A. Tuttle y K. Andrasko
Andrea Tuttle es profesora visitante en el Colegio de Recursos Naturales, Universidad de California, Berkeley (Estados Unidos), y ha sido directora del Departamento de Silvicultura y Lucha contra Incendios de California.
Kenneth Andrasko es experto en absorci�n de carbono, Oficina de Programas Atmosf�ricos, Agencia de Protecci�n Ambiental de los Estados Unidos, Washington, DC (Estados Unidos).
En los Estados Unidos, donde no hay una pol�tica nacional que limite las emisiones de gases a la atm�sfera, se est�n experimentando diversos m�todos de compensaci�n.
Desde que la cuesti�n del cambio clim�tico se plante� con vigor en torno a 1990, los Estados Unidos se han decantado decididamente por un enfoque tecnol�gico y basado en proyectos frente a las emisiones de gases de efecto invernadero. Este enfoque ha recibido un doble impulso: por un lado de proyectos de reducci�n de gases de invernadero desarrollados por compa��as el�ctricas y por el sector privado, y por otro lado de la investigaci�n sobre reducci�n de emisiones y absorci�n de carbono realizada por agencias del gobierno federal y por organizaciones no gubernamentales (ONG).
Este camino, desde 2001, se ha recorrido al margen del contexto mundial del Protocolo de Kyoto, que ocupa un lugar destacado para la mayor�a de los pa�ses desarrollados. La alternativa estadounidense ha surgido de la tradici�n mercantilista del pa�s, de los tipos de propiedad privada de la tierra y del complejo contexto pol�tico. No se ha impuesto l�mite federal alguno a las emisiones, sobre todo por las preocupaciones del Congreso y de la Administraci�n Bush respecto a los efectos econ�micos de un sistema de topes y cr�ditos negociables, y por la limitada participaci�n de los pa�ses en desarrollo en el actual acuerdo sobre un objetivo de reducci�n mundial.
As� pues, las medidas para la mitigaci�n del cambio clim�tico en los Estados Unidos se orientan hacia:
Los esfuerzos para mitigar el cambio clim�tico en los Estados Unidos son pues muy diversos, descentralizados y experimentales, orientados a aprender con la pr�ctica. Una amplia gama de entidades, tales como estados (por ejemplo, California, Oreg�n y Washington), grandes ciudades (por ejemplo, Seattle, Washington; Salt Lake City, Utah; Portland, Oreg�n), compa��as privadas, asociaciones comerciales (por ejemplo, la American Forest and Paper Association), ONG, agencias federales y agrupaciones sectoriales se esfuerzan en reducir los gases de invernadero en todas las escalas y en diversos sectores, incluido el forestal.
En este art�culo se esbozan algunas de las pol�ticas de mitigaci�n del cambio clim�tico en los planos nacional y subnacional y se se�alan las iniciativas que se emprenden en relaci�n con los bosques para contribuir a los objetivos estadounidenses sobre el clima.
Los datos sobre existencias y flujo del carbono son recopilados por el Servicio Forestal del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos y se incorporan al inventario nacional anual de gases de invernadero (Great Smoky Mountains) |
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Las tierras forestales de los Estados Unidos ocupan una superficie de unos 226 millones de hect�reas (FAO, 2002), siendo el pa�s uno de los principales exportadores e importadores de productos forestales del mundo. El gobierno federal es propietario y administrador de alrededor de un tercio de las tierras forestales, mientras que dos tercios pertenecen a los estados y a entidades locales y privadas.
El Servicio Forestal del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA-FS) es el organismo al que incumbe la responsabilidad primaria de establecer estimaciones sobre existencias y flujo de carbono forestal (cambio de existencias) en el pa�s. Los datos se incorporan al inventario nacional anual de gases de invernadero, que registra los cambios en las emisiones de tales gases en el pa�s y se publican en atenci�n a la Convenci�n Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Clim�tico (CMNUCC) (US EPA, 2005a). En los �ltimos a�os, el USDA-FS ha recopilado multitud de datos primarios sobre el ciclo forestal y el almacenamiento del carbono en productos madereros, as� como cuadros para deducir la biomasa a partir del di�metro de los �rboles y de otros par�metros, en los bosques estatales y en otros bosques permanentes (por ejemplo, Smith, Woodbury y Heath, 2004; Jenkins et al., 2004).
Varias tendencias contrapuestas influyen sobre las existencias de carbono en los bosques estadounidenses. Decenios de lucha contra incendios y de cambios en la pol�tica forestal nacional se han traducido en unas existencias forestales anormalmente altas, altos niveles de material combustible y graves incendios forestales en los �ltimos a�os de sequ�a. El Plan Nacional contra Incendios (v�ase USDA-FS, 2005) y la Ley de Restauraci�n de Bosques Sanos (United States Government, 2003) han propiciado recientemente importantes esfuerzos de reducci�n de combustible, y la investigaci�n sobre los productos de la madera se orienta ahora hacia el uso de troncos peque�os y de biomasa le�osa. Tambi�n se realizan investigaciones para medir los efectos de los incendios sobre las existencias de carbono y para ver la manera de utilizar la biomasa en lugar del combustible f�sil.
Est� apareciendo tambi�n una nueva tendencia en el uso de las tierras forestales. Durante el siglo XX, la cubierta forestal del pa�s aument�, al extenderse de nuevo los bosques por cultivos y pastizales abandonados. Hoy d�a, la utilizaci�n de tierras forestales privadas para el desarrollo suburbano est� contribuyendo cada vez m�s al cambio del paisaje. Se predice que unos 44,2 millones de acres (17,9 millones de hect�reas) de bosques privados experimentar�n considerables aumentos en el desarrollo de viviendas en los pr�ximos treinta a�os (Stein et al., 2005). Cambia en especial la propiedad de grandes complejos industriales, en respuesta a la competici�n en el mercado mundial de la madera y la pasta. Organizaciones para la gesti�n de inversiones en la industria de la madera, consorcios de inversiones inmobiliarias y otras formas de actividad inversora han entrado en el mercado de las tierras forestales, siendo el desarrollo inmobiliario parte principal de su cartera. Las existencias forestales de carbono se ver�n crecientemente afectadas a medida que carreteras, viviendas y centros comerciales reduzcan la cubierta forestal y la absorci�n por fotos�ntesis (Best y Wayburn, 2001). La explotaci�n intensiva en los restantes bosques productivos puede compensar la p�rdida en volumen de madera, pero esto puede requerir m�s insumos ricos en carbono (por ejemplo, material de siembra cl�nico avanzado, fertilizantes) y otros sistemas de cultivo (silviculturas alternativas). El resultado neto todav�a no est� claro, y estas tendencias forestales contrapuestas condicionar�n a la larga decisivamente el ciclo forestal del carbono.
El estado de Oregón ha autorizado la comercialización de créditos de carbono de bosques, tanto estatales como privados, como parte de un programa de incentivos que combina ordenación forestal y objetivos climáticos (ordenación de Pinus ponderosa en Oregón oriental) |
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En declaraciones oficiales de la Casa Blanca y del Departamento de Estado, el Gobierno de los Estados Unidos ha reafirmado su compromiso con la CMNUCC y su objetivo central de estabilizar las concentraciones atmosf�ricas de gases de invernadero en un nivel que no ocasione una ingerencia humana peligrosa en el sistema clim�tico. Desde que se abstuvo de ratificar el Protocolo de Kyoto, el Gobierno ha practicado una pol�tica basada en tres puntos principales.
El primero es reducir el crecimiento de las emisiones de gases. En febrero de 2002 el Gobierno adopt� una estrategia general de reducci�n de la intensidad de emisiones (es decir, las emisiones de gases por producto interior bruto) de la econom�a estadounidense en un 18 por ciento en 2012. A juicio del Gobierno, la absorci�n terrestre (sumideros agr�colas y forestales) sigue siendo una importante opci�n de mitigaci�n siempre que se mida y controle debidamente.
El segundo consiste en poner las bases de acciones actuales y futuras desarrollando nuevas tecnolog�as de reducci�n de gases de invernadero mediante el uso de carb�n, fuentes de energ�a renovables, geoabsorci�n (por ejemplo introduciendo el gas CO2 en pozos de petr�leo abandonados) y otras t�cnicas en una serie de programas de financiaci�n federal.
El tercer elemento es colaborar con otras naciones en busca de una respuesta mundial efectiva. El Departamento de Estado y otros organismos federales han propiciado relaciones bilaterales sobre cambio clim�tico e iniciativas conjuntas con otros pa�ses.
Se han suscrito importantes compromisos presupuestarios para la realizaci�n de estos objetivos. El presupuesto solicitado al Congreso para el a�o fiscal 2006 propone 5�500 millones de d�lares para programas de cambio clim�tico e incentivos fiscales en la producci�n de energ�a (250 millones de d�lares m�s que en 2005). Se incluyen en esta cifra casi 3�000 millones para el Programa tecnol�gico de cambio clim�tico, encaminado a acelerar el desarrollo y la aplicaci�n de t�cnicas de reducci�n de gases de invernadero. En el sector agr�cola y forestal, se contempla la evaluaci�n de tecnolog�as potenciales como la agricultura de precisi�n (adaptaci�n de fertilizantes y otros insumos a las caracter�sticas del suelo) o uso de variedades cl�nicas avanzadas de pl�ntulas. Cerca de otros 2�000 millones de d�lares en virtud del Programa cient�fico de cambio clim�tico promover�an el uso de datos teledetectados para mejorar la precisi�n de las estimaciones de flujo del carbono en su ciclo en Am�rica del Norte, el desarrollo de instrumentos para la ordenaci�n forestal y la adaptaci�n a los efectos potenciales del cambio clim�tico.
Varios departamentos emprenden por su parte iniciativas de inter�s para la silvicultura. A continuaci�n se citan algunos ejemplos.
Departamento de Energ�a. El Departamento de Energ�a (DOE) inici� en 1995 su registro de actividades de reducci�n voluntaria de las emisiones de gases, Secci�n 1605(b). Su estructura y sus orientaciones se han revisado desde 2002 para hacer m�s exactos, fiables y comprobables los datos comunicados sobre reducci�n de gases de invernadero. El USDA contribuy� en gran medida a la producci�n de nuevas tecnolog�as y documentos de orientaci�n para registrar actividades agr�colas y forestales, en especial conservaci�n del suelo, forestaci�n, ordenaci�n forestal y uso de biocombustibles. Se espera terminar en 2006 una revisi�n de las normas de registro (v�ase US DOE, Office of Policy and International Affairs, 2005).
Departamento de Agricultura. El USDA anunci� en junio de 2003 su oferta de incentivos financieros individualizados para las pr�cticas de ordenaci�n de la tierra que absorban el carbono de la atm�sfera o reduzcan las emisiones de gases de invernadero. Los programas del USDA sobre Reserva de Conservaci�n y sobre Incentivos para la Calidad del Medio Ambiente apoyan la conservaci�n de cultivos y pastizales, las pr�cticas de reducci�n de emisiones procedentes de la agricultura, la ordenaci�n forestal sostenible y el uso de energ�a de la biomasa.
Agencia para la Protecci�n del Medio Ambiente. La Agencia para la Protecci�n del Medio Ambiente (EPA) de los Estados Unidos contribuye a analizar la contabilidad y el potencial de mitigaci�n de las actividades forestales y agr�colas en una serie de modelos de cambio econ�mico y clim�tico. El objetivo es insistir en la ordenaci�n forestal como opci�n mitigadora mejorando los datos forestales, las estimaciones de costos, la consideraci�n de las opciones agr�cola, forestal y bioenerg�tica en la competici�n por el uso de la tierra, y el tratamiento de cuestiones t�cnicas. Por ejemplo, la EPA ha financiado el desarrollo de metodolog�as de absorci�n del carbono en una l�nea de base (establecimiento de proyecciones cre�bles de actividades forestales ordinarias en la zona donde se va a intentar la mitigaci�n) y en la fuga de emisiones (cambios en las emisiones de gases de invernadero producidos a distancia como resultado de actividades locales, como cuando la protecci�n de los bosques en un lugar es causa de la deforestaci�n en otro), as� como estudios de casos en Estados Unidos, la Federaci�n de Rusia, M�xico, India y Asia sudoriental. Entre las conclusiones de la EPA alcanzadas hasta la fecha para los Estados Unidos (US EPA, 2005b) figuran las siguientes.
Aparte de las actividades nacionales, los diversos estados han propiciado iniciativas en relaci�n con el clima. Los estados han tenido una gran libertad para dise�ar sus propias pol�ticas, combinando reglamentaciones e incentivos (v�ase Pew Center for Global Climate Change, 2005a). El objetivo primario ha sido reducir en su fuente las emisiones debidas a combustibles f�siles, sobre todo mediante una mayor eficiencia en la generaci�n y el transporte de energ�a y en los procedimientos industriales. Por lo menos 22 estados han elevado las exigencias de energ�as renovables (e�lica, solar y biocombustibles) en sus carteras de servicios, y muchos han adoptado normas para una mayor eficiencia en las instalaciones, los edificios y los parques autom�viles estatales (por ejemplo, California Air Resources Board, 2005). La mayor�a de los programas se inspiran en The Greenhouse Gas Protocol: a corporate accounting and reporting standard (WRI/WBCSD, 2004), que aspira a armonizar las normas internacionales de contabilidad de los gases de invernadero para hacer compatibles los planes y programas de compensaci�n.
Adem�s de la conservaci�n de energ�a, son cada vez m�s los estados que consideran tambi�n la absorci�n en sus bosques al trazar planes en relaci�n con el clima (v�ase Chan y Forbes, 2005; FAO, 2004), con diversos enfoques para promover la forestaci�n y registrar las emisiones.
Fomento de la forestaci�n. En 1997 Oreg�n promulg� una legislaci�n pionera exigiendo que las nuevas centrales el�ctricas compensasen parte de sus emisiones de CO2 contribuyendo a un fondo de mitigaci�n del clima que se utilizar�a entre otras cosas para restauraci�n forestal y plantaci�n de �rboles. Administra el fondo una entidad sin fines lucrativos, el Climate Trust (www.climatetrust.org). La cartera actual compensar� 1,6 millones de toneladas de di�xido de carbono mediante 4 millones de d�lares invertidos en proyectos compensatorios. Oreg�n ha autorizado tambi�n la comercializaci�n de cr�ditos de carbono de bosques tanto estatales como privados como parte de un programa incentivador que combina la ordenaci�n forestal con objetivos clim�ticos (Cathcart, 2000; State of Oregon, 2004). Tambi�n en otros estados el sector de servicios ha realizado proyectos de forestaci�n (v�ase Recuadro).
Sistema de registro. Los registros de gases de invernadero son un mecanismo formal mediante el cual las entidades registran las reducciones de emisiones y demuestran las acciones realizadas. Como parte del Registro de acci�n para el clima, California adopt� recientemente procedimientos en funci�n de cada industria para que los propietarios de bosques den cuenta de los cambios en las existencias de carbono en sus bosques (v�ase el Recuadro). Un elemento b�sico es el reconocimiento de que impedir la p�rdida de bosques puede ser tan importante para el cambio clim�tico como aumentar las existencias medias por unidad de superficie, consideraci�n que no se tiene actualmente en cuenta en el Protocolo de Kyoto. El nuevo registro de carbono forestal de Georgia establece normas seg�n las cuales los productos de la madera cuentan como sumideros (Georgia General Assembly, 2004). Pensilvania, Wisconsin y Maine, en colaboraci�n con el Pinchot Institute for Conservation (www.pinchot.org), con propietarios de bosques y con The Nature Conservancy, est�n estudiando unas normas de registro para rodales mixtos de especies frondosas.
Las dimensiones b�sicas que hay que considerar para registrar las actividades forestales son:
Al adquirir experiencia los estados, se establecen v�nculos sobre sus fronteras. Oreg�n, Washington y California colaboran en la armonizaci�n de programas clim�ticos mediante la Iniciativa de los Gobernadores de la Costa Occidental sobre Calentamiento Mundial (www.ef.org/westcoastclimate) y la Asociaci�n Regional de la Costa Occidental para la Absorci�n de Carbono (www.westcarb.org). Los esfuerzos conjuntos se dirigen a la investigaci�n para mejorar la contabilizaci�n de incendios forestales y del carbono. En el este, Nueva York, Nueva Inglaterra y los estados del Atl�ntico medio han formado la Iniciativa Regional sobre Gases de Invernadero (RGGI, www.rggi.org) para desarrollar un sistema regional de cr�ditos de gas de invernadero y un mercado para negociar las emisiones. Otros v�nculos entre los estados de la costa occidental y la RGGI, actualmente en estudio, podr�an aportar los ingredientes para un mercado de compensaci�n entre ambas costas, posibilitando compensaciones forestales para cumplir una parte de la obligaci�n de reducir las emisiones.
El Chicago Climate Exchange es otro mecanismo actual para negociar las reducciones de gases de invernadero (www.chicagoclimatex.com). La unidad de cambio es el Carbon Financial Instrument (CFI); 1�CFI equivale a 100 toneladas de CO2. Los cr�ditos de carbono procedentes de cambios en proyectos compensatorios en la biomasa sobre el terreno y en los bosques son negociables. El volumen de las transacciones es bajo por la ausencia de l�mites y de un mercado estadounidense, pero el sistema es una demostraci�n pr�ctica, para los inversores, de la mec�nica y la potencialidad del mercado del carbono.
Protocolos forestales de California Las normas recientemente adoptadas por el Registro del Clima de California (v�ase www.climateregistry.org) tratan de manera pragm�tica las cuestiones principales que se plantean en los debates forestales internacionales, tales como adiciones, l�nea de base, acuerdos entre competidores, permanencia y fugas de emisiones. Los elementos esenciales son los siguientes.
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Dado el papel central de la voluntariedad en las reducciones de gases de invernadero en los Estados Unidos, muchas entidades han invertido en el an�lisis de los problemas t�cnicos y organizativos que plantean las compensaciones de emisiones. Las cuestiones principales son: fijaci�n de l�neas de base; establecimiento de beneficios adicionales en materia de gases de invernadero m�s all� de los negocios ordinarios; fugas de emisiones; permanencia; y m�todos y precisi�n de las mediciones, la observaci�n y la verificaci�n (v�ase en el Cuadro una perspectiva de tres de estas cuestiones basada en un reciente an�lisis de la EPA). La respuesta a estas cuestiones ser� muy importante en los Estados Unidos en los pr�ximos a�os, ya que los programas que ahora se formulan dictan orientaciones, reciben los informes de mitigaci�n en sus primeros a�os y calculan si han llegado a un equilibrio razonable entre el rigor y las tasas de participaci�n. Aparte del programa de comunicaci�n voluntaria de emisiones del DOE 1605(b), otros programas tienen relativamente poca experiencia en la comunicaci�n de informaciones. La dificultad est� en formular orientaciones que propicien una informaci�n cre�ble, transparente y cuantificable, relativamente homog�nea entre entidades y actividades de mitigaci�n, pero no tan compleja y onerosa que su comunicaci�n resulte entorpecedora y dispendiosa.
Muchas actividades relativas al clima est�n en marcha en los Estados Unidos, de modo que convendr� aprovechar cualesquiera cambios eventuales en la pol�tica clim�tica y en la formaci�n de mercados de carbono nacionales e internacionales. Se est� constituyendo en los Estados Unidos una fuerte base de investigaci�n, tecnolog�a y procedimientos institucionales para reducir y compensar los gases de invernadero mediante m�todos rentables.
La absorci�n del carbono forestal por s� sola no detendr� el cambio clim�tico. Pero con el 45 al 60 por ciento de todo el carbono terrestre del mundo almacenado en los bosques, y con un tercio de los Estados Unidos cubierto de bosques, las actividades forestales de mitigaci�n son un instrumento clave de los medios de actuaci�n clim�tica. La capacidad de los bosques para absorber y almacenar CO2 de la atm�sfera sigue siendo una parte importante en la distribuci�n mundial del carbono. Los beneficios ambientales, sociales y econ�micos derivados de los bosques son razones adicionales para protegerlos y promover su ordenaci�n.
Por la complejidad de su sistema pol�tico y su econom�a de mercado, los Estados Unidos ofrecen un campo propicio para experimentar procedimientos activos de evaluaci�n de las actividades forestales, las metodolog�as y los incentivos para la mitigaci�n del cambio clim�tico. Sus actividades y mediciones de la mitigaci�n a nivel de proyectos, de compa��as, de estados y de la federaci�n est�n apenas empezando a ofrecer los datos y las percepciones necesarios para orientar las decisiones de los responsables estadounidenses en todos esos niveles justo cuando van a madurar los mercados y las pol�ticas del carbono.
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