grado real de protección a lo largo del tiempo. Puesto que los derechos específicos se imponen sobre cada unidad de importación, el equivalente ad valorem varía en proporción inversa al precio de importación. Una disminución del precio se traduce en un aumento del nivel de protección. Como resultado de ello, el grado de protección asociado con derechos específicos y complejos no es fácil de evaluar y puede variar independientemente del derecho. En el Cuadro 6 se proporciona información sobre la parte de las crestas arancelarias que no son ad valorem que corresponden a países desarrollados y en desarrollo.

20. La finalidad de los contingentes arancelarios era conservar el acceso vigente (con frecuencia con arreglo a acuerdos preferenciales) o por lo menos crear oportunidades mínimas de acceso después de la arancelización. Se debía abrir contingentes arancelarios mínimos de acceso sobre la base de la nación más favorecida. Treinta y seis miembros de la OMC tienen compromisos de contingentes arancelarios en sus listas, con un total de 1 370 contingentes individuales para productos agrícolas. De éstos, el 59 por ciento fueron establecidos en países desarrollados. Como se indica en el Cuadro 7, el mayor número de contingentes arancelarios se registra en el caso de frutas y hortalizas, carne, cereales y productos lácteos. El volumen total de los contingentes arancelarios establecidos en 1995 como porcentaje del comercio mundial de los productos de que se trata osciló en general del 3 al 7 por ciento. En el caso de otros grupos de productos, tales como los productos lácteos, la carne y el azúcar, superó el 10 por ciento.

21. El problema de la administración de los contingentes arancelarios es de especial importancia para estos productos. Los contingentes arancelarios podrían crear nuevas oportunidades comerciales para todos los miembros de la OMC, en especial si se administran en forma transparente, por ejemplo sobre la base de "primero en llegar, primero en ser atendido", una base de subastas o sobre la base de "derechos efectivamente aplicados" (las importaciones están permitidas en cantidades ilimitadas conforme al derecho aplicado al contingente arancelario o un derecho inferior). Según un estudio efectuado recientemente por la OMC⁹, el 62 por ciento de los contingentes vigentes se administran siguiendo los métodos antes mencionados. Sin embargo, una proporción considerable de los contingentes arancelarios se administra aplicando opciones menos transparentes, tales como la asignación a importadores históricos, entidades estatales de comercio, grupos o asociaciones de productores, o con una mezcla de métodos de asignación. En todo caso, en el Cuadro 8 se observa que las tasas de utilización del contingente tienden a ser superiores en el caso de los métodos de administración indicados, en comparación con los anteriores. Por consiguiente, es necesario seguir investigando para aclarar si otras restricciones comerciales (por ejemplo, la aplicación de derechos más elevados en el ámbito de los contingentes) son la causa de unas tasas de utilización menores.

CONCLUSIONES

22. Después de examinar las crestas arancelarias agrícolas en los países desarrollados y en desarrollado, el presente estudio ha llegado a las conclusiones siguientes: en primer lugar, a pesar de la aplicación de los compromisos de la RU, subsisten crestas arancelarias medias muy elevadas en los mercados agrícolas de todo el mundo, y la repercusión de estas crestas arancelarias sigue siendo importante para muchos grupos de productos básicos. La repercusión de las crestas arancelarias es también más prominente en las economías desarrolladas que en las economías en desarrollo, tanto en lo que se refiere a niveles de frecuencia como de promedio. Algunas de estas crestas arancelarias podrían tener efectos considerables en las corrientes comerciales, pero el análisis de la importancia efectiva de sus repercusiones es un tema que será objeto de nuevas investigaciones.

23. En segundo lugar, si el nivel de las reducciones arancelarias aplicadas en virtud de la RU debiera repetirse, subsistirían crestas arancelarias en la mayoría de los grupos de productos básicos. La aplicación de reducciones lineares más importantes daría lugar a niveles de protección más bajos, pero no eliminaría las crestas arancelarias. Sólo una fórmula que armonizara la reducción arancelaria eliminaría las crestas arancelarias y comprimiría los derechos en una gama limitada, sin imponer fuertes reducciones en aranceles que se encuentran ya a bajos niveles.

24. En tercer lugar, aunque la progresividad arancelaria ha disminuido como resultado de las reducciones previstas en la Ronda Uruguay, muchos grupos de productos básicos tienen todavía importantes derechos progresivos. Las crestas arancelarias para los productos elaborados representan un problema importante para los países en desarrollo que tratan de diversificar sus exportaciones.

25. En cuarto lugar, un porcentaje considerable de los derechos arancelarios son derechos específicos o combinados, especialmente en los países desarrollados. El hecho de convertir todos los derechos en tipos ad valorem mejoraría la transparencia, y lo mismo sucedería si la administración de los contingentes arancelarios se hiciera sobre una base de un derecho aplicado, subasta o primero en llegar primero en ser atendido.

26. El Comité tal vez desee indicar sus opiniones en lo que respecta a estas conclusiones y determinar si, con arreglo a la experiencia de los Estados Miembros, considera que debería efectuarse un nuevo análisis para obtener mejores indicaciones de las estructuras arancelarias que afectan a las principales corrientes comerciales, en función de cada producto básico y para determinados grupos de países.

Cuadro 1. Crestas arancelarias en los países desarrollados y en desarrollo seleccionados, 1995-98 (porcentajes)

Cuadro 2: Fórmulas de reducción arancelaria

Cuadro 3. Derechos resultantes después de la aplicación de fórmulas de reducción arancelaria a determinados grupos de productos básicos con crestas arancelarias en países desarrollados y en desarrollo (promedio porcentual)

Cuadro 4. Efectos de las fórmulas de reducción arancelaria alternativas sobre la dispersión ^1/ de las crestas arancelarias en el grupo de países desarrollados

Cuadro 5. Crestas arancelarias aplicadas para productos primarios y elaborados, 1995-98

Cuadro 6. Porcentaje de crestas arancelarias que no son ad valorem en relación con el número total de líneas de crestas arancelarias en los países desarrollados y en desarrollo, para los grupos de productos básicos seleccionados, 1995-98

Cuadro 7. Porcentaje de crestas arancelarias por categoría de productos para todos los miembros de la OMC

Cuadro 8. Contingentes arancelarios por principales métodos de administración para todos los miembros de la OMC, 1995-1999

1. AMAD es una actividad cooperativa interinstitucional entre Agriculture and Agri-Food Canada; la Comisión UE, DG Agricultura; la Dirección de la OCDE para la Alimentación, la Agricultura y la Pesca; la UNCTAD, Dependencia de la base de datos TRAINS; el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, Servicio de Investigación Económica; y FAO, Dirección de Productos Básicos y Comercio. La base de datos AMAD es accesible en Internet en la dirección http://www.amad.net, e incluye información sobre protección arancelaria y condiciones de acceso al mercado para productos agrícolas.

2.Argentina, Australia, Barbados, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile, EC-15, Ecuador, Egipto, El Salvador, Eslovakia, Eslovenia, Estados Unidos de América, Filipinas, Guatemala, Hungría, India, Indonesia, Islandia, Israel, Japón, Malasia, Marruecos, México, Namibia, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelanda, Pakistán, Panamá, Paraguay, Polonia, República Checa, República de Corea, Rumania, Singapur, Sudáfrica, Suiza, Swazilandia, Tailandia, Túnez, Turquía, Uruguay, Venezuela.

3. No existe una definición estándar de las crestas arancelarias. En vista de las grandes variaciones de precios en los productos agrícolas, el 20 por ciento podría considerarse como un umbral bajo, pero, un anterior estudio de la OMC/UNCTAD utilizó la cifra del 12 por ciento como nivel umbral. No se tiene en cuenta la posibilidad de que un tipo consolidado bajo más un derecho especial de salvaguardia pueda traducirse también en un arancel más alto que la cresta arancelaria, tal como se define en este documento. Véase The Post-Uruguay Round Tariff Environment for Developping Country Exports: Tariff Peaks and Tariff Escalation, (TD/B/COM.1/14/Rev.1), enero de 2000, UNCTAD, Ginebra.

4. La definición de países desarrollados utilizada es la de las Naciones Unidas.

5. El Medio Arancelario posterior a la Ronda Uruguay para las exportaciones de los países en desarrollo: crestas arancelarias y progresividad arancelaria (TD/B/COM.1/14/Rev.1), enero de 2000, UNCTAD, Ginebra.

6. Véase, por ejemplo, Evaluating Alternative Formulas for Reducing Agricultural Tariffs, J. Wainio, P. Gibson y D. Whitley, Economic Research Service, Departamento de Agricultura de los Estados Unidos de América, Washington DC, 2000; y Multilaral Approaches to Market Access Negotiations, S. Laird, en M. Rodríguez, P. Low y B. Kotschwar, editores, Trade Rules in the Making Challenges in Regional and Multilateral Negotiation, Organización de los Estados Americanos, Brookings Institution Press, Washington DC, 1999.

7. Aunque el Acuerdo sobre la Agricultura da cierta discrecionalidad a los países miembros para distribuir los costos arancelarios entre diferentes líneas arancelarias (siempre que para cada línea se aplique por lo menos un 15 por ciento), el análisis presupone que para cada línea arancelaria se efectuaría un 36 por ciento o un 24 por ciento de reducción lineal.

8.The Impact of the Uruguay Ronda Round on Tariff Escalation in Agricultural Products, 1997, J. Lindland, Dirección de Productos Básicos y Comercio, FAO, Roma.

9.Tariff Quota Administration Methods and Tariff Quota Fill", Reunión especial del Comité de Agricultura (G/AG/NG/S/8), mayo de 2000, OMC, Ginebra.

Cuadro 1 del Anexo. Fuentes principales de datos utilizados en AMAD

Cuadro 2 del Anexo. Fórmulas para convertir derechos específicos en sus equivalentes ad valorem