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Las nuevas prioridades y oportunidades descritas en la sección anterior bastarían por sí solas para indicar que la FAO debe adaptarse para seguir prestando servicios eficaces a sus Miembros en los próximos años. Resulta también evidente que la Organización ha venido adaptándose constantemente a lo largo de los últimos seis decenios y que podría seguir haciéndolo por medio de un proceso de cambio y mejora graduales a lo largo de un cierto número de años, en respuesta a necesidades nuevas y distintas. Esta situación equivaldría a «la continuidad».
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La decisión del Director General de proponer, en su lugar, una reforma de amplio alcance de aplicación inmediata ha sido fruto tanto de las novedades en el entorno más amplio del sistema de las Naciones Unidas como de reflexiones y consultas dentro de la Secretaría y en las deliberaciones de sus órganos rectores, fundamentalmente durante el año 2005. En la presente sección se examinan dichas novedades y se explica el proceso de consultas sobre las propuestas que se ha seguido hasta la fecha, con vistas a facilitar la consecución de un consenso al respecto antes de la celebración de la Conferencia en noviembre de 2005.
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Durante este año se ha producido una notable sucesión de acontecimientos significativos de gran importancia para la FAO. La Cumbre Mundial de las Naciones Unidas de 2005 ha servido para resaltar de manera aún más clara las medidas necesarias para alcanzar los objetivos acordados internacionalmente, y en especial el primer ODM, en el que se reconoce explícitamente la interrelación entre el hambre y la pobreza y la imperiosa necesidad de reducir ambas. Esta noción se encontraba en la raíz de las dos Cumbres Mundiales sobre la Alimentación que la FAO ha celebrado durante el último decenio: que sea reconocida en el contexto más amplio de estos objetivos de desarrollo mundiales constituye un espaldarazo a la defensa por parte de la Organización de las personas afectadas por la inseguridad alimentaria. Pero si bien el establecimiento de los objetivos constituyó un paso crucial, aún estamos lejos de alcanzarlos y las organizaciones de las Naciones Unidas tienen a todas luces un papel importante que desempeñar ayudando a los países a alcanzarlos.
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La esperanza de los miembros de las Naciones Unidas es que el sistema logre reformarse con objeto de estar a la altura de este desafío. En una parte importante del documento final de la Cumbre Mundial de 2005, los Jefes de Estado y de Gobierno se comprometieron a «aumentar la relevancia, la eficacia, la eficiencia, la rendición de cuentas y la credibilidad del sistema de las Naciones Unidas». La FAO, uno de los organismos especializados más antiguos, debe reflexionar seriamente sobre la situación en la que se encuentra el sistema, al que se dirigen llamamientos tan apremiantes a la reforma con objeto de eliminar la superposición y la duplicación de los mandatos y lograr una mayor coherencia y eficacia del conjunto del sistema. Parte del impulso en pro del cambio proviene de los conceptos de asociación, coordinación y armonización que se reflejan en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo: apropiación, armonización, alineación y resultados y mutua responsabilidad, adoptada en el Foro de alto nivel de París en marzo de 2005. Se espera de las organizaciones de las Naciones Unidas que tengan en cuenta los cambios introducidos por las principales instituciones multilaterales de financiación y por los donantes bilaterales en sus planteamientos, con objeto de promover la plena apropiación por los países de las estrategias y los programas de desarrollo, así como la responsabilidad nacional por los resultados.
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El proceso de reforma de las Naciones Unidas comenzó hace varios años. Sin embargo, inicialmente se ha centrado en lograr una mayor coherencia entre los fondos y programas de las Naciones Unidas, tanto a nivel central como en los países. En el futuro, se espera que la atención se dirija en particular a los organismos especializados, y en este marco resulta necesaria una respuesta dinámica de la FAO. En algunos estudios recientemente realizados por donantes se sostiene que los organismos, incluida la FAO, se han adaptado lentamente a los cambios del entorno más amplio de la cooperación para el desarrollo. Al tener mandatos sectoriales mundiales, los organismos tienen un carácter muy diferente al de los fondos y programas de las Naciones Unidas, las instituciones financieras internacionales o las organizaciones de donantes. Tienen importantes responsabilidades en materia de establecimiento de normas y producción de bienes públicos mundiales en las esferas comprendidas en sus mandatos; en lo relativo a contribuir a los esfuerzos nacionales, hay quien considera que su principal ventaja comparativa reside en las esferas de la promoción, el asesoramiento técnico y sobre políticas y la creación de capacidad, mientras que para otros la ventaja estriba en la preparación de proyectos piloto como base para su ampliación posterior a nivel nacional y en la coordinación de programas regionales e internacionales.
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En general, los organismos se enfrentan a problemas similares con vistas a mantener el equilibrio apropiado entre su labor mundial y la necesidad de prestar servicios a cada uno de los Estados Miembros. No obstante, son custodios y depositarios de conocimientos en sus respectivos ámbitos de competencia y representan una inversión considerable de sus Miembros, a lo largo de muchos años, a fin de acumular un valioso conjunto de información, experiencia, conocimientos técnicos y capacidad analítica, que hace que estén en buenas condiciones para proporcionar asesoramiento, basado en datos específicos, sobre políticas y opciones tecnológicas para facilitar la creación de capacidad y la transferencia de conocimientos. Por consiguiente, es esencial que los organismos especializados participen de forma activa en la siguiente fase de la reforma de la Naciones Unidas, mediante la cual se espera que se encuentren modos de aprovechar todos los conocimientos y la experiencia disponibles en el sistema para apoyar el desarrollo en los Estados Miembros.
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La urgente necesidad de que la FAO tome medidas decisivas para responder a esas preocupaciones resultó incluso más evidente en el contexto de los debates de la Junta de los jefes ejecutivos del sistema de las Naciones Unidas para la coordinación (JJE), durante los cuales los jefes de las organizaciones de las Naciones Unidas examinaron de forma colectiva las novedades antes mencionadas. A principios de 2005, la FAO volvió a examinar sus programas a la luz de los ODM y del proceso de reforma de las Naciones Unidas en curso. Como resultado del examen se llegó a la conclusión de que gran parte de la labor de la FAO ya contribuye directa o indirectamente a la consecución de los ODM. Se concluyó que aproximadamente la mitad del esfuerzo de la Organización relacionado con los ODM se dirige al primero de dichos objetivos (erradicar la pobreza extrema y el hambre). Se realizan aportaciones importantes al séptimo ODM (garantizar la sostenibilidad del medio ambiente), así como al tercero (promover la igualdad entre los géneros). Se realizan importantes aportaciones indirectas al cuarto ODM (reducir la mortalidad infantil), al quinto (mejorar la salud materna) y al sexto (combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades). El compromiso creciente de la FAO a fomentar alianzas y asociaciones, así como su labor en el campo de los productos básicos y el comercio, responden al octavo ODM (fomentar una asociación mundial para el desarrollo).
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Sin embargo, se reconoció también que la Organización debía «revisar críticamente su propio papel dentro del sistema [de las Naciones Unidas] y explicar con claridad cómo se va a adaptar para hacer frente a los desafíos pendientes». Asimismo se señaló que los esfuerzos por conseguir los objetivos deberán centrarse en el plano nacional y que la FAO debe determinar dónde y cómo deberían desplegarse sus capacidades en este plano para lograr la mayor eficacia posible en el contexto de la contribución global del sistema de las Naciones Unidas al proceso. La estrategia propuesta para incrementar la contribución de la FAO como parte de la acción colectiva realizada por el sistema de las Naciones Unidas para responder al reto de los ODM tenía cuatro elementos principales: promoción para acelerar el impulso a la hora de abordar los objetivos, una mejor orientación de los programas propios de la FAO, alianzas y asociaciones estratégicas, y cooperación en el marco del sistema de coordinadores residentes de las Naciones Unidas, a nivel nacional.
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Se llegó también a la conclusión de que la FAO debería perfeccionar su función de asesor privilegiado de los gobiernos en las esferas de su competencia y participar plenamente en las reformas del conjunto de las Naciones Unidas, reforzando su capacidad para colaborar más estrechamente con los asociados en el seno de los mecanismos del sistema de las Naciones Unidas, como la JJE y otros mecanismos de coordinación pertinentes. Asimismo debería hacer una contribución a los procesos de coordinación en el plano nacional, especialmente el sistema de evaluación común de los países (CCA) y el Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el desarrollo (MANUD). La Organización debe tomar esos marcos, así como los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP) u otras estrategias nacionales pertinentes, como puntos básicos de referencia para mejorar el establecimiento de prioridades de sus propios programas en el plano nacional.
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El examen también puso de relieve el considerable margen que existe para ampliar la gama de programas conjuntos con otros organismos de las Naciones Unidas, aprovechando la experiencia positiva de la División Mixta FAO/Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) de Técnicas Nucleares en la Agricultura y la Alimentación, el Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias (Codex Alimentarius) y del Programa de Cooperación FAO/Banco Mundial. Una conclusión fue que la FAO podría hacer más, en el futuro, para ayudar a los países a abordar los ODM relativos a la mortalidad infantil, la salud materna y la lucha contra las enfermedades, esferas todas en las que la importancia de una nutrición adecuada es decisiva, y que debería preverse tal cosa en el marco de una labor conjunta con otras organizaciones de las Naciones Unidas que se ocupan de esos grupos.
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Paralelamente al examen de la contribución de la FAO a los ODM, se llevó a cabo una detallada encuesta sobre la naturaleza de la FAO en cuanto organización que reúne, genera, elabora, normaliza, difunde, transfiere y aplica conocimientos en un ciclo continuo. La conclusión de que el 80 por ciento de los conocimientos se encuentra en la cabeza de las personas, pertenecientes a la Organización y ajenas a ella, tenía consecuencias de gran alcance y conducía al concepto de las redes de conocimientos.
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La preparación de los exámenes de la FAO en cuanto organización poseedora de saberes y de la contribución de la FAO a los ODM y la reforma de las Naciones Unidas coincidió con la consideración de los resultados de la evaluación independiente de la descentralización de la FAO. Las recomendaciones formuladas como resultado de la evaluación no eran del todo sorprendentes, pues la FAO ya estaba tratando de hacer frente a algunos de los problemas señalados, si bien éstos tenían implicaciones de amplio alcance. Resultaba claro que el proceso de descentralización, uno de los principales aspectos de la reorganización de 1994 en el que se insistió en bienios posteriores, no había producido aún todos los beneficios que se esperaban. En la evaluación se reconoció que el contexto de reducción de los recursos en el que había tenido lugar la descentralización había tenido grandes repercusiones en su eficacia. No obstante, las recomendaciones formuladas como resultado de la evaluación independiente entrañaban modificaciones sustanciales de la estructura y el funcionamiento de la red de oficinas descentralizadas de la FAO.
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En la evaluación se hizo hincapié en la necesidad de fortalecer la capacidad de la Organización para responder a las necesidades de sus Miembros de manera pertinente y oportuna, así como de contar con personal y consultores de la categoría necesaria, familiarizados con la situación en los distintos países. Con tal fin, se determinó que eran esenciales disposiciones flexibles para determinar las prioridades nacionales en el plano de los países en colaboración con asociados multilaterales, así como la descentralización efectiva de autoridad y la distribución del personal cerca de los países, especialmente en aquellas partes del mundo donde las comunicaciones físicas son difíciles. También se consideró importante fomentar la capilaridad de la Organización y el aumento de los intercambios entre la Sede y las oficinas descentralizadas. En la práctica, la aplicación de éstas y otras recomendaciones exigía cambios simultáneos en la estructura de la Sede de la FAO para permitir y reforzar su ejecución. Las medidas encaminadas a poner en práctica las recomendaciones debían ir acompañadas de medidas con objeto de poner en práctica lo que el Consejo describió como «un cambio importante en la cultura de la Organización» a fin de aumentar la flexibilidad en la ejecución y aclarar las responsabilidades respecto de los resultados.
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La evaluación independiente de la descentralización de la FAO fue uno de los más recientes de una serie de exámenes y evaluaciones externos sobre los cuales se han presentado informes a los órganos rectores de la FAO. Dichos exámenes, que se enumeran en el Anexo 1, abordaron diversos aspectos de los programas y las operaciones de la FAO tras la aplicación de las medidas iniciales de reforma del Director General puestas en marcha en 1994. Aunque sus recomendaciones habían sido cuidadosamente consideradas y tenidas en cuenta en la medida posible, resultaba claro que, como en el caso de la evaluación de la descentralización, la realización de modificaciones sustanciales en la estructura y el modo de funcionamiento de la FAO podría proporcionar un terreno más fértil para la aplicación de algunas de las conclusiones más fundamentales de dichos exámenes.
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Al mismo tiempo que en el Consejo se celebraban estos debates sobre la descentralización, algunos Miembros expresaron también claramente preocupaciones por el proceso de planificación y programación de la FAO. Mediante sus esfuerzos encaminados a atender solicitudes anteriores de mayor transparencia, la Organización ha modernizado y sistematizado considerablemente sus procesos de planificación, ejecución, seguimiento y evaluación, y ha aumentado la cantidad de datos fiables e información detallada que puede proporcionar a los órganos rectores. Por otra parte, esto podría haber reforzado también una impresión de fragmentación del programa y de las asignaciones de recursos. Al pedir una racionalización y una simplificación, el Consejo estaba pidiendo a la Secretaría no sólo que redujera el volumen de la documentación sino que estableciera una estructura programática y una forma de presentación que permitiera tanto a los Miembros como a la Secretaría centrar su atención en las grandes prioridades.
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La perspectiva de formular propuestas que pudieran incrementar de modo significativo la capacidad de la Organización para satisfacer las esperanzas en ella depositadas condujeron al Director General a pedir a sus colegas de mayor categoría que consultaran a su personal e informaran con franqueza sobre los problema de gestión y las prioridades del programa de la FAO en el futuro. En consecuencia, se expresaron opiniones honestas, y a ello siguió la presentación de las prioridades de cada departamento. Las reflexiones del propio Director General y las opiniones del personal llevaron a la conclusión de que el cambio era esencial y de que lo que se necesitaba no eran cambios marginales, sino más bien una remodelación de la Organización, de sus programas y de su estructura de gestión.
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Otro de los aspectos significativos de esta reflexión interna fue la conclusión de que si bien se habían hecho algunas mejoras por medio de la aplicación de nuevos sistemas presupuestarios y de gestión financiera, y se harían incluso más a medida que éstos se ampliaban a la gestión de los recursos humanos, la FAO tenía que ir más allá de los aspectos tecnológicos de la mejora de la eficiencia y centrarse en una transformación amplia de su modo de funcionamiento encaminada a eliminar las actividades redundantes en vez de simplificarlas únicamente. La reestructuración del programa y de la organización aceleraría este proceso de transformación, además de permitir a la Organización hacer frente a los desafíos y las oportunidades esenciales con mayor coherencia. Un aspecto final importante se refería al equilibrio que había de mantenerse entre actividades «normativas» y «operacionales», distinción algo artificial sobre la cual los Miembros han tenido siempre diferentes opiniones y percepciones. Centrar la atención en el aspecto fundamental de la FAO en cuanto organización poseedora de saberes proporcionaría un paradigma mucho más lógico en el contexto del cual enmarcar los programas en el futuro.
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En consecuencia, el Director General tomó la decisión de presentar a la Conferencia de la FAO, en su 33° período de sesiones, un conjunto coherente de propuestas cuya aplicación debería comenzar en 2006. En la sección V se presenta una descripción resumida de los objetivos y la configuración de la reforma, con arreglo a lo previsto en el suplemento al Programa de Labores y Presupuesto para 2006-2007 (C 2005/3 Sup.1) y la información adicional (C 2005/3 Sup.1 Add.1) proporcionada en respuesta a la solicitud formulada por el Comité del Programa y el Comité de Finanzas en sus períodos de sesiones de septiembre de 2005.
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En los meses transcurridos desde agosto de 2005, cuando se anunciaron por primera vez las propuestas de reforma, el Director General ha puesto en marcha un proceso de información y consulta con el personal de la FAO, tanto en la Sede como en las oficinas regionales y subregionales, y con algunos de los Representantes de la FAO (FAOR). Por ejemplo, ha celebrado reuniones con la administración superior y con la Junta Consultiva de Programas y Políticas (PPAB), integrada por todos los jefes de departamento, de dirección y de oficinas independientes, con la participación de las asociaciones de personal. El Director General se ha reunido también por separado con los representantes de las asociaciones de personal. Se ha encontrado con todo el personal profesional y de servicios generales de la Sede en una serie de reuniones con las direcciones. Tras la conclusión de los períodos de sesiones del Comité del Programa y el Comité de Finanzas, mantuvo consultas por teleconferencia con todas las oficinas regionales y subregionales. Por último, ha establecido diversos grupos de trabajo interdepartamentales encargados de examinar las reformas y recomendar medidas detalladas para aplicarlas y se ha reunido con ellos.
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El Director General ha tomado en consideración las opiniones expresadas por el Comité del Programa y el Comité de Finanzas, la información obtenida en todas sus reuniones con el personal, el documento final de la Cumbre Mundial de 2005 y las sugerencias de los distintos Estados Miembros y grupos de Estados con vistas a modificar las propuestas iniciales presentadas en el Suplemento al Programa de Labores y Presupuesto para 2006-2007. Estas modificaciones figuran en la información adicional presentada en el documento C 2005/3 Sup.1 Add.1. Por lo tanto, la Conferencia tendrá ante sí varias opciones, correspondientes a hipótesis que representan «la continuidad» y propuestas relativas a «una FAO reformada».
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En el Anexo 2 se ofrecen más detalles sobre las consultas mantenidas por el Director General. Tras las reuniones que ha celebrado con distintos Miembros y grupos de Estados Miembros representados en Roma, que han tenido lugar en diversas ocasiones desde el inicio del proceso, se han adoptado disposiciones encaminadas a facilitar las consultas entre los Miembros con objeto de alcanzar un consenso sobre las propuestas antes de la celebración de la Conferencia. A medida que se han ido publicando los documentos, se han colocado en el sitio web de la FAO y se han enviado a las capitales de todos los Estados Miembros, así como a los representantes en Roma de todos los Miembros, de conformidad con los procedimientos establecidos. En los países en los que la FAO tiene un representante, los documentos se han entregado también personalmente a los ministros.
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Como se observó en el Comité del Programa y el Comité de Finanzas, el perfeccionamiento de las propuestas debería ser parte integral de un plan de aplicación que habrá de preparar la Secretaría una vez que la Conferencia haya aprobado la cuantía del presupuesto. En cualquier caso, las reformas propuestas hacen necesario un proceso de ajuste bien planificado y coordinado, con el fin de garantizar que los cambios se introduzcan en una secuencia lógica y con un trastorno mínimo de la labor sustantiva de la FAO. El Director General planea establecer un proceso gradual de gestión del cambio para supervisar la planificación detallada y la aplicación de las reformas. El Comité de Recursos Humanos examinará las declaraciones de funciones de las principales dependencias orgánicas, que están siendo elaboradas actualmente en consonancia con el nuevo organigrama propuesto. Aprovechando la experiencia anterior de la Organización, se velará por la transparencia en la gestión de los movimientos del personal por medio de grupos de acción encargados de la redistribución con la participación de representantes del personal. Dichos grupos desempeñarán una función crucial con miras a emparejar los puestos y las competencias, tarea que se verá considerablemente facilitada por el número de puestos ya vacantes y las jubilaciones obligatorias previstas durante 2005 y en el siguiente bienio.
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Habida cuenta de las implicaciones sociales y humanas de las propuestas de reforma, el Director General dio instrucciones el 3 de agosto de 2005 de que se congelara la contratación de personal profesional y de Servicios Generales con vistas a dejar vacantes disponibles para facilitar la redistribución del personal actual según sea necesario. En consecuencia, el 1° de octubre de 2005 había 144 vacantes en la Sede y 32 vacantes en las oficinas descentralizadas de las categorías profesionales y superiores. Con respecto al cuadro de Servicios Generales, había 65 puestos vacantes en la Sede y 68 en las oficinas descentralizadas. Durante el resto de 2005 y a lo largo del siguiente bienio, quedarán vacantes más puestos debido a la jubilación obligatoria de 74 funcionarios en la Sede y 50 en las oficinas descentralizadas de las categorías profesional y superiores. Durante el mismo período, la jubilación obligatoria de funcionarios del cuadro de Servicios Generales hará que queden vacantes 47 puestos en la Sede y 31 en las oficinas descentralizadas. La reserva de personal supernumerario en la Sede así como la marcha o la jubilación voluntaria de otros funcionarios brindarán posibilidades adicionales de redistribución del personal.
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Las vacantes de las categorías profesional y de Servicios Generales tendrán como resultado oportunidades de traslado lateral, que se examinarán y debatirán con la participación de los representantes del personal en el marco de los grupos de acción encargados de la redistribución. Las decisiones de los órganos rectores sobre la reestructuración en la Sede comenzarán a aplicarse inmediatamente, teniendo en cuenta las limitaciones logísticas de los cambios en los departamentos. Se prevé que los cambios en las oficinas descentralizadas se aplicarán paulatinamente, a medida que se concluyan las negociaciones con los países anfitriones de dichas oficinas. La mayor parte del personal no será trasladado antes de julio o agosto de 2006, para tomar en consideración el calendario académico de los hijos a cargo, los alquileres de vivienda y otras cuestiones importantes para las personas interesadas. Los grupos de acción encargados de la redistribución examinarán asimismo, como se ha hecho en el pasado, casos de cese en el servicio en condiciones acordadas.
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En definitiva, las decisiones, no sólo sobre la reforma sino en particular también sobre la cuantía del presupuesto, incumben a los Miembros. En la sección V se describe la sustancia de las propuestas de la reforma, en cuya aplicación influirá la cuantía del presupuesto que en último extremo decida la Conferencia.
