В настоящее время доступны не все данные о потоках государственного и частного финансирования (внутреннего и внешнего), необходимые для применения основного и расширенного определений финансирования деятельности по обеспечению продовольственной безопасности и питания. Следовательно, невозможно оценить дефицит финансирования, который должен быть ликвидирован для выполнения задач 1 и 2 ЦУР 2 к 2030 году.
По всему миру необходимо формировать данные, которые можно будет применять в усовершенствованной системе учета – такой подход позволит понять, какой объем финансирования может быть выделен на содействие достижению согласованных на международном уровне целей, таких как ЦУР 2, используя точные определения для сопоставления финансовых потоков с устремлениями в области развития, лежащими в основе целей, в том числе относящихся к продовольственной безопасности и питанию. Для преодоления нехватки информации потребуются решительные меры со стороны международного сообщества, иначе вероятность достижения целей в области развития будет невозможно реалистично оценить и спрогнозировать.
Пробелы в данных не позволяют в полной мере оценить объем дополнительного финансирования, необходимого для ликвидации голода, отсутствия продовольственной безопасности и неполноценного питания, поэтому для расчета необходимых дополнительных инвестиций на сокращение масштабов голода, а также (в меньшей степени) на решение проблем питания, зачастую используются экономические модели. В этом разделе представлен обзор профильных исследований, проведенных с целью установления ориентировочных диапазонов расходов на реализацию недофинансируемых мер политики и мероприятий, которые позволят к 2030 году ликвидировать голод, отсутствие продовольственной безопасности и неполноценное питание. По описанным ниже причинам оценки пока не носят исчерпывающего характера.
Каковы минимальные расходы на ликвидацию голода и неполноценного питания к 2030 году?
В мире опубликован ряд исследований, посвященных оценке расходов на дополнительные инвестиции, необходимые для ликвидации голода в мире к 2030 году, а вот исследований, посвященных ликвидации неполноценного питания и его форм, гораздо меньше. В этих исследованиях часто используются экономические модели, такие как глобальные вычислимые модели общего равновесия (ВМОР), глобальные модели частичного равновесия, кривые предельных издержек, связанных с сокращением выбросов (MACC), анализ минимизации затрат на инвестиции и анализ затрат и выгод. Преимущество первых двух моделей заключается в том, что в них учитывается воздействие первого и второго порядка, оказываемое дополнительными инвестициями на деятельность по обеспечению продовольственной безопасности и питания в масштабах конкретных секторов, либо экономики в целом, либо и на первом, и на втором уровнях, при этом рассматриваются частные инвестиции и меры реагирования, направленные на поддержку потребления в домохозяйствах. Именно поэтому в обзоре исследований главным образом рассматриваются публикации, подготовленные с использованием таких моделей.
В исследованиях приводятся разные цифры расходов, что обусловлено рядом причин. Во-первых, исследователи используют разные глобальные экономические модели и методы оценки. Во-вторых, они по-разному формулируют вопросы и цели и анализируют разные инвестиционные стратегии, мероприятия и периоды. В большинстве аналитических исследований в качестве целевого года берется 2030, что согласуется с ЦУР. В разных исследованиях рассматриваются разные меры по ликвидации голода; большинство из них предполагает, что задача будет выполнена, когда РН будет ниже 5 процентов, но есть и такие, в рамках которых ставится задача ликвидировать недоедание полностью или почти полностью. Во многих исследованиях задается базовый, или инерционный, сценарий, в котором за основу берется какой-то год в прошлом и прогнозируется, сколько миллионов человек в 2030 году по-прежнему будут недоедать. Затем формируются альтернативные сценарии, предполагающие активизацию мер политики и мероприятий, направленных на сокращение масштабов голода и неполноценного питания. В качестве первого года для базового сценария могут выбираться разные годы, что влияет на период анализа и, следовательно, на оценки затрат в период с первого года до 2030 года (или другого года, выбранного в качестве последнего).
Но, поскольку в существующих исследованиях систематически учитываются не все основные аспекты продовольственной безопасности и не все формы неполноценного питания, затраты оцениваются лишь частично. Кроме того, в разных исследованиях применяются разные количественные методы, поэтому в них главным образом анализируются расходы на новые меры политики и мероприятия (этот аспект легче всего поддается сравнению), а ресурсы, привлекаемые на частные инвестиции и поддержку потребления продовольствия домохозяйствами в рамках реализации мер политики и мероприятий, изучаются реже, хотя их объемы не менее важны для обеспечения продовольственной безопасности и питания.
Глобальные исследования такого рода дают полезную информацию о расходах на осуществление различных мер политики и мероприятий, но не позволяют определить, могут ли они на практике финансироваться в расчетных объемах; кроме того, необходимо учитывать побочные эффекты на уровне макроэкономики, возникающие при предпочтении одного источника финансирования другому, и потенциал стран для использования иностранных ресурсов и полного освоения ставших доступными финансовых средств. Публикации, посвященные анализу при помощи ВМОР, показывают, что перечисленные выше аспекты важно учитывать на страновом уровнеv, 27. Представленные в настоящем докладе данные о затратах в мире получены исходя из допущения, что доступен весь необходимый объем финансирования, но как для стран, не имеющих свободного доступа к помощи в виде грантов или займам, так и для стран, лишенных политических возможностей для повышения налогов, такое допущение не всегда верно. Кроме того, подразумевается, что страны, имеющие доступ к такому финансированию, имеют все возможности для освоения средств, то есть их экономика может должным образом адаптироваться к любому повышению курса местной валюты вследствие притока иностранной валюты, но такое допущение также верно не для всех стран. Важно помнить, что оценки стоимости основаны на предположении, что дополнительные финансовые ресурсы, рассчитанные в ходе исследований, выполненных в прошлые годы (то есть до 2024 года), были израсходованы не в полном объеме, так как конкретные инвестиции и мероприятия, расходы на которые рассчитывались, не обязательно были осуществлены. Кроме того, авторы глобальных аналитических исследований предполагают, что разные группы стран и разные регионы осуществляют одни и те же меры политики и мероприятия согласованно, а на практике для этого потребовалось бы заключать всеобъемлющие общемировые договоренности. Не учитываются и финансовые затраты в связи с принятием новых законов, а ведь это один из ключевых механизмов укрепления продовольственной безопасности и питания; принципиальное отличие законов от мер политики состоит в том, что первые устанавливают права и обязанности, имеющие обязательную юридическую силу.
Признавая ограничения применимости такого анализа, следует отметить, что рассмотренные исследования дают представление о дополнительном финансировании, которое может потребоваться для поддержки мер политики и мероприятий, направленных на выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2. Основные характеристики и выводы этих исследований обобщены в таблице 17.
Таблица 17Обзор исследований, в которых оцениваются затраты на ликвидацию голода, отсутствия продовольственной безопасности и недоедания
По данным исследований, в период с настоящего времени до 2030 года на реализацию мер политики и мероприятий, направленных на выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2, потребуются следующие объемы дополнительных ресурсов: на ликвидацию недоедания – 176 млрд – 3,98 трлн долл. США, а на достижение отдельных глобальных целей по сокращению масштабов недостаточности питания – еще 77–90 млрд долл. США. Если добавить к указанным суммам расходы на реализацию мер политики, направленных на преобразования с целью повышения экономической доступности здорового рациона для миллионов людей параллельно с сокращением масштабов недоедания, то требуемая сумма возрастает до 15,4 трлн долл. США (рисунок 29)w. Невозможно точно определить, насколько при этих расчетах переоценивается или недооценивается фактический дефицит финансирования. Во-первых, при определении исходных уровней для этих исследований использовались данные по показателям РН и неполноценного питания, устаревшие по сравнению с цифрами в главе 2 – наблюдаемое расхождение свидетельствует о прогрессе либо о повышении качества статистики в связи с расширением доступности данных и может дать основания для перерасчета фактически недостающих сумм. Во вторых, в уже опубликованных исследованиях рассматривались не все измерения (или показатели) продовольственной безопасности и питания и не в полной мере учитывалось влияние на них пандемии COVID-19 и других потрясений, поэтому фактический дефицит может быть занижен. Тем не менее приведенные выше результаты анализа позволяют заключить, что без альтернативных мер политики выполнение задач 1 и 2 ЦУР 2 станет невозможным, а на их осуществление дополнительно к уже выделяемым суммам потребуются триллионы долларов США.
Рисунок 29 Суммы, требуемые для финансирования инвестиций в ликвидацию голода и отдельных форм неполноценного питания и в расширение экономической доступности здорового рациона к 2030 году, исчисляются триллионами долл. США
ИСТОЧНИК: подготовлено авторами (ФАО) на основе источников, указанных в таблице 17.
Разные мероприятия, одинаковые задачи, разные расчетные расходы
Различные исследования показывают, что разные меры политики и мероприятия могут быть ориентированы на выполнение одной и той же задачи ЦУР 2, но предполагать разные расходы. В ряде тематических исследований допускается, что голод обусловлен недостаточной покупательной способностью населения, из-за которой у него нет доступа к достаточному количеству безопасных и питательных пищевых продуктов. Следовательно, ликвидация голода (ЦУР 2) невозможна без ликвидации нищеты (ЦУР 1) и инвестиций в экономику в целом, которые способствуют росту ВВП и увеличению доходов населения. По оценкам, приведенным в публикации ФАО, МФСР и ВПП (2015 год)28, затраты на ликвидацию голода составят 265 млрд долл. США в год, из которых 198 млрд долл. США будут ежегодно направляться на частные и государственные инвестиции в интересах малоимущего населения, особенно в развитие сельских районов и сельского хозяйства.
В ряде исследований в качестве одного из способов борьбы с голодом указывается повышение производительности сельского хозяйства за счет привлечения новых инвестиций. По оценкам, основанным на модели глобальной экономики, дополнительные инвестиции в объеме 52 млрд долл. США в год в повышение производительности сельского хозяйства в СНД и ССД с учетом изменения климата в период с 2015 по 2030 год позволят преодолеть разрыв в урожайности и снизить РН в странах Восточной и Центральной Африки до 10 процентов, а во всех остальных странах – до 5 процентов29.
В ряде исследований основное внимание уделяется наиболее уязвимым домохозяйствам в каждой стране. Согласно исследованию, в котором представлены прогнозы, подготовленные с использованием модели глобальной экономики, в период с 2015 по 2030 год число голодающих сократится до 599 млн человек, что будет прежде всего обусловлено экономическим ростом, а чтобы к 2025 году сократить это число до 310 млн (или снизить РН до 5 процентов), потребуется комплекс мер. Это, в частности, перераспределение государственных расходов стран с приоритетным вниманием к следующим сферам: создание систем социальной защиты, обеспечивающих поддержку потребителей в форматах денежных трансфертов и продовольственных купонов; поддержка фермерских хозяйств, направленная на наращивание производства и доходов фермеров; а также инвестиции в инфраструктуру, образование, складские площади, доступ к рынкам и производственно-сбытовые цепочки. Затраты на такой комплекс мер в период с 2015 по 2030 год составят 11 млрд долл. США в год; ожидается, что 4 млрд долл. США из этой суммы поступят от доноров, а оставшиеся 7 млрд долл. США выделят сами страны. Кроме того, такие меры послужат стимулами для повышения объемов частных инвестиций в среднем на 5 млрд долл. США в год30.
В другом исследовании на основе моделей экономики предложены 14 мер политики, которые разделены на следующие три категории в зависимости от направленности: i) прямое содействие фермерам, включая снабжение их средствами производства, проведение научно исследовательских и опытно-конструкторских работ, предоставление улучшенных кормов для скота и строительство оросительной инфраструктуры; ii) сокращение послеуборочных потерь за счет таких мер, как улучшение условий хранения, повышение рентабельности продаж и поддержка услуг, предлагаемых МСП; и iii) расширение прав и возможностей обездоленных групп населения путем реализации программ социальной защиты и профессионального обучения. Согласно оценкам, в период с 2020 по 2030 год на поддержку таких государственных мероприятий и сокращение РН до 3 процентов потребуется 33 млрд долл. США в год, из них 14 млрд долл. США от доноров, а остальные 19 млрд долл. США – за счет мобилизации внутренних ресурсов. Принятые меры помогут повысить рентабельность секторов по производству первичной и переработанной пищевой продукции и привлечь в такие секторы частные инвестиции на сумму 52 млрд долл. США в год31.
Анализ по методике построения кривой предельных издержек, который считается более простым подходом и не предполагает учет воздействия в масштабах экономики в целом, помог рассчитать дополнительные расходы на борьбу с голодом с помощью 24 мероприятий, признанных наиболее экономичными и обладающими высоким потенциалом с точки зрения сокращения масштабов голода и неполноценного питания. Это, в частности, повышение эффективности НИОКР, расширение спектра услуг по распространению сельскохозяйственных знаний и маломасштабных оросительных систем в Африке, повышение качества информационного обслуживания сельского хозяйства и уровня грамотности женщин, а также масштабирование существующих систем социальной защиты. Чтобы к 2030 году избавить от голода приблизительно 840–909 млн человек, потребуется повысить объемы инвестиций на 39–50 млрд долл. США в год32.
Анализ с применением подхода на основе минимизации инвестиционных затрат и сравнения затрат и выгод позволил оценить минимальные затраты на достижение следующих четырех из шести целей, намеченных Всемирной ассамблеей здравоохранения, к 2025 году: i) сокращение на 40 процентов доли детей до пяти лет, имеющих отставание в росте; ii) сокращение на 50 процентов количества женщин детородного возраста, страдающих от анемии; iii) увеличение до 50 процентов доли младенцев, получающих исключительно грудное вскармливание в первые шесть месяцев; и iv) сокращение и стабилизация доли детей, страдающих от истощения, на уровне ниже 5 процентов. Это исследование в целом согласуется с задачей 2 ЦУР 2, но не со всеми ее аспектами: например, в нем не рассматриваются ни мероприятия по сокращению масштабов избыточной массы тела у детей, ни деятельность по выполнению задачи 1 ЦУР 2. По оценкам авторов, на достижение четырех глобальных целей в области питания в период с 2015 по 2025 год потребуется еще 7 млрд долл. США в год – эти средства будут вкладываться в мероприятия в области питания, включая применение содержащих питательные микроэлементы пищевых добавок, содействие принятию надлежащих методов кормления детей грудного и младшего возраста и обогащение основных пищевых продуктов33. После актуализации оценки с учетом дополнительных издержек на смягчение последствий пандемии COVID-19 сумма была повышена до 10,8 млрд долл. США в год, а отрезок времени, охваченный анализом, был продлен до 2030 года (изначально рассматривался период с 2022 по 2025 год)34.
Если учесть расходы на реализацию стратегий, направленных на преобразования, и мер по повышению экономической доступности здорового рациона, то цифры резко возрастают. По результатам оценки с использованием модели глобальной экономики инвестиционные расходы как на снижение РН до 5 процентов к 2030 году, так и на повышение экономической доступности здоровых рационов для 568 млн человек были серьезно скорректированы в сторону повышения. Для выполнения последней из этих двух задач необходимы стратегии и мероприятия, позволяющие одновременно осуществить преобразования агропродовольственных систем и выполнить задачи ЦУР 2. Это мероприятия в таких направлениях, как увеличение потребления калорий, формирование здорового рациона, повышение продуктивности и доходов мелких производителей, обеспечение устойчивого использования биоразнообразия и экосистем и борьбу с изменением климата. Согласно оценкам, на их осуществление потребуется 1,4 трлн долл. США в год с учетом расходов на развитие систем социальной защиты, обеспечивающих здоровый рацион для всех и каждого; реализацию программ школьного питания; переориентацию субсидирования фермерских хозяйств; реформирование стимулов для потребителей; более широкое освоение фермерами инновационных решений, технологий и знаний; и сокращение потерь и порчи пищевой продукции35.
Важно учитывать все вышеупомянутые ограничения при анализе различных данных о расходах. И все же, независимо от того, какой именно объем финансирования может потребоваться для достижения необходимого прогресса по всем показателям, связанным с задачами 1 и 2 ЦУР 2, дефицит финансирования представляется весьма существенным, и его необходимо ликвидировать, иначе мир понесет высокие издержки.
