D. Gaviria
Diana Gaviria, ex Jefa de la División de Economía Ambiental de la Oficina Nacional de Planificación, trabaja en el Ministerio del Medio Ambiente de Bogotá, Colombia.
Breve análisis de una situación dinámica, basado en un documento preparado para el taller sobre «Mecanismos financieros y fuentes de financiación para la silvicultura sostenible», celebrado en Pretoria, Sudáfrica, del 4 al 7 de junio de 1996.
Vista de un bosque tropical natural de Colombia
La experiencia de Colombia en relación con los instrumentos económicos y financieros para el desarrollo ambiental se remonta a 1959, cuando se establecieron en el país las primeras autoridades en materia de medio ambiente y desarrollo. Los más importantes de estos instrumentos son las tasas de uso del agua y de los bosques, las tasas por emisiones al aire y al agua, las transferencias del sector eléctrico para el cuidado de las cuencas y las transferencias de regalías a las corporaciones autónomas regionales (véase Gaviria, 1996).
No obstante, antes de que la Ley 99 de 1993 creara el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional para el Medio Ambiente, la mayoría de estos instrumentos eran simplemente instrumentos financieros compensatorios, que buscaban compensar el daño ambiental causado por el uso de diversos recursos naturales y por contaminación del aire y del agua, pero no apuntaban a modificar el comportamiento del agente causante del deterioro. Rasgo común a todos estos instrumentos era el de no formar parte de estrategia, integrales y no jugar un papel claramente definido para alcanzar objetivos ambientales específicos.
La Ley 99 modifica estos instrumentos extendiendo su aplicación a todo el país e incorporando explícitamente una fundamentación económica a su diseño. En este artículo se describen brevemente los instrumentos financieros anteriores a la mencionada ley y los nuevos problemas que se plantean a Colombia en este sector.
En 1974, el Código de Recursos Naturales de Colombia definió varios instrumentos financieros al servicio de la silvicultura sostenible, siendo los más importantes las tasas de uso del agua y las tasas e impuestos de aprovechamiento forestal. Los decretos que establecieron varias autoridades regionales para la gestión ambiental estipularon transferencias del sector eléctrico en favor de la protección de las cuencas hidrográficas. Las leyes de reforma tributaria establecieron exenciones fiscales por reforestación hace varios años. Casi todos estos instrumentos se utilizaron básicamente para generar recursos destinados al sector ambiental.
El Código de Recursos Naturales, que definió las tasas de uso del agua, no especificó un método para calcularlas. Esto dio lugar a una infravaloración de los precios del agua, con grandes variaciones entre las tasas fijadas por las diversas corporaciones regionales. Estas tasas se calculaban según el caudal concesionado al usuario, aunque se aplicaron diferentes tarifas en función del uso del agua (doméstico, industrial o para generación de energía). En la mayoría de los casos, el precio de cada litro de agua se fijaba independientemente del caudal consumido, y sin tener en cuenta la oferta y la demanda del recurso en la región. No existía ningún incentivo para hacer más eficiente el consumo del agua. El valor de las tasas no comprendía los costos ambientales y sociales de su aprovechamiento, y por lo tanto los precios eran indebidamente bajos; por ejemplo, la Corporación del Valle de Cauca cobraba menos de 0,50 pesos por metro cúbico y la de Tolima menos de 0,10 pesos por metro cúbico.
Antes de la aprobación de la Ley 99, estas tasas sólo se cobraban a personas o entidades que utilizaban el agua con fines lucrativos. Se eximía del pago a las entidades públicas y proveedores de servicios. No se tenía en cuenta el costo ambiental de las acciones, decisiones y proyectos del Estado en relación con el suministro y el uso del agua.
Ha habido también en Colombia una tradición relativamente larga de pago de tasas e impuestos forestales. Al igual que otros instrumentos, la función de estos gravámenes como parte de una política forestal integral no era clara y su aplicación en las distintas regiones del país era discontinua e incoherente. Aunque el diseño defectuoso y la mala aplicación de estas tasas han contribuido al deterioro del recurso, cabe señalar que hay muchas causas más importantes de la deforestación en Colombia, por ejemplo las desigualdades en los sistemas de tenencia de la tierra, las presiones de la colonización y el sistema de concesiones forestales.
En Colombia, las tasas que se pagan por el aprovechamiento forestal son de diversos tipos. El primer tipo es la tasa de participación nacional, de hasta el 30 por ciento del precio de la madera en el sitio de venta más cercano al sitio de extracción. Las maderas más finas o más escasas, por ser más caras, pagan una cuota más elevada. Las tasas del segundo tipo se destinan a fines específicos: tasa de renovabilidad del recurso, tasa de investigación forestal y tasa de servicios técnicos de administración. Estas tres tasas tienen un valor fijo independiente del tipo de madera de que se trate. Esto ha creado incentivos para extraer las maderas finas y más escasas, para las que la tasa corresponde a un porcentaje menor de su precio en el mercado. Bajo estas condiciones, se promueve la sobreexplotación de estas maderas y la destrucción y abandono de la madera más ordinaria. Además, las tasas de regeneración natural y de asistencia técnica eximen a los usuarios de sus responsabilidades frente a la regeneración y la explotación sostenible de los recursos.
Otra deficiencia de las tasas es que se cobran de acuerdo con el volumen de madera extraída y no de acuerdo con el volumen de madera comercializada. En consecuencia, no existe ningún incentivo para optimizar el proceso de extracción: si sólo se paga por la madera que sale al mercado, no importa cuanta madera se desperdicia. Por otra parte, la madera «desaparece» del bosque sin ninguna consecuencia, pues lo que se contabiliza es lo declarado cuando se pone en venta. Las tasas menores cobradas en bosques privados han estimulado también la explotación ilegal de los bosques públicos mediante el uso de autorizaciones otorgadas para aprovechamientos en propiedad privada.
El Ministerio del Medio Ambiente de Colombia se creó gracias a la Ley 99, en 1993
Tanto en el Código de Recursos Naturales como en el caso agua, no se especificó el método para determinar la cuantía de las tasas. La autonomía de las diversas autoridades para fijar el valor de éstas ha dado lugar a disparidades entre las distintas regiones del país. Se ha incentivado así la sobreexplotación de los bosques de ciertas regiones donde se aplicaban tasas menores. Se ha creado también una situación en que los industriales madereros utilizan permisos más baratos obtenidos en determinada zona del país para justificar la explotación y comercialización de la madera en otra.
Las bajas tasas forestales han desincentivado y protegido a la industria forestal durante muchos años. Los deficientes sistemas de vigilancia y control permitieron además una evasión fiscal en gran escala. Como algunas corporaciones regionales dependen de la recaudación de tasas, las autoridades han otorgado indiscriminadamente los permisos de explotación.
Colombia ha tenido una modesta experiencia en exenciones fiscales en beneficio de la reforestación. Las inversiones en reforestación son deducibles anualmente de la renta y del impuesto sobre la renta. Estas exenciones fiscales, aunque no tan eficaces como en otros países, por ejemplo Chile, han promovido una industria forestal relativamente próspera en el país.
La Ley 56 de 1981 generó una situación interesante que ha contribuido a los esfuerzos de reforestación y a la gestión de las cuencas hidrográficas en ciertas partes del país. La Ley disponía que las compañías productoras de electricidad transfiriesen el 2 por ciento de sus ventas brutas a un organismo ambiental específico o invirtiesen esa misma suma en entidades de protección de las cuencas. Varios estudios revelan un uso efectivo de estos recursos.
La Ley 99 de 1993 modifica, complementa, desarrolla y amplía la cobertura regional de muchos de los instrumentos financieros y las fuentes de financiación de la silvicultura sostenible ya mencionados. En el caso de los instrumentos económicos, la diferencia fundamental entre los nuevos y los creados por el Código de Recursos Naturales es la intención de hacer que con los primeros se incentive el uso sostenible de los recursos. Existe ahora la obligación de destinar el 1 por ciento de las inversiones en infraestructura para el aprovechamiento del agua a la protección y vigilancia de la respectiva cuenca hidrográfica. Otros aspectos novedosos de la Ley son la definición de mecanismos para hacer más sistemático el cobro, la extensión de los beneficios a todas las corporaciones regionales y la obligación de todos los usuarios, incluido el Estado, de pagar los costos ambientales de SUS actividades. La Ley introduce además explícitamente los conceptos de depreciación de los recursos naturales y de equidad regional y social, y aumenta la autonomía regional, por ejemplo en el caso de las tasas de consumo del agua y las tasas por contaminación.
El Ministerio del Medio Ambiente no ha definido todavía estas nuevas tasas por la utilización del agua. Sin embargo, la experiencia indica que constituyen un verdadero instrumento económico que incluye los costos sociales y ambientales y la depreciación del recurso. Es también importante diseñar estos instrumentos como parte de una política hidráulica integral, y cuidar de que su diseño y aplicación contribuyan a mantener el suministro del recurso y a incentivar su uso racional. Para lograr estos fines, se debe tener en cuenta la oferta y demanda regional, deben existir sistemas de cobro por caudal concesionado y por el volumen consumido, y se debe prever un mayor costo marginal a medida que aumenta el consumo. Los ingresos generados por las tasas de uso del agua serán aplicados por las corporaciones regionales a la conservación y reforestación de las cuencas. Una posibilidad prometedora es que parte de estos recursos pueda utilizarse como incentivo dado a los agricultores y propietarios de tierras para la conservación de los recursos hídricos.
El Consejo de Ministros aprobó recientemente la primera Política de Bosques oficial de Colombia, que esboza los lineamientos para el diseño de un nuevo sistema de tasas, como una de las herramientas de esa política. Tales tasas deben ser complementarias a otras medidas como la fijación de cupos globales de aprovechamiento forestal, la puesta en marcha de sistemas de monitoreo, control y vigilancia, la promoción de procesos de planificación participativa, y el desarrollo de un sistema de permisos y concesiones que permita el desarrollo sostenible de los bosques.
Las tasas deben responder a una fórmula de cálculo clara y no deben conducir a la sobreexplotación selectiva de las especies forestales más finas o raras. Con el fin de corregir la subvaloración del recurso, las tasas deben ser internacionalmente competitivas, en especial frente a las que se aplican en países vecinos. Las que se cobran por el uso de los bosques públicos deben ser iguales a las que se cobran por el uso de los privados. Las diferencias entre las tasas cobradas por las distintas corporaciones regionales deben obedecer solamente a diferencias en la oferta y la demanda, la capacidad regeneración forestal y la valoración ecológica y social del bosque a nivel local. Finalmente, es recomendable poner en marcha un sistema de recaudación que reduzca la evasión, facilite la reinversión en beneficio del bosque y promueva el compromiso del usuario en la renovación de los recursos.
Poco después de la promulgación de la Ley 99, el Congreso de Colombia aprobó un incentivo de reforestación llamado Certificado de Incentivo Forestal (CIF), en virtud del cual se subsidia el 50 por ciento y el 75 por ciento de los costos de reforestación con especies exóticas y nativas, respectivamente. Durante la actual administración, el objetivo del Gobierno es reforestar 160000 ha mediante este subsidio. En 1995, el subsidio contribuyó a la reforestación de 2579 ha. El CIF se ha concebido sobre todo para medianos propietarios, siendo 50 ha la superficie media de las tierras beneficiadas ese mismo año. Aparte del CIF, el Gobierno promueve la reforestación mediante varios subsidios financiados con préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KFW) y el Banco Mundial. Sin embargo, las diferentes condiciones de los diversos incentivos han creado confusión entre las comunidades y los usuarios. En otros casos se ha generado una competencia entre los subsidios, en detrimento de su aplicación exitosa. Esta situación se está corrigiendo.
El Congreso aprobó un incentivo similar a la ley de reforma tributaria para la conservación de los bosques. Se prevé una compensación a los propietarios por los costos directos e indirectos en que incurran por conservar ecosistemas boscosos poco intervenidos o no intervenidos. El Gobierno, con la participación de organizaciones no gubernamentales, está actualmente definiendo los incentivos para la conservación, y ha consignado a este fin 1 millón de dólares EE.UU. durante el año fiscal 1997. En esta misma reforma tributaria, el sector ambiental del Gobierno consiguió eliminar algunos de los desincentivos referentes a conservación y control de la contaminación. Las lecciones de la aplicación de incentivos en el pasado indican que el Gobierno debe consultar a los potenciales beneficiarios y poner en marcha campañas de información y difusión a este respecto
Además de estos instrumentos económicos, Colombia ha aumentado considerablemente el presupuesto para el sector ambiental. El Programa Más Agua, que prevé la protección y reforestación de las cuencas hidrográficas, y el Programa Más Bosques dispondrán aproximadamente de 98,6 y 25 millones de dólares EE.UU. para los años fiscales 1995-1998. El Programa de Ecosistemas Estratégicos se beneficiará de 72,2 millones de dólares. Estas cifras incluyen fondos de dos préstamos internacionales del BID y del Banco Mundial; este último fondo está destinado principalmente a reformas e investigación en el sector forestal, así como a programas de reforestación. Además, las corporaciones regionales dedicarán recursos al medio ambiente por valor de 1240 millones de dólares durante el mismo período, de los cuales 150 millones serán transferidos del sector eléctrico a la reforestación y ordenación de las cuencas hidrográficas. El Fondo Nacional del Medio Ambiente de Colombia (FONAM), el Fondo para la Amazonia (FAMAZONIA), el Fondo Nacional de Regalías y la organización no gubernamental colombiana ECOFONDO tienen también importantes recursos para el sector forestal. Todos estos esfuerzos contribuirán indudablemente a la conservación de los bosques del país en los años futuros.
Gaviria, D. 1996. Los instrumentos económicos y financieros para la gestión ambiental en Colombia: una mirada retrospectiva con lecciones para el futuro. Bogotá, Oficina Nacional de Planificación.
