K. Keipi
Kari Keipi es un especialista forestal superior del Banco Interamericano de Desarrollo.
Análisis de la conveniencia y de la función de los incentivos oficiales a las plantaciones forestales en América Latina.
La necesidad de mantener los bosques del mundo en su conjunto y de ordenarlos para las generaciones futuras se basa en el reconocimiento de que cada vez es mayor la demanda de los bienes y servicios que proporcionan. Las proyecciones mundiales de la FAO indican que la extensión total de tierra dedicada a la agricultura será de 850 millones de hectáreas en el año 2010, y que la mayor expansión tendrá lugar en América Latina y el Africa subsahariana. Durante el mismo período, se talarán en todo el mundo 85 millones de ha de bosque para dedicarlas a la agricultura (FAO, 1993). Previsiblemente, entre 1990 y 2010 seguirá aumentando el consumo de productos madereros, a un ritmo del 1,2 por ciento en el caso de la leña y el carbón vegetal, del 3 por ciento anual en el del papel y del 4,3 por ciento en el de los paneles. También crecerá la demanda de productos forestales no madereros esenciales para las sociedades rurales, incluidas las plantas medicinales; de las actividades recreativas en los bosques; y de la función protectora de los bosques. Los bancos de genes forestales seguirán teniendo una importancia crucial. Estas tendencias indican las presiones que previsiblemente se ejercerán sobre los bosques. Para poder satisfacer esa demanda creciente será necesario proteger y manejar los bosques existentes y crear recursos forestales adicionales (Naciones Unidas, 1995).
Casi la cuarta parte de los bosques del mundo se encuentran en la región de América Latina y el Caribe. Los bosques cubren alrededor de 970 millones de ha, de las cuales 115 millones se encuentran en la subregión de América Central, México y el Caribe y 855 millones en América del Sur. Los bosques templados (que cubren aproximadamente 52 millones de ha) se encuentran en Argentina, Chile y Uruguay y en las zonas de gran altitud de los países tropicales de la región (Instituto Mundial sobre Recursos, 1994).
La tasa de deforestación de la región es elevada, pues cada año desaparecen cerca de 7,5 millones de ha de bosque (el 0,77 por ciento). El índice más alto de deforestación (el 1,6 por ciento anual) corresponde a América Central y México. Es más elevado que el de la zona continental del sudeste asiático, cuya tasa de deforestación, el 1,5 por ciento, es la segunda tasa regional más alta del mundo (Instituto Mundial sobre Recursos, 1994). La pérdida anual de biomasa debida a la deforestación asciende a unos 1303 millones de toneladas, que supone el 40 por ciento de las pérdidas totales de los países en desarrollo, de 2671 millones de toneladas (FAO, 1995).
Según el Instituto Mundial sobre Recursos (1994), las plantaciones cobren alrededor de 8,6 millones de ha en la zona tropical de América Latina y el Caribe y 2,5 millones en la zona templada de la región. Por tanto, la superficie total de las plantaciones (11,1 millones de ha) representa sólo el 1,1 por ciento de la zona de bosques naturales. Mientras que los bosques naturales proveen la mayor parte de la leña, los productos no madereros y los beneficios ambientales, más de la mitad de la madera industrial se produce en plantaciones.
Las plantaciones más extensas se encuentran en el Brasil, y cubren unos 7 millones de ha, de las que 4,1 millones son bosques artificiales utilizables para fines industriales. Chile cuenta con 1,6 millones de ha de zonas reforestadas (prácticamente en su totalidad para uso industrial), Argentina 0,7 millones, Venezuela 0,5, Cuba 0,4, Perú 0,3 y Colombia, México y Uruguay alrededor de 0,2 millones de ha cada uno. En todos los demás países de la región de América Latina y el Caribe, la superficie reforestada tiene una extensión inferior a las 100000 ha. Las estimaciones de la tasa anual de reforestación en la actualidad oscilan entre 460000 y 520000 ha (Haltia, 1995; Instituto Mundial sobre Recursos, 1994).
Prácticamente todas las plantaciones se han creado en tierras agrícolas abandonadas, muchas de ellas sometidas a un proceso de erosión. Sólo en casos excepcionales se ha utilizado tierra de cultivo de buena calidad para las plantaciones forestales. Así ha ocurrido recientemente en Chile, donde las plantaciones industriales son extraordinariamente rentables y se estimula su establecimiento mediante un sistema de incentivos.
Aunque la mayor parte de las plantaciones existentes son de carácter industrial, la agrosilvicultura y la silvicultura social tienen una gran importancia en la región. Estas plantaciones rinden considerables beneficios a las comunidades locales y mejoran las condiciones ambientales. Por ejemplo, la mitad de las 774600 ha de plantaciones que ha financiado el Banco Interamericano de Desarrollo durante los últimos quince años se han destinado a actividades forestales comunitarias, mediante la ejecución de 33 proyectos financiados con préstamos (Keipi, 1995). Las plantaciones industriales se han establecido mediante tres grandes programas.
En la actualidad, la mayor parte de los países de América Latina ofrecen incentivos a la inversión privada en el sector forestal. He aquí las razones que se han aducido para justificar el sistema de subvenciones (Beattie, 1995; McGaughey y Gregersen, 1988; Southgate, 1995):
· modificar la actitud contraria a las inversiones forestales de los agricultores, que tradicionalmente han considerado a los bosques como un obstáculo para el desarrollo agrícola;· aumentar las tasas de rendimiento de las inversiones, que aunque puedan tener una rentabilidad relativamente baja para el inversor privado, ofrecen beneficios en forma de externalidades, para la sociedad en su conjunto;
· reducir el riesgo y la incertidumbre, debidos principalmente al hecho de que las inversiones en actividades de reforestación tardan un largo período en rendir beneficios;
· reducir los problemas de liquidez que se plantean durante los largos períodos necesarios para recuperar los costos de plantación y de explotación mediante los ingresos generados por el aprovechamiento de la madera;
· establecer un núcleo de plantaciones necesarias para la creación de industrias forestales competitivas;
· acelerar el proceso de establecimiento de plantaciones, ya sea para fines industriales o por razones de carácter social.
Otra vista de una plantación forestal brasileña: aromo australiano, una especie relativamente nueva
Entre los argumentos con los que tradicionalmente se han justificado los incentivos en el ámbito del desarrollo figuran la sustitución de importaciones o la obtención de una producción para la exportación. Sin embargo, la validez de esta justificación depende de la ventaja competitiva del sector forestal en relación con el de otros países o con las actividades de otros sectores del país en cuestión. Por otra parte, para justificar las subvenciones a las plantaciones se pueden aducir también razones de tipo social, como la creación de empleo y la reducción de la pobreza rural. Pero esto suscita la cuestión obvia de la intensidad de mano de obra necesaria en las plantaciones frente a la que comporta otro tipo de inversiones en las zonas rurales. Por consiguiente, es necesario efectuar un análisis de las inversiones forestales en comparación con las de otros sectores.
Algunas veces, se afirma que los incentivos forestales constituyen una inversión que se autofinancia, es decir que los ingresos obtenidos a lo largo del tiempo exceden con creces el costo de la subvención y que si se gravan los ingresos, el Estado puede recuperar al menos una parte de su aportación. En el caso de Chile, se ha señalado que las subvenciones son rentables para el Estado (Beattie, 1995).
La cuestión de los incentivos y de las subvenciones oficiales suscita fuertes controversias. Vaughan (1995) menciona dos punto, de vista distintos. La postura tradicional aparece expuesta en el estudio de McGaughey y Gregersen (1988):
«El debate sobre las distintas justificaciones de las subvenciones a las inversiones forestales no es tan sustancial como el reconocimiento de que la subvención es un principio ampliamente aceptado y practicado por los gobiernos latinoamericanos. Las subvenciones son consideradas como un instrumento legítimo desde el punto de vista político y aceptado para promover las inversiones en las actividades e industrias forestales.»
El punto de vista nuevo, en lugar de propugnar las subvenciones como medidas correctivas para compensar las distorsiones de otros sectores de la economía, aboga por la eliminación directa de esas distorsiones. Stewart y Gibson (1995) sostienen con decisión esta posición y recomiendan suprimir la prohibición de exportar productos forestales y los obstáculos arancelarios y no arancelarios al comercio internacional de todo tipo de productos; eliminar las subvenciones a las exportaciones; y suprimir todo tipo de impuestos sobre el consumo de productos forestales, salvo el impuesto general sobre las ventas. Stewart y Gibson afirman que si se llevan a cabo esas reformas no es necesario incentivar las actividades forestales y, por tanto, los programas de subvención de las actividades de embosquecimiento y de ordenación forestal deben ser suprimidos.
Una plantación de pinos en Honduras
Condiciones para poner en práctica los programas de plantación con o sin incentivos
En los últimos años, la función del sector público y del sector privado ha experimentado cambios importantes en América Latina. En muchos países, como el Brasil y Uruguay, se han suprimido o reducido las subvenciones al sector forestal como parte de la política general. Cabe determinar las condiciones necesarias para que prosperen las plantaciones forestales. Constantino (1995) cita estudios que se han realizado en Chile en los que se mencionan los siguientes factores para conseguir un resultado satisfactorio: estabilidad política y macroeconómica; liberalización del comercio y apertura a la inversión extranjera; derechos de propiedad establecidos, ya sea para las tierras forestales que no forestales; credibilidad del gobierno, que ha de poseer la capacidad institucional necesaria para hacer observar las leyes y administrar los posibles sistemas de incentivos, y buenas condiciones naturales de crecimiento y disponibilidad de tecnologías adecuadas y de infraestructuras básicas (carreteras, electricidad, puertos, etc.) para favorecer la decisión de invertir.
En los casos del Brasil y Chile, la existencia de incentivos para el establecimiento de plantaciones forestales era un factor secundario en el crecimiento de la industria forestal una vez establecido un núcleo de plantaciones (Beattie, 1995). Por ejemplo, Wunder (1994) afirma que las subvenciones sólo ejercieron un efecto secundario en el fomento de las plantaciones en Chile, y que las ventajas comparativas y el clima económico general favorable habían sido factores más importantes. Actualmente, muchas empresas forestales chilenas renuncian a los incentivos para evitar el control del Gobierno respecto a la dedicación de la tierra a las actividades forestales durante un largo período y a la ordenación y aprovechamiento de las plantaciones. No es sorprendente, por lo tanto, que en el Brasil se haya suprimido una gran parte de los incentivos y que en Chile se escuchen críticas cada vez mayores sobre su uso en favor de los grandes terratenientes y las empresas importantes: Se está considerando la posibilidad de reorientar los incentivos hacia los pequeños agricultores.
Sin embargo, en otros países se están proponiendo nuevas subvenciones. Por ejemplo, en Colombia y el Ecuador se ha adoptado como modelo el caso chileno, aunque la justificación de la aplicación de incentivos sea diferente. En Colombia se han aducido básicamente razones ambientales y en el Ecuador han prevalecido los argumentos tradicionales de conseguir el despegue del sector de los productos madereros, generar empleo y aumentar las exportaciones de productos forestales. No obstante, la falta de ventajas competitivas puede limitar en ese país la eficacia del programa de incentivos oficiales a la inversión (Southgate, 1995).
Al definir los objetivos del apoyo oficial es necesario fortalecer los sectores que presentan claras ventajas comparativas potenciales en el país y a nivel internacional. Sin embargo, las subvenciones pueden no ser necesarias si la actividad es atractiva desde el punto de vista financiero o si existen otras medidas que pueden fomentar la actividad con mayor eficacia que los incentivos financieros.
El propietario de una plantación forestal puede esperar obtener beneficios económicos de la venta de madera, frutos, látex y otros productos comercializables. La rentabilidad financiera prevista, los riesgos existentes y la disponibilidad de financiación son los factores que influyen más directamente en la decisión de efectuar una inversión. También tienen importancia los beneficios que pueden obtenerse destinando la tierra a otros usos. En América Latina, el uso alternativo predominante es la cría extensiva de ganado. La falta de liquidez durante el largo período de gestación de las plantaciones forestales es una de las principales desventajas.
Eucaliptus en una zona árida de México
Justificación económica general de los incentivos
Sobre la base del análisis financiero de las inversiones destinadas a actividades de embosquecimiento se han determinado tres hipótesis básicas en lo que respecta a la justificación de los incentivos. En primer lugar, los incentivos no se justifican si el rendimiento neto actual de las actividades forestales es mayor que el que ofrecen otros usos alternativos de la tierra no subvencionados. Si no se hace realidad la oportunidad de inversión para el establecimiento de plantaciones en esas condiciones, la razón puede radicar en las imperfecciones del mercado de capital o en factores macroeconómicos y esos factores pueden eliminarse por otros procedimientos distintos de los incentivos (Stewart y Gibson, 1995).
En segundo lugar, los incentivos no están justificados si el valor neto actual de las inversiones forestales, incluidas las externalidades, es menor que el de los rendimientos obtenidos mediante otros usos de la tierra. Esto puede deberse al hecho de que las externalidades en el sector forestal sean positivas pero pequeñas (comparadas con las pérdidas privadas) o al hecho de que sean negativas.
Por último, se justifican los incentivos cuando los rendimientos netos privados son menores, pero si, incluidas las externalidades, son mayores que los que se obtendrían mediante otros usos de la tierra. En este caso, los incentivos pueden ser eficaces para modificar las pautas de utilización de la tierra en una dirección que se considera más conveniente desde el punto de vista social. La formulación de los incentivos debe basarse en principios tales como la eficacidad (Hueth, 1995) y la eficacia en función de los costos.
Definición y tipos de incentivos
Una vez que se ha llegado a la conclusión de que los incentivos están justificados en términos económicos, queda todavía por decidir qué tipo de incentivos deben aplicarse y su definición. Gregersen (1984) define los incentivos de la siguiente manera:
«Los incentivos pueden ser definidos como subvenciones públicas al sector privado en formas diversas, con la finalidad de promover actuaciones de entidades privadas que sean convenientes desde el punto de vista social.»
El concepto de conveniencia social puede ser vago. Normalmente, incorpora algunos objetivos de generación de ingresos para los grupos de bajos ingresos, así como beneficios ambientales. El argumento es que la sociedad en general se beneficia más de la actividad privada de plantación de árboles que la propia entidad que la realiza (McGaughey y Gregersen, 1988). Estos beneficios son externalidades para el propietario que decide plantar árboles. En general, la cuestión no estriba en la existencia de externalidades sino en su medida y magnitud.
Gregersen y Houghtaling (1978) clasifican los incentivos en directos e indirectos. Los incentivos directos consisten en el reparto de costos (en especie o en dinero), el crédito subvencionado, incentivos fiscales (impuestos), la reducción de la incertidumbre garantizando los préstamos, seguros, acuerdos de protección forestal, seguridad de la tenencia de la tierra, etc. Los autores califican como incentivos indirectos la información sobre el mercado, la extensión y educación, la investigación, etc.
Hueth (1995) se refiere a la investigación realizada por David Kaimowitz en 1994, según la cual las subvenciones directas a las inversiones forestales en 18 proyectos de ordenación de cuencas hidrográficas en América Central consistían en la financiación de insumos, actividades de alimentos por trabajo, pagos de salarios, crédito dirigido y precios especiales para competir. Sin embargo, Kaimowitz no encontró ningún estudio sobre la eficacia de las distintas formas de incentivos.
Se han dirigido fuertes críticas a las subvenciones fiscales porque pueden ignorar la finalidad fundamental del incentivo, que debe ser la forestación y los beneficios productivos y ambientales que conlleva. Frecuentemente, se establecen sin tener debidamente en cuenta los aspectos técnicos (selección inadecuada de especies y lugares, etc.). Muchas veces, el beneficiario de un incentivo fiscal se interesa más por la reducción de impuestos a corto plazo que por los beneficios que podrán obtenerse de los árboles cuando hayan alcanzado la madurez. Por ello, suelen ser un incentivo ineficaz para la plantación de árboles y, además, se benefician de ellos los grandes terratenientes industriales, mientras que los pequeños propietarios carecen de información y en muchos casos no pagan impuestos sobre la renta o sobre el patrimonio, requisito para beneficiarse de ellos (véase Levingston, 1983; Ugalde y Gregersen, 1987).
El crédito subvencionado no es un incentivo propiamente dicho, puesto que conduce EL la descapitalización de la institución financiera que otorga el préstamo. El crédito dirigido puede ser difícil de administrar. Las garantías de los préstamos y los seguros para las plantaciones financiados por el Estado son difíciles de establecer en la práctica. Por su parte, Hueth (1995) critica que se utilicen como subvención las actividades de alimentos por trabajo.
Debido a la ineficacia de otros mecanismos, el incentivo directo más común es la cofinanciación por el Estado de insumos como las plantas, y los servicios de extensión. Los incentivos indirectos como la investigación y el acceso a información sobre el mercado como estructuras permanentes de las comunidades pueden ser también procedimientos adecuados para que el Estado apoye las iniciativas privadas ,-n materia de embosquecimiento (McGaughey y Gregersen, 1988; Southgate, 1995).
Argentina está utilizando un procedimiento de subasta para reducir el costo para el Estado de los incentivos a las actividades de embosquecimiento. Este procedimiento puede dar buenos resultados en el caso de los propietarios grandes y medianos pero puede ser más difícil de poner en práctica con los pequeños agricultores que tienen menos capacidad para preparar licitaciones forestales. Hueth (1995) propone que se utilice un procedimiento similar en programas de mayor envergadura, de ordenación de cuencas hidrográficas.
Según las conclusiones formuladas en un taller organizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, los incentivos financieros deben ser selectivos y temporales. significa que a los productores sólo se les debe ofrecer el dinero necesario para cubrir el costo marginal de adopción. Esto puede hacerse mediante un sistema de subasta. Temporal significa que las subvenciones deben pagarse en una sola ocasión, para impedir que se cree una relación de dependencia entre el beneficiario y el Estado (BID, 1995).
La participación pública
Keipi y Laarman (1995) citan a Gray y Jenkins (1982) con respecto a los requisitos relativos a la evaluación política que pueden aplicarse al análisis de las políticas de incentivos. Uno de los requisitos políticos es que los incentivos sean apoyados por altos funcionarios del Estado, lo cual se consigue especialmente cuando la forestación reporta importantes beneficios nacionales. Los requisitos organizativos indican que una medida debe administrarse eficazmente tanto a nivel nacional como local y debe incorporarse en los ciclos de adopción de decisiones y en los presupuestos.
Al considerar la conveniencia de la financiación a título de donación es necesario tener en cuenta factores culturales y sociales (McGaughey y Gregersen, 1988). Las políticas sobre incentivos deben estar sujetas a consultas con los grupos pertinentes. Este es un principio cada vez más aceptado en América Latina desde que se implantaron las democracias en los años ochenta. Entre los organismos donantes internacionales, por ejemplo, el Banco Interamericano de Desarrollo sometió a un proceso de consulta su política forestal (BID, 1992). Tiene también una medida sobre divulgación de información, que exige, por ejemplo, que se sometan a examen público los resultados de los estudios de impacto ambiental en los proyectos de inversión financiados por el BID en los distintos países.
En lo que respecta al sector forestal, el objetivo es ordenar los recursos existentes y plantar nuevos bosques, para que sea posible enfrentar, tanto ahora como en un futuro, las necesidades locales, nacionales y mundiales. La tarea es establecer condiciones favorables para la inversión privada (Mayers, 1995). No es una tarea fácil y exige adoptar estrategias en diferentes niveles. Los mecanismos incentivadores deben ser flexibles y, por ello, tal vez no sea aconsejable incorporarlos en la legislación forestal, sino a través de decretos o medidas administra tivas y presupuestarias que puedan adaptarse a situaciones cambiantes y dirigirse a nievel local en caso necesario.
El criterio de que los incentivos sean selectivos y temporales, exige también disponer de mecanismos flexibles. Los países en desarrollo pueden ofrecer incentivos a la inversión en plantaciones que proporcionen importantes beneficios a nivel local y nacional, pero no necesariamente deben estar dispuestos a ofrecerlos para las actividades de embosquecimiento que beneficien a nivel mundial. En este último caso es la comunidad internacional la que debe proporcionar financiación a título de donación.
En los últimos años se han modificado sustancialmente las funciones del sector público y del sector privado en América Latina. Aparte del progreso de la democracia, los países han reevaluado las atribuciones del sector público, que está asumiendo una función cada vez más normativa. Se prefieren las inversiones privadas y no se considera que las subvenciones oficiales sean el principal instrumento en el proceso de consecución del desarrollo económico mediante la privatización. Los incentivos no han de ser meras palabras vacías y retórica, como ha ocurrido tantas veces en la legislación latinoamericana en el pasado, sino que han de ser reales y efectivos y destinados a la finalidad indicada (McGaughey y Gregersen, 1988).
Los principales instrumentos para conseguir un nivel significativo de inversiones para el establecimiento de plantaciones son, probablemente, las reformas macroeconómicas, políticas e institucionales cuyo principal objetivo es crear un sector privado dinámico sin el apoyo de subvenciones. Por otra parte, existe en la región una conciencia ambiental cada vez mayor. De las inversiones forestales pueden derivarse importantes beneficios sociales en las zonas rurales con un alto índice de pobreza. Además, los programas de embosquecimiento pueden comportar importantes externalidades ecológicas y sociales.
La justificación de los incentivos debe hacerse mediante un análisis económico aplicado que se base en externalidades positivas (BID, 1995). Los incentivos indirectos - apoyo a la investigación, capacitación, extensión y, tal vez también, el suministro de información sobre el mercado - además de mejorar el entorno económico general de un país para las inversiones privadas, pueden permitir a los gobiernos realizar contribuciones eficaces en función de los costos para promover programas de embosquecimiento en el sector privado.
Si se aplican incentivos financieros directos, también deben ser eficaces en función de los costos. Han de ser selectivos, ofreciéndose a los productores los fondos necesarios para cubrir el costo marginal de adopción. Esto puede conseguirse mediante un procedimiento de licitación, al menos de una parte de los posibles incentivos. Deben reducirse al mínimo las actitudes de búsqueda de beneficios y se deben plantar el máximo número de hectáreas posible de los bosques con los presupuestos existentes (Hueth, 1995). En la selección se pueden incluir o no a los grupos de bajos ingresos. Debe evaluarse la eficacia de los programas de embosquecimiento en lo que respecta a la reducción de la pobreza rural, en comparación con otros programas de desarrollo sostenible (Vaughan, 1995).
Algunos países que tienen ventajas comparativas en materia de embosquecimiento pueden utilizar incentivos como medida política para acelerar el ritmo de creación de plantaciones. Sin embargo, no está claro que los gobiernos puedan controlar las presiones existentes para que las subvenciones se apliquen también en otros sectores que no tienen las mismas ventajas. En Chile, que cuenta con el plan de incentivos de mayor éxito de América Latina, están surgiendo dificultades para interrumpir el programa de subvenciones una vez que se ha dado el impulso inicial deseado a la inversión en plantaciones, para poner en marcha una actividad masiva de forestación en el país (Beattie, 1995, Constantino, 1995).
La participación gubernamental en la financiación del proceso de forestación en tierras privadas debe basarse en la evaluación de los beneficios comerciales y de otra índole (BID, 1995). Si se decide que el Estado participe, deben establecerse mecanismos de recuperación de costos, mecanismos que preferiblemente debe ser indirectos, basados en el pago de impuestos y tasas al Estado. La recuperación directa, mediante mecanismos de reparto de los beneficios (aprovechamiento de la madera, etc.) puede no ser viable debido al largo período de gestación de las inversiones en las actividades forestales. La modificación que está experimentando el sector público, desde el punto de vista de la administración y la reglamentación, puede suponer un riesgo para los inversores privados y frenar su disponibilidad para participar con el Estado en proyectos de inversión a largo plazo.
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