Le développement rural et certaines de ses incidences dans le contexte des négociations de l'OMC sur l'agriculture^[20]

Le développement rural est l'une des principales questions non liées au commerce qui font l'objet de discussions entre les membres de l'OMC dans le cadre des négociations en cours sur l'agriculture. Cette étude passe en revue certains des principaux points à prendre en considération. Il en ressort que le principal objectif du développement rural étant l'atténuation de la pauvreté rurale, l'agriculture a un rôle majeur à jouer à cet égard. L'étude analyse également certains aspects notables de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture qui peuvent influencer la formulation des politiques de développement rural.

1. Développement rural, pauvreté et agriculture

La pauvreté est essentiellement un problème rural. Plus de 75 pour cent des pauvres du monde vivent en milieu rural, et tel continuera d'être le cas pour la majorité d'entre eux jusqu'à une date avancée du XXI^e siècle. Bien que des statistiques comparables au plan international sur la pauvreté rurale soient limitées, il est clair que, dans presque tous les pays en développement, les ruraux pauvres sont plus nombreux que les citadins pauvres, dans une proportion allant du simple au double, voire davantage (tableau 1). En milieu rural, les pauvres sont plus misérables que les citadins et leur accès à des services sociaux de base comme l'assainissement, l'eau potable, les services de santé et l'éducation primaire est beaucoup plus limité, de sorte qu'ils pâtissent en beaucoup plus grand nombre de la faim, de la maladie et de l'analphabétisme. En outre, dans de nombreux pays, l'écart entre le revenu urbain et le revenu rural ne cesse de se creuser. Manifestement, des obstacles presque insurmontables empêchent les ruraux pauvres de sortir de l'ornière de la pauvreté^[21].

L'agriculture est la clé de la réduction de la pauvreté rurale. L'agriculture emploie plus de la moitié de la population active dans les pays en développement et près des trois quarts dans les pays en développement à faible revenu. La plupart de ceux qui vivent dans une pauvreté extrême, partout dans le monde, dépendent de l'agriculture pour leur subsistance. Il existe entre l'agriculture et le secteur rural non agricole de solides liens en amont et en aval: achat d'intrants comme semences et outils agricoles, fourniture de matières premières pour les agro-industries et création d'une demande de biens et de services locaux comme logement, mobilier et habillement^[22]. Par conséquent, le développement de l'agriculture peut accroître le revenu des ruraux pauvres aussi bien directement, par le bien d'une augmentation de la production et de la demande de main-d'oeuvre agricole, qu'indirectement, par ses liens avec les activités productives non agricoles en milieu rural. D'innombrables recherches sur l'expansion économique et l'atténuation de la pauvreté dans les pays en développement confirment que le développement de l'agriculture a un impact plus marqué sur l'atténuation de la pauvreté que l'expansion dans les autres secteurs et que la croissance en milieu rural a pour effet de réduire la pauvreté aussi bien en ville que dans les campagnes^[23].

Une croissance durable de l'agriculture et un développement rural sont possibles. Les principales conditions qui doivent être réunies à cette fin sont notamment les suivantes: i) propriété ou accès aux avoirs (par exemple terre, eau, animaux de ferme et technologies); ii) accès à des marchés rémunérateurs et compétitifs - aussi bien nationaux qu'internationaux pour l'écoulement des produits agricoles; et iii) établissement de moyens de formation et de l'infrastructure physique nécessaires pour parvenir jusqu'à ces marchés^[24]. Les pouvoirs publics ont un rôle important à jouer en facilitant le développement des avoirs agricoles nationaux et l'accès à ces avoirs et en remédiant aux défaillances et aux distorsions des marchés nationaux.

L'environnement du commerce international de produits agricoles. Le contexte actuel en ce qui concerne le commerce international de produits agricoles affecte à divers égards le développement rural dans les pays en développement, en particulier du fait des distorsions du marché découlant, dans la plupart des cas, de la concurrence subventionnée exercée par les pays développés et des barrières qui entravent l'accès aux marchés des exploitations agricoles des pays en développement. En outre, les tentatives qui sont faites pour réformer le commerce international de produits agricoles en introduisant une plus grande discipline dans les politiques nationales peuvent également compromettre les efforts que déploient les pays en développement pour promouvoir le développement de l'agriculture étant donné qu'elles limitent les types de politique de soutien qui peuvent être appliquées. Les négociations de l'OMC sur l'agriculture, par conséquent, revêtent une importance capitale pour les pays en développement dans leur quête de développement rural durable.

2. Mesures prioritaires en vue d'accélérer le développement rural

Nombre de pays en développement ont dans l'agriculture un potentiel considérable qui reste inexploité. Dans de nombreuses régions du monde, la productivité des petites exploitations n'est que le tiers environ des rendements potentiels. La plupart des pays en développement en sont encore aux premiers stades de l'application des technologies agricoles et il s'offre encore à eux des possibilités considérables d'améliorer la productivité et de diversifier la production. De plus, dans beaucoup de pays en développement, le secteur agricole est handicapé par les dysfonctionnements des marchés, l'inefficacité des institutions et l'existence de monopoles naturels. La faiblesse des prix agricoles - due en partie à une surproduction encouragée par les subventions et par l'existence de barrières commerciales dans les pays développés - limite beaucoup les investissements dans le secteur^[25].

Les priorités pour accélérer l'expansion de l'agriculture et le développement rural dans la plupart des pays en développement sont notamment les suivantes: i) exploitation du potentiel productif du secteur agricole; ii) diversification dans le secteur de l'agriculture et vers des activités productives non agricoles; et iii) protection des moyens de subsistance ruraux contre la concurrence déloyale et les fluctuations excessives sur les marchés mondiaux et nationaux^[26]. Essentiellement, les politiques et stratégies dans le secteur agricole doivent tendre à améliorer la productivité grâce à une modernisation des pratiques d'exploitation.

La mobilisation d'un volume substantiel d'investissements nouveaux dans l'infrastructure rurale, la recherche agricole et les services de vulgarisation est essentielle afin d'aider les agriculteurs et les agro-entreprises rurales à surmonter les handicaps auxquels ils se heurtent et à acquérir les technologies et les compétences dont ils ont besoin pour améliorer leur productivité et leur compétitivité. Étant donné les contraintes qui limitent les dépenses publiques et l'insuffisance des courants de capitaux privés, les pays en développement ont été de plus en plus tributaires de l'aide extérieure pour financer les investissements dans le secteur agricole. Cependant, la proportion de l'aide publique au développement (APD) destinée à l'agriculture est en baisse depuis la fin des années 80, la moyenne annuelle étant tombée de 24 pour cent en 19811990 à 16 pour cent en 1991-1999. Étant donné l'importance que revêt l'agriculture pour le développement rural et l'atténuation de la pauvreté, il importe de promouvoir pleinement les initiatives tendant à fournir une assistance financière et technique afin d'améliorer la productivité de l'agriculture et l'infrastructure rurale, y compris celles prévues dans la Décision de Marrakech sur les mesures concernant les effets négatifs possibles du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. Il faut également prendre conscience du fait que les investissements publics et privés dans l'agriculture, loin de se faire concurrence, sont complémentaires^[27].

L'appui de l'État, par le biais de subventions appropriées, est un moyen légitime et nécessaire de remédier aux défaillances des marchés et de contrer une concurrence déloyale. Plusieurs pays en développement ont réussi à encourager une expansion soutenue de l'agriculture grâce à une combinaison judicieuse de subventionnement des intrants (principalement sous forme de réglementation des prix des engrais, de programmes de crédit, de subventionnement des carburants et de gestion des eaux), de politiques d'encadrement des prix à la production et de mesures à la frontière. Quelques pays ont utilisé efficacement les politiques des prix pour encourager l'adoption de nouvelles technologies ou la diversification vers de nouvelles cultures. De telles subventions sont moins efficaces que des paiements directs aux agriculteurs, mais il y a pour elles une place importante dans des stratégies de développement clairement définies lorsque l'objectif visé n'est pas simplement de procéder à un transfert de revenus. Étant donné les importants effets multiplicateurs de l'expansion de l'agriculture sur le développement rural, ces subventions de l'État non seulement encouragent les agriculteurs à produire et à innover mais encore accroissent la rentabilité des activités non agricoles privées en milieu rural et stimulent un développement rural^[28].

La protection des moyens de subsistance ruraux contre la concurrence déloyale et des fluctuations excessives sur les marchés mondiaux et nationaux est indispensable aussi si l'on veut promouvoir un développement rural durable. Étant donné leur forte dépendance à l'égard de l'agriculture pour leurs revenus et la proportion importante que l'alimentation représente dans les budgets familiaux, les populations rurales sont vulnérables à l'instabilité des marchés extérieurs des produits agricoles et aux gonflements soudains des importations qui risquent d'éliminer des activités de production autrement viables. Pour protéger les moyens de subsistance des petits agriculteurs, il faut parfois avoir recours à des mesures de contrôle à la frontière, comme droits de douane et mesures de sauvegarde, pour atténuer l'impact négatif des importations susmentionnées et des fluctuations des cours mondiaux.

3. Le développement rural et l'Accord de l'OMC sur l'agriculture

L'Accord de l'OMC sur l'agriculture, bien qu'il ne soit pas axé sur le développement rural en soi, a d'importantes incidences pour les moyens de subsistance des ruraux dans les pays en développement. Le développement rural, comme la sécurité alimentaire, est l'une des principales préoccupations non liées au commerce dont il est débattu dans les négociations sur l'agriculture. L'on a beaucoup parlé de la contribution que l'Accord sur l'agriculture peut apporter à la sécurité alimentaire, spécialement dans les pays en développement, et nombre de propositions ont été présentées à ce sujet dans les négociations^[29]. Sans répéter les arguments avancés, il importe de souligner que nombre de ces propositions présentent beaucoup d'intérêt du point de vue du développement rural.

L'Accord sur l'agriculture a un impact direct sur le développement de l'agriculture et des activités non agricoles dans les pays en développement ainsi que sur la capacité de ces pays de stabiliser et de soutenir les revenus ruraux. Étant donné le rôle prééminent que joue l'agriculture dans les économies, essentiellement rurales, des pays en développement, ces derniers doivent, pour promouvoir leur développement rural et leur développement socio-économique en général, renforcer les capacités de leurs secteurs agricoles nationaux, améliorer l'accès aux marchés étrangers et protéger les agriculteurs contre la concurrence déloyale et les fluctuations excessives des marchés.

Mesures nationales de soutien tendant à promouvoir le développement rural. Les engagements pris en matière de soutien national dans le cadre de l'Accord sur l'agriculture étaient censés résoudre un problème que n'ont pas les pays en développement, à savoir celui de la surproduction. Au contraire, dans la plupart de ces pays, la politique agricole tend essentiellement à améliorer la productivité afin d'exploiter pleinement le potentiel du secteur agricole en tant que moteur d'un développement rural durable. Bien que les engagements actuels en vertu de l'Accord sur l'agriculture laissent aux pays en développement une marge de manoeuvre considérable quant aux politiques agricoles qu'ils peuvent suivre, l'Accord vise essentiellement à limiter le recours à des mesures de soutien pour accroître la production. En bref, les pays en développement bénéficient des exemptions de minimis de 10 pour cent en ce qui concerne les mesures de soutien touchant des produits spécifiques ou non, d'exemptions pour les mesures de soutien de la catégorie verte relevant des critères de l'annexe 2 ainsi que d'exemptions pour les mesures de soutien fournies au titre du traitement spécial et différencié accordé aux pays en développement. Bien que ces dispositions, considérées ensemble, constituent une large panoplie de mesures tendant à tenir compte des spécificités de l'agriculture dans les pays en développement, nombre de ces derniers considèrent qu'elles ne vont pas assez loin et ne ménagent pas la flexibilité requise. Bien que la plupart des pays en développement, à l'heure actuelle, ne soient pas liés par les engagements en matière de mesures nationales de soutien, il se peut que les options en matière de politiques de développement rural soient limitées pour certains d'entre eux à l'avenir.

Par ailleurs, la plupart des pays en développement n'ont pas les moyens financiers et administratifs nécessaires pour mettre en oeuvre les mesures de la catégorie verte, comme les mesures de soutien des revenus relevant des programmes de filet de sécurité, de sorte qu'il peut être nécessaire pour eux d'avoir recours à des mesures de soutien fondées sur les prix. Comme on l'a vu, le soutien de l'État dans des domaines comme le crédit agricole, les engrais, les transports, l'irrigation et les carburants est un aspect important des stratégies de développement pour nombre de pays en développement, et il se peut qu'il faille laisser à ces pays une plus grande souplesse dans l'utilisation de ces mesures. En outre, nombre de pays en développement ont commis des erreurs - de stratégie ou par ignorance - lorsqu'ils ont établi leurs listes d'engagements en matière de soutien national en vue du Cycle d'Uruguay. Par exemple, ils n'ont pas notifié les subventions accordées dans le cadre de la mesure globale du soutien ou des mesures de la catégorie orange. Les pays en développement devraient être autorisés à remédier à ces erreurs et aux autres erreurs du même type qu'ils ont pu commettre.

Accès aux marchés et sauvegardes. Les dispositions de l'Accord sur l'agriculture relatives à l'accès aux marchés affectent la capacité des pays en développement de mettre leurs marchés intérieurs à l'abri d'une instabilité excessive des marchés mondiaux ou de la production et d'exportations subventionnées d'autres pays. (Rares sont les pays en développement qui ont les moyens administratifs nécessaires pour appliquer les mesures antidumping ou droits compensatoires traditionnels.) Bien que l'instabilité des cours sur les marchés mondiaux affecte tous les pays, ses conséquences peuvent être beaucoup plus marquées pour les populations rurales des pays en développement. Dans ces pays, nombre d'agriculteurs ont peine à soutenir sur les marchés nationaux la concurrence de produits importés meilleur marché, notamment en raison des subventions accordées à l'étranger mais en partie aussi du sous-développement des structures locales de production et de commercialisation. Pour combattre les effets des subventions et de fluctuations excessives des prix, les pays en développement doivent pouvoir appliquer des mesures de sauvegarde ou mesures d'intervention en cas d'imprévu qui soient à la fois simples et compatibles avec les règles de l'OMC^[30]. Une protection modérée à la frontière peut être souhaitable aussi pour les pays qui cherchent à exploiter pleinement la capacité de leur secteur agricole, en particulier des industries de traitement des produits agricoles, surtout pour ceux qui, par suite d'anomalies de leurs structures tarifaires, appliquent des droits consolidés très faibles à certains produits alimentaires de base et à des produits traités potentiellement compétitifs. Dans le cas de tels pays, il pourra y avoir lieu d'autoriser un certain "rééquilibrage" de leurs droits consolidés.

En outre, les dispositions de l'Accord sur l'agriculture affectent la mesure dans laquelle les pays en développement peuvent obtenir un accès garanti aux marchés d'autres pays. L'obligation faite aux pays développés de réduire leurs droits de douane sur les produits agricoles de 15 pour cent au minimum et de 36 pour cent en moyenne (10 pour cent et 24 pour cent respectivement pour les pays en développement) a laissé subsister bien des crêtes tarifaires et des cas de progressivité des droits. Les autres distorsions et problèmes qui caractérisent l'accès aux marchés sont notamment la complexité des structures tarifaires, le plafond peu élevé des contingents tarifaires et le niveau prohibitif des droits appliqués au-dessus de ces plafonds, le manque de transparence dans l'administration des contingents tarifaires et l'érosion et l'instabilité des préférences en matière d'accès aux marchés. Si l'on veut que les pays en développement puissent utiliser les exportations agricoles pour appuyer l'expansion de l'agriculture et promouvoir le développement rural, il faut qu'ils puissent avoir accès, dans des conditions transparentes et fiables, aux marchés des pays développés et des pays en développement à revenu élevé.

Les subventions à l'exportation constituent une concurrence déloyale pour les producteurs des pays qui n'en accordent pas: elles dépriment les prix dans le pays bénéficiaire et sur les marchés mondiaux et déplacent les exportations de producteurs plus efficaces. D'autres formes de concurrence sur les marchés d'exportation, comme le subventionnement des crédits à l'exportation et l'abus de l'aide alimentaire, peuvent avoir un impact négatif semblable sur les producteurs dans les pays bénéficiaires et sur d'autres fournisseurs potentiels. Toutes les formes de concurrence sur les marchés d'exportation devraient être soumises à une discipline. Cela ne veut pas dire qu'une aide alimentaire authentique n'ait pas un rôle important à jouer dans les pays bénéficiaires, particulièrement dans les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires et dans ceux qui souffrent de déficits chroniques de la production vivrière et d'autres situations d'urgence.

4. Conclusions

La nécessité de promouvoir le développement rural dans les pays en développement, en particulier lorsque ceux-ci ont de vastes populations rurales pauvres, devrait être reflétée dans la structure, le cadre et les objectifs à long terme de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture. Il faudra peut-être réserver à ces pays, pour leur permettre d'atteindre leurs objectifs en matière d'expansion de l'agriculture, de développement rural et de promotion de la sécurité alimentaire, un traitement spécial en ce qui concerne en particulier les mesures nationales de soutien, la protection à la frontière et l'accès aux marchés extérieurs des produits agricoles. En outre, des dispositions spéciales devraient être incorporées à l'Accord pour qu'une assistance technique et financière puisse être accordée à ces pays afin de les aider à renforcer leurs capacités rurales et ainsi à exploiter pleinement les nouvelles possibilités commerciales, de sorte que la mise en oeuvre de l'Accord n'ait pas d'impact négatif sur les moyens de subsistance des populations rurales de ces pays.

Tableau 1. Populations rurales dans les pays en développement: indicateurs sélectionnés

^a Différentes années, 1979-99. Les données concernant la pauvreté rurale ne sont pas rigoureusement comparables d'un pays à un autre en raison de différences de méthodes et de définitions. Pour plus amples détails, voir FIDA (2001).

Source: FAOSTAT (2001), FAO, Rome; et FIDA (2001), Rapport sur la pauvreté rurale 2001: le défi de l'élimination de la pauvreté rurale, Annexe, tableau 2.1.