Tendencias del derecho en el medio ambiente internacional

Peter Sand

PETER H. SAND, Oficial Jurídico de la FAO, Derecho del Medio Ambiente. Este artículo está basado en una encuesta preparada en relación con el informe de la FAO El estado mundial de la agricultura y la alimentación 1977.

Su importancia es creciente; hay más de 40 convenciones globales y regionales sobre ordenación y conservación de los recursos

Los problemas ambientales no sólo se deben a factores naturales o tecnológicos, sino que pueden ser creados o agravados por factores socioeconómicos. Un ejemplo bien conocido es el de la degradación de las tierras y la desertización, en lugares donde a menudo hay una relación estrecha entre la insuficiencia de los sistemas de ordenación de tierras y aguas y la estructura jurídica de la propiedad y los derechos de uso. Por ejemplo, la labranza demasiado intensiva puede ser, en parte, resultado de una fragmentación excesiva de las explotaciones, debida a las leyes vigentes de tenencia agraria y sucesión. El pastoreo excesivo puede derivar de que los derechos tradicionales del uso de tierras no se han adaptado suficientemente a las nuevas circunstancias económicas y demográficas. Las reclamaciones jurídicas recíprocas de los usuarios de las aguas arriba y aguas abajo, basadas en la contigüidad o en derechos adquiridos de uso, pueden impedir el máximo aprovechamiento de los recursos hídricos compartidos. De igual forma, el régimen jurídico tradicional de los océanos ha entrañado el peligro de una explotación excesiva de los recursos marinos comunes.

Dado que las estructuras jurídicas anticuadas pueden constituir - aunque no necesariamente - una limitación a la explotación racional de los recursos, muchos países han empezado a descubrir de nuevo las ventajas de adaptar sus instrumentos jurídicos a las nuevas exigencias de la conservación de recursos y protección del medio; ejemplo de ello son los permisos de vertedero, exigidos según la Refuse Act de 1899 en los EE.UU., o las reparaciones por perjuicios de vecindad (troubles de voisinage), previstas en los códigos civiles europeos del siglo XIX, que resultan hoy en día instrumentos útiles para la lucha contra la contaminación.

Diversidad de leyes

En la mayoría de los países se ha reconocido el problema planteado por la multitud y diversidad de leyes aplicables a los recursos naturales y a cuestiones ambientales, así como el consiguiente riesgo de que los reglamentos sobre competencias sean contradictorios o parcialmente repetitivos. Aunque en este sector la necesidad de coordinar y de reorganizar la administración es urgente, no hay que considerar a la nueva legislación integrada como una panacea. La eficacia de la moderna legislación ambiental depende en gran medida de una acertada legislación sectorial y de la administración de recursos específicos en sectores tradicionales, tales como las leyes de tierras y aguas, la legislación forestal, pesquera y sobre fauna y flora, y los reglamentos sanitarios y alimentarios¹.

Una de las deficiencias de que ha adolecido hasta ahora la legislación en materia de conservación y protección de recursos naturales ha sido su carácter predominantemente negativo y penal. Aunque es necesario imponer limitaciones jurídicas para evitar la explotación excesiva y la práctica de actividades incompatibles, la legislación no debe limitarse a prohibir la contaminación, la caza o la corta de madera. La necesidad de combinar sanciones con incentivos positivos encaminados a alcanzar objetivos de política, así como de proporcionar una base jurídica para la planificación y ordenación de los recursos, se plantea tanto en el plano nacional como en el internacional. Por ejemplo, la ampliación a 200 millas de la jurisdicción nacional sobre los recursos vivos del mar, que se está imponiendo como consecuencia de la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el De recho del Mar, entraña una mayor responsabilidad de ordenación para los Estados costeros y hace necesario revisar y armonizar los regímenes jurídicos y las instituciones².

Aspectos nacionales e internacionales

Hay una estrecha relación mutua entre los aspectos nacionales e internacionales en lo que respecta a las repercusiones de las normas jurídicas en el comercio internacional. La aplicación unilateral, por parte de un país, de una severa regulación ambiental a determinados productos puede afectar gravemente a las importaciones de otros países. Para conciliar las contradicciones que en este campo existen entre las leyes y normas de distintos países, es necesario desarrollar actividades internacionales a fin de llegar a una armonización según las pautas del trabajo que está realizando la Comisión Mixta FAO/OMS del Codex Alimentarias³.

JIRAFAS Y CEBRAS EN AFRICA ORIENTAL el derecho del medio ambiente necesita considerarse por sectores

Como distintos países comparten problemas comunes de ordenación de recursos y protección del medio, pueden también compartir la experiencia adquirida para abordar estos problemas y tratar de elaborar soluciones mutuamente aceptables. El intercambio internacional de información con este propósito incluye el intercambio de datos jurídicos. Varios organismos especializados de las Naciones Unidas llevan muchos años difundiendo información sobre la legislación vigente de sus Estados Miembros en sectores relacionados con el medio, tales como legislación sanitaria (OMS, International Digest of Health Legislation) y legislación sobre recursos naturales renovables (FAO, Colección Legislativa Agricultura y Alimentación). El objeto principal de estos servicios de información es señalar a la atención de otros países interesados las últimas innovaciones de las legislaciones nacionales, facilitando también de esta forma las actuales actividades de asistencia técnica. En 1976, la FAO y el PNUMA emprendieron conjuntamente un proyecto experimental para catalogar en computadoras los datos legislativos pertinentes para la protección del medio⁴.

Una tendencia significativa, que se registra tanto en la actividad legislativa nacional como en la internacional en este sector, es la ampliación del alcance de las normas jurídicas, de una perspectiva «orientada al uso» a una perspectiva «orientada a los recursos»⁵. Algunos países han intentado una codificación completa de todos los reglamentos relacionados con los recursos naturales renovables y la protección del medio, incluyéndolos en un solo «código ambiental»⁶. Otros, aunque han mantenido instrumentos jurídicos separados para las distintas categorías de recursos, han introducido reformas sustanciales que entrañan: destacar más en la ley las funciones de ordenación que las de coacción, y dar nuevos incentivos para su cumplimiento⁷; pasar de la protección clásica de la naturaleza a la conservación de los recursos naturales⁸; de la lucha contra la contaminación del agua y el aire a leyes generales anticontaminación⁹; de disposiciones relativas a determinados productos químicos peligrosos, tales como los plaguicidas, a la regulación de todas las sustancias potencialmente nocivas¹⁰; y de leyes para la protección de determinadas especies de animales y plantas, a la regulación del comercio de los productos primarios y secundarios derivados de ellas¹¹.

Al mismo tiempo, además de redistribuir las competencias administrativas entre las antiguas y nuevas instituciones, es cada vez mayor el número de países que han promulgado una «legislación marco», que establece normas y procedimientos generales para la ordenación del medio, incluida la participación de los ciudadanos en la adopción de decisiones¹². Los sistemas de regulación establecidos con esta finalidad exigen normalmente licencias especiales¹³, o «declaraciones de efectos ambientales»¹⁴, para todas las actividades que pueden entrañar peligros para el medio. En el plano internacional, se ha desarrollado una combinación de restricciones jurídicas, que entrañan la obligación de obtener licencias, y la adopción de medidas técnicas conjuntas, por ejemplo, para regular la descarga de desperdicios en el océano y en las aguas lacustres o fluviales¹⁵. Existe también una tendencia general a establecer - por ley y, en algunos casos, mediante acuerdos internacionales - dependencias administrativas funcionales para zonas ecológicas que se adaptan particularmente a la ordenación de los recursos (por ejemplo, administraciones autónomas de cuencas) o presentan peligros particulares (por ejemplo, reservas naturales y parques).

Hay más de 40 convenios multilaterales sobre ordenación y conservación de recursos naturales, especialmente sobre el medio marino. Aunque el ámbito de aplicación de algunos de estos tratados es mundial (con la posibilidad de que culminen en un futuro convenio sobre derecho del mar), en los últimos años los principales avances se han hecho en el plano regional. En particular, se crearon algunos nuevos instrumentos jurídicos, y se revisaron acuerdos anteriores, para la ordenación conjunta los recursos de lapos y ríos¹⁶ y pesca oceánica¹⁷, así como para la protección ambiental en regiones marinas especiales, tales como el Báltico, el Mediterráneo y el Mar Rojo¹⁸. Estos instrumentos, juntamente con los acuerdos bilaterales sobre recursos compartidos y contaminación que afecta a varios países, y las consiguientes declaraciones, recomendaciones y actividades normativas de las distintas organizaciones internacionales y regionales, pueden considerarse parte del cuerpo, cada vez mayor, del derecho internacional sobre el medio¹⁹. La FAO, además de servir de secretaria a las distintas instituciones interesadas, ha contribuido a la elaboración de nuevos métodos en este sector mediante intercambio de información, ayuda para redactar disposiciones jurídicas y organización de reuniones de expertos y conferencias intergubernamentales²⁰.

Notas

¹ Véanse, por ejemplo, los siguientes estudios: Mifsud, F.M., Derecho agrario consuetudinario en Africa, FAO, Serie Legislativa N° 7 (1967); FAO/OMS, Registro de plaguicidas para venta y comercialización (1970); Kropp, G., La legislación sobre fauna y flora silvestres y parques nacionales en América Latina, FAO, Estudio Legislativo N° 2 (1971); Christy, L.C., Legislative Principles of Soil Conservation, FAO Soils Bulletin N° 15 (1971) Caponera, D.A., Water Laws in Moslem Countries, FAO Irrigation and Drainage Paper N° 20/I (2^a ed., 1973); Moore, G.K., The Role of Administrative Action as a Tool in Water Pollution Control, FAO/EIFAC Technical Paper N° 18 (1973); Savini, M.J., Report on International and National Legislation for the Conservation of Marine Mammals, Parte I: FAO Fisheries Circular N° 326 (1974); Gerard, A., Elementos del derecho de la alimentación (estructura, principios y disposiciones), FAO, Estudio Legislativo N° 7 (1975); Prats-Llauradó, J. & Speidel, G., Estudio comparado de las administraciones forestales públicas de América Latina, FO:MISC/75/22 (1975); Moses, W.R. & Henderson, J.J., Orientaciones para el establecimiento de un eficaz sistema nacional de inspección de los alimentos, FAO/OMS Serie Inspección de Alimentos N° 1 (1976).
² Véanse Limites y estatutos del mar territorial, de las zonas exclusivas de pesca, de las zonas de conservación de pesquerías y de la plataforma continental, Circular de Pesca de la FAO N° 127 (Rev. 2, 1975), y los informes del cursillo FAO/SCSP sobre Aspectos jurídicos e institucionales de la ordenación y explotación de los recursos pesqueros (Manila, abril 1977) y el Seminario FAO/CIDA sobre el mudable derecho del mar y la pesca de Africa occidental (Banjul, septiembre 1977).
³ Véanse Dobbert, J.P., Le Codex Alimentarius: vers une nouvelle méthode de réglementation internationale, Annuaire français de droit international, vol. 15 (1969), p. 677; y la Lista de normas, códigos de prácticas y otros documentos ya adoptados por la Comisión del Codex Alimentarias y de aquellos en elaboración, CX/GEN-71/1 (1975).
⁴ Véase el informe resumido, Catalogue of Legislation on Environment and Natural Resources, FAO/UNEP Joint Project N° FP/1302-75-02 (1977).
⁵ Por ejemplo, además de las referencias hechas en la nota 1, véase Sandoval, M.T., Legislación de aguas en América Central, Caribe y México, FAO Estudio Legislativo N° 8 (1975); Water Law in Selected European Countries, vol. I, FAO Legislative Study N° 10 (1975).
⁶ Por ejemplo, el Código Colombiano de 1974 sobre recursos naturales renovables y protección del medio, redactado con ayuda de la FAO y del PNUD; véase Cano, G.J., Marco jurídico e institucional para el manejo de los recursos naturales, FAO, Estudio Legislativo N° 9 (1975).
⁷ Por ejemplo, EE.UU.: Fishery Management and Conservation Act, de 1976; Reino Unido: Fishery Limits Act, de 1976, y U.R.S.S.: Decreto sobre medidas provisionales para conservar los recursos vivos y regular la pesca en las zonas marítimas adyacentes a la costa de la U.R.S.S., de 1976. Sobre incentivos en materia de legislación forestal, véase Bombín, L.M., Incentivos económicos forestales en América Latina, FO:MAFP/LA/75/4 (1975).
⁸ Por ejemplo, la Ley de conservación de recursos naturales, de 1970, en Zambia.
⁹ Por ejemplo, la Ley Federal Mexicana de 1971 para la prevención y el control de la contaminación ambiental; y la Ley Federal de Alemania de 1974 sobre protección contra daños ambientales.
¹⁰ Por ejemplo, la Ley sueca de 1973 sobre productos peligrosos para el hombre o el medio; y Canadian Environmental Contaminants Act, de 1975.
¹¹ Por ejemplo, en virtud de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre, de 1973. Una tendencia análoga aparece en las enmiendas propuestas en 1976 a la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria de 1951, y en legislaciones nacionales recientes, tales como la Plant Protection Act, de 1975, en Trinidad y Tabago.
¹² Véanse los estudios de Sand, P.H., Legal Systems for Environment Protection: Japan, Sweden, United States, FAO Legislative Study N° 4 (1972); y Lutz, R.E., The Laws of Environmental Management: A Comparative Study, American Journal of Comparative Law, vol. 24 (1976), p. 447.
¹³ Procedimiento desarrollado en virtud de la Ley sueca para la protección del medio, de 1969, y adoptado más tarde, por ejemplo, en la ley danesa para la protección del medio, de 1973, y en la ley de Malasia, de 1914, sobre la calidad del medio.
¹⁴ Procedimiento desarrollado en virtud de la National Environmental Policy Act de los EE.UU., de 1970, y adoptado, por ejemplo, en la Environment Protection (Impact of Proposals) Act, de Australia, de 1974, y en la ley francesa de protección de la naturaleza de 1976 y el Philippines Env. Pol. Decree.
¹⁵ Las llamadas «listas negras» y «listas grises» adjuntas al Convenio de Londres, de 1972, sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias, o la convención de Bonn, de 1976, sobre protección del Rin contra la contaminación química.
¹⁶ Véase el informe sobre Ordenación de los recursos hidráulicos internacionales: aspectos institucionales y jurídicos, Recursos naturales/Serie del agua N° 1 (1975), de las Naciones Unidas.
¹⁷ Véase, en general, el Informe sobre la FAO, su Comité de Pesca y los organismos de pesca internacionales y regionales, Circular de pesca de la FAO N° 331 (1975), y, en particular las enmiendas estatutarias de 1976 del Consejo General de Pesca para el Mediterráneo y el Consejo de Pesca del Indo-Pacífico.
¹⁸ Por ejemplo, el Convenio de Barcelona de 1976 para la protección del Mediterráneo contra la contaminación; véase Protección del medio ambiente marino contra la contaminación en el Mediterráneo, FAO, Informe de pesca N° 148 (1974).
¹⁹ Véase Kiss, A.C., Survey of Current Developments in International Environmental Law, IUCN Environmental Policy and Law Paper N° 10 (1976).
²⁰ La FAO informa cada año sobre legislación del medio ambiente en el Anuario Jurídico de las Naciones Unidas; véase vol. 1972, 1973, 1974, 1975.

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