L'aide alimentaire dans le contexte des négociations de l'OMC sur l'agriculture^[40]

1. Concepts et définitions

L'aide alimentaire internationale est la fourniture de produits alimentaires par un pays à un autre, gratuitement ou à des conditions hautement concessionnelles, pour aider ce dernier à satisfaire ses besoins alimentaires. D'une manière générale, cette aide peut être classée en trois catégories:

• les secours alimentaires, qui sont ciblés et distribués gratuitement aux victimes de catastrophes naturelles ou de crises dues à l'homme;

• les projets d'aide alimentaire, qui sont ciblés sur des groupes vulnérables et qui tendent à améliorer leur situation nutritionnelle et à appuyer des activités de développement spécifiques; et

• les programmes d'aide alimentaire, les produits alimentaires étant fournis directement à un gouvernement bénéficiaire ou à son représentant pour être vendus sur les marchés locaux, le produit de cette vente étant ensuite utilisé par le gouvernement bénéficiaire, sous réserve cependant de l'accord conclu avec le donateur.

Lorsque l'aide alimentaire est fournie non pas intégralement sous forme de don mais à des conditions plus ou moins concessionnelles, il peut surgir une confusion entre cette aide et certaines transactions commerciales qui comportent également un élément concessionnel.

Cette étude porte sur l'aide alimentaire dans le contexte de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture et analyse les règles internationales qui s'appliquent à l'aide alimentaire et aux autres opérations internationales qui ne sont pas exclusivement commerciales et leur incidence sur l'aide alimentaire. Elle aborde ensuite les répercussions sur l'aide alimentaire des réformes qui pourront être introduites dans le contexte des négociations sur l'agriculture qui se poursuivent sous l'égide de l'OMC.

2. Les origines de l'aide alimentaire: l'écoulement des excédents pendant les années 50

L'aide alimentaire comme forme d'assistance aux pays en développement remonte aux années 50, lorsqu'il est apparu aux États-Unis des excédents structurels de céréales. Aussi cette aide revêtait la forme d'une assistance en nature, c'est-à-dire de produits achetés sur les marchés intérieurs des pays donateurs ou sur les marchés internationaux et expédiés gratuitement aux pays bénéficiaires. Il y avait par conséquent dans ce type d'assistance un élément considérable d'additionnalité en ce sens qu'elle se traduisait par une augmentation du total de l'aide fournie, qui n'aurait pas existé en l'absence d'excédents alimentaires.

Pendant les années 80 et 90, l'écoulement des excédents ont continué de représenter une proportion importante de l'aide alimentaire. Peu à peu, cependant, à mesure qu'il est devenu moins nécessaire d'écouler des excédents et que les programmes d'aide alimentaire des pays donateurs ont été adaptés beaucoup plus directement aux besoins des bénéficiaires, il est apparu d'autres formes d'aide alimentaire, notamment les transactions triangulaires, les produits expédiés aux pays bénéficiaires étant achetés dans un autre pays en développement, et les achats locaux, dans le cas desquels le donateur achète les produits dans le pays bénéficiaire lui-même (normalement pour des secours humanitaires ou pour l'appui à des activités de développement).

Se trouve-t-on donc en présence d'une disparition progressive de l'écoulement des excédents et, dans l'affirmative, quelles en sont les incidences? Dans une large mesure, il est vrai que l'aide alimentaire n'est plus simplement une opération d'écoulement d'excédents mais, pour plusieurs donateurs, elle constitue désormais un élément qui fait partie intégrante de l'ensemble du budget de l'aide au développement. La décision touchant le volume de l'aide alimentaire à fournir est fondée sur les besoins de cette assistance et sur des considérations liées à son efficacité par rapport à d'autres formes d'assistance: autrement dit, un dollar d'aide alimentaire est-il un meilleur investissement qu'un dollar consacré à d'autres types d'assistance? Cette approche implique également qu'une augmentation de la rubrique budgétaire de l'aide alimentaire serait compensée par une diminution correspondante des crédits alloués à un autre type d'assistance. En d'autres termes, il n'y a plus d'additionnalité.

D'un autre côté, pour les donateurs qui maintiennent un certain lien entre leurs excédents structurels et l'aide alimentaire, il subsiste un élément d'additionnalité. Si leur aide alimentaire est réduite, il ne s'ensuit pas automatiquement que les autres formes d'aide au développement augmenteront en conséquence. Autrement dit, le coût du lien qui est maintenu avec l'écoulement des excédents est peut-être compensé par l'élément d'additionnalité de l'aide alimentaire fournie.

Comment évaluer cet élément additionnel? À titre de première approximation, l'on peut dire que l'engagement minimum en vertu de la Convention relative à l'aide alimentaire n'a aucun rapport avec l'écoulement d'excédents mais que l'aide alimentaire fournie en sus de cet engagement minimum peut néanmoins être lié, à des degrés divers, à la disponibilité d'excédents dans les pays donateurs. Cependant, par suite du programme de réformes du secteur agricole, les stocks excédentaires détenus par l'État ont beaucoup diminué dans les pays donateurs, de sorte qu'il est probable qu'à l'avenir, les liens entre l'aide alimentaire et l'écoulement d'excédents seront de plus en plus ténus.

3. Dispositions institutionnelles applicables à l'aide alimentaire

Les Principes de la FAO en matière d'écoulement des excédents. Lorsque des excédents croissants de produits alimentaires ont commencé à s'accumuler, au début des années 50, des consultations intergouvernementales ont été entamées au sujet de l'impact que pourrait avoir l'aide alimentaire sur le commerce de denrées agricoles et la production agricole dans les pays bénéficiaires, consultations qui ont débouché sur l'adoption par la FAO de ses Principes en matière d'écoulement des excédents et sur la création, en 1954, du Sous-Comité consultatif de l'écoulement des excédents (CSSD)^[41]. Ces Principes constituent pour les gouvernements un code de conduite concernant la fourniture d'aide alimentaire. D'une manière générale, ils tendent à garantir que les denrées alimentaires et les autres produits agricoles exportés à des conditions de faveur constituent un surcroît de consommation pour le pays bénéficiaire et ne remplacent pas des importations commerciales normales et, de même, que la production nationale ne s'en trouve pas découragée ou compromise. Les Principes, sans être un instrument contraignant, représentent un engagement de la part des pays signataires. Ils aident les gouvernements à prendre conscience de leurs responsabilités lorsqu'ils sont partis à des opérations assorties de conditions de faveur et à éviter des difficultés et désaccords éventuels.

Les intérêts des pays bénéficiaires sont sauvegardés par les Principes, étant entendu qu'il s'agit d'accroître la consommation et non de limiter les approvisionnements. Les intérêts des pays exportateurs sont protégés par l'engagement selon lequel les écoulements des excédents ne doivent pas compromettre les structures normales de la production et du commerce international, par les assurances contre la revente ou la réexpédition des produits fournis à des conditions de faveur et l'application du principe du "surcroît de consommation", défini comme étant la consommation qui n'aurait pas eu lieu en l'absence de l'opération assortie de conditions spéciales ou de faveur. Le mécanisme normal établissant ce surcroît est la clause du "maintien des importations commerciales habituelles" (UMR), adopté par la FAO en 1970. Il s'agit d'un engagement du pays bénéficiaire de maintenir à un niveau normal les importations commerciales du produit en question, en sus des importations effectuées à des conditions de faveur. Sous réserve de certaines exceptions, et selon le type d'aide alimentaire fournie, cette disposition est devenue un élément essentiel des accords d'aide alimentaire.

Le CSSD, basé à Washington, surveille l'observation des Principes en passant en revue les opérations d'aide alimentaire, notamment avant la signature de l'accord d'assistance et avant l'expédition des produits. Ainsi, dans la pratique, le Sous-Comité s'attache surtout à sauvegarder les intérêts des pays exportateurs mais s'emploie également à protéger ceux des pays bénéficiaires. Les Principes sont fondés sur l'idée que les produits excédentaires peuvent être utilisés pour promouvoir le développement économique, pour procéder à des distributions spéciales de vivres aux populations nécessiteuses et pour fournir des secours d'urgence. D'une manière générale, le Sous-Comité est une instance qui permet d'examiner les difficultés qui peuvent surgir à la lumière des principes établis. Quarante et un États membres de la FAO ont souscrit à ces Principes. Le CSSD tient un Registre des opérations d'aide alimentaire prévues que les pays donateurs sont tenus de notifier. Ce Registre a été révisé pour la dernière fois en 1997 pour l'harmoniser avec l'Accord sur l'agriculture (voir l'annexe I).

Le Programme alimentaire mondial. Si, dans un premier temps, c'était surtout les États-Unis qui fournissaient une aide alimentaire, d'autres pays ont également commencé à le faire, spécialement dans le contexte de l'aide publique au développement. Cela a débouché sur la création, en 1961, du Programme alimentaire mondial (PAM), dont le but était d'élargir la base de ressources destinées à l'aide alimentaire et de mettre en place un mécanisme multilatéral pour la fourniture de cette assistance. Le PAM est aujourd'hui la plus grande organisation multilatérale d'aide alimentaire, et ses activités sont examinées dans un document distinct.

La Convention relative à l'aide alimentaire. Le fondement institutionnel de l'aide alimentaire a été consolidé par la signature en 1967 de la Convention relative à l'aide alimentaire (CAA), dans le contexte de l'Accord international sur les céréales. La CAA a, depuis lors, été prorogée ou reconduite à plusieurs reprises, et la Convention actuellement en vigueur, qui a pris effet en 1999, doit expirer le 30 juin 2002. Aux termes de la CAA, les donateurs s'engagent à fournir un niveau minimum d'aide alimentaire exprimée en tonnes d'équivalent en blé. Le minimum actuel a été fixé à quelque 5 millions de tonnes, contre 4,3 millions de tonnes environ en 1968-1980, approximativement 7,6 millions de tonnes en 1980-1986, 7,5 millions de tonnes en 1986-1995 et 5,3 millions de tonnes en 1995-1999.

Les principales dispositions de la CAA de 1999 figurent aux articles VII, VIII et IX relatifs aux bénéficiaires potentiels, aux besoins et aux formes et conditions de l'assistance respectivement (voir l'annexe II).

4. L'aide alimentaire, les subventions à l'exportation et les crédits à l'exportation dans le contexte de l'OMC

L'aide alimentaire, de même que les subventions à l'exportation et les crédits à l'exportation, sont trois éléments qui modifient les conditions auxquelles se fait habituellement le commerce de denrées agricoles. Les principaux articles pertinents de l'Accord sur l'agriculture sont les articles 9 et 10^[42]. L'article 9, qui a trait aux engagements en matière de subventionnement des exportations, comprend une liste de subventions que les États signataires se sont engagés à réduire et spécifie les procédures de réduction et les exceptions prévues pour les pays membres en développement. L'article 10, qui concerne la prévention des mesures tendant à tourner les engagements prix en matière de subventionnement des exportations (c'est-à-dire ceux visés à l'article 9), comprend notamment les dispositions suivantes:

• Les subventions à l'exportation non énumérées à l'article 9 ne doivent pas être utilisées pour tourner les engagements pris en matière de réduction (paragraphe 1) et le subventionnement des exportations en sus des engagements de réduction est interdit (paragraphe 3);

• Les membres s'engagent à élaborer et à observer des disciplines internationales concernant les crédits à l'exportation (paragraphe 2);

• Les membres qui fournissent une aide alimentaire internationale s'engagent à faire en sorte que cette assistance soit fournie conformément à un certain nombre de dispositions (indiquées au paragraphe 4) qui sont les suivantes:

  a) l'aide ne doit pas être liée, directement ou indirectement, à des exportations commerciales de produits agricoles vers les pays bénéficiaires;

  b) les opérations internationales d'aide alimentaire, y compris l'aide alimentaire bilatérale qui est monétisée, doivent être réalisées conformément aux "procédures de notification et obligations consultatives en vertu des Principes de la FAO en matière d'écoulement des excédents", y compris, lorsqu'il y a lieu, au système des importations commerciales habituelles (UMR); et

  c) cette aide doit, dans toute la mesure possible, être fournie intégralement sous forme de don ou à des conditions non moins favorables que celles prévues à l'article IV de la Convention relative à l'aide alimentaire de 1986.

Généralement parlant, les expéditions internationales de produits agricoles peuvent être classées en quatre catégories: i) les opérations à conditions commerciales; ii) les opérations bénéficiant de subventions à l'exportation; iii) les opérations bénéficiant de crédits à l'exportation officiellement subventionnés; et iv) l'aide alimentaire. Les catégories ii) à iv) peuvent être considérées comme des opérations à conditions non pleinement commerciales, généralement appelées opérations de la "zone grise", sujettes aux règles et disciplines visées aux articles 9 et 10 de l'Accord sur l'agriculture^[43].

Comment comparer ces trois opérations de la "zone grise"?

Premièrement, pour ce qui est des transferts budgétaires en cause (dépenses budgétaires des gouvernements des pays exportateurs), la plus importante de ces trois formes d'opérations est celle des subventions à l'exportation, auxquelles s'applique un plafond, conformément aux accords de l'OMC issus du Cycle d'Uruguay, de l'ordre de 14 milliards de dollars EU (contre 21 milliards de dollars pendant la période de référence), bien que ce montant ne soit pas pleinement utilisé à l'heure actuelle. Vient ensuite, par ordre d'importance, l'aide alimentaire. La valeur de l'aide alimentaire, sous forme aussi bien de céréales que d'autres produits, est d'approximativement 2,5 milliards de dollars EU. Enfin, l'OCDE a estimé que l'élément subvention des crédits à l'exportation était d'environ 300 millions de dollars EU en 1998 (pour une valeur totale d'opérations de quelque 7,9 milliards de dollars) (voir les tableaux 1 et 2 de l'annexe III). Manifestement, ces chiffres peuvent varier considérablement d'une année sur l'autre en raison de la variation aussi bien des quantités de produits que des prix sur les marchés mondiaux. L'élément le plus variable, en termes de valeur, est celui des subventions et des crédits à l'exportation, qui tendent à augmenter lorsque les prix sur le marché baissent et à diminuer lorsqu'ils montent. La valeur de l'aide alimentaire, en revanche, ne varie aujourd'hui que très peu, simplement parce que, pour les plupart des donateurs, les engagements d'aide alimentaire sont exprimés en termes monétaires. Il s'ensuit cependant que le volume de l'aide alimentaire peut beaucoup varier, augmenter lorsque les prix sont peu élevés et diminuer lorsque les prix sont en hausse (voir les tableaux 3 et 4 de l'annexe III). Ce caractère anticyclique de l'aide alimentaire va à l'encontre des besoins d'assistance des pays bénéficiaires.

L'on peut également comparer les opérations de la "zone grise" sous l'angle du degré de concessionnalité qu'elles représentent pour le pays bénéficiaire (qui n'est pas identique au coût budgétaire pour le pays exportateur). Dans cette catégorie, l'aide alimentaire vient manifestement au premier rang, les dons représentant presque l'intégralité de la valeur de l'aide alimentaire, qui est d'environ 2,5 milliards de dollars EU. Regrettablement, il est difficile de dire, à priori, quel est l'avantage pour les importateurs des deux autres types d'opérations dans la mesure où tout dépend des modalités selon lesquelles elles sont réalisées dans la pratique. Dans le cas des subventions à l'exportation (qui, comme on l'a dit, coûtent le plus cher au budget des pays exportateurs), la majeure partie de la subvention, pour certains pays qui subventionnent beaucoup les exportations, est capturée par le producteur ou l'exportateur dans le pays exportateur lui-même pour compenser la différence entre le cours sur les marchés mondiaux et le prix intérieur. Dans d'autres cas, cependant, selon la façon dont la subvention est administrée, une partie de la subvention est transférée au pays bénéficiaire sous forme de prix inférieurs et/ou de meilleures conditions. Dans le cas des céréales, la FAO a essayé d'estimer quelle était la proportion de la subvention transférée aux pays bénéficiaires vers la fin des années 80 et le début des années 90, période pendant laquelle les exportations ont été le plus subventionnées. L'on a estimé que le montant total du transfert potentiel à tous les pays bénéficiant du programme de soutien des exportations des États-Unis n'a jamais dépassé 1 milliard de dollars EU par an et a représenté une moyenne annuelle de quelque 590 millions de dollars EU pendant la période 1985-95. Il n'a pas été fait d'estimation correspondante pour les crédits à l'exportation mais, en l'occurrence, leur valeur pour les pays bénéficiaires ne peut pas dépasser l'élément subvention de ces opérations, lequel, comme on l'a vu ci-dessus, a été estimé par l'OCDE à quelque 300 millions de dollars EU en 1998^[44].

Enfin, l'on peut également comparer les opérations de la "zone grise" au regard de leurs effets de distorsion de la production et du commerce. L'on peut distinguer deux effets: déplacement des marchés et pressions à la baisse des prix. D'aucuns ont soutenu que ce sont les subventions à l'exportation qui faussent le plus le commerce. D'autres ont néanmoins argué que les crédits à l'exportation constituent également un problème majeur, surtout parce qu'ils ne sont pas soumis à un plafond comme les subventions à l'exportation et qu'ils ne sont encore sujets à aucune discipline transparente. Les deux formes d'opérations peuvent avoir un effet de déplacement du commerce, en ce sens que les pays qui accordent des subventions n'auraient pas pu exporter le même volume de produits en l'absence de soutien de l'État. Ces exportations peuvent par conséquent déplacer les exportations de pays compétitifs qui n'accordent pas de subventions et également faire baisser les prix sur les marchés. En outre, elles risquent de décourager la production intérieure dans les pays bénéficiaires si elles entraînent des poussées d'importations bien supérieures aux quantités normalement importées par ces pays et à des prix auxquels les producteurs nationaux ne peuvent pas faire concurrence.

À la différence des subventions et des crédits à l'exportation, l'aide alimentaire, si elle est utilisée judicieusement, est l'opération qui entraîne le moins de distorsion, d'autant que, pour une large part, cette aide est fournie pour faire face à des situations d'urgence (à concurrence de 50 pour cent, proportion d'ailleurs en hausse) et pour des projets d'intervention nutritionnelle (25 pour cent environ). Comme les secours alimentaires d'urgence, ce dernier type d'aide alimentaire ne peut guère être considéré comme ayant un effet de distorsion du commerce dans la mesure où elle représente habituellement une consommation additionnelle pour des populations qui n'ont guère de pouvoir d'achat, voire aucun. Les 25 pour cent restants de l'aide alimentaire, qui représentent l'aide fournie à l'appui de programmes, peuvent décourager la production intérieure et c'est dans ce domaine qu'il faut faire preuve de vigilance dans le cadre de processus de consultations du CSSD pour qu'elle n'affecte ni la production ni le commerce.

5. L'avenir

Depuis l'entrée en vigueur de l'Accord sur l'agriculture, il y a eu trois éléments qui ne manqueront pas d'avoir une incidence sur l'avenir de l'aide alimentaire:

• Premièrement, les discussions qui ont eu lieu au Comité de l'agriculture de l'OMC sur l'application dans la pratique des dispositions relatives aux subventions et aux crédits à l'exportation et à l'aide alimentaire ont soulevé un certain nombre de questions qui appellent des éclaircissements et des interprétations. Plusieurs aspects des articles 9 et 10 ont posé pour quelques membres de l'OMC des problèmes qui influeront sur la façon dont ces dispositions pourront être modifiées à l'avenir.

• Deuxièmement, les consultations se poursuivent sous l'égide de l'OCDE au sujet des crédits à l'exportation. L'accord qui pourra intervenir à ce sujet pourra contribuer à l'élaboration de disciplines multilatérales dans ce domaine, comme prévu par l'article 10 de l'Accord sur l'agriculture.

• Enfin, et c'est là le plus important, des négociations se poursuivent depuis un certain temps dans le contexte de l'article 20 de l'Accord sur l'agriculture. Les disciplines applicables à la concurrence sur les marchés d'exportation constituent une question prioritaire pour les négociateurs, surtout depuis la Déclaration de Doha.

Ces éléments ont des incidences sur l'avenir de l'aide alimentaire et des autres types d'opérations à conditions non intégralement commerciales. Comme on l'a vu plus haut, les subventions et les crédits à l'exportation et l'aide alimentaire sont liés à différents égards et il est probable que ces liens seront évoqués lors des négociations futures^[45]. Dans ce contexte, il pourra se poser un certain nombre de questions, dont les suivantes:

1. Il est probable que les futurs engagements de réduction des subventions à l'exportation résulteront des négociations prochaines ainsi que du resserrement des crédits à l'exportation. L'on peut en attendre des pressions accrues pour qu'une plus grande proportion de l'assistance soit fournie sous forme d'aide alimentaire.

2. Étant donné qu'il peut y avoir un chevauchement entre certaines formes de subventions et de crédits à l'exportation et l'aide alimentaire, il importe que les définitions et les disciplines applicables à l'aide alimentaire soient modifiées en conséquence pour que celles-ci ne tournent pas les disciplines convenues concernant les subventions et les crédits à l'exportation. En particulier, des modifications des disciplines applicables aux subventions et aux crédits à l'exportation pourraient avoir des incidences sur le Registre des opérations de la FAO.

3. Si les disciplines applicables aux subventions et aux crédits à l'exportation sont resserrées, l'aide alimentaire non seulement gagnera en importance en termes de volume mais risquera aussi d'être plus variable en absorbant les produits précédemment écoulés au moyen de subventions ou de crédits à l'exportation en période de fluctuation des cours sur les marchés mondiaux. Le caractère anticyclique de l'aide alimentaire constaté ces dernières années pourrait ainsi s'intensifier à l'avenir.

4. Pour faire face aux effets potentiellement néfastes d'une plus grande variabilité de l'aide alimentaire, il faudrait mettre en place des mécanismes non seulement pour garantir un niveau minimum d'aide alimentaire en périodes de prix élevés mais aussi pour faire respecter des disciplines rigoureuses et garantir ainsi que l'aide alimentaire ne soit véritablement qu'une assistance lorsque les approvisionnements sont abondants et les prix peu élevés.

5. Une façon de parer au caractère anticyclique de l'aide alimentaire consisterait à introduire un mécanisme selon lequel, lorsque les approvisionnements sont abondants, les produits non nécessaires aux fins de l'aide alimentaire seraient reportés, éventuellement dans le cadre des réserves nationales de produits alimentaires des pays donateurs, et distribués les années suivantes lorsque les disponibilités sont moindres.

6. Une autre question tient au rôle de l'aide alimentaire dans le contexte de la Décision de Marrakech sur les mesures tendant à appuyer les PMA et les PDINA. Les arrangements qui pourront être mis en place, y compris le Fonds autorenouvelable dont la création a été proposée, ainsi que tout traitement spécial dont ces pays pourront bénéficier dans le contexte des disciplines applicables aux crédits à l'exportation auront des incidences sur le rôle de l'aide alimentaire dans le contexte de la Décision.

7. Il importe que les pays bénéficiaires puissent se faire une idée plus précise de l'avantage que représentent véritablement pour eux les différents types d'opérations ainsi que des risques que celles-ci peuvent représenter pour la production nationale. Une telle comparaison ne peut être faite que par les pays bénéficiaires eux-mêmes (dans la mesure où les effets des différentes opérations dépendent pour l'essentiel de leurs modalités spécifiques) avec l'assistance des organisations internationales et des ONG compétentes. S'ils connaissaient mieux les avantages et les risques potentiels des divers types d'opérations concessionnelles, les pays bénéficiaires seraient mieux à même d'influencer les négociations multilatérales touchant l'opportunité de telles opérations.

8. D'une manière générale, les nouvelles disciplines sur lesquelles pourront déboucher les négociations sur l'agriculture devraient tendre à concilier à la fois les craintes éprouvées par les pays exportateurs quant aux effets de déplacement des marchés et celles des pays bénéficiaires, qui cherchent à faire en sorte que le moment et les conditions de l'aide alimentaire correspondent mieux à leurs besoins et éviter que celles-ci ne risquent d'avoir des effets néfastes sur leurs marchés intérieurs.

Annexe I - Registre des opérations à notifier au Sous-Comité Consultatif de l'Écoulement des Excédents de la FAO (CSSD)^[46]

1. Dons de denrées de production locale par un gouvernement au gouvernement d’un pays importateur, à une organisation intergouvernementale^[47] ou à une institution privée, aux fins de distribution gratuite directement au consommateur final dans le pays importateur.

2. Dons de denrées de production locale par un gouvernement au gouvernement d’un pays importateur, à une organisation intergouvernementale ou à une institution privée, aux fins de distribution à la suite d'une vente sur les marchés libres du pays importateur.

3. Aides financières accordées par le gouvernement d’un pays exportateur à un pays importateur, expressément pour l’achat d’un produit dans le pays exportateur.

4. Aides financières accordées par un gouvernement soit à un (ou à des) pays fournisseur(s), soit à un pays bénéficiaire, expressément pour l’achat dans un (ou dans des) pays exportateur(s) ou à des fournisseurs locaux dans le pays bénéficiaire d’un produit destiné à être livré au/dans le pays bénéficiaire considéré.

5. Aides financières accordées par un gouvernement à une organisation intergouvernementale ou à une institution privée, expressément pour l’achat de produits sur le marché libre (y compris les achats locaux) en vue de leur livraison aux/dans les pays bénéficiaires admis comme tels (pays en développement).

6. Fourniture de produits dans le cadre des règles et procédures du Programme alimentaire mondial.

7. Ventes payables en monnaie du pays importateur, si celle-ci n’est ni transférable ni convertible en devises, ou en marchandises et services utilisables par le pays fournisseur.

8. Ventes payables en monnaie du pays importateur partiellement convertible en devises, ou en marchandises ou services utilisables par le pays fournisseur.

9. Prêts de produits agricoles sous l’égide du gouvernement, remboursables en nature.

10. Ventes^[48] à crédit dans lesquelles, par suite d’une intervention gouvernementale ou de l’existence d’un système de commercialisation centralisé, le taux d’intérêt, le délai de remboursement (y compris les délais de grâce) ou d’autres conditions connexes ne sont pas conformes aux taux, aux délais ou aux conditions habituellement pratiqués dans le commerce sur le marché mondial. En ce qui concerne les délais de remboursement, les opérations à crédit se classent comme suit: a) dix ans ou plus; b) plus de trois ans mais moins de dix ans.

11. Ventes^[49] dans lesquelles les fonds nécessaires à l’achat de produits sont obtenus du gouvernement du pays exportateur sous la forme d’un prêt à l’achat dans ce pays des produits en question, ces ventes se classant comme suit d’après les délais de remboursement: a) dix ans ou plus; b) plus de trois ans mais moins de dix ans.

12. Opérations des catégories 1 à 4 et 7 à 11 sujettes à la clause de maintien des importations commerciales habituelles en provenance du pays concédant ou d’augmentations corollaires des importations commerciales en provenance du pays concédant.

13. Opérations des catégories 1 à 4 et 7 à 11 liées à l’achat au pays exportateur de quantités déterminées du même produit ou d’un autre produit.

14. Opérations de troc parrainées ou non par le gouvernement ne comportant pas de prix de faveur.

15. Opérations de troc non parrainées par le gouvernement comportant des prix de faveur.

16. Ventes contre paiement en devises non convertibles non assorties de prix de faveur.

Annexe II - Convention de 1999 relative à l'Aide Alimentaire (articles VII, VIII et IX)

ARTICLE VII: Pays bénéficiaires

a) Aux termes de la présente Convention, il peut être fourni une aide alimentaire aux pays et territoires en développement qui sont énumérés à l'annexe B, à savoir:

i) Les pays les moins avancés;
ii) Les autres pays à faible revenu;
iii) Les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure et autres pays visés dans la liste de l'OMC des pays en développement importateurs nets de produits alimentaires au moment de la négociation de la présente Convention, lorsqu'ils connaissent des urgences alimentaires ou des crises financières reconnues à l'échelle internationale induisant des urgences alimentaires ou lorsque les opérations d'aide alimentaire visent des groupes vulnérables.

b) Aux fins du paragraphe a) qui précède, toute modification apportée à la liste du CAD de pays et territoires en développement repris à l'annexe B paragraphe a) à c) s'applique également à la liste des bénéficiaires éligibles aux termes de la présente Convention.

c) Lors de l'allocation de leur aide alimentaire, les membres donnent la priorité aux pays les moins avancés et aux autres pays à faible revenu.

ARTICLE VIII: Besoins

a) L’aide alimentaire doit uniquement être fournie lorsqu’elle constitue le moyen d’assistance le plus efficace et le mieux adapté.

b) L'aide alimentaire doit être basée sur une évaluation des besoins par le bénéficiaire et les membres, dans le cadre de leurs politiques respectives, et elle doit viser à améliorer la sécurité alimentaire dans les pays bénéficiaires. Dans leur réponse à ces besoins, les membres doivent veiller à satisfaire les besoins nutritionnels spécifiques des femmes et des enfants.

c) L'aide alimentaire pour distribution gratuite doit cibler les groupes vulnérables.

d) La fourniture d'aide alimentaire dans les situations d'urgence doit tenir tout particulièrement compte de la réhabilitation et des objectifs de développement à plus long terme des pays bénéficiaires et elle doit respecter les principes humanitaires fondamentaux. Les membres doivent veiller à ce que l'aide alimentaire fournie atteigne à temps les bénéficiaires auxquels elle est destinée.

e) Dans toute la mesure du possible, l'aide alimentaire non liée à une urgence sera fournie par les membres sur la base d'une planification préalable, afin que les pays bénéficiaires soient à même de tenir compte, dans leurs programmes de développement, de l'aide alimentaire qu'ils pourront s'attendre à recevoir chaque année que durera la présente Convention.

f) S'il s'avère qu'en raison d'un déficit marqué de la production ou de toute autre difficulté, un pays donné, voire une ou plusieurs régions, se trouvent confrontés à des besoins alimentaires critiques, la situation sera passée en revue par le Comité. Le Comité pourra recommander que les membres remédient à la situation en augmentant la quantité d'aide alimentaire fournie.

g) Au moment de l'identification des besoins d'aide alimentaire, les membres ou leurs partenaires doivent s'efforcer de se consulter au niveau régional et au niveau du pays bénéficiaire, en vue d'élaborer une approche commune envers l'analyse des besoins.

h) Les membres conviennent, le cas échéant, d'identifier les pays et les régions prioritaires dans le cadre de leurs programmes d'aide alimentaire. Les membres doivent veiller à la transparence de leurs priorités, politiques et programmes par la fourniture d'informations aux autres donateurs.

i) Les membres doivent se consulter, directement ou par l'intermédiaire de leurs partenaires respectifs, sur les possibilités d'établissement de plans d'action communs pour les pays prioritaires, si possible sur une base pluriannuelle.

ARTICLE IX: Formes et conditions de l'aide

a) L'aide alimentaire en vertu de la présente Convention peut être fournie de l'une des façons suivantes:

i) Dons de produits alimentaires ou dons en espèces devant servir à l'achat de produits alimentaires pour ou par le pays bénéficiaire;

ii) Ventes de produits alimentaires contre monnaie du pays bénéficiaire, qui n'est ni transférable ni convertible en devises ou en marchandises et services susceptibles d'être utilisés par le membre donateur;

iii) Ventes de produits alimentaires à crédit, le paiement devant être effectué par annuités raisonnables échelonnées sur vingt ans ou plus, moyennant un taux d'intérêt inférieur aux taux commerciaux en vigueur sur les marchés mondiaux.

b) En ce qui concerne uniquement l'aide alimentaire imputée en regard de l'engagement d'un membre, toute l'aide alimentaire fournie aux pays les moins avancés sera consentie sous forme de dons.

c) L'aide alimentaire fournie en vertu de la présente Convention sous forme de dons ne représentera pas moins de 80 pour cent de la contribution d'un membre et, dans la mesure du possible, les membres s'efforceront de dépasser progressivement ce pourcentage.

d) Les membres s'engagent à effectuer toutes leurs opérations d'aide alimentaire au titre de la présente Convention de manière à éviter tout préjudice à la structure normale de production et du commerce international.

e) Les membres feront en sorte que:

i) L'octroi de l'aide alimentaire ne soit pas lié directement ou indirectement, officiellement ou officieusement, de manière expresse ou tacite, à des exportations commerciales de produits agricoles ou autres marchandises et services à destination des pays bénéficiaires;

ii) Les transactions relevant de l'aide alimentaire, y compris l'aide alimentaire bilatérale qui est monétisée, s'effectuent conformément aux "Principes de la FAO en matière d'écoulement des excédents et obligations consultatives".

Annexe III - Statistiques relatives à l'aide alimentaire et aux autres opérations agricoles à conditions non purement commerciales

Tableau 1. Crédits officiels à l'exportation de produits agricoles accordés par les pays de l'OCDE, 1995-1998

Tableau 2. Estimations de l'élément subvention des crédits à l'exportation de produits agricoles accordés par les pays de l'OCDE en 1998

Tableau 3: Expéditions d'aide alimentaire sous forme de céréales, 1995/96-2000/01

Tableau 4. Aide alimentaire sous forme autre que de céréales, par produit, 1995-2000

Tableau 5. Nombre de notifications au Sous-Comité consultatif de l'écoulement des excédents (CSSD), 1990-2000

Tableau 1. Crédits officiels à l'exportation de produits agricoles accordés par les pays de l'OCDE, 1995-1998

Note: Les données relatives aux crédits à l'exportation proviennent d'enquêtes confidentielles des participants à l'Arrangement de l'OCDE concernant les crédits à l'exportation. Les valeurs totales des exportations sont tirées des statistiques du commerce extérieur.

¹ À l'exclusion des crédits commerciaux et crédits connexes à l'exportation entre membres de l'UE.

Source: OCDE, (2001), An Analysis of Officially Supported Export Credits in Agriculture, Paris.

Tableau 2. Estimations de l'élément subvention des crédits à l'exportation de produits agricoles accordés par les pays de l'OCDE en 1998

Note: Pour la méthode utilisée pour établir une estimation, voir la source. Il n'a pas pu être fait de calculs pour la Hongrie, faute d'informations suffisantes.

* Pour éviter un biais probable à la hausse, les calculs englobent les crédits à l'exportation entre pays de l'UE.

+ En l'absence de données concernant les commissions, les estimations doivent être interprétées comme un maximum, avant déduction des commissions.

Source: OCDE, (2001), An Analysis of Officially Supported Export Credits in Agriculture, Paris.

Tableau 3. Expéditions d'aide alimentaire sous forme de céréales, 1995/96-2000/01

¹ Pour exprimer l'aide alimentaire sous forme d'équivalent céréales, le blé, le riz et les céréales secondaires sont comptées sur la base de la parité et, pour les produits à base de céréales, il est appliqué des facteurs de conversion appropriés.

² Un pays peut appartenir à plus d'un groupement particulier.

³ Les chiffres entre parenthèses indiquent l'aide fournie sur une base multilatérale en pourcentage du total de l'assistance.

Source: Programme alimentaire mondial. Les données concernent les campagnes s'achevant en juin.

Tableau 4. Aide alimentaire sous forme autre que de céréales, par produit, 1995-2000

Source: Programme alimentaire mondial.

Tableau 5. Nombre de notifications au Sous-Comité consultatif de l'écoulement des excédents (CSSD), 1990-2000

¹ Janv.-Sept.
² Pour les types (catégories) d'opérations, voir l'annexe I.
Source: CSSD.

Observations de M. Wyatt Thompson

Administrateur, Division du commerce et des marchés agricoles,
Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)
Paris

J'ai été invité à présenter certains de nos travaux concernant les subventions à l'exportation, et les crédits à l'exportation en particulier, et leurs incidences sur l'aide alimentaire. Nous avons réalisé quatre études sur les subventions à l'exportation qui analysent leurs effets sur les marchés mondiaux dans une optique prospective. Il convient également de mentionner les travaux menés au sujet des crédits à l'exportation soutenus par les pouvoirs publics, c'est-à-dire les crédits à l'exportation qui reçoivent sous une forme ou sous une autre un appui officiel autre que celui qui peut être obtenu sur les marchés privés. L'OCDE essaie d'identifier le rôle que jouent les crédits à l'exportation sur les marchés et d'estimer la mesure dans laquelle ils réduisent les coûts des importateurs.

Pour ce qui est des subventions à l'exportation, telles qu'elles sont définies à l'article 9 sur l'Accord sur l'agriculture, il y a lieu de faire observer tout d'abord que, selon les notifications reçues, ces subventions sont pour l'essentiel fournies par les pays de l'OCDE, principalement (à concurrence de 90 pour cent environ) les membres de l'Union européenne. Les effets des subventions à l'exportation sur les marchés dépendent très directement de leur ampleur relative. Par exemple, si l'on prend le cas des marchés internes de l'Union européenne, sur lesquels les subventions sont très élevées, ces dernières ont un impact important mais, sur les marchés mondiaux, les subventions à l'exportation représentent un montant en fait assez modeste par rapport à la valeur globale du commerce, sous réserve cependant de quelques exceptions, comme le commerce des produits laitiers. Dans le contexte du présent rapport, toutefois, nous avons étudié leurs incidences dans une perspective à moyen terme, et nous sommes parvenus à la conclusion que l'effet sera sans doute modéré, à nouveau sous réserve de certaines exceptions, comme pour les produits laitiers, car l'hypothèse est que les prix mondiaux augmenteront et aussi parce que nombre de pays, comme ils l'ont déjà fait, suspendront de manière unilatérale leurs subventions à l'exportation. Sans vouloir faire de comparaison explicite avec l'aide alimentaire, l'on peut en tirer certaines conclusions pour les pays tiers. L'impact immédiat peut être positif pour un pays qui est importateur de produits alimentaires, comme il va de soi, ou négatif si c'est un pays exportateur de produits alimentaires qui doit soutenir la concurrence provenant d'exportations subventionnées d'autres pays. Il y a lieu de relever aussi que, comme l'on peut s'y attendre, les effets à long terme peuvent être très négatifs en décourageant les investissements, par exemple, ou en entravant le développement.

Pour ce qui est des crédits à l'exportation officiellement bonifiés et des crédits à l'exportation en général, il y a lieu de noter en premier lieu que des négociations à ce sujet se poursuivent sous l'égide de l'OCDE, mais elles ne sont pas directement pertinentes. Pendant les négociations, nous avons reçu beaucoup de conseils et nous avons eu accès à des données confidentielles aux fins de la présente analyse, mais sans que cela fasse partie intégrante des négociations. Ce que nous cherchons à faire, c'est analyser comment les crédits à l'exportation affectent les marchés, quelle est leur importance par rapport à l'étendue de ces derniers et comment ils affectent les décisions des importateurs. L'analyse a été fondée sur les données disponibles pour la période 1995-1998, laquelle a certes été marquée par quelques éléments inhabituels, comme des crises financières. Néanmoins, sur la base de ces données et d'autres sources, nous avons constaté que les crédits à l'exportation ont été utilisés pour faciliter environ 5 pour cent du commerce des pays les ayant accordés. Pour certains d'entre eux, cela a effectivement réduit les coûts des importateurs par rapport aux importations disponibles sur les marchés privés. Autrement dit, les importateurs ont payé moins lorsqu'ils ont acheté à un exportateur offrant un crédit à l'exportation. La réduction de coût liée aux crédits à l'exportation a représenté en moyenne de 3 à 4 pour cent pour ces pays, la gamme allant de zéro environ (c'est-à-dire pas de réduction de coût) et 6,6 pour cent, dans le cas des États-Unis. Autrement dit, dans ce pays, les crédits à l'exportation ont, en moyenne, réduit les coûts pour les importateurs de 6,6 pour cent. Étant donné le volume total de leur programme de crédits à l'exportation, c'est aux États-Unis qu'est imputable 88 pour cent environ de la réduction totale des coûts entraînée par les crédits à l'exportation. Pour ce qui est des bénéficiaires de ces crédits, ce qui est un autre des sujets analysés, il s'avère que 60 pour cent environ des pays bénéficiaires de ces crédits sont en fait des pays de l'OCDE et que les PDINA, pendant la période considérée, ont bénéficié de moins de 10 pour cent des crédits accordés. Quant aux pays les moins avancés, ils n'ont presque rien reçu: moins de 1 pour cent. Toutes ces données ne valent que pour les crédits à l'exportation de produits agricoles. S'agissant de l'additionnalité, expression que Panos Konandreas a déjà très bien définie, nous n'avons guère trouvé d'indications selon lesquelles les crédits à l'exportation créeraient une additionnalité, et j'ai déjà expliqué pourquoi. La première raison est qu'en moyenne, les taux de subvention ou les réduction de coûts sont très faibles: si la réduction moyenne des coûts n'est que de 2 ou 3 pour cent, l'on voit difficilement comment cela aiderait vraiment un pays qui a besoin d'importer des produits alimentaires mais qui manque de ressources. La deuxième raison est que, comme on l'a déjà vu, près des deux tiers des crédits à l'exportation sont accordés à des pays de l'OCDE, qui ne sont généralement pas considérés comme des pays éprouvant des difficultés financières et étant tributaires d'importations de produits alimentaires. Sur la base de ces deux résultats empiriques, il est donc difficile de soutenir que les crédits à l'exportation ont créé une additionnalité substantielle.

Il va de soi que les subventions à l'exportation créent un effet de distorsion sur les marchés mondiaux même s'ils sont relativement modestes en comparaison des niveaux des engagements et du volume des échanges. Il y a lieu de souligner que l'un des avantages d'une réduction ou d'une élimination multilatérale des subventions à l'exportation serait sans doute de donner un caractère permanent aux subventions unilatérales. Pour ce qui est des crédits à l'exportation, il est indubitable que, dans certains pays, ils réduisent les coûts pour les importateurs et faussent par conséquent le commerce. Cependant, le montant total des crédits paraît être relativement réduit par rapport aux marchés et il ne faut pas perdre de vue non plus qu'à l'heure actuelle, leur utilisation n'est soumise à aucune discipline multilatérale. En conséquence, rien ne limite leur expansion potentielle. Dans le contexte de l'aide alimentaire, il semblerait que ni les subventions à l'exportation, ni les crédits à l'exportation, ne soient censés remédier aux problèmes que l'aide alimentaire cherche à résoudre. La bonification des crédits à l'exportation est liée à des considérations de politique intérieure plutôt qu'aux besoins des bénéficiaires. Les crédits à l'exportation, comme le montrent les faits, ne bénéficient généralement pas aux pays qui en ont le plus besoin, à savoir les PDINA et les PMA, pas plus qu'ils ne réduisent suffisamment les prix pour pouvoir vraiment se substituer à l'aide alimentaire ou constituer un mécanisme de rechange.

Pour conclure, je voudrais souligner ce qui suit. L'on a parlé des niveaux de concessionnalité de l'aide alimentaire. Les pourcentages dont j'ai parlé sont calculés sur la base de formules semblables mais sont envisagés du point de vue de l'importateur, qui est un peu différent. Il existe une nette différence entre le taux de subventionnement ou une réduction de coût de quelques points de pourcentage seulement et l'élément de concessionnalité que doit présenter l'aide alimentaire, qui est de l'ordre de 80 pour cent, même si les deux ne sont pas entièrement comparables.