M.E. Chipeta
Maja E. Chipeta es oficial forestal superior de la Subdirección de Planificación y Estadísiticas Forestales, Departamento de Montes de la FAO.
Este artículo, que se basa en un documento preparado para el seminario organizado por Dinamarca, Sudáfrica y el PNUD sobre mecanismos financieros y fuentes de financiación de las actividades forestales sostenibles, celebrado en Pretoria (Sudáfrica) entre el 4 y el 7 de junio de 1996, describe cuáles son las principales oportunidades y dificultades en lo que respecta a la financiación del desarrollo forestal, en las regiones de Asia y el Pacífico, Africa y América Latina y el Caribe. Estos puntos de vista se manifestaron en una serie de estudios regionales efectuados por la FAO. La Organización considera que en la búsqueda de fórmulas innovadoras para aumentar la financiación del sector forestal es necesario tener en cuenta las preferencias de los beneficiarios y su percepción de las dificultades, pues pueden ser de utilidad para elaborar mejor las prioridades y enfoques de la financiación.
La FAO ha realizado encuestas en Asia y el Pacífico (1993), Africa (1995) y América Latina y el Caribe (1996) para sus comisiones forestales regionales de carácter intergubernamental, bajo cuyos auspicios se han organizado seminarios especiales sobre financiación. Dichos seminarios han ofrecido a los oficiales forestales superiores (El las reuniones de las comisiones asisten los jefes de los departamentos forestales nacionales o sus representantes de alto nivel) la oportunidad de compartir experiencias o ideas para mejorar la financiación del desarrollo forestal. Los resultados de las encuestas de la FAO han sido analizados por las comisiones regionales correspondientes y se han elaborado informes sobre Asia y el Pacífico y Africa (FAO, 1994 y 1996a, b y c).
En los tres estudios regionales, la FAO envió cuestionarios a los gobiernos y a donantes y organismos multilaterales de financiación, recabando cifras sobre la financiación interna y extranjera, tanto pública como privada. En las encuestas había tres esferas principales de interés: la magnitud de las corrientes globales de financiación (tanto interna como extranjera), los ámbitos de financiación y la percepción de las principales oportunidades y dificultades. El presente artículo se centra en la tercera de esas esferas.
Por lo que respecta a las respuestas a las encuestas, fue en la región de Africa donde respondió un mayor número de gobiernos y en Asia y el Pacífico donde se obtuvo un mayor número de respuestas de donantes. En todos los casos, una respuesta incompleta implica alguna deficiencia en los resultados, pero de cualquier modo, esos estudios permiten conocer el punto de vista de los beneficiarios, que fueron los que más respondieron al cuestionario.
Oportunidades
Se recibieron respuestas de siete países en desarrollo y un país desarrollado, cuatro países donantes no pertenecientes a la región y ocho organismos internacionales. La región de Asia y el Pacífico tiene un gran potencial desde el punto de vista de la inversión forestal. Sus bosques naturales ya sustentan la industria de madera tropical más dinámica del mundo; las plantaciones madereras de los países de la zona templada de la región han atraído también una fuerte inversión industrial y han impulsado el desarrollo continuo de los recursos. Entre las principales oportunidades que se señalaron figuran las siguientes:
· crear nuevos recursos forestales o arbóreos, particularmente en los países densamente poblados y que sufren una elevada deforestación (se incluye, en este aspecto, la inversión de los habitantes de las zonas rurales en la plantación de árboles en los sistemas agrícolas y en empresas de elaboración en pequeña escala);· establecer nuevas plantaciones para incrementar los suministros de madera;
· elaborar productos forestales no madereros, como el retén, para conseguir un mayor valor añadido en el país;
· construir infraestructuras para el turismo basado en los recursos forestales y en la flora y fauna silvestres.
Dificultades
En el seminario que celebró la Comisión Forestal Regional sobre el tema de la inversión, se llegó a la conclusión de que las dificultades que obstaculizan la inversión derivan principalmente de unas políticas inadecuadas, de la falta de capacidad institucional y de la complicación de los procedimientos, ya sea por parte de los países beneficiarios de la ayuda o de los donantes.
Entre los problemas a los que debían hacer frente muchos países en desarrollo de la región se subrayaron la escasa orientación comercial de las administraciones forestales; los retrasos burocráticos; y las políticas, leyes o prácticas inadecuadas en lo que respecta a la tenencia de la tierra. Se señaló también la escasez de proyectos viables y bien elaborados que permitieran competir con éxito con los proyectos no forestales por unos fondos de inversión escasos. Cabe señalar también, sucintamente, otros factores que afectan a la inversión en muchos países en desarrollo: la ausencia o deficiencia de las políticas de fomento de la participación del sector privado; las insuficiencias institucionales (incluida la falta de competencia técnica); la falta de incentivos; las malas condiciones económicas y la deficiencia de la infraestructura material y de otro tipo; las políticas ambientales (por ejemplo aquellas que suponen un freno para la inversión en actividades de aprovechamiento forestal); la inestabilidad política y social; y los costos salariales y de otros insumos, que no son competitivos. Los agricultores y las comunidades rurales (que poseen en conjunto un gran potencial inversor) se ven afectados por problemas temporales de liquidez antes de la extracción de los productos arbóreos, y falta de acceso a un mecanismo equivalente al crédito agrícola.
En relación con los donantes y los organismos externos, el seminario manifestó la convicción de que sus políticas, prioridades y procedimientos se aplicaban en ocasiones con excesiva rigidez y sin prestar la atención debida a las circunstancias de los países beneficiarios. Se señalaron, además, otros problemas: al financiar únicamente aquellas esferas que son prioritarias para ellos mismos, los donantes favorecen un desarrollo desequilibrado; se centra la atención en los proyectos de orientación social o medioambiental y, por consiguiente, se descuidan las actividades forestales productivas; y al seleccionar únicamente a los más pobres como beneficiarios, los donantes dejan de lado otras buenas oportunidades de inversión.
En Africa respondieron al cuestionario 29 países, el número más elevado en las tres encuestas regionales. Sólo un donante (el Banco Africano de Desarrollo) remitió sus respuestas al cuestionario y, por tanto, los resultados reflejan predominantemente los puntos de vista de los gobiernos beneficiarios.
Oportunidades
De acuerdo con los cuestionarios recibidos antes del seminario, las principales oportunidades se refieren a los siguientes aspectos: las industrias forestales, el comercio y el aprovechamiento de productos forestales; la conservación de los bosques y la protección de la flora y fauna silvestres y las plantaciones forestales. Se puso de relieve una fuerte inquietud por el hecho de que la toma de conciencia sobre las cuestiones ambientales y el interés en la conservación de la diversidad biológica (en la que los bosques pueden desempeñar una función de primer orden) no se reflejen en un incremento de la inversión forestal.
Los aspectos a los que presta atención el Banco Africano de Desarrollo al formular su política forestal inducen a pensar que existen oportunidades en el desarrollo de fuentes de materias primas industriales para reducir la presión sobre los suministros de trozas de madera de frondosas; el suministro de leña; el desarrollo de la agrosilvicultura; la función de los bosques en la protección del medio ambiente; el aumento de la capacidad de elaboración; y el fortalecimiento de la capacitación y de otros aspectos de la capacidad institucional.
Dificultades
Las principales dificultades que se señalaron en el seminario que organizó la Comisión Forestal y de la Flora y Fauna Silvestres para Africa sobre el tema de la financiación son los siguientes:
· por lo general, la financiación no se adapta a la naturaleza de las actividades forestales, que es a largo plazo;· las entidades de financiación encuentran menos atractivas las actividades forestales que otro tipo de actividades (porque no se valoran plenamente los múltiples beneficios que proporcionan los bosques);
· las actividades forestales no se «venden» adecuadamente o no se presentan de forma suficientemente convincente a los políticos y otras instancias para conseguir su apoyo;
· los distintos grupos interesados, y especialmente el sector privado comercial, sólo hacen esfuerzos limitados para conseguir inversiones;
· las políticas son obsoletas, inadecuadas o conflictivas y no atraen inversiones;
· las instituciones se hallan en una situación de debilidad;
· falta, a nivel nacional, una voluntad política y una dedicación suficientes con respecto al sector forestal, lo que se manifiesta, por ejemplo, en el hecho de que las actividades forestales no ocupan un lugar prominente en los planes nacionales de desarrollo;
· los presupuestos del sector forestal son insuficientes y este hecho se ve agravado por la introducción de rígidos programas de ajuste;
· existe una falta de coordinación entre las diferentes partes implicadas, incluso entre los donantes o los organismos de financiación.
Las respuestas a los cuestionarios resaltaban la ausencia de capital para inversión y la falta de capacidad para elaborar y presentar los proyectos. Otras dificultades son la falta de incentivos y de apoyo a los inversores extranjeros; la inexistencia de una política adecuada de tenencia de la tierra; la falta de infraestructuras; las dimensiones reducidas de los mercados nacionales; y la devaluación de la moneda.
Teniendo en cuenta la experiencia de las regiones de Asia y el Pacífico y de Africa, en esta región se desplegaron esfuerzos para llegar al sector privado, pero los resultados obtenidos fueron limitados. Se recibieron respuestas de doce países en desarrollo, dos países donantes, tres bancos de desarrollo y un proyecto regional, así como de cinco organismos del sector privado.
Oportunidades
Las principales oportunidades son plantaciones en general, tanto con fines de protección como de producción; industrias de elaboración de la madera (modernización de las existentes o creación de otras nuevas); ordenación forestal sostenible; y aprovechamiento de productos forestales no madereros, incluidas las actividades económicas relacionadas con la vida silvestre (especialmente el turismo ecológico). En este ámbito se mencionaron, además, la mejora de la tecnología, el aumento de la cubierta forestal en los núcleos urbanos, la ordenación forestal por parte de los organismos municipales, la protección de la biodiversidad, etc. Los bancos de desarrollo resaltaron la importancia del establecimiento de plantaciones con fines de protección del medio ambiente, de las actividades forestales comunitarias y de la conservación de la biodiversidad, aspectos raramente mencionados por los países.
Dificultades
Por lo que respecta al sector público, entre las dificultades cabe mencionar un ambiente político poco favorable y una falta de mecanismos adecuados para la inversión; los problemas relativos a la tenencia de la tierra; el escaso interés de las autoridades gubernamentales de alto nivel por las actividades forestales; las restricciones presupuestarias y de financiación (incluido el crédito); la falta de conocimientos técnicos sobre la ordenación forestal sostenible, así como de información sobre oportunidades en materia de inversión (y de mercado); las deficiencias en relación con la formulación y ejecución de los proyectos; y la falta de infraestructuras.
Por lo que respecta al sector privado, se señaló la ausencia de una política clara de tenencia de las tierras forestales; la inexistencia de una política de utilización de los recursos naturales, incluidas las resticciones medioambientales injustificadas al aprovechamiento forestal; la ausencia 0 insuficiencia de un sistema de incentivos fiscales y falta de apoyo de la administración pública; la falta de infraestructuras y de equipos (piezas de repuesto); la complejidad de la legislación y de los mecanismos reguladores burocráticos; la ausencia de comercialización y escasez de iniciativas para fomentar, tanto a escala nacional como mundial, los posibles usos de los productos forestales tropicales (incluso de las especies menos utilizadas) y acceso insuficiente al crédito para los pequeños agricultores y las comunidades rurales.
Los donantes y bancos de desarrollo que respondieron al cuestionario señalaron las siguientes dificultades: el ambiente político inestable que incrementa el riesgo de las inversiones a largo plazo; la debilidad de las instituciones públicas; un conocimiento insuficiente de los mercados internacionales por parte del sector privado, por ejemplo, de los nuevos mercados dé productos forestales «verdes» y la falta de incentivos para la ordenación sostenible.
Aunque las oportunidades y dificultades mencionadas en los seminarios eran distintas, según las regiones, existen algunos puntos en común. Por lo que respecta a las oportunidades, en todas las regiones existe un marcado interés por el desarrollo de los recursos forestales, particularmente, las plantaciones. Varía el equilibrio entre los bosques de conservación y los bosques de producción. Por ejemplo, en Africa y en América Latina y el Caribe se concede una gran importancia a las industrias forestales. La comunidad exterior, especialmente los bancos de desarrollo, tienden a favorecer la conservación y prácticamente ninguno da prioridad a las industrias forestales.
Desde el punto de vista de las dificultades, la escasez de financiación es una preocupación subyacente en todas las regiones, y en el caso de Africa se señala explícitamente como la principal inquietud. No obstante, entre las preocupaciones compartidas figura la deficiencia o inestabilidad de las políticas, leyes y reglamentos como un obstáculo importante para la financiación; en la mayor parte de los casos se menciona el régimen de tenencia de la tierra y las políticas de incentivos. Existe también un sentimiento común de que los responsables de adoptar las decisiones privilegien a otros sectores distintos del sector forestal (en el caso de Africa, se cree que eso es debido a que no se sabe rentabilizar el sector forestal poniendo de manifiesto su importancia ante quienes toman las decisiones y pueden efectuar inversiones). Se considera que la debilidad institucional es un obstáculo para la financiación y la inversión. También se menciona frecuentemente la incertidumbre económica y política.
Aunque entre las dificultades para la financiación se señalan prioritariamente las deficiencias políticas e institucionales, la creación de capacidad no figura entre las principales oportunidades de financiación o inversión.
Uno de los principales objetivos para el futuro ha de ser movilizar más fondos. Definir con mayor precisión las prioridades y las dificultades será un requisito importante para obtener resultados satisfactorios, y para armonizar mejor las percepciones de quienes proveen los fondos (ya sean inversores nacionales o donantes) será necesario suministrar más información.
Existen buenas razones para seguir haciendo un seguimiento de las corrientes de financiación, pero también de los puntos de vista de los beneficiarios y de los contribuyentes de los fondos. Los estudios realizados por la FAO hasta la fecha constituyen un punto de partida. La Organización ha acometido un proceso de aprendizaje y ha alcanzado un nivel en el que la labor futura podrá dar buenos resultados siempre que los gobiernos, los donantes y el sector privado estén dispuestos a suministrar la información pertinente. Así lo harán si pueden comprobar que es útil que la información sobre la financiación sea compartida por distintos países. Si no existe cooperación, los sistemas de información sobre c 1 tema de la financiación no tendrán un futuro válido.
La FAO posee el volumen más amplio de información sobre la financiación pública en los países en desarrollo. Además, la Dependencia de Apoyo a los Programas de Acción Forestal Nacionales y las comisiones forestales regionales dotan a la Organización de una estructura que le permite llegar prácticamente a todos los países. Teniendo en cuenta todo ello, la FAO está dispuesta a participar en cualquier iniciativa futura encaminada a mejorar la información sobre la financiación en general y sobre la inversión.
FAO. 1994. Report on the In-Session Seminar on Forestry Investment in Asia and the Pacific. Fifteenth Session of the Asia-Pacific Forestry Commission, Colombo, Sri Lanka, agosto de 1993. Documento FO: MISC/93/14. Roma.
FAO. 1996. Report on the In-Session Seminar on Funding for Forestry Development in Africa. Tenth session of the African Forestry and Wildlife Commission, Sanbonani, Sudáfrica, noviembre-diciembre de 1995. Documento FO: MISC/96/1. Roma.
FAO. 1996. Encuesta sobre la financiación del desarrollo forestal en América Latina y el Caribe. 19a Reunión de la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe, Ciudad de Panamá, Panamá, 17-21 de junio de 1996. Documento FO: LAFC/96/5. Roma.
FAO. 1996. Encuesta sobre la financiación del desarrollo forestal en América Latina y el Caribe: lista de cuadros. 19a Reunión de la Comisión Forestal para América Latina y el Caribe, Ciudad de Panamá, Panamá, 17-21 de junio de 1996. Documento FO: LAFC/96/5 Supp. 1. Roma.
