第4章 农业粮食体系中的女性能动性、规范和政策

引言

解决女性生产率方面的差距或仅仅关注性别不平等的单一领域（见第2章、第3章讨论），还不足以在农业粮食体系中实现有意义和持久的变革，走向性别平等和女性赋权。过去十年中，人们越来越多地关注解决结构性制约的重要性，这些制约源于农业粮食体系中的歧视性社会规范和缺乏性别敏感性的政策法律。因而，我们迫切需要设计加强女性赋权的相关项目，并从女性能动性和赋权两方面衡量干预措施的效果。按部就班是不够的。需要采取转变性别观念干预方法，关注影响性别平等和女性赋权的更大社会经济背景，包括影响成年女性和女孩参与农业粮食体系、实现其期待的制约因素。¹

第1章提出的性别差异化农业粮食体系框架确定了限制了女性赋权的四个领域的性别不平等，分别是：1）女性的能动性；2）性别差异化社会规范；3）政策和治理；4）获取和支配资源。这四个领域在正式或非正式的程度上各不相同，在个人还是制度层面上对女性带来的限制也不相同。能动性、规范、政策和获得资源的机会相互作用，并受到社会分化、歧视、排斥等交叉因素的影响。鉴于四者的相互依存性，一个领域改善的效果，取决于其他三个领域的变化。第3章涉及资产的获取和对资源的支配，本章将讨论前三个领域。

坦桑尼亚联合共和国 — 农民头顶农产品到集市交易。
©粮农组织/Daniel Hayduk

要解决性别平等和女性赋权问题，就要处理影响女性参与农业粮食体系的制约性社会规范和僵化的性别角色。为了有效地做到这一点，成年男性、男孩和社区领袖都必须参与转变性别观念进程。虽然有许多证据表明这样做的重要性，以及在项目或社区一级取得的成功，但很难确定社会规范层面多大程度上得到了改善，变得有利于性别平等和女性赋权。相比之下，越来越多的国家制定了越来越多的政策，促进对成年女性和女孩的包容。然而，这些政策在多大程度上将性别平等和女性赋权作为一项明确目标，从而设计明确的执行途径，仍然不那么清楚。

赋权和能动性

赋权是“那些被剥夺了重大生活选择能力者获得这种能力的过程”。²这意味着随着时间的推移而发生某种转变或变化。³男性和女性的赋权可转化为所有人福祉的改善，还可以为家庭、社区和整个国家带来短期和长期经济社会利益。赋权是全球发展议程的核心，并反映在可持续发展目标5（实现性别平等，增强所有妇女和女孩的权能）的多个具体目标中。赋权也是农业粮食体系中转变性别观念的关键因素。

在《2010-11年粮食及农业状况》⁴中，赋权不是一个主要考虑因素，当时对性别差距的关注更多地集中在获得资源和取得成就方面的不平等。然而，自那时以来，女性赋权已成为旨在提高农业生产率、改善家庭营养的农业和粮食系统干预措施的一个明确目标，⁵从而使我们可以更全面地审视在农业粮食体系中实现平等的问题。

赋权关注提高个人作出选择和行使选择权的能力，包括三个相互关联的领域：1）资源（获取物质和人力资源以及未来对该资源的权利主张）；2）成就（与福祉有关的成果）；3）能动性（决策）。能动性是人们确定目标，作出选择，然后采取行动的能力，它呈现多种形式，如进行议价、谈判或抵制。²女性可以以多种方式行使能动性，包括作为个人、集体成员、家庭成员，以及通过参与市场、政治和其他正式和非正式网络。

在农业粮食体系中，衡量能动性时，常常要看女性自述参与家庭内部（关于农地或家庭收入使用等）决策的能力，以此作为其议价能力的代理指标。⁶在家庭内部决策中拥有发言权可以成为赋权的一个有意义方面，因为这本身是可取的，而且还可以决定家庭内部的资源分配。⁷从农业粮食体系的角度来看，能动性还使女性能够在价值链的治理中发挥更大作用，避免将她们排除在进入更大市场的重大谈判和行动之外。鉴于能动性对女性赋权的中心地位，诸如妇女农业自主权（WEAI）指数工具系列（见插文4.1）等都将衡量方法高度集中在能动性上。⁸

插文4.1 衡量女性的赋权情况和能动性与妇女农业自主权指数（WEAI）

加强女性赋权具有复杂性、无形性和政治性，因此具有挑战性。衡量女性赋权和性别平等状况之所以重要，主要有四个原因。ⁱ通过对女性赋权的衡量和评估，可以支持更好的项目设计；揭示干预措施如何导致意外的不利影响，如性别暴力；还可以在相关项目和政策中建立问责机制和信誉，从而加强赋权；ⁱⁱ并最终通过让参与者参与决定衡量什么、如何衡量、何时和由谁来衡量，来挑战权力关系。ⁱⁱⁱ

与性别平等有关的文献更加注重赋权，这增强了人们对赋权衡量方式变化的兴趣。粮农组织于2012年推出了WEAI指数，该指数反映了女性在农业部门的能动性和赋权情况。^{iv, v}在推出WEAI之前，没有专门衡量女性在该部门能动性的指数。^vi该指数包括的十个指标，分布在五个权重相同的领域：1）农业生产决策；2）获得生产性资源并拥有该资源的决策权；3）支配收入使用；4）社区领导力；5）时间分配。

WEAI指数有几个优点。第一，它反映了女性和男性在农业方面的绝对赋权水平以及同一家庭中女性相对于男性的成就。第二，该指数反映了获得生产性资本和金融服务的机会、作为团体成员的资格和时间使用情况，因此比仅衡量参与决策情况的指标纳入了更全面的自主视角。第三，指数的可分解性使用户能够跟踪不同层面赋权的进展情况，包括评估各项指标之间的互补性和互抵之处。

WEAI提出后出现了一些变体，包括缩略版WEAI指数（A-WEAI）和项目级WEAI指数（pro-WEAI），以衡量农业发展项目对女性赋权的影响，发现丧失权能的领域。^viiPro-WEAI指数关注内在能动性、工具能动性和集体能动性。内在能动性或内在权能，反映了一个人的心声、自尊或自信；工具能动性或行动权能，反映一个人按照本人最大利益作决定的能力；集体能动性或合作权能，是个人从合作行动中获得的权力（见图A）。

图A 项目级妇女农业自主权指数（Pro-WEAI）用于衡量集体、工具和内在能动性

资料来源：WEAI Resource Center. https://weai.ifpri.info/

项目级妇女农业自主权指数（Pro-WEAI）指数还包括牲畜、健康和营养方面的可选附加模块，用于评估这些方面的赋权项目。ⁱ还有衡量牲畜、^viii渔业、^ix市场包容性和营养成果的独立变体。^{x, xi}WEAI及其变体已得到广泛使用（图B）。^xii

图B 自2012年推出以来，妇女农业自主权指数（WEAI）已在各国和各组织中广泛使用

资料来源：Quisumbing, A., Meinzen-Dick, R. & Malapit, H. 2022. Measuring women’s empowerment and gender equality through the lens of induced innovation. In: J.P. Estudillo, Y. Kijima & T. Sonobe, eds. Agricultural development in Asia and Africa: Emerging-economy state and international policy studies, pp. 343–355. Singapore, Springer. https://doi.org/10.2499p15738coll2.136405

虽然WEAI和其衍生指数有助于规范和比较干预措施对女性赋权的影响，但这些指数也有一些明显的缺点。第一，指数的多元性质意味着，赋权情况的总体变化是各变量互抵的成果，例如，女性更多地参与家务和农业活动属于赋权，而增加工作量和时间负担则不是赋权。第二，虽然衡量收入和资产相关决策的各个方面是有用的，但很难判断赋权的变化是否也会导致女性福祉的改善，除非这些衡量措施与更标准的影响变量相结合，来衡量特别是穷人和赤贫者收入和资产的增加。第三，即使在相对标准的WEAI指数中，每个赋权领域使用不同的成果衡量方法，也会使跨研究比较进一步复杂化。

注：

1. Elias, M., Cole, S., Quisumbing, A., Paez Valencia, A.M., Meinzen-Dick, R. & Twyman, J. 2021. Assessing women’s empowerment in agricultural research. In: R. Pyburn & A. van Eerdewijk, eds. Advancing gender equality through agricultural and environmental research: Past, present, and future, pp. 329–364. Washington, DC, IFPRI.
2. Batliwala, S. & Pittman, A. 2010. Capturing change in women’s realities. A critical overview of current monitoring & evaluation frameworks and approaches. Toronto, Canada, Association for Women’s Rights in Development.
3. Hillenbrand, E., Karim, N., Mohanraj, P. & Wu, D. 2015. Measuring gender-transformative change: A review of literature and promising practices. Working Paper. Atlanta, Georgia, CARE USA.
4. Alkire, S., Meinzen-Dick, R., Peterman, A., Quisumbing, A., Seymour, G. & Vaz, A. 2013. The women’s empowerment in agriculture index. World Development, 52: 71–91.
5. Martinez, E.M., Myers, E.C. & Pereira, A. 2020. The Women’s Empowerment in Agriculture Index. In: C.E. Sachs, L. Jensen, P. Castellanos & K. Sexsmith, eds. Routledge Handbook of Gender and Agriculture, pp. 298–312. Abingdon, UK, Routledge.
6. Quisumbing, A., Cole, S., Elias, M., Faas, S., Galiè, A., Malapit, H., Meinzen-Dick, R., Myers, E., Seymour, G. & Twyman, J. 2022. Measuring women’s empowerment in agriculture: Innovations and evidence. Background paper for The status of women in agrifood systems, 2023. Nairobi, Kenya, CGIAR GENDER Platform.
7. Malapit, H., Quisumbing, A., Meinzen-Dick, R., Seymour, G., Martinez, E.M., Heckert, J., Rubin, D., Vaz, A., Yount, K.M. & GAAP2 Study Team. Development of the project-level Women’s Empowerment in Agriculture Index (pro-WEAI). World Development, 122: 675–692.
8. Galiè, A., Teufel, N., Korir, L., Baltenweck, I., Webb Girard, A., Dominguez-Salas, P. & Yount, K. 2019. The women’s empowerment in livestock index. Social Indicators Research, 142(2): 799–825.
9. Cole, S.M., Kaminski, A.M., McDougall, C., Kefi, A.S., Marinda, P.A., Maliko, M. & Mtonga, J. 2020. Gender accommodative versus transformative approaches: A comparative assessment within a post-harvest fish loss reduction intervention. Gender, Technology and Development, 24(1): 48–65. https://doi.org/10.1080/09718524.2020.1729480
10. Narayanan, S., Lentz, E., Fontana, M., De, A. & Kulkarni, B. 2019. Developing the women’s empowerment in nutrition index in two states of India. Food Policy, 89: 101780.
11. Saha, S. & Narayanan, S. 2022. A simplified measure of nutritional empowerment using machine learning to abbreviate the Women’s Empowerment in Nutrition Index (WENI). World Development, 154: 105860. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2022.105860
12. Quisumbing, A., Meinzen-Dick, R. & Malapit, H. 2022. Measuring women’s empowerment and gender equality through the lens of induced innovation. In: J.P. Estudillo, Y. Kijima & T. Sonobe, eds. Agricultural development in Asia and Africa: Emerging-economy state and international policy studies, pp. 343–355. Singapore, Springer. https://doi.org/10.1007/978-981-19-5542-6_25

加强赋权作为一项预期成果

女性赋权作为发展干预措施的一个目标，吸引了越来越多的关注，随后在界定和衡量赋权方面也取得了进展，从而使人们对农业粮食体系中有助于赋权的因素有了新的认识。农业粮食体系的干预措施可以用来加强女性赋权，但需要有意识的设计来改善预期成果。第6章对此有更多的阐述，其中分析了有效的做法，并为农业粮食体系中的性别平等和女性赋权提出了前进的方向。

女性的工具能动性 — 例如对收入和资产的支配或关于金融服务的决定 — 似乎比内在能动性和赋权的其他要素更容易被影响、增加和衡量。非洲和南亚9个国家开展了13个农业发展项目，包括作物、牲畜和营养干预措施，目的是增加收入和营养。项目级妇女农业自主权指数（Pro-WEAI）显示，该项目对赋权的影响好坏参半。⁹三分之一的干预措施带来有统计学意义的家庭性别均等性增加，一项干预措施降低了性别均等，其他干预措施没有统计上显著的影响（图4.1）。

图4.1 非洲和南亚项目中三分之一的农业粮食体系干预措施提高了家庭性别均等程度

此外，大多数项目对总体赋权情况没有显著影响。在一些项目中，男性和女性赋权均有所增加，特别是女性，但在大多数项目中并非如此（图4.2）。

图4.2 在非洲和南亚的项目中，女性和男性的赋权均有所增加，但大多数项目没有产生影响

图4.3 在非洲和南亚的项目中，女性的收入支配权、资产所有权和团体成员数量有所增加

对女性而言，项目对工具能动性的最积极影响来自女性的收入支配权、资产所有权和信贷机会增加（图4.3）。一些项目采用以群体为基础的模式，发现对集体能动性指标（如女性的团体成员资格）产生积极影响。

这些结果与其他关于干预措施对赋权影响的大型研究结果没有什么不同。对《加速农村妇女经济赋权进展联合计划》¹⁰所列若干项目的评价发现，在农村女性经济赋权方面取得的成果好坏参半。该计划关注提高粮食和营养安全、收入、领导能力和参与度，努力影响政策环境，促进性别平等和女性赋权。女性和男性赋权情况师是否到较大改善，取决于国家、项目背景和执行情况。吉尔吉斯斯坦报告的积极成果较多，埃塞俄比亚报告的消极成果较多，尼泊尔和尼日尔则好坏都有（表4.1）。

表4.1 许多项目中赋权的结果好坏参半

畜牧业是支持女性赋权的关键切入点（关于畜牧业参与情况和畜牧业所有权性别特征的讨论，见第2章和第3章）。回顾关于牲畜干预措施及其对女性赋权影响的106项研究，发现推广、培训和教育产生的积极影响比例最高，其次是资产转让（图4.4）。¹¹然而，所有类型的牲畜干预措施对男女两性工作量产生的消极影响均大于积极影响。其他研究表明，需要根据当地情况，了解性别关系和规范如何与干预措施相互作用，影响到女性赋权。^{11, 12, 13}

图4.4 牲畜干预措施对女性资产和收入产生积极影响，但可能会增加时间负担

加强赋权的其他好处

对女性赋权产生系统的积极影响十分困难，因为女性往往面临多重不利条件，而且干预计划往往只关注部分制约因素。即使女性的资产和收入增加，女性对自己生活作出重大选择的机会也不会自动增加。然而，可以发现赋权与各种发展成果之间呈现正相关。女性赋权可改善家庭饮食和儿童营养，提高农业生产和家庭粮食安全（表4.2）。然而，很少有证据表明女性赋权会影响生活满意度、教育以及用水、环境卫生和个人卫生状况。

表4.2 女性赋权的证据力度因成果领域不同而有差异

儿童饮食和营养：许多使用WEAI指数的研究发现，女性赋权与儿童饮食或营养状况之间存在显著正相关（附件2，附件表2.1）。^{3, 14}在大多数国家、年龄组以及不同儿童性别中，女性赋权与儿童饮食多样性得分呈正相关。^{15, 16}WEAI指数性别均等得分、年龄别身长得分与纯母乳喂养在几个国家（孟加拉国、柬埔寨、加纳和尼泊尔）也存在正相关，但与儿童饮食多样性得分的相关性较低（孟加拉国）。^{3, 15, 17, 18, 19, 20}

成人饮食和营养：很少有研究着眼于女性赋权与她们自身饮食和营养之间的关系；为数不多的几项研究，其结论也是不确定的。³ WEAI研究表明，有必要综合和分别评估各项衡量方法，揭示女性赋权与她们自身饮食和营养之间的关系（附件2，附件表2.2）。虽然一些研究表明女性的总赋权得分和饮食多样性得分之间呈现正相关，³但该指数构成的多元化表明了这些关系中可能存在互抵的情况。例如，在一项六国研究中，家庭内部更加平等、更大的生产自主权、工作量增加与体重指数（BMI）降低相关，而在公共场合发言和休闲满意度的增加与较高的体重指数相关。^{21, 22}

背景情况不同，成果也有差异。例如，在孟加拉国、加纳、肯尼亚、莫桑比克、卢旺达和东帝汶，女性赋权得分与饮食多样性之间存在正相关，但在马拉维、乌干达或赞比亚，没有观察到显著影响。^{18, 23, 24, 25}对收入、土地和牲畜以及工作量方面性别平等研究的回顾发现，没有研究将女性的营养状况或饮食质量作为成果进行报告。²⁶

孟加拉国的两项研究评估了女性赋权与男性营养和饮食之间的关系（附件2，附件表2.3）。在一项研究中，女性获得和决定信贷以及加入团体的机会增加与男性体重指数降低相关；²⁷而在另一项研究中，女性赋权得分、对资产的权利、参与团体的机会增加与男性饮食多样性得分提高相关。¹⁸

家庭饮食和粮食安全：关于女性能动性和家庭粮食供应和获取的证据有限，成果因情况而异。在孟加拉国，女性赋权程度越高，家庭饮食多样性和人均卡路里就越高（附件2，附件表2.4），^{27, 28} 而在南非，女性获得和决定信贷的机会与饮食多样性呈负相关。²⁹女性赋权与粮食安全之间的关系也因农产品类型、所作决定和赋权指标的不同而不同。³⁰家庭内部性别平等和家庭粮食安全与饮食的各种指标之间相关性也不确定，尽管高质量的研究显示正相关的成果比较多。²⁶例如，在孟加拉国，家庭内的性别平等与非贫困、时间贫困以及收入和时间均贫困家庭的饮食多样性得分较低略有关联，但与仅收入贫困的家庭无关。³¹

塔吉克斯坦 — 一名妇女在自家农场喂一群火鸡。
©粮农组织/Vasily Maksimov

农业生产率提高：评估女性赋权与农业生产率关系的研究相对较少，但一些研究报告了正向关联，具体成果各不相同。研究表明，赋权对孟加拉国和尼日尔的农业生产率以及肯尼亚的玉米种植产生了积极影响。^{32, 33, 34}在尼日尔，据估计，女性赋权每增加1%，农业产出就会增加近1%。³⁴在孟加拉国，女性参与农业决策的机会增加，分配给水果和蔬菜种植的土地随之增加，分配给粮食种植的土地则减少。³⁵在孟加拉国，家庭内部性别均等程度的提高也与生产效率呈正相关。^{32, 36}

其他领域：关于女性赋权与学校教育、生活满意度和心理健康等其他福祉成果之间关系的证据较少。在孟加拉国，女性和男性生活满意度的提高与赋权得分和WEAI的几个指标呈正相关。³⁷研究发现，女性和男性受益于不同领域的赋权。例如，参与决策对男性生活的影响大于女性。然而，借贷对女性的生活满意度产生了消极影响，但对男性没有影响，这表明女性可能因必须偿还贷款的额外责任而感到更大压力。在孟加拉国进行的另一项研究表明，父亲的赋权与年幼子女的入学率呈正相关，而母亲的赋权对女孩的教育和确保较大男女儿童不辍学更为重要。³⁸在布基纳法索，女性赋权也与减少压力和产后抑郁症有关。³⁹在印度和塞内加尔的研究中，其他赋权指标，包括女性的行动自由和团体成员资格，也表明精神健康和福祉不佳的情况有所减少。^{40, 41}

社会规范、政策和法律框架

非正式的社会规范和习惯以及官方的政策和制度，会妨碍女性赋权和改善女性社会经济福祉。消除这些障碍对于建立女性能够充分参与并发挥能动性的农业粮食体系至关重要。实现性别平等、女性赋权和农业粮食体系的其他持久变革，取决于建立有利的政策和法律框架，消除或解决潜在制约因素，使女性获得更多的资源和内在力量，^{1, 42}还取决于减少与歧视性社会规范有关的非正式限制，消除妨碍女性实现期待的障碍。⁸规范对妇女获得服务的程度有重大影响，也可以形成正式的规章制度。⁴³

斯威士兰 — 在一家工厂，女工在贴标签前先清洁果酱罐。
©粮农组织/Giulio Napolitano

社会规范

农业粮食体系中的歧视性社会规范造成男女之间的权力不平衡，限制了女性的选择。社会规范基于信仰体系，定义了男女在每个社区或背景下的典型和适当行为。这往往导致女性更多地参与无酬照护和家务工作，限制了她们的流动性以及从事非家务工作和市场活动的选择，限制了她们获得和支配资产和收入的机会。⁴⁴这些规范性限制可能会影响女性在农业粮食体系中的经济参与（例如，担任销售者、雇主或雇员），并影响她们获得和受益于技术、服务和社交网络（如农村组织和农业培训）的能力，^{45, 46, 47}还也会影响女性的期待（见插文4.2）。

社会制度的性别歧视（歧视成年女性和女孩的法律、文化和传统）因地区和国家而异，但在全球范围内仍然严重到令人无法接受的程度（图4.5）。⁴⁸与族裔、宗教、年龄、残疾等其他社会类别有关的歧视性规范与性别规范交织在一起，进一步限制了某些人群的选择。⁴⁸社会上对女孩价值的歧视性规范与贫困和粮食不安全相互交织，是造成童婚的因素。⁴⁹对男性和女性都有害的规范，如男性负责养家糊口的陈旧观念，也增加了男性农业劳动者的压力，当他们感到无法养家时，可能产生自杀念头。^{50, 51, 52, 53}

图4.5 性别歧视因地区和国家而异

在亚洲和撒哈拉以南非洲社区，有关性别和女性工作的社会规范仍然十分保守，限制了女性的工作，在这些社区，从事农业或渔业初级生产者人数最多，^{54, 55}在更多中低收入国家也是如此。⁵⁶这种情况也限制了女性获得和使用农业技术，这反过来又限制了她们的生产和收入潜力。^{45, 57, 58}例如，在肯尼亚部分地区，女性正在扩大获得农业服务和参加农民团体的机会。这与人们对女性在家庭中的角色重新定位有关，即认为关于新做法的培训应主要由女性参加，尽管她们的时间有限。⁵⁴在亚洲的一些地区，规范有所放宽，允许女性在渔业和商业农业中发挥更积极的作用，从而使女性的社会流动性更容易接受。^{47, 55}

在全球范围内，各国对不同社会规范的接受程度各不相同，随着时间的推移，这种接受程度会缓慢提高。例如，在与性别暴力有关的规范方面（具体而言，是否应该容忍殴打妻子），区域差异很明显（见图4.6）。在拉丁美洲，很少有人支持，而在撒哈拉以南非洲国家，这种做法被广泛容忍。在2006-2013年和2013-2019年期间，大多数国家对殴打妻子的容忍度略有下降。

图4.6 殴打妻子在许多国家仍然是可以接受的

根据上述限制性规范，全球普遍认为母亲应该照顾幼儿，而不是从事有偿工作。在所有地区的许多国家，超过50%的受访者认为母亲工作会使幼儿受到影响（图4.7）。这一社会规范符合人们的普遍观念，即在危机或经济衰退时期，男性应优先获得就业机会。^{59, 60, 61}

图4.7 在大多数国家，大多数人认为母亲工作会让幼儿遭殃

另一方面，北非和撒哈拉以南非洲国家的大多数受访者支持女性拥有和继承土地的权利（图4.8）。^{61, 62}除了三个国家以外，所有国家都有超过50%的受访者认为女性应该和男性一样拥有和继承土地的权利。

图4.8 在北非和撒哈拉以南非洲，大多数人支持女性拥有土地所有权

政策和法律框架

农业粮食体系中的性别不平等现象持续存在，部分原因是政策和制度继续限制机会平等、劳动回报和资源权利 — 尽管第3章强调的性别差距得到了更多的关注。⁶³需要改革一系列政策，包括财税政策，鼓励投资、研究和创新的政策，以及与教育和营养等社会部门有关的政策。⁶⁴

过去十年，国家政策框架对性别问题的关注有所提高。东非和拉丁美洲的国家政策和预算日益关注男女在获得服务方面的结构性差距，并规定了促进性别平等的措施。^{65, 66, 67}有一套指数衡量了190个经济体中男女获得经济机会的法律差异，结果显示，所有低收入和中等收入地区情况都有所改善。^{68, 69}改善在南亚、中东和北非最为显著，原因是这两个地区的起点都较低，但得分仍明显低于其他地区（图4.9）。2011-2022年期间，撒哈拉以南非洲关于流动性、资产和创业的法律与所有其他区域相比改善最大。在布基纳法索、塞拉利昂和赞比亚，支持创业的法律所得分数在此期间提高了33%。

图4.9 关于女性参与商业活动的法律在全球范围内得到改善

此外，所有非洲国家都批准了《消除对妇女一切形式歧视公约》，42个非洲国家批准了《非洲人权和民族权利宪章关于非洲妇女权利的议定书》（《马普托议定书》）。⁴⁸在颁布法律和进行改革以解决性别暴力、促进女性获得信贷和土地方面也取得了积极进展。^{48, 70, 71}

农业政策：农业政策在多大程度上关注性别平等和女性赋权问题，各国情况各异。使用粮农组织的农业政策性别评估工具（GaPO）⁷²对68个低收入、中等收入国家的农业政策文件（如农业政策和农业发展计划）进行分析显示，15%的文件是性别盲区（即没有提到性别平等、不平等或女性赋权）（1级，图4.10），但大多数都考虑到了性别问题。然而，43%的政策文件只包括很少和/或非常不具体的促进性别平等措施（3级，图4.10）。只有一份文件明确提出了关注歧视性社会规范的转变性别观念措施（5级，图4.10）。撒哈拉以南非洲是国家农业政策促进性别平等的领先区域，其次是拉丁美洲和加勒比（图4.10）。

图4.10 大多数农业政策文件很少包括促进性别平等的措施，撒哈拉以南非洲表现最好

这些政策很少充分关注性别平等和女性赋权问题。75%以上的政策认识到女性在农业中的作用和/或挑战，但只有19%将农业领域的性别平等和/或女性权利作为明确的政策目标，29%支持使用按性别分列的数据进行政策监测和评估，只有13%鼓励农村女性参与政策周期（图4.11）。大约80%的政策没有考虑歧视性的社会规范、性别暴力或气候变化等其他相互交织的脆弱因素。

图4.11 农业政策承认女性的贡献和该部门的性别不平等，但促进性别平等的政策制定工作仍然薄弱

气候政策：总体而言，过去十年中，将性别平等和女性权利问题纳入气候相关政策的程度和方式略有改善，包含性别敏感性干预措施的国际融资以及女性在国际气候变化论坛和谈判中的代表性逐步增加。政策中对性别和气候变化的高度关注也反映在最近对国家自主贡献方案的审查中，其中提到女性和/或性别的自主贡献方案从2016年的40%（预期国家自主贡献）增加到2021年的78%（更新的国家自主贡献）。⁷³农业是性别融入度最高的部门（33%），撒哈拉以南非洲、拉丁美洲、加勒比是国家自主贡献中性别融入度最高的区域：分别为94%（18个国家自主贡献方案的17个）和100%（18个国家自主贡献方案中的18个）。⁷³

然而，来自中美洲、东非、尼泊尔的证据表明，将性别平等和女性权利问题纳入国家气候和农业政策往往流于表面，只是顺便提及“性别”，往往只是承认性别与气候变化的关系。^{74, 75, 76}将性别观点纳入气候和农业政策也常常将女性描绘成气候变化的主要弱势群体和被动受害者，^{76, 77,, 78,, 79,, 80}但有证据表明这种情况正在发生变化：在2016-2021年期间，将女性视为“利益相关方”和“变革推动者”的国家自主贡献方案数量有所增加，表明在将女性描绘为气候行动的积极参与者方面取得了进展。⁷³

尽管有这些积极的变化，但国家农业和环境政策即使提及与性别相关的易受气候变化影响的脆弱性，也往往没有包括在执行过程中解决这些问题的政策措施或战略。^{76, 81}赞比亚的一项研究强调，虽然总体性国家政策和发展计划对性别主流化作出了明确规定，但自然资源管理和气候变化方案缺乏健全的监测和评价机制，以跟踪性别平等条款的执行进展情况。⁸²

在预算分析中，关于性别平等和气候变化的政策论述与政策行动之间的不匹配情况也很明显。在尼泊尔，分配给气候变化行动的国家预算没有提到性别问题，但最近增加了拨款。⁷⁶议员和决策者普遍缺乏将性别和其他交叉问题纳入气候变化政策和行动的知识和能力。^{83, 84}有效实施中的障碍往往加剧了这一问题，包括缺乏政治意愿和高度性别差异化的社会制度，而性别和气候相关政策还需要通过这些机构颁布。^{74, 75, 82, 85, 86}

关于将性别、农业和气候变化纳入国家以下各级发展政策的数据有限。在乌干达，当国家政策转换为区级及以下级别的政策时，提及性别和气候变化的次数逐渐减少。⁸¹对乌干达和坦桑尼亚联合共和国区级及以下级别执行计划中性别平等预算的分析发现，估计预算与实际分配预算之间存在巨大差异，后者一直保持在较低水平。⁷⁴同样，在乌干达，国家以下级别发展计划预算中分配给性别平等问题的数额有限，这有限的预算，也是分配给了“女性”、“性别”和“女性事务”等大类支出。⁸¹

各国议会中女性政治代表人数增加，使气候变化政策更加严格。⁸⁷然而，女性和妇女组织在国家和地方两级的气候决策进程中通常被边缘化。^{88, 89, 90}女性加入和参与国际气候决策进程也仍然有限，但最近的证据表明情况正在逐步改善。例如，参加《联合国气候变化框架公约》的国家代表团中女性代表的比例从2009年的30%上升到2021年的38%，但2021年代表团团长中女性仅占13%（高于2009年的10%）。⁹¹妇女组织的积极行动在国际气候政策决策进程中也发挥了影响，例如，在《气候公约》缔约方会议设立女性和性别平等小组方面发挥了关键作用。^{90, 92}