2021年 世界粮食安全
和营养状况

本章介绍了就2020年的粮食不安全和营养不良状况开展的首次全球评估结果，这一年经历了COVID-19疫情在全球范围内快速蔓延。疫情暴发前，我们就已停滞不前，难以实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2，即消除饥饿，确保所有人全年都有安全、营养和充足食物；消除一切形式营养不良。尽管疫情造成了巨大破坏，但我们也能从疫情中暴露出来的脆弱性和不平等现象中吸取教训。如果用心思考，我们就能利用这些新的启发和智慧，让世界重新走上正确的轨道，实现可持续发展目标具体目标2.1和2.2。这次全球评估能为我们提供明确的思路，帮助我们制定所需政策。

第2.1节全面评估了粮食安全现状以及在实现消除饥饿和粮食不安全目标（可持续发展目标具体目标2.1）方面取得的进展。该节内容包括在世界各地收集到的最新数据基础上，对2020年全球、区域、次区域现状开展的评估。该节内容还包括对健康膳食的成本和经济可负担性进行最新估计，以便在第2.1节提及的各项粮食安全指标与第2.2节提及的各项营养指标之间建立起重要的联系。这些指标在《2020年世界粮食安全和营养状况》中被首次提出，此后每年将通过本报告完成系统化更新并公布于众。

第2.2节介绍了有关营养状况以及在实现2012年世界卫生大会提出的全球营养目标和《可持续发展议程》提出的全球营养目标（可持续发展目标2.2）方面所取得进展的最新实证。该节将展示有关四项营养指标的最新估计值。

第2.3节展望2030年，在受COVID-19疫情影响进一步复杂化的背景下就粮食安全和营养状况做出新的预测。该节将采用一般均衡模型，利用粮食供给、经济增长、贫困率和食品实际价格等相关趋势，对2030年食物不足发生率做出估测。虽然预测营养指标时并未将COVID-19疫情影响考虑在内，但报告介绍了利用模型得出的疫情可能对儿童营养不足（发育迟缓和消瘦）发生率产生的潜在影响。

面对COVID-19疫情带来的不确定性

有一点可以肯定：2020年是经济和人员遭受重大损失的一年，全球性疫情给亿万人可能导致食物获取方面的不平等问题进一步加剧。世界银行估计，2020年COVID-19疫情使极端贫困人数增加了1.19亿至1.24亿。¹⁰ 世界银行和其他机构开展的调查表明，无论在城市还是农村家庭中，均有极高比例报告称自疫情危机暴发以来收入减少。^11,12

图 1

2020 年世界食物不足人数在继续增加。2020 年世界上共有 7.2 亿至 8.11 亿人面临饥饿。如取其中间值（7.68 亿），2020 年饥饿人数比 2019 年增加约 1.18 亿，如取其上限值，则增加 1.61 亿

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而这还是在世界各国做出了前所未有的响应，落实了社会保护措施之后的结果。但社会保护应对措施的速度、覆盖范围、力度和持续时长在不同区域、不同国家之间存在差异，在缓解疫情对贫困的影响方面其有效性也同样存在差异。数据表明，除了一些例外，这些措施的持续时长相对较短。平均持续时间仅略长于三个月，且约40%的计划提供的是一次性支付。^13,14

数字表明，各区域间长期存在令人不安的不平等现象。非洲2020年约五分之一人口（总人口的21%）面临饥饿，是其他区域的两倍以上。这代表短短一年内上升了3个百分点。紧随其后的是拉丁美洲及加勒比（9.1%）和亚洲（9.0%），2019年至2020年分别上升2.0和1.1个百分点（表1）。

各区域的发生率估计值揭示了每个区域饥饿问题的深度，将百分比转化为具体人数有助于我们了解世界上大多数饥饿人口生活在何处（表2）。2020年食物不足总人数（7.68亿）中，半数以上（4.18亿）生活在非洲，三分之一以上（2.82亿）生活在亚洲，而拉丁美洲及加勒比则为约8%（6000万）（图2）。与2019年相比，2020年非洲的饥饿人数增加了4600万，亚洲增加了近5700万，拉丁美洲及加勒比增加了约1400万。

图 2

2020年世界饥饿人口半数以上（4.18亿）生活在亚洲，三分之一以上（2.82亿）生活在非洲

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仔细观察各次区域之间的差异（表1、表2）发现，在非洲，北部非洲2020年饥饿人数所占比例（7.1%）远低于撒哈拉以南非洲几乎所有次区域，仅南部非洲除外（10.1%）。在其他次区域，发生率从西部非洲的18.7%到中部非洲的31.8%不等。食物不足人数最多的是东部非洲，超过1.25亿人。

表 1

2005-2020年世界食物不足发生率（PoU）

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表 2

2005-2020年世界食物不足人数

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在亚洲，2020年食物不足发生率从东亚的低于2.5%到南亚的高达15.8%不等，南亚也是食物不足人数最多的次区域 — 食物不足人数接近3.06亿。西亚的食物不足发生率（15.1%）与南亚接近。

在拉丁美洲及加勒比，估计食物不足发生率在加勒比为16.1%，中美洲为10.6%，南美洲为7.8%。

如图3所示，非洲和拉丁美洲及加勒比所有次区域以及亚洲多数次区域的食物不足发生率2019年至2020年均呈上升趋势，可能反映出COVID-19疫情加剧了原本已经存在的导致粮食不安全的因素并对食物获取产生了影响（见第3章）。食物不足发生率升幅最大的是西部非洲，短短一年中上升了5.8个百分点，相当于新增2460万人。如果得以证实，那么就可进一步证明联合国粮农组织和粮食署针对这一次区域部分国家指出的趋势属实，¹⁶ 说明随着形势不断演化，有必要加大关注力度，预防情况进一步恶化。

图 3

非洲和拉丁美洲及加勒比所有次区域以及亚洲多数次区域的食物不足发生率2019年至2020年间均呈上升趋势，西部非洲升幅最大

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可持续发展目标指标2.1.2基于粮食不安全经历分级表的中度或重度粮食不安全发生率

可持续发展目标具体目标2.1呼吁全世界不仅仅局限于简单的消除饥饿目标。要想提高健康和福祉水平，就必须确保所有人全年都能获得安全、营养、充足的食物。可持续发展目标指标2.1.2，即基于粮食不安全经历分级表的中度或重度粮食不安全发生率，被选中用于监测在保障人人获得充足食物方面的进展。

重度粮食不安全发生率估计值单项只是一种辅助手段，作为食物不足发生率的补充，帮助我们监测饥饿状况。尽管得出这一数值所采用的数据和方法截然不同，但对不同人群而言，它应该都与食物不足发生率保持一致。因为面临重度粮食不安全的人群很可能无力获得充足食物来满足自身的膳食能量需求量，这就是以食物不足发生率衡量的长期食物不足的概念。^5,7

本报告中的粮食不安全估计值主要基于联合国粮农组织通过盖洛普世界民意调查收集到的粮食不安全经历分级数据（插文3）。但越来越多的国家正将粮食不安全经历分级表作为粮食安全评估的标准工具，因此粮食不安全经历分级数据已经能从各国官方来源查阅到。今年，我们对40个国家采用了由国家机构收集的粮食不安全经历分级数据或基于经历的同等粮食安全数据，约占世界人口的四分之一（见附件1B）。此外，今年的报告采用联合国粮农组织2020年收集的粮食不安全经历分级数据，对20个面临粮食不安全危机的国家在COVID-19疫情背景下的粮食不安全状况进行初步评估¹⁷ （插文4）。

插文 4

利用粮食不安全经历分级表对地方层面抗疫行动提供有针对性的指导

大规模全国性调查中如能运用“粮食不安全经历分级表”对地方层面粮食不安全状况进行具体分析，可充分发挥“粮食不安全经历分级表”获取信息的潜力，为政策制定提供指导。除用于计算可持续发展目标指标2.1.2之外，本插文中介绍的调查还对粮食不安全状况进行了评估，为20个面临粮食不安全危机的国家规划抗疫行动提供实用信息。¹⁷

2020年10月至2021年1月，在以下20个国家收集了粮食不安全经历分级数据： 阿富汗、布基纳法索、喀麦隆、中非共和国、乍得、刚果民主共和国、萨尔瓦多、埃塞俄比亚、危地马拉、海地、伊拉克、利比里亚、莫桑比克、缅甸、尼日尔、尼日利亚、塞拉利昂、索马里、南非和津巴布韦。调查通过移动电话进行，样 本具备国家层面和国家以下最高地方行政管理单位（一级行政区）层面的代表性。每个一级行政区各进行了约200次访谈，20个国家收集到的样本数从1000到8300不等。访谈中利用经改良的“粮食不安全经历分级表”单独模块就疫情背景下粮食不安全状况恶化程度进行了评估。¹⁹ 对样本数据进行了事后调整，以控制因部分受调查国家移动电话普及率相对较低而可能产生的偏倚（见插文3）。

在大部分可找到往期评估报告的受调查国家，对比结果显示，其粮食不安全发生率均有所上升（图A）。中度或重度粮食不安全发生率平均上升了10个百分点，而重度粮食不安全发生率平均上升了5个百分点。

图A

面临粮食不安全危机国家2020年粮食不安全状况与2019年（或上一年度）状况的对比

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由于一级行政区层面样本具有代表性，可用于对受调查国家粮食不安全状况进行更详细的评估。粮食不安全状况地理分布图这一强大工具可帮助政策制定者和计划规划者以可视化的方式了解哪些省份或地区亟需采取针对性干预措施保障人们获取充足食物的权力，例如下面的阿富汗和刚果民主共和国粮食不安全状况地理分布图（图B）。

图 B

2020年阿富汗和刚果民主共和国各省中度或重度粮食不安全发生率阿富汗刚果民主共和国

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自联合国粮农组织2014年开始收集粮食不安全经历分级数据以来，全球层面的中度或重度粮食不安全发生率一直在缓慢上升，从2014年的22.6%升至2019年的26.6%（表3、图4）。随后在COVID-19疫情肆虐全球的2020年，该发生率的升幅几乎为以往五年的总和，达到30.4%。也就是说，世界上近三分之一的人口2020年无法获得充足的食物，短短一年里新增3.2亿人，从20.5亿增至23.7亿（表4）。

表 3

2014-2020年基于粮食不安全经历分级表的重度粮食不安全发生率和中度或重度粮食不安全发生率

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表 4

2014-2020年基于粮食不安全经历分级表的重度粮食不安全人数和中度或重度粮食不安全人数

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这其中的近40%，也即世界人口的11.9%或近9.28亿人面临重度粮食不安全，说明他们已没有粮食，甚至一整天吃不上东西。重度粮食不安全发生率在2019年至2020年间的升幅也相当于2014年至2019年的总和，2020年重度粮食不安全人口新增近1.48亿人。

虽然重度粮食不安全通常与食物不足发生率相关联，但值得注意的是，2019年至2020年间重度粮食不安全人数的增加数要大于上一节中按表2中的估计中间值得出的食物不足人数增加数。其中的原因可能主要是两项指标的性质迥异。如上文所述，粮食不安全经历分级数据通过调查直接从受调者处收集，数据收集工作始于2020年末，并一直延续到疫情影响凸显的2021年初。而2020年食物不足发生率估计值则是根据粮食可供性和粮食获取数据为基础做出的临近预测，不一定能充分反映出疫情的影响。

中度或重度粮食不安全发生率2019年至2020年升幅最大的是拉丁美洲及加勒比（9个百分点）和非洲（5.4个百分点），而亚洲为3.1个百分点（表3、图4）。但按严重度看，粮食不安全两项发生率最高的依然是非洲。非洲近60%的人口2020年面临中度或重度粮食不安全，26%面临重度粮食不安全。拉丁美洲及加勒比41%的人口2020年面临中度或重度粮食不安全，14%面临重度粮食不安全。相比之下，亚洲的粮食不安全状况稍好，2020年有26%的人口面临中度或重度粮食不安全，10%面临重度粮食不安全。然而，由于人口规模大，亚洲仍居住着世界上半数以上的中度或重度粮食不安全人口（图5）。

图 4

中度或重度粮食不安全发生率已连续六年缓慢上升，目前30%以上的世界人口受其影响

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图 5

世界各区域粮食不安全集中度和分布情况的严重程度存在巨大差异

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即使在粮食不安全发生率最低的北美洲及欧洲，2020年粮食不安全发生率自2014年开始收集粮食不安全经历分级数据以来也首次出现了上升（表3）。2020年，北美洲及欧洲有8.8%的人口面临中度或重度粮食不安全，1.4%面临重度粮食不安全，而相比之下2019年这两项数字分别为7.7%和1.0%。大洋洲的发生率略高一些：12%的人口2020年面临中度或重度粮食不安全，2.6%面临重度粮食不安全。有意思的是，2020年该区域的粮食安全状况从两项严重度指标看，均有小幅改善，这一趋势始于2017年，且似乎并未因疫情影响而有所改变。

图5显示，在面临粮食不安全的23.7亿人中，半数（12亿）在亚洲，三分之一（7.99亿）在非洲，11%（2.67亿）在拉丁美洲及加勒比。图上还按粮食不安全严重程度展示了各区域在人口分布上的差异。例如，非洲除了是粮食不安全总发生率最高的区域外，也是中度和重度粮食不安全人数合计数中重度粮食不安全人数所占比例最高的区域，该比例高达43%；相比之下，亚洲为39%，拉丁美洲及加勒比为35%。在北美洲及欧洲，重度粮食不安全人数所占比例要低很多。

在各区域内，次区域层面在粮食不安全方面也存在巨大差异（表3）。在非洲，西部非洲次区域的中度或重度粮食不安全发生率已从2019年的54.2%大幅上升至2020年的68.3%，超过东部非洲的水平（65.3%），而东部非洲的升幅也较小。这两个次区域的重度粮食不安全呈现相似的趋势，西部非洲的发生率在2019年至2020年间从19.6%升至28.8%，而东部非洲升幅较小，从26%升至28.7%。南部非洲也出现了小幅上升，其中度或重度粮食不安全发生率从44.3%升至49.7%，重度粮食不安全发生率从19.2%升至22.7%。北部非洲的升幅更小，约为1个百分点，2020年30.2%的人口面临中度或重度粮食不安全，其中约三分之一面临重度粮食不安全（人口的9.5%）。

在亚洲，南亚次区域升幅最大，中度或重度粮食不安全发生率从2019年的37.6%升至2020年的43.8%。该次区域的发生率自2017年以来已经大幅上升，当年的发生率为29.4%。南亚的重度粮食不安全发生率短短一年里也已从18.3%升至近19.9%。西亚的中度或重度粮食不安全发生率小幅上升，粮食不安全发生率为亚洲第二高，2020年为28.3%，其重度粮食不安全发生率也出现小幅上升，从2019年的8.8%升至2020年的8.9%。中亚的粮食不安全发生率2019年至2020年出现了相对较大的升幅，中度或重度粮食不安全发生率从13.2%升至18%，重度粮食不安全发生率从2.3%升至4.7%。尽管如此，该次区域仍是亚洲粮食不安全发生率最低的次区域之一，仅排在东亚之后，随后是东南亚。值得注意的是，东亚的中度或重度粮食不安全发生率低于北美洲及欧洲平均值。

北欧和西欧是北美洲及欧洲乃至全世界粮食不安全发生率最低的次区域，约4%的人口受中度或重度粮食不安全影响。事实上，2020年中度或重度粮食不安全发生率在这两个次区域均出现小幅下降。而北美和南欧的中度或重度粮食不安全发生率在2019年至2020年间出现小幅上升，分别达到7.8%和9.2%。同期，东欧的中度或重度粮食不安全发生率出现明显上升，从10.4%升至14.8%。重度粮食不安全发生率在所有次区域均维持低水平，然而，除北美外，其他次区域2019年至2020年重度粮食不安全发生率均有所上升。升幅最大的是东欧（从1.3%升至2.2%）和南欧（从1.6%升至2.3%）。

评估COVID-19危机对粮食安全的影响

总之，基于粮食不安全经历分级表的估计值表明，世界大部分地区2020年粮食安全状况相比2019年进一步恶化。毫无疑问，COVID-19疫情大幅减弱了人们获取粮食的能力。正如插文3 所述，盖洛普世界民意调查数据收集过程使用的是修订版粮食不安全经历分级表调查模块，用于评估COVID-19疫情对粮食安全的影响。平均约60%经历中度或重度粮食不安全的受调者以及55%经历重度粮食不安全的受调者认为疫情是导致其无法获取粮食的主要原因。然而，由于疫情的暴发加剧了之前已经存在的脆弱性，并使生活各方面均受影响，因此很难将疫情因素剥离出来，单独衡量其对粮食不安全的影响。所以，不应将调查结果解读为COVID-19疫情单一因素对粮食不安全的影响，而是人们主观上将疫情视为导致粮食获取大幅减少的重要因素。

与重度粮食不安全相比，中度或重度粮食不安全受到的影响更大。此外，受调者收入越高，疫情通过就业对其粮食安全状况产生的影响越小。分析结果表明，疫情对中等收入人群粮食安全状况存在严重负面影响，这类人群通常依赖稳定的就业维持生计。但一旦正常复工复产，其粮食安全状况有望迅速改善。

粮食不安全方面的性别差距

粮食不安全经历分级调查模块所含问题均包含个人信息，因此可用于对比男性和女性的粮食不安全状况。图6 显示的是2014年至2020年全球和各区域成年男性和女性不同程度的粮食不安全发生率。在全球层面，在COVID-19疫情蔓延全球的这一年中，男性和女性中度或重度粮食不安全发生率之间的差距进一步扩大，2020年女性中度或重度粮食不安全发生率比男性高10%，而2019年则高6%。主要原因是拉丁美洲及加勒比（2019年为24%，2020年为30%）和亚洲（2019年为4%，2020年为10%）的差距加大。女性重度粮食不安全发生率也高于男性。2019年女性粮食不安全发生率比男性高出9%，2020年这一差距为11%。从2019年到2020年，男性和女性重度粮食不安全发生率的差距有所扩大。由此可见，受疫情影响的一年时间里，全球范围内中度或重度粮食不安全这一类别下的性别差距更为显著地加大了。

图 6

全球和各区域女性粮食不安全发生率均高于男性

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女性历来在粮食安全和营养、卫生、时间负担以及生产和经济等诸多方面更易遭受健康和经济危机。这一分析结果亦印证了疫情的确对女性获得经济机会和营养食物造成了更大影响。²⁰

健康膳食的经济可负担性：粮食安全和营养成果间的关联

世卫组织认为，健康膳食可保护人们免受各种形式的营养不良，包括糖尿病、心脏病、中风和癌症等非传染性疾病。健康膳食包括在一段时期内摄入的合理挑选的平衡、多样化的食物。此外，健康膳食能确保个人摄入与其性别、年龄、体力活动水平和生理状态相称的宏量元素（蛋白质、脂肪、碳水化合物，包括膳食纤维）和必需微量营养素（维生素和矿物质）。健康膳食中的脂肪占总能量摄入的30%以下，应从摄入饱和脂肪转变为摄入不饱和脂肪，避免人工反式脂肪；游离糖占总能量摄入的10%以下（最好低于5%）；每日至少摄入400克水果和蔬菜；（加碘）盐每日摄入量低于5克。尽管健康膳食的具体构成因个人特点、文化环境、当地食物供应和膳食习惯而各有不同，但健康膳食构成的基本原则是一致的。^22,23

去年的报告按区域和收入组别介绍了2017年全球健康膳食成本和经济可负担性估计值。⁷ 为监测在保障人人可负担健康膳食方面的进展，今年的报告利用所掌握的最新数据，将估计值更新至2019年。虽然目前尚未获得2020年的价格和收入分配数据，无法将估计值更新至2020年，但报告对食品价格和收入趋势进行了分析讨论，并指出对2020–2021年健康膳食成本和经济可负担性可能产生的影响。具体方法和数据来源参见附件2。

健康膳食的成本

去年的报告表明，各区域和国家收入组别中膳食成本随膳食质量的提高而增加。该项分析以模拟膳食质量水平递增的三种参考膳食类型为基础，从低到高依次为“能量充足型膳食”、“营养充足型膳食”和“健康膳食”。⁸ 健康膳食的平均成本比仅满足必需营养素需求的膳食高出60%，是仅摄入淀粉类主食满足最低能量需求的膳食的五倍。

最新结果显示，2019年全球健康膳食成本为每人每日4.04美元。不过，2017–2019年间各区域和国家收入组别平均膳食成本和成本变化均不相同（表5）。

表 5

2019年世界上仍有约30亿人无力负担健康膳食的成本。相关人数2017年至2019年间在非洲和拉丁美洲及加勒比均有所增加

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按国家收入组别对健康膳食成本进行分析后的结果显示，中等偏下收入和高收入国家健康膳食成本增幅最大（分别为14.3%和6.6%）。低收入和中等偏上收入国家健康膳食成本增幅则小许多（分别为5.4%和5.7%）。

COVID-19疫情前健康膳食的经济可负担性

经济可负担性是粮食安全和营养的关键构成因素，可用于衡量食物和健康膳食的经济可获得性。由于经济可负担性是膳食成本与收入的相对比例，随着时间推移，经济可负担性可随膳食成本和收入中任意一个变量或两个变量的变化而变化。如果食物成本增加的同时收入并未提高，无力负担健康膳食的人数可能会增加。此外，不论价格走势如何，经济减速和衰退等宏观经济问题使失业率升高，收入减少，也都会导致无力负担健康膳食的人数增加。

由于健康膳食成本高昂以及收入长期极度不平等，估计2019年约有30亿人无力负担健康膳食（表5）。这些人口主要集中在亚洲（18.5亿）和非洲（10亿），不过在拉丁美洲及加勒比（1.13亿）和北美洲及欧洲（1730万）也有大批民众无法获得健康膳食。

而在拉丁美洲及加勒比，健康膳食的成本大幅提高的同时无力负担健康膳食的人数也在增加。这一情况与北美洲及欧洲形成鲜明对比，北美洲及欧洲的健康膳食成本增幅与之接近，但无力负担健康膳食的人数较少。拉丁美洲及加勒比面临膳食成本增加和收入减少对健康膳食经济不可负担性的双重影响，而在北美洲及欧洲，收入提高抵消了成本上升带来的影响。

这些差异现象背后的因素很重要，与一国的国情和结构特点有关，特别是与贫困和收入不平等的程度有关。穷人收入的绝大部分用于购买食物，所以对于贫困人口占比较高的国家，膳食成本稍有上升就会带来严重后果。例如，非洲膳食成本小幅升高会对大部分人群产生影响，估计80%的人口会无力负担健康膳食。

这些发现表明目前亟需采用更全面的政策措施改善健康膳食经济可负担性，不仅要重点提高收入和降低健康膳食成本，还要着力解决不平等问题（见第3章和第4章）。

2020年的健康膳食经济可负担性

在获取可负担的健康膳食方面，即便2017年至2019年间状况有所改善的区域也不能自满，特别是在2020年暴发了疫情的情况下。尽管目前无法更新对2020年的估计值，但由于COVID-19疫情对经济的影响和抗疫措施，食品价格上涨和收入减少带来的复杂影响很可能已导致无力负担健康膳食的人数增加。

本报告将对健康膳食的成本和经济可负担性相关估计值进行每年一度的更新，并在报告中公布，以便及时发布最新数据。一旦有了2020年的最新数据，就可以估计COVID-19疫情对健康膳食成本和经济可负担性造成的总体经济影响。考虑到各地采取封锁措施的时间、时长和程度均不相同，且经济冲击对各国的影响程度各异，预计在区域、次区域、国家甚至地方层面都会存在差异。

全球趋势

本节评估了七项全球营养目标的相关进展，其中包括2012年世界卫生大会确立的将于2025年实现的六项营养目标以及随后在此基础上确立的2030年目标²⁶ （表6）。六项指标中有四项还被用于监测可持续发展目标具体目标2.2的进展，包括已成为一项可持续发展目标指标的15–49岁女性贫血相关指标（可持续发展目标指标2.2.3）。²⁷ 第七项目标是遏止成人肥胖率上升，这也是2013年世界卫生大会通过的《预防和控制非传染性疾病全球行动计划》中的一项内容。²⁸

表 6

世界卫生大会确立的全球营养目标以及延长至2030年的目标

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图7对七项营养目标进展情况逐一进行了总结。由于未收集营养成果数据或数据估计工作尚未完成，最新的估计值并未考虑COVID-19疫情的影响。去年，由于实施了保持社交距离的抗疫措施，通过家庭调查收集儿童身高和体重数据的工作受到限制，因此本报告中的2020年儿童发育迟缓、消瘦、超重估计值均基于2020年前收集的数据。2020年只有四项国家调查在一定程度上进行了实地工作，他们的调查结果已体现在最新的估计值中。但本节结尾部分仍就COVID-19疫情对营养产生的影响（通过观察发现的影响和建模后得出的影响）开展了讨论。

图 7

实现2025年和2030年全球营养目标依然是一项挑战。2020年，估计五岁以下儿童中有22%发育迟缓，6.7%消瘦，5.7%超重。2019年15-49岁女性中近30%贫血

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2015年，全球共2050万名（占比14.6%）婴儿有低出生体重的问题，即每七个活产儿中就有一个。²⁹ 低出生体重的新生儿出生后头28天内的死亡风险更高；存活下来的儿童发育迟缓和智力水平较低的可能性更高，而且成年后罹患心血管疾病和糖尿病等慢性病以及超重和肥胖的风险也更大。^30,31 数据显示，2012年后在降低低出生体重发生率方面几乎没有取得进展。预计2022年初发布的低出生体重估计值将创下新低。

母乳喂养的良好做法，包括出生后头六个月内纯母乳喂养，对于儿童生存和促进其健康和脑力及运动能力发育都至关重要。2019年全球44%的六月龄以下婴儿为纯母乳喂养，比2012年的37%有所提高。大洋洲（不包括澳大利亚和新西兰）的纯母乳喂养比例最高，为61.3%。2019年非洲（43.6%）和亚洲（45.3%）每五个六月龄以下婴儿中有两个以上为纯母乳喂养，而北美洲（34.7%）每三个婴儿中仅有一个为纯母乳喂养。亚洲和非洲各次区域间纯母乳喂养率存在较大差异。亚洲五个次区域中的三个纯母乳喂养率高于全球估计值。南亚纯母乳喂养率最高，达57.2%；而东亚只有22.0%。非洲的情况类似，东部非洲（60.7%）纯母乳喂养率几乎是南部非洲（33.5%）和西部非洲（32.3%）的两倍。虽然许多区域都取得了进展，但两个次区域的纯母乳喂养率却出现了令人担忧的下降。2012年至2019年间，加勒比地区纯母乳喂养率由29.7%降至25.9%，东亚则由28.5%降至22.0%。

下文展示了运用最新国家层面模型生成的儿童发育迟缓和超重估计值（详情参见附件1B）。然而如前文所述，COVID-19疫情对儿童营养不良状况的全部影响尚未完全显现，因此未体现在2020年估计值中。

2020年，全球共计1.492亿（22.0%）五岁以下儿童发育迟缓（可持续发展目标指标2.2.1）。³² 发育迟缓（定义是年龄别身高过矮）会阻碍儿童的身体和认知发育，加大普通感染致死风险，还会增大儿童在之后的人生阶段罹患非传染性疾病的风险。发育迟缓发生率已从2000年的33.1%降至2012年的26.2%，继而降为2020年的22.0%。2020年，全球近四分之三的发育迟缓儿童位于两个区域： 中亚及南亚（37%）以及撒哈拉以南非洲（37%）。过去二十年来，东亚及东南亚取得的进展最大，发育迟缓发生率几乎减半，从2000年的26.1%降至2020年的13.4%。非洲在降低发育迟缓发生率上的进展较为缓慢，从2000年的41.5%降至2020年的30.7%（相对降幅仅为26%）；降幅较小和人口增长导致非洲成为2000年以来唯一一个发育迟缓儿童数量上升的区域。一些非洲次区域进展缓慢。例如，中部非洲和南部非洲2000年以来发育迟缓发生率相对降幅略低于20%。

儿童消瘦（可持续发展目标指标2.2.2的一部分）是由营养素摄入不足和频繁或长期生病导致的状态，会危及生命。面临消瘦问题的儿童骨瘦如柴，免疫力低下，死亡风险极高。2020年，³² 共有4540万名五岁以下儿童（6.7%）面临消瘦问题。近四分之一生活在撒哈拉以南非洲，半数以上生活在南亚。南亚是消瘦发生率最高的次区域，达14%以上。消瘦是一种急性状态，突发情况下会快速显现，这种形式的营养不良短期内受COVID-19疫情影响最为严重。疫情很可能已导致全球消瘦发生率大幅提高，距离实现目标更加遥远。如上文所述，由于在保持社交距离的措施下无法测量，因此4540万消瘦儿童这一估计值并未体现疫情的影响。然而，建模研究结果显示，2020年实际面临消瘦问题的儿童人数可能比估计值高出约15%，数千万儿童面临风险。³³

儿童超重（可持续发展目标指标2.2.2的一部分）会对儿童健康和福祉产生直接影响，加大儿童在之后的人生阶段罹患膳食相关非传染性疾病的风险。在食品行业开展的营销活动推动下，深加工食品的获取变得更为便利，这些食品通常高能量、高脂肪（特别是饱和脂肪和反式脂肪）、高糖、高盐，³⁴ 而儿童体力活动不足，因此许多国家都面临日益严重的儿童超重问题。例如，欧洲的一项研究发现，市面上的婴儿辅食产品中至少半数以上含糖量过高。³⁵ 2020年，五岁以下儿童中有5.7%（3890万）超重。³² 二十年来，从全球层面看，这一比例几乎没有变化，2000年是5.4%，2020年是5.7%，而且在一些区域和许多地方都呈上升趋势。非洲的儿童超重发生率接近于全球发生率（2020年为5.3%），但各次区域间存在差异，北部非洲和南部非洲分别为13.0%和12.1%。2000年至2020年间，儿童超重发生率升幅显著，³² 尤其在两个区域：东亚及东南亚以及澳大利亚和新西兰，这两个区域的发生率分别从5.2%和7.7%上升至7.7%和16.9%。要想到2030年实现3%的全球目标，就必须扭转这一趋势。

育龄妇女贫血（可持续发展目标指标2.2.3）的2019年最新情况在今年的报告中做了介绍。全球有近三分之一的育龄妇女（29.9%）2019年仍受贫血困扰，自2012年以来未取得任何进展。各区域之间存在巨大差异，非洲的贫血发生率比北美洲及欧洲高近三倍。西部非洲发生率高达51.8%，自2012年（52.9%）以来进展极为有限。各区域均未显著改善育龄妇女贫血问题，表明有必要整合资源和行动。孕期妇女贫血问题也存在类似情况。³⁶

成人肥胖是导致多种非传染性疾病的膳食相关风险因素。成人肥胖人数还在继续增加，全球发生率已从2012年的11.8%升至2016年的13.1%。2012年至2016年间，各次区域成人肥胖发生率均呈上升趋势，偏离了实现2025年世界卫生大会目标的正轨。2016年，北美洲、西亚、澳大利亚和新西兰发生率最高，分别为35.5%、29.8%和29.3%。拉丁美洲及加勒比、大洋洲（不包括澳大利亚和新西兰）的发生率也在20%以上。2021年底将发布成人肥胖最新估计值。

上述区域趋势详情参见图8，各次区域趋势参见下一节中的表7。

图 8

自2000年以来，多个区域均取得实质性进展的唯一指标为发育迟缓。二十年间未取得进展的两个指标分别是儿童超重和育龄妇女贫血。各区域成人肥胖发生率均在急剧上升

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如本报告前文所述，COVID-19疫情暴发前大批民众已经面临饥饿和营养不良问题。长期来看，如不大规模采取协调行动，疫情、抗疫措施和全球经济衰退的共同影响会破坏粮食体系的运作，对健康和营养造成灾难性后果。下一节我们将具体分析有关COVID-19疫情对营养产生影响的实证。

COVID-19疫情对营养的影响

COVID-19疫情已对经济、粮食和卫生系统造成多重冲击，在解决各种形式营养不良方面取得的进展可能付诸东流。³⁷ 但要想就疫情对营养状况的影响作出适当评估，仍需等待一段时间才能获取全球层面的实证数据。然而，下文介绍的研究结果就COVID-19疫情如何通过营养相关因素对营养成果产生影响提供了有洞察力的见解。

食物和膳食结构变化

疫情期间开展了部分数据收集工作，主要是通过电话和网络调查以及严格采用防疫措施的新型面对面调查形式。2020年开展的多项营养相关调查都包含有关各家各户在COVID-19疫情下采用的应对策略等问题，有助于了解膳食结构的变化。

印度尼西亚的一份国家调查发现有31%的家庭面临食物短缺，38%的家庭称食物摄入低于正常水平，而前一年这两项数据分别是3%和5%。¹¹ 调查结果显示，家庭食物摄入量不足，且多样化程度较低，会加大儿童出现营养缺乏症和对身体和认知产生不可逆损害的风险，成人后出现低体重、超重、肥胖和罹患非传染性疾病的风险也会增大。另一项在也门进行的研究发现，本已面临膳食质量不佳问题的家庭在2020年2月至4月期间膳食多样性进一步降低，所摄入食物仅占三个或三个以下食物类别的家庭所占比例在这一时期从22%上升至30%。据调查，这些家庭主要摄入谷物、脂肪和糖类，而不是营养食物。³⁸

在COVID-19疫情条件下，如行动受限、食物市场关停或缩短营业时间以及易腐但通常更有营养的食物价格上涨等，³⁹ 人们的膳食结构发生了改变。这些因素再加上收入减少，会迫使各家各户放弃新鲜且有营养的食物，而选择价格便宜、保质期长的深加工食品，这类产品通常能量很高，但营养价值却很低。在巴西的一项调查中，49%的受调者表示在隔离期间自己的饮食习惯发生了变化。家中有儿童和17岁以下青少年的家庭中这一比例高达58%。近三分之一（31%）家中有儿童的家庭增加了深加工食品的消费量，而家中没有儿童的家庭中这一比例为18%，可见膳食质量降低对儿童的损害最大。⁴⁰

此项研究显示出巴西社会人口结构中的膳食质量不平等状况：最贫困的20%人口、失业人群、有色人种、东北部贫困地区的受调者都表示深加工食品消费量提高。研究结果突出表明，政策亟需重点促进健康膳食，同时提供社会保护计划，在COVID-19疫情期间支持弱势群体。拉丁美洲及加勒比各地也出现了类似情况。⁴¹

必需营养服务中断

世界各国一方面要应对COVID-19疫情，另一方面还要确保卫生、粮食、教育和社会保护体系提供稳定的必需营养服务，因此面临着诸多挑战。一项追踪疫情期间儿童状况的调查显示，⁴² 90%的国家（135个国家中的122个）表示2020年8月关键营养服务覆盖率发生变化（图9）。总体来看，必需营养服务覆盖率降低了40%，近半数国家表示至少一项营养干预措施覆盖率降低了50%以上。受影响最为严重的是学校营养计划，总体服务覆盖率下滑60%，其次是青春期女孩铁元素和叶酸补充计划（降幅为45%）。在大多数提供有关学校供膳和“带回家的餐食”等学校营养计划相关数据的国家（68个国家中有39个提供了数据），抗疫措施已导致高达75–100%的学校营养计划中断（图9）。

图 9

2020年8月，约90%受调查的国家表示COVID-19疫情导致关键营养服务覆盖率发生变化，80%的国家表示服务中断，小部分国家覆盖率提高

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COVID-19疫情不仅破坏了卫生体系，还影响了国际社会监测儿童和成人营养成果的能力。90%国家的信息系统能够在某种程度上维持日常运转，然而几乎半数国家表示无法开展调查工作，而调查工作是开展全球营养目标监测所需数据的主要来源。

除了关键营养服务中断，各国表示大规模疫苗接种等其他卫生服务也出现了中断，比如27个国家暂停了麻疹疫苗接种计划，导致体弱儿童死于相关感染的风险增大。^43,44 此外，四分之三的国家表示非传染性疾病防治服务也受到严重影响。⁴⁵ 据一项对COVID-19疫情期间基本卫生服务延续性的调查称，中度和重度营养不良管理（包括生殖、母婴、新生儿、儿童和青少年健康和营养）是2021年4月受破坏频率最高的服务工作之一，参与调查的国家中有41%受到影响。⁴⁶

对儿童营养不良状况的影响

基于模拟情境的研究工作能够提供重要的前瞻性意见，至少在掌握足够多国家2020年和2021年的最新实证数据前，可以通过这些研究评估COVID-19疫情在全球和区域层面的影响。“团结创营养联盟”（Standing Together for Nutrition Consortium）运用多种建模工具就118个低收入和中等收入国家疫情对经济、粮食和卫生体系的破坏对各种形式母婴和儿童营养不足的影响做出了估计。⁴⁷ 他们对在COVID-19疫情影响下2020年、2021年和2022年面临消瘦问题的儿童人数做出了估计。由于发育迟缓问题本身存在累积效应，因此仅在2019年数据基础上对2022年的发育迟缓新增人数做出了估计。在因疫情导致卫生服务和粮食供应链遭受破坏且发生失业和生计受损的社区，低龄儿童消瘦问题可能会在数月之内迅速加剧，但状况一经改善消瘦问题就会消失。而儿童发育迟缓则说明长期营养不足或经常感染疾病，导致早期发育不足，而且可能很难扭转其影响。⁷

关于儿童消瘦问题，中等情境模拟结果预测，因受疫情影响，2020年至2022年低收入和中等收入国家面临消瘦问题的五岁以下儿童将新增1120万，仅2020年就新增690万。悲观情境下所得新增人数估计值为1630万。关于儿童发育迟缓问题，中等情境模拟结果预测，因受疫情影响，2022年发育迟缓儿童将新增340万，悲观情境模拟结果为新增450万。

虽然以上建模研究未涉及疫情对微量营养素缺乏、超重、肥胖和非传染性疾病风险的可能影响，但人们的确提出了相关关切。上文提及的对健康膳食经济可负担性和膳食质量的负面影响会增大微量营养素缺乏症的发生几率，再加上疫情期间体力活动减少，可能导致疫情结束后超重、肥胖和非传染性疾病等问题进一步加剧。这一点尤其引人担忧，因为科学实证显示，因感染COVID-19住院的病人（包括青年）如患有肥胖症，出现重症的比例大幅升高。⁴⁸

2021营养年

总而言之，多种形式的营养不良持续发生，COVID-19疫情仍在继续产生影响。许多区域和国家同时面临多种形式营养不良。个人、家庭和国家层面同时存在食物不足与超重和肥胖问题以及膳食相关非传染性疾病，这一现象被称作“营养不良的双重负担”。⁴⁹ 例如，同一个国家可能同时存在严重的五岁以下儿童消瘦和超重问题。2020年，大洋洲（不包括澳大利亚和新西兰）消瘦发生率为9.0%，超重发生率为8.0%。各种形式营养不良会在人的不同人生阶段以及在代际之间相互影响。要实现全球目标，就必须在区域和国家层面统筹政策和计划来解决营养不良问题。^50,51 寻求机遇加强所谓的“双重责任行动”，通过单项干预措施实现多个抗击营养不良目标将是实现这一目标的关键。^52,50

全球各类营养倡议和努力已在纯母乳喂养和发育迟缓方面取得显著进展。然而，要实现全球营养目标还需加快行动步伐，巩固进展，特别是COVID-19疫情暴发后需要付出更大努力。2021年9月的联合国粮食体系峰会和2021年12月的东京营养促增长峰会召开在即，现在正是做出实际承诺和计划的最佳时机，从而到2025年也就是在“联合国营养行动十年”的后五年消除各种形式营养不良，^53,54 实现2030年可持续发展目标。

力争消除饥饿：2030年预测

关于可持续发展目标具体目标2.1，去年报告得出了结论：世界将无法实现消除饥饿的目标。报告基于用于计算各国营养不良发生率的三个基本变量的近期趋势，作出了这一推断，这三个变量即食物供应总量、人口规模和构成（决定着膳食能量总需求）以及人口中粮食获取的不平等程度。预测采用简单时间序列预测方法，结果表明，粮食供应将无法跟上人口增长的步伐，人均粮食供应量将下降，同时粮食获取方面的不平等问题仍在继续加剧。

显然，这种通过过去的趋势来推断预测未来的方法很难恰如其分地解释像COVID-19疫情这类前所未有的冲击已经并可能继续对粮食不安全驱动因素所产生的后果。因此，今年的报告采用了不同的方法。

今年的报告使用基于“国际关系建模应用一般均衡”模型（MIRAGRODEP模型）⁵⁵ 的结构性方法，对决定到2030年前食物不足发生率的要素进行了估测。MIRAGRODEP是一个动态一般均衡模型，能反映世界农业和非农业市场运作情况，并考虑到农业市场发展动态并将其应用于整个经济，就一系列宏观经济参数生成新的均衡值。此模型根据COVID-19疫情暴发之前2018年的世界经济状况进行了校准，并用于生成对2019–2030年两种情景下宏观经济基本面的预测：一种是参考情景，旨在反映2021年4月出版的国际货币基金组织《世界经济展望》最新版本中所反映的COVID-19疫情对宏观经济的影响，在此称为COVID-19疫情情景；另一种是无疫情情景，基于2019年10月版《世界经济展望》中介绍的经济增长预测情景，这是疫情暴发之前发布的最后一期展望报告。

具体而言，从疫情情景中得出了171个国家的食物供应、经济增长和食品实际价格走势以及85个国家的贫困率走势。然后，使用这些数据预测了所有国家的膳食能量消费量和85个国家的变异系数的演变。再加上《2019年联合国世界人口展望》提供的对人口规模和增长率的预测，随后利用这些数据预测出了与食物不足发生率相关的三个基本参考变量（见上文）的未来走势。继而将这些走势与2020年相同变量的临近预测关联起来，生成了2021年至2030年的食物不足发生率预测系列。在无疫情情景下，本报告将2019年开始的基本变量走势与2018年疫情之前的情况相关联（详情参见附件2）。在两种情景下，都假定这些走势不会受新出现的冲突、气候变异和极端天气事件以及经济衰退所影响，这些因素都是造成最近粮食不安全状况恶化的主要原因（见第3章）。两种情景还假定，为保障粮食安全而实现粮食体系转型和减少食物获取方面的不平等所需的重大行动没有得到落实（第4章）。

图10显示全球和区域层面食物不足人数的预测系列。在疫情情景下，全球饥饿人数于2020年预计达到约7.68亿的峰值（总人口的9.9%）之后，将于2021年降至约7.1亿（9.0%），随后继续小幅下降至2030年的6.6亿以下（7.7%）。但2020年至2030年的变化在不同区域也存在巨大差异。亚洲食物不足人数预计将大幅下降（从4.18亿降至3亿），而非洲则预计将大幅上升（从2.8亿升至3亿），到2030年追上亚洲，成为食物不足人数最多的区域。拉丁美洲及加勒比的食物不足人数保持稳定，而其他区域的食物不足人数较少。

图 10

COVID-19疫情情景预测全球饥饿人数将在2021年至2030年间小幅下降，但各区域之间存在巨大差异

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通过比较疫情情景与假设的无疫情情景，不难发现，2030年的全球饥饿人数预计将高于无疫情情景的水平。与无疫情情景相比，2030年的饥饿人数可能会新增约3000万人，说明疫情可能对全球粮食安全造成长期影响。

仔细研究用于估计食物不足人数的基本参数（见插文2和附件2），就可以了解是什么原因导致2030年因COVID-19疫情导致预测人数增高。我们注意到，虽然疫情情景表明食物供应将恢复到无疫情情景下的水平，但也预测疫情将对国内生产总值增长率、收入不平等和贫困率产生持久影响，而这些影响到2030年仍无法完全吸收。由此可见，与无疫情情景相比，疫情情景下的食物获取不平等程度更为严重。因此，食物获取方面的这种更严重的不平等现象是造成我们观察到的差异的主要原因。

用来为新预测提供参考的结构性方法证实了去年预期的基本结果，即除非做出特殊努力，否则到2030年将无法消除饥饿。在疫情暴发之前，前景已经非常严峻，而疫情则使情况更加恶化。需要大力度采取行动来加快进展，特别是要采取行动来解决食物获取方面的不平等问题（见第4章）。

力争消除各种形式营养不良：2030年预测

关于可持续发展目标具体目标2.2和世界卫生大会的全球营养目标，去年的报告也指出，即使不考虑COVID-19疫情的影响，在消除各种形式营养不良方面也未取得充足进展。与饥饿水平预测一样，对2030年营养不良水平的估计也具有高度不确定性的特点。在大多数情况下，受保持社交距离防疫措施影响，2020年未能收集关于儿童身高和体重的家庭调查数据。此外，COVID-19疫情的未来形势以及未来十年的影响也是未知数。为此，本报告上一版采用了与预测营养指标相同的方法，即基于疫情暴发前观察到的趋势，然后将这一比率与实现2030年目标所需的进展速度进行比较，得出对全球营养目标进展的评估（见插文5和附件2）。然而，这种方法的局限性在于未包括疫情的影响，未考虑到最近的趋势，也未考虑到未来潜在的趋势变化。

全球在消除某些形式营养不良方面取得了进展，但难以到2030年实现任何一项营养指标的全球目标。当前在儿童发育迟缓、纯母乳喂养和低出生体重等方面的进展速度依然过慢，而在儿童超重、儿童消瘦、育龄妇女贫血和成人肥胖等方面的进展已陷入停滞（无进展），或情况正在进一步恶化（表7）。

表 7

多数地区取得了一定进展，但如果（疫情暴发前的）趋势持续下去，仍不足以实现全球目标；无一次区域有望实现低出生体重目标，所有次区域的成人肥胖发生率都在上升

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各区域的进展不均（表7和图11）。虽然几乎所有次区域都在减少儿童发育迟缓方面按计划朝目标迈进，或取得了一定程度的进展，但仍有很多次区域未实现其他全球营养目标。这表明从现在到2030年需要加快行动以扭转局面。目前的儿童消瘦发生率仍然远远高于到2025年降至5%的全球目标和到2030年降至3%的全球目标。虽然拉丁美洲及加勒比有望实现降低儿童消瘦发生率的目标，但其他地区仍未步入正轨，许多儿童患有这种危及生命的疾病。大多数区域在降低五岁以下儿童超重发生率方面停滞不前或情况正在恶化。尤其令人担忧的是，东亚及东南亚以及澳大利亚和新西兰的趋势在不断恶化。超重发生率在大龄儿童群体中较高，在儿童早期进行预防干预，对于降低整个生命过程中发生超重和肥胖的风险至关重要。⁵ 需要在这一领域取得显著的进展，才能将儿童超重发生率降至3%以下；这种努力也可能有助于遏制成人肥胖发生率的飙升，而目前成人肥胖问题在所有次区域都在恶化。无一次区域能够实现到2025年或2030年降低育龄妇女贫血发生率的目标。除了拉丁美洲及加勒比外，所有其他区域的趋势都在停滞或恶化。同样，根据最新的估计，无一次区域有望实现到2025年或2030年降低低出生体重发生率的目标。

图 11

在消除营养不良方面已经取得了一定进展，但仍需加快步伐，扭转某些形式营养不良的趋势，以实现2025年和2030年全球营养目标

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如果当前趋势持续下去，预计世界将能够实现2025年的纯母乳喂养目标，但难以实现2030年目标。除东亚和加勒比外（纯母乳喂养率下降），多数次区域在实现2030年目标方面至少取得了一些进展。中美洲非常接近于实现2030年的纯母乳喂养目标，如果目前趋势持续下去，中美洲最后仅将比规定时间晚一年实现目标。如果中亚及南亚保持目前纯母乳喂养的进展速度，则有望实现2030年目标。

多数区域正在取得一定进展，但还不足以实现全球营养目标。区域层面的进展往往会掩盖国家层面进展不足的问题。图12显示了每个区域有望实现和无法实现目标的国家所占百分比，并将无法实现目标的国家按其是否取得一定进展、无进展或恶化来区分。就将发育迟缓儿童人数减少50%的目标，仅有25%的国家有望实现，而非洲仅有9%的国家（5个国家）有望实现。就将消瘦发生率降至3%以下的目标，根据现有数据，仅有28%的国家（57个国家）似乎有望实现。特别令人担忧的是非洲和亚洲的趋势，这里有半数以上有数据的国家无法实现目标或情况正在恶化。在全球范围内，仅有17%的国家确认有望实现将儿童超重发生率降至3%以下的目标；拉丁美洲及加勒比无一国家有望实现；北美洲及欧洲以及澳大利亚和新西兰仅有2%的国家有望实现目标。2020年，全球约有半数五岁以下儿童集中在无法实现2030年可持续发展目标中关于发育迟缓、消瘦或超重三个目标中任何一项的国家里。这一分析清楚地表明，要想在2030年实现这些目标，就必须加大力度消除儿童营养不良。

图 12

约半数儿童生活在无法到2030年实现与儿童发育迟缓、消瘦和超重相关的可持续发展目标具体目标的国家

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COVID-19疫情可能导致发育迟缓和消瘦人数增加

上文的预测并未考虑到COVID-19疫情对营养不良的影响，仅介绍了如果疫情之前的趋势持续到2030年，实现全球营养目标的预计进展。本节将介绍疫情可能对2030年儿童发育迟缓和消瘦发生率产生的潜在影响（见插文6）。虽然此类预测很大程度上只是猜测，但它能说明一个重要问题：如果说在疫情之前就已经需要更多的努力、关注和行动才能实现相关目标，那么现在在形势因疫情而恶化的情况下，就需要付出更大的努力，才能按计划实现2030年目标。

在无COVID-19疫情情景下，如果儿童发育迟缓继续保持疫情暴发前的年平均下降率，则到2022年，预计将有23.2%的五岁以下儿童发育迟缓。相比之下，我们对疫情情景的预测表明，在悲观情景下，2022年将有23.9%的五岁以下儿童发育迟缓；在中等情景下，这一比例为23.7%（图13A）。虽然发生率只出现了小幅增长，但即使是这种微弱的增长，仅在2022年一年，悲观和中等情景下新增的发育迟缓儿童人数就分别达到450万和340万。

图 13

对COVID-19疫情潜在影响的保守估计表明，到2030年，低收入和中等收入国家的发育迟缓儿童可能会新增500万至700万，消瘦儿童新增57万至280万。然而，从2020年到2030年，累积的新增消瘦人数估计为1600万至4000万

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在预测2030年时，必须考虑到儿童发育迟缓的累积性和长期性，因为一旦儿童发育迟缓，很可能在随后的几年里也发育迟缓。如果每年都汇总新增的发育迟缓儿童的数量，则会造成重复计算问题。为避免这种情况，我们假设每年发育迟缓儿童总数的35%会导致随后几年的发育迟缓发生率增高。此外，如果我们假设2022年至2030年发育迟缓趋势保持疫情暴发前的走势，那么与无疫情情景相比，在中等和悲观情景下，低收入和中等收入国家在2020年至2030年间新增的发育迟缓儿童人数将分别达到1600万和2200万。

由于一些原因，预计新增发育迟缓儿童人数几乎肯定低估了疫情对发育迟缓的全部影响。发育迟缓的影响将持续到5岁以后，伴随人们终身，并可能产生代际影响。如果儿童期发育迟缓，成年后就很可能收入较低，女性则更可能生育出发育迟缓的后代，因此，贫困和发育迟缓会产生代际影响。此外，如果疫情的影响持续存在，而导致发育迟缓人数增加的条件没有改善，如营养不良以及卫生和营养服务获取渠道中断，那么随着时间推移，发育迟缓儿童的人数有可能进一步增加（情景未显示）。此外，在疫情期间，孕产妇营养状况恶化也会产生代际效应（未显示），导致更多营养不足的母亲生下可能发育迟缓（和消瘦）的后代，这将使发育迟缓儿童的人数超出我们目前情景下推算的数量。⁵⁶

过去二十年，在七项全球营养目标中，儿童发育迟缓方面取得的进展最大。尽管如此，即便在疫情暴发之前，就预计到2030年 135个低收入和中等收入国家将有1.19亿五岁以下儿童发育迟缓，远远高于8500万，即2030年可持续发展目标中将五岁以下儿童发育迟缓人数减少50%的目标。我们的COVID-19疫情情景预测，到2030年发育迟缓儿童人数将达到1.25亿至1.27亿（20.4–20.7%），这比无疫情影响且继续保持疫情前趋势的情景高出500万至700万，比可持续发展目标高出4200万（图13A）。必须综合全面施策，解决COVID-19疫情对孕产妇和儿童营养状况的不利影响，这对于恢复到疫情前的进展水平以及实现2030年全球儿童发育迟缓相关目标至关重要。

就儿童消瘦而言，在无COVID–19疫情情景下，估计2020年低收入和中等收入国家有6.8%的五岁以下儿童受到这种急性营养不良的影响。³² 如果考虑疫情影响，那么在悲观情景下预计低收入和中等收入国家的消瘦发生率在2020年增加到8.0%，2021年为7.8%，2022年为7.2%（图 13B），导致2020年至2022年间消瘦儿童人数新增1600万人。在中等情景下，这三年期间低收入和中等收入国家的消瘦儿童人数将新增1100万。如果我们假设2022年之后消瘦的趋势与疫情前趋势相似，那么在中等和悲观情景下，2020年至2030年间消瘦儿童人数将新增1600万至4000万。

这还未考虑到未来可能导致消瘦儿童人数激增的大型冲击或紧急情况。采用疫情暴发前的年平均下降率来预测2022–2030年趋势，也可能未考虑到与消瘦有关的季节性因素。这是因为所采用的年平均下降率仅反映调查时间点的趋势，反映的是波动性消瘦人数的一个特定截面，可能难以体现整体趋势。然而，COVID-19疫情的直接影响首先体现在儿童消瘦这一急性状态上，如果经济条件、食物获取和膳食结构不能完全恢复，全球儿童消瘦发生率将升高。此外，对中度和重度营养不良的管理是中断最频繁的服务。

根据这些考虑到疫情的情景，预计在悲观和中等情景下，2030年低收入和中等收入国家里五岁以下儿童消瘦发生率为6.1%至6.5%（3730万至3960万）（图13B）。与无疫情情景相比，这意味着多出57万至280万名消瘦儿童，同时意味着2030年的消瘦发生率将是3%的全球目标的两倍。因此，如果不能遏制儿童消瘦发生率上升的趋势，并且在护理消瘦儿童方面出现中断，那么儿童死亡率也将随之增加。显然，各方亟需关注儿童消瘦的预防、护理、管理和治疗工作。

由于疫情仍在持续，无明显的结束迹象，且对经济和其他方面的影响继续显现，未来几年的发展走势难以预见。有关疫情对各种形式营养不良的实际影响目前仍缺少实证，包括对儿童发育迟缓、消瘦、超重、成人肥胖、育龄妇女贫血、低出生体重发生率和纯母乳喂养率的影响。而营养不良产生的代际影响以及对生产率和经济复苏的影响则会使问题变得更加复杂。然而，COVID-19疫情可能已对多种形式营养不良的发生率产生了影响，其长期影响还可能延续到2020年之后，我们已在2021年看到了这一点。因此，必须加大力度采取行动，应对和克服疫情影响，将其作为加速实现可持续发展目标具体目标2.2相关工作的一部分。

虽然简单预测情景显示取得的进展正在发生令人沮丧的逆转，但如果现在采取正确的政策和行动，就有可能使世界重新走上实现零饥饿和无营养不良的正轨。在海外发展援助预测呈下降趋势的背景下，全世界需要提供充足、创新的资金，做出强有力的承诺，并高效地交付成果，以确保向有需要的人群提供必需营养服务。疫情暴露了粮食体系的脆弱性，也充分表明需要采取行动来加强粮食体系的抵御能力，以克服阻碍进展的各种因素。第3章将对这些驱动因素进行综合分析，第4章将提出粮食体系的转型途径，帮助世界重回零饥饿和无营养不良的正轨。

粮食体系是由参与生产、储存、包装、加工、分配、销售、消费和处置食物的所有环节和所有人组成的巨大网络，包括社会、政治、经济、法律和环境体系。^{57,58,59,60,61,62,63,23,64,65} “农业粮食体系”这一术语在促进粮食体系转型以实现可持续、包容发展的背景下被越来越频繁地使用，外延也在不断扩大，包括了农业和粮食体系，并侧重于食用和非食用农产品，相互之间存在明显的重叠（见第4章，图29）。虽然广义上的农业粮食体系转型是最重要的，但超出了本报告的范围。

重要的是，粮食体系不仅在决定可供消费的粮食的数量、质量、多样性和营养成分方面发挥着核心作用，还在维系全世界几十亿人口的生计方面发挥着核心作用。此外，粮食体系通过多种渠道对人类健康产生重大的（积极和消极）影响，⁶⁶ 并对地球的环境和生态系统健康产生影响。因此，粮食体系的运作、所生产的粮食的成本和质量以及对人类和地球健康的影响，都直接和间接地影响着粮食安全和营养成果。所以对上述驱动因素及其影响的任何分析都必须从粮食体系视角出发，考虑这些不同成果之间的权衡和协同作用。

前几期报告分别深入剖析了每一种驱动因素，表明这些因素并非相互排斥，因为它们会在粮食体系中的不同节点上产生多重叠加影响，进而破坏粮食安全和营养。我们还了解到，驱动因素不一定朝着同一方向发展，而且为应对这些因素而制定的政策也存在权衡取舍和协同效应。因此，为了更好地了解这些因素的负面影响如何相互作用，并促进确定有针对性的干预措施，以应对这些因素带来的重大挑战，从粮食体系视角出发看待问题变得至关重要。

粮食体系视角还有助于考察政策措施之间的协同效应和权衡取舍以及应对某一因素会对不同成果产生何种积极和消极影响。例如，采取有效对策摆脱经济衰退，可以改善粮食获取和利用，会对环境产生消极或积极的影响。如采取孤立脱节的方法，则无法厘清各项挑战之间盘根错节的关系，其中既包括粮食体系内部的挑战，也包括粮食体系与其他体系（包括环境、卫生和社会保护体系）的交织联系。

图14

多种因素产生的影响会传导至整个粮食体系，破坏粮食安全和营养

背部

粮食体系视角还有助于考察政策措施之间的协同效应和权衡取舍以及应对某一因素会对不同成果产生何种积极和消极影响。例如，采取有效对策摆脱经济衰退，可以改善粮食获取和利用，会对环境产生消极或积极的影响。如采取孤立脱节的方法，则无法厘清各项挑战之间盘根错节的关系，其中既包括粮食体系内部的挑战，也包括粮食体系与其他体系（包括环境、卫生和社会保护体系）的交织联系。

驱动因素造成的影响并非单一，而是多重复合的，会对粮食安全和营养产生负面影响

在图14中，冲突（政治和制度因素）、气候变异和极端气候（生物物理和环境因素）、经济减速和衰退（经济和市场因素）以及贫困和不平等（经济和社会文化因素）是作用于粮食体系的外部因素（黄框）。驱动因素造成的影响并非单一，而是多重复合的，会对粮食安全和营养产生负面影响。由于这些驱动因素同时存在并相互影响，在设计计划和政策措施时，必须充分了解并应对这种复杂性。

例如，如2017年版报告所示，冲突几乎会对粮食体系的每个环节都产生负面影响，¹ 包括生产、收获、加工、运输、投入物供应、融资、营销和消费。直接影响可能是巨大的，特别是对农业和生计资产（如土地、牲畜、作物、种子库存或灌溉基础设施）的破坏，对自然资源的强制或不正当攫取，被迫人们离开耕作的土地、牲畜放牧区和渔场。当冲突和国内不安全状况严重扰乱并限制货物和服务的贸易和流动时，也会对食物供应产生负面影响，包括健康膳食所需的营养食物，并会对贸易商品价格施加上行压力，对家庭层面的食物获取和利用产生负面影响。冲突会扰乱粮食、资金、劳动力和其他基本物品在市场之间的流动，造成供应短缺，并导致物价上涨，从而破坏市场功能。冲突还可能侵蚀社会保护和医疗服务所需资金，从而损害健康和营养。¹

插文 7

COVID-19疫情影响粮食安全和营养的渠道

©联合国粮农组织/Ismail Taxta

COVID-19疫情的暴发以及防控措施的实施，给全球粮食安全和营养带来了最近一段时间以来最具破坏性的冲击，对粮食体系（图14）以及粮食体系影响膳食的渠道，包括健康膳食的经济可负担性（支持粮食生产的各种系统、粮食供应链、食物环境、消费者行为）产生了多重影响。⁷⁴ 按食物不足发生率衡量，2020年全球遭受长期饥饿的人数增加了多达1.61亿，为几十年来增长之最（图A）。

图A

COVID-19疫情导致全球饥饿人数出现几十年来最大单年增长

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此外，到2020年底，至少有1.55亿人遭受急性粮食不安全^*，需要在55个国家/领土提供紧急人道主义援助（粮食安全阶段综合分类/协调框架阶段3或以上）。⁷⁵ 其中，经济冲击是17个粮食危机国家重度粮食不安全的主要驱动因素，影响到4000万处于危机或更严重状况的人群（粮食安全阶段综合分类/协调框架阶段3或以上）。相比之下，2019年经济冲击仅是8个国家粮食不安全的主要驱动因素，约有2400万人处于危机或更严重的状况（粮食安全阶段综合分类/协调框架阶段3或以上，或同等程度）。

COVID-19疫情对粮食安全和营养最具破坏性的影响来自于疫情防控措施（经济和市场因素）造成的史上最严重、最大规模的经济衰退。这些措施使全世界和多数国家在2020年陷入经济衰退，更多国家的人均收入为近年来最低。世界上许多国家非正规部门就业人群收入大幅减少或完全没有收入。在高收入国家，政府向雇主提供纾困支持，以留住员工，但薪酬减少。

虽然粮食供应链比原先预测的稳健，但由于人们失去了收入和生计，疫情正在破坏人们购买食物的能力。因此，疫情不仅导致更多人无力负担健康膳食，增加了他们遭受各种形式营养不良的风险，而且还使更多人因缺乏充足的食物而挨饿。此外，学校关闭导致至关重要的学校食物和营养计划暂停。在整个2020年，无论是发展中国家还是发达国家，人们对食物银行等粮食援助计划和其他举措的需求都在持续显著增长。这种需求的增长源于收入的减少和随之而来的食品价格上涨，导致更多人依赖粮食援助来维持健康膳食，避免出现粮食不安全。

经济衰退背景之下，人们用于购买食物的收入减少，更不用说健康膳食所需的营养食物价格较高，因此直接导致健康膳食越发难以负担，粮食不安全和营养不良越发严重。流动劳动力已受到封城、贸易中断、裁员和疾病的影响，⁷⁶ 尽管汇回本国的汇款下降幅度小于预测水平。⁷⁷ 疫情造成的经济和社会影响对妇女的冲击尤其严重。与男性相比，因疫情陷入极端贫困的女性更多，她们还面临着失业率上升、工作时间缩减和护理负担加重的挑战。⁷⁴ 如第2章所述，在疫情肆虐的一年里，性别鸿沟已有所扩大。2020年，女性中度或重度粮食不安全发生率比男性高10%，而2019年这一比例为6%（见第2章，图6）。

但是，COVID-19疫情不仅对粮食获取产生了多种需求侧影响，还对供给侧产生了影响，对人们获取粮食和健康膳食的能力产生了负面影响。这些影响包括边境关闭、出行限制、防疫隔离以及市场、供应链和贸易受阻。这些负面影响限制了人们实际获取充足、多样化、有营养的食物，在受到疫情严重打击的国家或已经受到严重粮食不安全和营养不良影响的国家尤其如此。对于粮食和农业生产至关重要的务工人员无法出境，粮食供应链遭到扰乱，供应链上高价值的易腐商品被白白浪费。非正式市场等各类市场的关闭也加重了健康膳食的经济不可负担性。

保持社交距离的防疫措施对高度易腐水果和蔬菜的不利影响往往更加直接、明显。与主食等其他食品相比，水果蔬菜生产和贸易的劳动密集程度更高。^78,79,80 虽然影响可能小于预期，需要更多的实证才能完全确定实际影响，但目前有一些关于粮食损失和浪费的报告，特别是水果蔬菜、鱼、肉和乳制品。⁸⁰ 此外，出行限制正导致粮食和农业生产及加工行业出现严重的劳动力短缺，导致生产和供应中断。此外，学校关闭导致儿童无法享用通常由学校食物和营养计划提供的餐食。为此，一些国家已经开始为儿童提供上门送餐服务。^**

COVID-19疫情和相关的防疫措施加剧了其他因素的影响，扩大了不平等，并暴露了地方和全球粮食体系的结构性弱点。疫情本身正在引发全球经济衰退，同时，疫情与冲突或气候变异和极端气候相叠加，或与以上二者同时叠加（见下文分析和图19和 24），并与局部性因素交织，如东部非洲（肯尼亚和索马里）和南亚（印度和巴基斯坦）的蝗灾，已经对世界多个区域产生了负面影响。在紧急情况下，疫情还加剧了粮食危机。⁷⁵ 例如，在萨尔瓦多、洪都拉斯和尼加拉瓜，受飓风埃塔和艾奥塔的双重影响以及疫情对经济的影响，需要紧急应对的重度粮食不安全现象有所增加。在刚果民主共和国和南苏丹，冲突和气候变异和极端气候（包括干旱、旋风或季节性洪水）的综合影响因疫情对经济的影响而有所加剧。 ^75,81

在许多国家，2020年开始的全球经济衰退正在延续到2021年，具体表现为对区域和国际贸易产生影响，失业率达到创纪录水平，生计丧失，世界多国贫困水平上升。^82,25,10 各国从疫情影响和防疫措施中恢复的速度不均，这意味着一些国家2021年甚至可能其后也将继续面临与此相关的重大粮食安全和营养挑战，尤其在疫情与冲突和气候相关灾害叠加的背景下。如图24所示，2020年，在受经济衰退、气候相关灾害和冲突影响的国家，食物不足发生率的升幅比仅受经济衰退影响的国家高出5倍以上。

背部

经济减速和衰退的影响对粮食和农业部门的影响也尤其大，这既是该部门内部发生的结果（例如，在下一个规划周期投资能力下降），也是城乡联系的结果。这些影响对经济发展落后的国家尤其有害，因为在这些国家的就业和产出中，粮食和农业部门占比较高。在亟需改变消费模式之际，弱势家庭可能不得不放弃营养食物，转而消费营养价值较低的高能量食品，或者削减健康和疾病预防等一系列基本服务开支。经济减速和衰退也会压缩政府向贫困群体提供支持的财政空间。

如2020年版报告所示，推动营养食物成本的因素存在于整个粮食体系中。在食物生产或供应侧，高营养食物的生产率低下、^70,71 生产风险高、多样化程度不足等，是影响健康膳食成本的主要因素，在低收入国家尤其如此。在粮食供应链中，处理和仓储能力不足、⁷² 道路基础设施差⁷ 以及食物保存能力有限导致食物损失（特别是高度易腐食物），⁷³ 粮食供应链中的低效率也导致营养食物成本上升。⁷ 在需求侧，食物环境影响着消费者行为；此外，消费者偏好也是影响健康膳食的成本、经济可负担性以及可获取性的重要因素。⁷ 快速城市化进程使得人们更习惯于离家在外工作和在外进餐，这直接影响着对易烹饪、深加工食品或方便食品的需求，而这些食品往往以高能量、高脂肪、高糖和/或高盐为特点。这类食品也变得更加方便购买和经济实惠，但不一定有助于健康膳食。但消费者的需求也可以发挥积极作用：例如，需求的增加也可以鼓励生产方生产营养食物，使之更容易以较低的成本购买到。

不平等和社会文化分层会放大其他驱动因素

贫困和不平等（经济和市场因素）以及社会文化分层和赋权，包括性别和权力动态（社会文化因素），是重要的外部因素（图14），往往会放大其他因素的负面作用。重要的是，不平等与更广泛意义上的经济和市场因素有关（即多维度），包括资源（土地、水）和基本服务（卫生、教育等）的获取机会不平等。其影响会波及整个粮食体系和食物环境，最终影响健康膳食的经济可负担性以及粮食安全和营养成果。2019年版报告将不平等因素考虑在内，分析了经济增长、贫困以及粮食安全和营养之间的联系。分析再次证实，经济减速和衰退与粮食不安全加有关，但也表明，不仅收入不平等会增加粮食不安全的可能性，严重收入不平等也会放大经济减速或衰退对个人粮食安全的负面影响。^5,6

各种驱动因素对环境、卫生等其他体系产生循环性、相互关联的影响

除了对粮食体系产生直接影响，这些主要全球性驱动因素还会通过对环境和卫生等其他体系产生相互关联、循环性影响，从而破坏粮食安全和营养。例如，正如2020年版报告所深入探讨的，品质不良、数量不足的膳食对人类健康和环境具有更广泛的影响，包括发病率、死亡率升高，与发育迟缓、消瘦、微量营养素缺乏、超重和肥胖等多种形式营养不良有关的社会成本增加以及与环境退化和温室气体排放有关的成本（更广泛的影响：经济、社会经济、环境影响）（图14）。

目前的食物消费方式是导致发病和残疾的主要原因，不良膳食每年在全球造成800万人过早死亡，⁸³ 因此需要投入更多的医疗支出，而这会给国家医疗体系和经济带来巨大负担。⁵⁹ 2020年版报告估计，如果当前的食物消费方式持续下去，预计到2030年，与非传染性疾病及其死亡率相关的膳食健康成本每年将超过1.3万亿美元。⁷ 同时，目前的食物消费方式正在对环境产生重大影响，产生高额环境成本。同时，在当前膳食方式下，到2030年，碳排放每年带来的与膳食相关的社会成本（即经济成本）预计将超过1.7万亿美元。⁷

这些更广泛的影响及其对其他体系的影响不容忽视，因为它们会助长影响粮食体系的各项驱动因素的循环反馈回路。例如，膳食会影响温室气体排放方式，而温室气体排放是导致气候变化的因素，随后会影响粮食体系（生物物理和环境因素）（图14）。

治理和政策决定着粮食体系的运作方式及其产生的结果，包括积极和消极的粮食安全和营养结果

需要考虑的其他因素是政策和治理，包括立法和财政，这些因素会影响粮食体系，进而影响粮食安全和营养结果（政策和治理）（图14）。它们可能是一种积极的力量，但也可能是一种消极的力量。

例如，粮食和农业政策有能力直接或间接地积极影响营养食物的供应、获取和成本。包括食品标准、财政、标签、调整配方、公共采购和营销政策在内的政策措施也有助于打造更健康的食物环境。

另一方面，一些经济政策可能导致经济减速，治理也可能引发冲突。例如，保护性贸易措施和投入物补贴计划往往会保护和激励国内的稻米和玉米等主粮生产，不利于水果蔬菜等营养食物的生产。^7,84,85 这些措施和计划也会使水果蔬菜的成本高于世界市场价格，或导致农民只愿意生产主粮作物，这两种情况都会使消费者更不易获取多样化膳食。同样，贸易和投资规则的自由化也可以重塑粮食体系，继而以积极和消极的方式影响粮食安全和营养，如增加获取多样化营养食物的机会，或者增加高脂肪、高糖或高盐食品的供应和经济可负担性。最后，非关税贸易措施有助于加强食品安全和质量标准，提升食物的营养价值，并最大限度减少任何不良后果，但同时也会推高贸易成本，继而推高食品价格，对健康膳食的经济可负担性造成负面影响。⁷

然而，出台正确的政策还不够；治理、立法和制度既是落实政策的关键，也是确保政策能充分考虑到对粮食安全和营养的所有维度（政策一致性）以及对所有利益相关方（特别是最弱势群体）影响的关键。为使政策具有可执行性，必须做到依法依规。因此，必须营造有利于粮食安全和营养的法律环境。这种法律框架由相互关联领域的复杂网络组成，最好通过粮食体系视角来解读，以确保一致性和连贯性。

考虑制度缺陷和权力不平衡也尤其重要。例如，较贫困的家庭甚至粮食净出售户也面临着粮食价格波动的风险。他们在粮食供应链中的谈判地位较弱，无法从价格上涨中获益。⁸⁶ 粮食安全的能动性维度也是解决权力不对称和减少不平等的关键，例如，可通过增加农村贫困人口参与粮食体系转型并从中获益的机会来解决问题。能动性不仅仅包括获取物质资源的机会，也包括赋权，即人们采取行动帮助改善自身福祉（包括粮食安全和营养）的能力以及他们以发挥影响的方式参与社会活动的能力。⁵⁸

这些驱动因素因国家而异，甚至在国家内部也各不相同，其互动方式不同，强度也有增有减，并可能在一段时间内完全消失。然而，各国的共同点是，粮食体系对这些因素的负面影响缺乏抵御能力，且在这种情况下缺乏提供粮食安全和良好营养的能力。

分析表明，这种粮食体系的脆弱性因收入、生产性资产和基本服务（如卫生、教育）方面的长期严重不平等而进一步受到损害并恶化。收入和财富的不平等与粮食获取机会密切相关，因此也与饥饿密切相关。要想消除饥饿、粮食不安全和各种形式营养不良，就需要推动粮食体系转型，减少不平等，以加强对这些因素负面影响的抵御能力。为了克服这一挑战的复杂性，需要采取粮食体系方法，通过了解关键因素之间的相互关联及其负面影响，帮助制定适当的解决方案。只有这样，才有可能实现全球转型，建立运作良好、具有抵御能力的粮食体系，为人们提供负担得起的健康膳食。

如上文所强调，冲突、气候变异和极端气候以及经济减速和衰退都会影响粮食体系，进而对粮食安全和营养产生负面影响。因此，粮食安全和营养的方方面面都有可能受到影响，包括粮食的供应、获取、利用和稳定。正如本节所述，这些驱动因素的发生与粮食安全和营养指标之间的联系证实了这一点。

驱动因素发生的频率和强度都有增无减，对粮食安全和营养造成破坏

过去十年，冲突、气候变异和极端气候、经济减速和衰退发生的频率和强度均在大幅上升，对世界各地的粮食安全和营养造成破坏。尤其令人担忧的是低收入和中等收入国家，因为这些因素对其粮食安全和营养造成的负面影响最为严重：这些国家中面临食物不足的人口比例（13%）和发育迟缓儿童的人口比例（24%）为全球最高。此外，这些国家还面临多种形式的营养不良，包括儿童超重（6%）和成人肥胖（18%）。

在高收入国家，其中一些主要因素的发生率也在增加，特别是气候变异和极端气候以及经济减速和衰退。在这些国家，一些人将因这些因素而陷入粮食不安全和营养不良的境地，特别是在疫情期间。然而，本节的分析侧重于低收入和中等收入国家，在这里主要因素对饥饿和营养不良的影响最为显著。

过去十年，低收入和中等收入国家的冲突、气候变异和极端气候以及经济减速和衰退的频率和强度都在显著增加（图15）。在对后两种因素的分析中，本报告具体关注极端气候和经济衰退。

图 15

低收入和中等收入国家面临的各种因素发生的频率和强度均在上升

背部

冲突

极端气候

各国都面临着日益严重的气候变异现象和日益频繁的极端气候事件，这一定程度上与气候变化有关。⁴ 过去二十年中，遭受极端气候事件的低收入和中等收入国家数量一直在稳步上升，比例从2000–2004年的76%升至2015–2020年的98%。更为突出的是，各国受极端气候事件影响的强度明显增大（五年内出现三或四种极端气候事件）（图15B）。遭受极端气候事件的频率（即一国在每个时期内发生此类事件的年份数）上升了42个百分点，从2000–2004年的30%升至2015–2019年的72%（图中未显示）。从不断加大的强度来看，2015–2020年有52%的国家遭遇三或四种极端气候（热浪、干旱、洪水或风暴），而2000–2004年为11%。换言之，过去二十年国家数量几乎增加了四倍（定义、方法和资料来源参见附件3）。

区域层面的分析印证了在全球层面发现的极端气候强度。例如，非洲国家三种或以上极端气候的发生率上升了39个百分点，从2000–2004年的10%升至2015–2020年的49%。同样，遭受多种类型极端气候事件的亚洲国家比例从2000–2004年的11%升至2015–2020年的57%。拉丁美洲及加勒比的极端气候强度也从2000–2004年的9%升至2015–2020年的57%。

经济衰退

即便在COVID-19疫情暴发之前，各份全球经济报告就已经强调，一些经济体的经济减速、停滞和彻底衰退迹象已经非常明显，并已导致失业率上升和收入下降。^5,90,91 经济增长率以实际人均国内生产总值增长率从一个时期到另一个时期的百分比变化来衡量，通常可用于确定一个经济体是否出现发展减速或收缩。在多数区域，经济增长率都在2008–2009年间全球经济急转直下后出现了反弹。然而，复苏的步伐并不一致，并且只是昙花一现，因为从2011年起，很多国家的增长普遍呈下行趋势。自2014年以来，增长缓慢和不平衡问题在撒哈拉以南非洲、拉丁美洲和西亚尤为明显。这些区域经历经济衰退的国家比例从2014年的25%升至2019年的38%。因此，从2014年到2019年，与其他区域相比，这些区域的人均国内生产总值增长率严重下降（图15C）。

COVID-19防疫措施已造成了巨大经济损失，使多数国家2020年间陷入衰退。对于低收入和中等收入国家而言，在129个具备人均国内生产总值增长数据的国家中，有117个国家的人均收入有所下降。具体来说，撒哈拉以南非洲、拉丁美洲和西亚94%的国家在2020年经历了经济衰退，其他区域有86%的国家经历了衰退（图15C）。事实证明，尽管各国政府大力出台财政和货币支持政策来对抗经济衰退，但2020年的全球经济衰退是几十年来最严重的一次。虽然一些国家的经济在2021年开始复苏，但据预测，许多国家仍无法走出衰退的阴霾。导致一些国家很难在2021年实现复苏的因素之一是不断增加的外债负担。在外债重压之下，他们可能无力开展投资来促进经济复苏和社会保护，最终可能导致粮食安全和营养状况恶化。始于2020年的全球经济衰退已经延续到2021年，世界上许多国家的失业率创下了历史新高，人们失去了生计，贫困程度也在上升。

贫困和不平等

图16

尽管世界各地的贫困率有所下降，但收入不平等问题仍然十分严重，2020年低收入和中等收入国家的收入不平等水平有所上升

背部

各种驱动因素和深层根源之间的关联以及相互之间的循环关联

虽然本报告逐项介绍了冲突、气候变异和极端气候、经济减速和衰退的发生趋势以及贫困和不平等根源，但事实上，这些因素往往相互作用，并形成相互之间的循环关联。例如，正如2017年版报告所强调的，冲突会对经济生产和增长造成破坏，导致深度经济衰退。而经济衰退会推高通货膨胀率，导致食品价格飞涨，往往会加大政局动荡的风险，这一点已经通过2007–2008年间50多个国家爆发粮食骚乱的事实得以证实。¹ 同样，气候变异和极端气候事件的增加，特别是严重干旱，往往会危及粮食安全的供应和获取维度，进而增加冲突的风险。¹

中美洲的干旱走廊非常容易受到气候相关灾害风险的影响，萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯尤其如此，因为该地区地理位置特殊，极端气候事件频发，包括反复干旱、过量降雨和严重洪灾，还存在诸多制度和社会经济短板。^3,4 人们的生计对气候非常敏感，超过100万个家庭依赖自给自足型农业为生。此外，贫困、不平等、粮食不安全和营养不良的程度令人震惊，在农村人口和土著人民中尤其如此。气候变异和极端气候事件的反复出现和不断增加不仅对粮食安全和营养构成威胁，而且还常常引发大规模流离失所和移徙，而留守的大多是老人、妇女和儿童。这种大规模人口移徙是冲突的温床，并会助长贫困、不平等和易受极端气候事件冲击的循环关联。

要厘清各种因素与贫困和不平等深层根源之间的关联以及相互之间的因果关系，往往是非常复杂且具有挑战性的一项工作，因为通常难以分清孰先孰后。然而，我们仍可以观察到这些因素同时发生或先后发生，并发现它们与粮食安全和营养状况变化之间的关联。

食物不足发生率上升与冲突、极端气候和经济衰退相对应

冲突、极端气候和经济衰退对粮食体系构成严重挑战，包括影响粮食生产支撑体系，引发粮食供应变化，改变食物环境或消费者行为，或者这些因素形成叠加效应，最终对粮食安全和营养产生影响。如一国粮食体系极易受到这些因素的影响，且该国的贫困和不平等程度很高，却又无法提供足够的支持来应对这种影响，后果就更加严重。

食物不足发生率估计值在各年份间的变化十分有限，因此很难确定直接的因果关系， 但可以研究食物不足发生率时间序列中的上升变化点是否与这些因素相对应。确定上升变化点，是指在变化点年份前后连续两年，食物不足发生率在统计学上呈显著上升趋势（方法参见附件3）。2018年版报告中介绍了对严重干旱的变化点分析，2019年版报告中介绍了对经济减速和衰退的变化点分析。在本报告中，我们首次更新了分析方法，将冲突、极端气候以及经济减速和衰退放在一起全盘考虑，以便深入了解多个驱动事件在同时出现食物不足发生率上升的国家里可能产生的影响。由于此方法要求获得变化点的前两年和后两年的数据，因此可以估计的最近变化点年份是2018年。

图17

2010年至2018年间，半数以上低收入和中等收入国家的食物不足发生率上升变化点与一种或多种因素（冲突、极端气候、经济减速和衰退）相对应

背部

大约45%的国家（即60个国家中的27个）食物不足发生率受一种因素影响而上升。在这些国家中，大多数食物不足发生率变化与经济减速或衰退有关（18个国家），其次是极端气候（9个国家），而发人深思的是，冲突总是与其他因素相伴发生。然而，在这些国家中，7个国家的食物不足发生率不仅在某一年因一种因素的影响而上升，在其他年份也因多种因素的影响而上升。因此，在79个食物不足发生率上升的案例中，有52个与多种因素相关（60个国家中的40个）：26个国家的32个变化点与极端气候以及经济减速和衰退相关；9个国家的10个变化点与全部三种因素相关；5个国家的5个变化点与冲突和极端气候相关；其余5个国家的5个变化点与冲突以及经济减速和衰退相关。

从分析中可以看出，食物不足发生率上升次数（79次）多于国家数量（60个），这也意味着在2010–2018年间，多个国家的食物不足发生率不止上升了一次。换言之，在此期间，多个国家的食物不足发生率反复上升。尽管多数国家（60个国家中的44个）食物不足发生率的上升是在某一年中受到了一种或多种因素影响，但仍有一些国家（16个）在某两年或三年中食物不足发生率出现了多次上升。具体来说，13个国家的食物不足发生率在两年中出现了上升，3个国家（刚果民主共和国、冈比亚和黎巴嫩）在三年中出现了上升。

重要的是，受不同因素影响，食物不足发生率变化点重复出现。在16个国家中，仅4个国家的食物不足发生率再次上升出于与之前同样的因素，而其余12个国家则受到不同因素的影响，或受到各种因素的叠加影响。例如，在科特迪瓦、黎巴嫩和莱索托，食物不足发生率首先因经济减速和衰退而发生变化（分别是2010年、2014年和2013年），之后与极端气候产生了叠加影响（黎巴嫩在2018年，另外两国在2017年）。同样，刚果民主共和国在两年中（2011年和2017年）报告了因全部三种因素影响而出现了食物不足发生率上升变化点，在2014年报告了因冲突和极端气候影响出现了变化点。阿富汗在2011年报告了因全部三种因素影响而出现了变化点，以及2014年因冲突以及经济减速和衰退影响出现了变化点。

虽然要想发现具有统计学意义的食物不足发生率变化点和各年份间上升的迹象，通常需要开展食物不足发生率变化点分析，但面对2019年至2020年的急剧空前上升，可以采用更直接的方法。在这种情况下，可通过比较2019年至2020年的食物不足发生率上升幅度与2017年至2019年的上升幅度，确定2020年的上升幅度（方法参见附件 5）。本报告采用了这种方法来研究2020年的食物不足发生率升幅，并确定是否同时有一种或多种因素在期间施加了影响。

图18

2020年，在低收入和中等收入国家，食物不足人数的增幅是过去二十年最高增幅的五倍以上，而经济衰退的严重程度也是以往记录增幅的两倍

背部

2020年，在多数具备食物不足发生率和人均国内生产总值相关数据的低收入和中等收入国家（107个国家中的81个国家），食物不足发生率较2019年有所上升。多数国家（81个国家中的66个）的食物不足发生率单年升幅高于前两年的升幅（图19）。仅15个国家当年升幅未高于2017年至2019年的升幅。

图19

2020年，在多数发生经济衰退的低收入和中等收入国家，食物不足发生率都有所上升，但经济衰退往往与气候相关灾害和极端气候事件相伴发生

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2020年，在食物不足发生率上升高于前两年的几乎所有低收入和中等收入国家（66个中的60个），食物不足发生率伴随经济衰退而上升（图19）。其中11个国家的食物不足发生率上升由经济衰退单一因素引起，而在其他国家，食物不足发生率上升则由经济衰退和其他因素叠加影响引起。

受多种因素影响的国家粮食不安全和营养不良程度最高

一种因素对人们的粮食安全和营养产生负面影响的程度，取决于人们在影响面前的暴露程度和面对影响时的脆弱程度。在接下来的分析中，根据各国是否受到某一因素的“影响”对其进行以下分类受冲突影响的国家、受极端气候影响的国家、受经济衰退影响的国家和存在严重不平等的国家。用于界定不同类别国家的变量参见插文8。

总之，本报告采用两大标准来确定一国遭受何种因素的影响：（1）有实证表明一国发生了与该因素有关的事件，例如，发生冲突、极端气候或经济衰退；（2）有实证表明一国易受此类事件的影响，即存在相关条件，导致该因素事件更有可能对该国的粮食安全和营养状况产生负面影响。

例如，受极端气候影响的国家指有实证表明，某国的农业区域会发生极端气候事件（暴露），并且这些极端气候事件导致粮食不安全和营养不良负面结果的概率较大（脆弱性）。如某国同时满足上述两个条件，那么就将其归为“受极端气候影响的国家”。如果符合标准，一个国家也可能受到一种以上因素的影响，例如，可能同时受到极端气候和冲突的影响。

尽管与每种因素相关的脆弱性因素有许多，但由于缺乏数据和可比性，许多因素在跨国进行全球分析时难以统一定义。本分析选择一小部分指标作为代用指标，用于准确衡量133个低收入和中等收入国家中与各种因素相关的脆弱性及其对粮食安全和营养的相对重要性，并确保各种因素在这些国家中的可衡量性。

如上所述，2020年是一个独特的年份，因为多数低收入和中等收入国家发生了严重经济衰退。因此，在这一年，受多种因素影响的国家数量异常多，经济衰退与极端气候和冲突交织上演。为此，有必要将其分开进行分析，首先考察COVID-19疫情之前的情况。

疫情前，多数（70%）的低收入和中等收入国家至少受到一种因素的影响（133个国家中的93个）。在133个低收入和中等收入国家中，仅40个国家未受到三种因素中任何一种的影响，而多数国家受到一种因素（52个国家）或多种因素的影响（41个国家）。对受一种因素影响的国家而言，多数受到极端气候的影响（38个国家），其次是冲突（8个国家）和经济衰退（6个国家）。极端气候是影响各国的最常见因素，无论是作为单一因素，还是与其他因素叠加产生影响（75个国家）。冲突是影响各国的第二大因素，无论是作为单一因素还是与其他因素叠加产生影响（40个国家），其后是经济衰退（24个国家）。对于受一种或多种因素影响的国家而言，41%的国家同时还存在严重的收入不平等问题（93个国家中的38个）。

对于受多种因素影响的国家而言，主要受到冲突和极端气候的影响（23个国家），其次是极端气候和经济衰退（9个国家）。有5个国家同时受到全部三种因素的影响。受各种因素影响的国家清单参见附件 4。

大多数食物不足人口和发育迟缓儿童所在国家同时受到多种因素的影响（图20）。此外，在受多种因素影响的国家里，食物不足和儿童发育迟缓的发生率也明显较高。2019年，在受多种因素影响的国家里，食物不足发生率非加权平均值（17%）比仅受一种因素影响的国家或未受任何因素影响的国家高出6个百分点（图20A）。一项突出的研究结果是，大多数饥饿人口集中在受多种因素影响的国家： 2019年，在全球6.503亿长期食物不足人口中，有3.814亿人集中在这些国家（图20A）。

图 20

大多数食物不足人口和发育迟缓儿童生活在同时受多种因素影响的国家（2019年）

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儿童发育迟缓呈现出类似的特点。2019年，就具备相关信息的国家而言，受多种因素影响国家的儿童发育迟缓非加权平均发生率比仅受一种因素影响的国家高6个百分点，比未受任何因素影响的国家高9个百分点（分别为28.5%、22.6%和19.6%）（图20B）。约1.3亿（90%）五岁以下发育迟缓儿童来自受一种或多种因素影响的国家（图20B）。然而，这些因素并不是决定这些国家粮食安全和营养状况的唯一影响因素，因此需要进行更深入的分析。

如果我们更新分析方法，在确定受不同因素影响的国家时将2020年的数据包括在内，那么在133个低收入和中等收入国家中，未受任何因素影响的国家数量则从40个减为仅14个（与2010–2019年相比），多数国家（80个国家）受到多种因素的影响，仅少数国家受一种因素影响（39个国家）。极端气候依然是影响各国的最常见因素，无论是作为单一因素还是与其他因素叠加产生影响（104个国家）。经济衰退是影响各国（72个国家）的第二大因素，无论是作为单一因素还是与其他因素叠加产生影响。其后是冲突（40个国家）。

因此，2020年在受多种因素影响的低收入和中等收入国家里，食物不足人数大幅增加，超过5.85亿（未显示数字）。此外，与受一种因素影响或未受任何因素影响的国家相比（分别为10%和8%），受多种因素影响的国家2020年食物不足发生率也出现显著上升（16%）。同样，2020年在受多种因素影响的国家里，儿童发育迟缓发生率最高（23%），而在受一种因素影响或未受任何因素影响的国家里，儿童发育迟缓发生率较低（分别为18%和14%）。但在低收入和中等收入国家里，儿童发育迟缓发生率已从2019年的24%降至2020年的21%。

在发生冲突、极端气候、经济衰退和严重收入不平等的国家饥饿发生率升幅最大

如前一章所示，以食物不足发生率衡量的世界饥饿发生率在长期下降后已出现反转，并从2014年开始缓慢上升。鉴于食物不足发生率下降趋势已发生反转，且近期（甚至在COVID-19疫情之前）出现上升趋势，因此必须更仔细地研究受冲突、极端气候和经济衰退影响的低收入和中等收入国家的趋势，以及与存在严重收入不平等国家之间的差异。

分析表明，2014年食物不足发生率趋势出现反转并持续上升（尤其从2017年起升幅加大），主要原因是低收入和中等收入国家受冲突、极端气候和经济衰退的影响以及一些国家存在严重的收入不平等现象（图21）。食物不足发生率在受以上因素影响的国家中更高，升幅也更大。

图21

饥饿发生率在受冲突、极端气候或经济衰退或存在严重不平等现象的国家中更高，升幅更大

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在110个具备可用信息的低收入和中等收入国家里，受经济衰退影响的国家食物不足发生率升幅最大。在受经济衰退影响的国家组别里，食物不足发生率早在2010年就开始上升，超过了受其他因素影响的国家，成为食物不足发生率最高的国家（图21）。

2017年至2019年间，受冲突影响的国家食物不足发生率从16%升至16.9%，呈现小幅上涨趋势。尽管图21中未予显示，但在冲突与长期危机叠加的国家里，食物不足发生率更高，且升幅更大。2010–2019年间，处于长期危机的国家食物不足发生率最高，平均水平为30%，2017年至2019年间上升了1.5个百分点（从28.7%升至30.2%）。

从图21中可以明显看出，2020年与前几年情况明显不同，所有低收入和中等收入国家的食物不足发生率都出现了大幅上升。如前所述，因COVID-19疫情及防疫措施引发的经济衰退给世界各国为消除饥饿做出的努力带来了几十年来最沉重的打击，导致食物不足发生率在短短一年内急剧大幅上升。

国与国之间存在巨大差异，主要取决于一国是否受一种以上因素（多种因素）的影响以及该国所属的收入组别（图22）。聚焦COVID-19疫情发生前的2017年至2019年这一阶段，我们可以看到，食物不足发生率在受一种或多种因素影响的低收入和中等收入国家里上升了4%，在未受任何因素影响的国家中则下降了3%。总体而言，2017年至2019年间，受多种因素影响的国家食物不足发生率升幅最大（6%），是仅受单一因素影响国家的12倍（0.5%）。

图 22

受冲突和极端气候影响的低收入国家食物不足发生率升幅最大，而对于中等收入国家而言，最大升幅出现在经济衰退期

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在所有低收入和中等收入国家里，受经济衰退影响的24个国家食物不足发生率升幅最大（1.5个百分点），升幅第二的是受多种因素影响的36个国家（1.0个百分点）（图22）。相比之下，受一种因素影响的45个国家食物不足发生率仅上升0.1个百分点，而在未受任何因素影响的29个国家，发生率则下降了0.3个百分点。

分析还根据可能影响低收入和中等收入国家的多种因素的所有可能组合做了进一步细分。鉴于有110个国家具备关于食物不足的可用信息，因此确定了相互不重叠的八个国家类别。图A4.1将各国按八个类别分列，代表不同的因素组合，具体清单参见表A4.1。2017–2019年间，同时受极端气候和经济衰退影响的9个国家食物不足发生率升幅最大（图中未显示），为2.1个百分点；其次是受全部三种因素影响的5个国家（阿富汗、中非共和国、刚果民主共和国、尼日利亚和也门），食物不足发生率升幅为2个百分点；在同时发生冲突和极端气候的国家（18个国家）或同时发生冲突和经济衰退的国家（4个国家），食物不足发生率分别上升0.4和0.5个百分点。

2017年至2019年，在受多种因素影响的低收入国家里，食物不足发生率升幅最大（从30.8%升至32.4%），比同期受多种因素影响的中等收入国家升幅（从8.9%升至9.1%）高2.5倍（图22）。具体而言，低收入国家的食物不足发生率升幅为1.6个百分点，高于中等收入国家的0.2个百分点（中等偏下收入国家未上升，中等偏上收入国家上升0.4个百分点）。低收入国家在受每种因素影响以及受单一或多种因素影响时，食物不足发生率升幅也更大。在受冲突影响（11个国家）和极端气候影响（14个国家）的低收入国家，升幅分别为2.3和1.4个百分点，高于受这些因素影响的中等收入国家（图22）。此外，受冲突影响的低收入国家升幅为2.3个百分点，高于未受冲突影响的低收入国家（食物不足发生率未上升）。

同期，与低收入国家相比，中等收入国家的食物不足发生率上升主要集中在受经济衰退和多种因素影响的国家（图22）。在受经济衰退影响的中等收入国家（16个国家），食物不足发生率上升了1.7个百分点，而在未受经济衰退影响的中等收入国家（74个）里则下降了0.3个百分点。食物不足发生率在受经济衰退影响的8个中等偏下收入国家上升了1.9个百分点，在8个中等偏上收入国家则上升了1.4个百分点。

严重收入不平等也是导致这一时期食物不足发生率上升的一个因素，特别是在中等收入国家。存在严重收入不平等的中等收入国家（39个国家）食物不足发生率升幅大于无严重收入不平等的中等收入国家。具体而言，前者的食物不足发生率上升了0.3个百分点，而后者则下降了0.3个百分点。此外，受一种或多种因素影响的中等收入国家在2017年至2019年间食物不足发生率上升了2%，而在那些存在严重收入不平等这一额外负担的国家，食物不足发生率升幅要高出一倍（4%）。

2017年至2019年间，与食物不足发生率近期趋势相反，儿童发育迟缓发生率呈持续下降趋势。然而，在分析受冲突、极端气候和经济衰退影响国家的儿童发育迟缓情况和存在严重收入不平等的国家之间的差异后，未发现任何明显规律，表明这些趋势背后存在其他更有力的驱动因素。同样，2012年至2016年间，虽然所有低收入和中等收入国家成人肥胖发生率都有所上升，但分析表明，引发这一趋势的是与各国经济发展和食物环境变化有关的结构性因素，而非与各驱动因素有关的意外情况。事实上，成人肥胖发生率上升与国家收入水平以及通常伴随经济发展的营养转型相关。事实上，中等收入国家的升幅（1.9个百分点）大于低收入国家（1.4个百分点），而中等偏上收入国家的升幅最大（2.1个百分点）。

驱动因素及其对粮食安全和营养影响的区域差异

区域分析显示，与不同因素相关的趋势存在差异。本节重点分析非洲、亚洲和拉丁美洲及加勒比区域的低收入和中等收入国家。这三个区域是世界上食物不足人口和发育迟缓儿童最集中的区域，且具备充足数据可供分析。我们首先分析2017–2019年间的情况，随后重点分析2020年的情况。

图 23

拉丁美洲及加勒比是2017年至2019年间受多种因素影响导致食物不足发生率升幅最大的区域，而非洲是唯一一个同时受三种因素影响导致食物不足发生率上升的区域

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2017年至2019年，非洲、亚洲和拉丁美洲及加勒比受经济衰退影响的国家食物不足发生率升幅比受极端气候或冲突影响的国家大（图23）。非洲和拉丁美洲及加勒比的升幅最大（2个百分点）。非洲是唯一一个食物不足发生率大幅上升与全部三种主要驱动因素有关的区域。在受经济衰退影响的24个国家中，11个在非洲（占27%），6个在亚洲（占19%），5个在拉丁美洲及加勒比（占22%）。在这些区域之外，也有一些国家受到经济衰退影响，但未在图中显示，其中两个是大洋洲国家。

极端气候是影响非洲的一个重要驱动因素。2017年至2019年间，在受极端气候件影响的非洲国家中，食物不足发生率上升了1.2个百分点，而在亚洲则下降了0.4个百分点（图23）。非洲有21个国家受极端气候影响（占51%），亚洲有24个国家（占77%）。

2017–2019年间，在受冲突影响的非洲国家，食物不足发生率上升1.7个百分点（图23）。相比之下，拉丁美洲及加勒比仅有的受冲突影响的国家（哥伦比亚）食物不足发生率并未上升。

非洲是唯一一个2017年至2019年间同时受三种因素（冲突、极端气候、经济衰退）影响导致食物不足发生率上升的区域（图23）。此外，与亚洲和拉丁美洲及加勒比国家相比，非洲受冲突和极端气候影响的国家食物不足发生率升幅更大。在各区域内，2017年至2019年食物不足发生率变化存在有趣的差异。受冲突和经济衰退影响的非洲国家食物不足发生率升幅大于未受相同因素影响的非洲国家（后者小幅上升约0.3–0.4个百分点）。同样，受经济衰退影响的亚洲和拉丁美洲及加勒比国家食物不足发生率升幅也大于未受该因素影响的国家：在亚洲下降了0.6个百分点，在拉丁美洲及加勒比上升了0.2个百分点。

在受多种因素影响的拉丁美洲及加勒比国家，食物不足发生率升幅最大，为2.1个百分点（图23）。在受多种因素影响的非洲国家，食物不足发生率升幅也极大（上升1.9个百分点）。非洲最常见的因素组合是冲突和极端气候（5个国家）。在拉丁美洲及加勒比，有4个国家受多种因素影响，其中3个国家受极端气候和经济衰退影响，1个国家受冲突和极端气候影响（哥伦比亚）。

2017–2019年间，在受多种因素（一种或多种驱动因素）影响的国家，食物不足发生率升幅始终最大。在此期间，在所分析的所有三个区域（非洲、亚洲、拉丁美洲及加勒比），约36%的低收入和中等收入国家受多种因素影响，其中非洲有15个，亚洲有15个，拉丁美洲及加勒比有4个。非洲受多种因素影响的国家食物不足发生率上升1.9个百分点，拉丁美洲及加勒比受多种因素影响的国家发生率上升2.1个百分点，而亚洲受多种因素影响的国家发生率未上升（图23）。另一方面，几乎半数受影响的亚洲国家都同时受多种因素影响，但在此期间，仅受经济衰退影响的国家食物不足发生率有所上升。

2020年，除9个国家（孟加拉国、中国、埃及、埃塞俄比亚、圭亚那、伊朗伊斯兰共和国、缅甸、土耳其和越南）之外，所有具备相关信息的低收入和中等收入国家都受到经济衰退影响。例如，圭亚那2020年石油产量飙涨，经济增速达43.5%。同样，在2020年下半年石油收入增加的推动下，伊朗的国内生产总值增长率2020年升高了8个百分点。

图24显示了2020年受经济衰退以及与其他因素组合影响食物不足发生率的上升情况。当经济衰退与其他因素（气候相关灾害、冲突或两者皆有）叠加在一起时，非洲的食物不足发生率升幅最大（5.2个百分点），随后是亚洲（3.1个百分点）。在受多种因素影响的49个国家中，16个在非洲（41个非洲国家中的16个），18个在亚洲（30个亚洲国家中的18个），8个在拉丁美洲及加勒比（21个拉丁美洲及加勒比国家中的8个），其余7个国家在北美洲及欧洲和大洋洲。在这7个国家中，3个国家在北美洲及欧洲（9个国家中的3个），4个国家在大洋洲（6个国家中的4个）。

图 24

2020年，在经济衰退的冲击下，加上气候相关灾害、冲突或二者共同影响，非洲、亚洲和拉丁美洲及加勒比的食物不足发生率大幅上升

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2020年，许多国家（107个国家中的49个）的食物不足发生率上升仅受经济衰退单一因素的影响，其食物不足发生率的平均升幅远小于受到经济衰退与其他因素叠加影响的国家（图24）。在世界范围内，平均升幅小1.1个百分点，非洲和亚洲均小1.5个百分点。

经济衰退与气候相关灾害叠加影响了35个国家，导致所有三个区域的食物不足发生率显著上升（图24）。升幅最大的是拉丁美洲及加勒比（2.1个百分点），其次是非洲（1.6个百分点）和亚洲（1个百分点）。在这35个国家中，9个在非洲（41个非洲国家中的9个），12个在亚洲（30个亚洲国家中的12个），8个在拉丁美洲及加勒比（该区域21个国家中的8个）。

2020年，在受冲突与其他因素叠加影响的国家，食物不足发生率升幅更大。在同时受经济衰退、气候相关灾害和冲突三种因素影响的非洲国家，食物不足发生率升幅最大（5.2个百分点），受经济衰退和冲突影响的亚洲国家升幅次之（3.1个百分点）。

健康膳食的经济不可负担性加大与重度和中度粮食不安全密切相关

联合国粮农组织已开始在本报告中系统地监测世界各地健康膳食的成本和可负担性。第2章中介绍的2019年新估计数提供了重要契机，有助于更好地了解这些因素与粮食不安全的关系以及一段时间跨度内的变化如何影响粮食不安全和各种形式的营养不良。

去年的报告指出，2017年健康膳食的经济不可负担性与食物不足和各种形式的营养不良（包括儿童发育迟缓和成人肥胖）之间有着密切关联。今年对2019年估计数的分析再次证实了这些结果，分析结果表明，健康膳食的高度不可负担性与重度粮食不安全和中度或重度粮食不安全高度相关，粮食不安全水平按照粮食不安全经历分级表衡量（图25）。正如预期的那样，一国的收入越低，健康膳食的不可负担性以及重度粮食不安全和中度或重度粮食不安全水平就越高。

图 25

2019年健康膳食的经济不可负担性与较高的重度和中度或重度粮食不安全水平密切相关

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仔细观察无力负担健康膳食的人口比例、中度或重度粮食不安全人口比例以及这些人口是否生活在受各种因素影响的国家之间的交叉点，即可发现有趣的规律（图26）。在受一种或多种因素影响的国家里，平均而言，中度或重度粮食不安全的人口比例（44%）比未受任何因素影响的国家（34%）高出近10个百分点。此外，与未受任何因素影响的国家（41%）相比，无力负担健康膳食的人口比例也更高（57%）。在受多种因素影响的国家里，无力负担健康膳食的人口比例最高（68%），比受单一因素影响的国家高39%，比未受任何因素影响的国家高66%。这些国家同时还有着更高的中度或重度粮食不安全发生率（47%），比仅受单一因素影响的国家（42%）高12%，比未受任何因素影响的国家（34%）高38%。

图26

2019年，受多种因素影响的国家和受冲突影响的国家（仅冲突一项或冲突与其他因素叠加）中无力负担健康膳食成本和遭受中度或重度粮食不安全的人口比例最高

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2019年，受冲突影响的国家都是中度或重度粮食不安全水平最高和最无力负担健康膳食的国家，无论是仅受冲突影响，还是受冲突与其他因素叠加影响。唯一的例外是受冲突与极端气候叠加影响的国家，其中度或重度粮食不安全水平低于受极端气候与经济衰退叠加影响的国家（图26）。在少数受到冲突、极端气候和经济衰退三重因素影响的国家，经济不可负担性水平（占其人口的94%）和中度或重度粮食不安全水平（占其人口的69%）最高。

分析显示（此处未以图表形式呈现），2017–2019年间无力负担健康膳食的人数变化与2019年中度或重度粮食不安全以及重度粮食不安全之间存在正相关关系。虽然前一个变量可能无法解释基于粮食不安全经历分级表的指标的大部分变化，因为可决系数R2值较低（约为0.06），但这种相关性在统计学意义上是显著的。

因此，2017年至2019年间，在健康膳食经济不可负担性水平上升的国家，粮食不安全水平也较高（包括重度粮食不安全和中度或重度粮食不安全）。深入进行描述性统计和显著性检定后，不难发现这种正相关主要存在于中等偏下收入国家。

联合国粮农组织才刚刚开始系统地监测健康膳食的成本和经济可负担性。因此，预计随着时间推移和更多数据点的出现，我们将更有能力分析并更好地理解健康膳食的成本和经济可负担性变化如何影响粮食不安全和各种形式营养不良。此外，通过系统地收集构成健康膳食的关键食品的价格信息，可以创建一揽子健康食物清单，其中包含与特定国家相关的各类食物，可以在各国之间进行比较，同时也能反映当地的实际情况。

全球迫切需要采取行动，实现粮食体系转型

过去几十年来，各类粮食体系提供了各种各样的食物，养活了快速增长且日益城市化的世界人口。但是，许多粮食体系却未能为全球人口提供充足、安全、营养的食物。在COVID-19疫情暴发之前，就有近30亿人无法负担健康膳食。此外，全球食用高脂、高糖、高盐深加工能量密集型食品和饮料的人口比例正在扩大。⁹⁴

粮食体系无法为各家各户提供充足的营养食物，满足健康膳食所需，这一问题已因当前的COVID-19防疫措施而变得更加突出。因此人们呼吁加快推动粮食体系转型，⁷ 为所有人提供充足、可负担的健康膳食。围绕这一转型的迫切需要，全球展开了大讨论，旨在解决可持续发展面临的一些最大挑战，特别是如何实现2030年消除饥饿、粮食不安全和各种形式营养不良的目标。2021年将举行三场全球峰会讨论其中的核心问题，分别是在纽约举行的联合国粮食体系峰会（以及在罗马举行的峰会预备会）、在格拉斯哥举行的《联合国气候变化框架公约》第二十六届缔约方会议（COP26）以及在东京举行的营养促增长峰会。

粮食体系的这种转型需要各部门的体制、政策、法律、法规和投资具有连贯一致、相辅相成的目标，从而创造有利环境，推动创新型系统化变革。^86,95 此外，要实现所需转型，既需要小规模的渐进式转变，也需要体制、立法和标准的大规模结构性转变，并且这些转变应当是协调统一的。⁹⁶ 关键的是，公共和私营部门、学术界、民间社会及国际机构的所有主要参与方必须协调行动，上文提及的各次全球会议也认识到了这一点。实现这些变革的挑战是巨大的，需要筹集大量资金，同时制定双赢的解决方案，处理好不利影响。

利用最佳实践展示所需转型变革

由于没有放之四海而皆准的解决方案，因此，本章以国家层面的案例来说明如何以非常实用而创新的方式促进粮食体系转型，并着重考虑粮食体系与农业粮食、卫生、环境和社会保护等与其密切相关的体系之间在政策措施和投资方面的连贯一致性。这些例子表明，通过采取转型措施，尤其是包容性治理机制、技术、数据和创新（以及立法、标准等措施），粮食体系是能够成功实现转型的。

为编写本报告，我们在全球范围内发出了征集“为实现可负担的健康膳食而开展粮食体系转型、应对导致粮食不安全和营养不良的关键驱动因素的最佳实践”的呼吁，⁹⁸ 此外还在伙伴机构中分发了问卷调查，共收到一百多份反馈。下文各节将详细介绍其中一些最佳实践以及从中获得的经验教训。这些最佳实践展示了应对粮食不安全和营养不良问题背后主要因素的办法以及采用六大途径中的一条或多条时需要采取的关键政策行动。每一个案例都强调，要加强各部门之间及部门内部各类政策平台之间的整合以及措施和行动的整合，特别强调自然资源、粮食、农业、卫生、社会福利、教育、销售、贸易和投资等部门。

制约粮食体系转型取得成功的一个关键挑战是，无论是国家、区域还是全球层面，当前各项政策、战略、投资和立法是相互割裂、分别开展对话的，例如单独讨论政局稳定或经济复苏、减少灾害风险和加强气候抵御能力、粮食和农业部门的贸易和发展、恢复卫生体系以及确保充分的社会保护等各项工作的优先事项。^1,3,5,7 很多时候，对于这些对话之间的重要关系和互补性及其与粮食体系的关键功能（如保障营养食物的充足生产和供应以及健康膳食的可负担性）的相关性，人们认识不足，或者即便认识到了，却仍未采取行动。

尽管说起来容易做起来难，但要克服这些挑战，只能制定并实施跨部门政策和投资组合，全面解决那些对粮食体系产生广泛影响、给粮食安全和营养带来不利后果的主要因素（见第3章中的介绍和分析）。这些组合必须具有针对性，激励所有相关行动方改变行为，建设性地参与能够促进粮食体系转型的创新和系统化变革。

下文几节将讨论六种潜在途径（图27），通过这些途径，粮食体系能够实现转型，解决前几章指出并审视的粮食不安全和营养不良问题主要成因，具体总结参见插文1。每项途径都建立在以往四期报告（2017–2020年）中提出的关键建议之上，同时与第3章讨论和分析的一种或多种主要因素相对应。

图27

粮食体系转型的六大潜在途径，以便应对导致粮食不安全、营养不良和健康膳食经济不可负担性的主要因素

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以这些转型途径为基础，可以制定出一整套连贯统一的政策和投资组合，推动实现粮食体系转型（另见图28和29）。在选择途径时，要对具体背景进行分析（见下文），确定哪种因素或哪几种因素的组合对特定粮食体系以及相关粮食安全和营养成果产生的影响最大。这些途径相互之间还可能是相辅相成的关系。

图28

促进粮食体系转型、提高健康膳食经济可负担性的步骤

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本章其余部分借鉴国家案例研究中的实例以及科学界的政策建议和本报告前几期的政策建议，探讨要创建六大转型途径所建议的政策和投资组合需要采取的实际步骤。图28显示应采取哪些步骤来推进整个粮食体系转型进程，解决粮食不安全、营养不良和人们无力负担健康膳食等问题背后的主要因素。总体而言，这一过程需要（1）因地制宜开展深入的态势分析；（2）制定连贯统一的跨部门政策、投资和立法组合，并包含推动变革进程的加速因素；（3）实施上述组合，进行严格监测和评估，建立问责机制。

态势分析是指根据本报告（以及全球、国家和地方各级的其他重要参考文献）每年提供的现有数据和信息，具体而全面地评估对粮食体系产生负面影响并导致粮食安全和营养方面不良结果的主要因素。^{99,100,101,102,103,104} 各利益相关方根据粮食不安全和营养不良问题背后的因素，确定需要对粮食体系的哪些方面进行系统性变革，以实现想要的结果。此外，还要通过多利益相关方磋商，确定该国的相关政策、投资和治理环境，同时考虑最重要的体制问题及所有相关政治经济问题。⁷ 以上步骤有助于确定最适合当地具体情况的粮食体系转型途径。

对于每条适用途径，本报告都提出了政策方案和最佳实践并开展讨论，说明可以采取的行动类型，为政策和投资组合以及相关加速因素的制定提供依据，以实现粮食体系转型。下一节将对这一过程做详细介绍。当前的COVID-19疫情已对世界各地的人类健康和经济造成了灾难性影响，社会保护体系对于确保最弱势群体获得充足营养食物具有重要意义，这一切都表明粮农、卫生、环境和社会保护等体系之间存在密切联系。确保这些体系及其他相关体系之间的连贯一致性是推动转型进程不可或缺的条件。这一点以及政策和投资组合的其他关键要素（图29）将在第4.2节中进行更详细的讨论。

粮食体系转型六大途径的最佳实践实例

由于许多国家受多种主要因素影响，且这些因素相互作用（详见第3章），因此多条途径同时适用，这就要求不同途径之间保持连贯一致，以确保执行效率。同样，本节讨论的许多最佳实践和政策措施也可用于多条途径。例如，用于提高对气候变异和极端气候抵御能力（途径2）的最佳实践也可能有助于各国提高对经济减速和衰退（途径3）或冲突（途径1）的抵御能力。此外，鉴于大多数低收入和中等收入国家长期存在严重的收入不平等问题，途径5中阐述的最佳实践和政策措施适用于许多国家。同样，途径6下讨论的最佳实践和政策措施侧重于食物环境和消费者行为，普遍适用于大多数粮食体系面临的挑战。⁷

1. 在受冲突影响的地区将人道主义、发展和维护和平政策相结合

我们需要记住，大多数长期粮食不安全的人以及许多营养不良的人生活在动乱和冲突国家。因此，在努力减少冲突的同时，还必须实施关注冲突问题的政策、投资和行动，减少当下的粮食不安全和营养不良问题，且这些政策、投资和行动必须与长期经济社会发展及维和工作协调统一。¹ 在暴力冲突条件下，整个粮食体系往往受到严重破坏，导致人们难以获得营养食物。为确保人们达到最起码的粮食安全和营养水平，最常见的危机应对和社会保护机制包括紧急粮食援助计划、为保障清洁水、优质卫生服务和卫生设施而提供的紧急支持以及为维持生计而采取的干预措施。

也门的冲突是当地严重粮食不安全和营养不良问题背后的主要驱动因素，需要大规模人道主义响应。急性营养不良已达到历史最高水平，半数五岁以下儿童存在急性营养不良问题。¹⁰⁵ 造成这一结果的主要原因之一是水质差引起的传染病高发。在首都萨那附近，2017年因一家大型污水处理厂发生事故，受污染的水被用于蔬菜生产，导致霍乱暴发，城市周边地区新鲜蔬菜供应短缺。2018–2019年，通过紧急干预，当地建设了多个经济适用的小型水处理厂，并安装了节水滴灌系统，为60公顷用于蔬菜生产的水浇地提供服务。干预措施带来了多重效益，包括提供清洁水，供应无污染蔬菜以及恢复生计。^97,106 这一例子突出表明，即便在冲突地区，也应该确保当地粮食体系能提供最起码的安全、营养食物获取途径。

在冲突地区，要实现长期粮食安全、改善营养，维和工作是重中之重。与此同时，还应立即实施抵御能力建设计划，建立社会保护机制；否则，个人和家庭可能会采取越来越具破坏性且不可逆的应对策略（例如出售生产性资产），威胁到未来的生计以及粮食安全和营养。¹ COVID-19疫情期间，冲突国家受到的影响尤为严重。例如，由于出行限制，往往很难向难民和国内流离失所者提供人道主义援助及其他形式的支持，确保其获得充足的营养食物。

在有些地方，冲突的结构性原因涉及对自然资源（包括生产性土地、森林、渔业和水资源）的争夺，这种情况下可能会出现严重的经济危机。必要时，应当进行体制和立法改革，采取相应政策解决此类结构性原因，减轻甚或预防这些因素对粮食体系、粮食安全和营养乃至整个经济产生影响。特别是在某些地区，危机局势旷日持久，时不时可能出现轻度（但持续）的冲突，人们长期流离失所，这种情况下，至关重要的是维持粮食和农业生产，保持粮食供应链运转，确保人民能够获得营养食物和健康膳食。⁵

索马里就属于这种情况，那里的人民经历了长达三十年的持续危机，期间多次出现严重粮食不安全和营养不良状况（包括2011年的饥荒），并频繁发生极端气候事件（主要是干旱和洪水）。近年来，已采取适当行动。例如，2017–2019年间，干旱引发大规模粮食不安全和营养不良问题，影响多达600万人，包括90万出现急性营养不良的儿童。¹⁰⁷ 2018年实施了营养敏感型“现金+”计划，将无条件长期现金发放与生计支持相结合，增强对未来冲击的抵御能力，同时保护生产能力和粮食供应链。¹⁰⁸ 该计划向农户提供庭院种菜所需的种子和工具，向牧民提供畜牧养殖支持，以改善动物健康状况，提高牛奶产量。该计划提高了各家各户在紧急情况下获得食物的可能性，改善了膳食质量和多样性，并通过营养和食品安全教育提升了计划参与者的营养知识。

在萨赫勒中部地区（布基纳法索、马里和尼日尔），面对冲突升级、流离失所、气候冲击和商品价格波动等问题，采用了一种多管齐下的粮食体系方法，这种方法使粮食生产、加工、物流、零售和消费等各环节更好地服务于应对粮食安全和营养危机的目标，同时加强了粮食体系建设，以更好地应对、管理和预防未来危机。在粮食生产方面，向农民提供生产性资产和气候智能型农业相关培训，并改善了市场准入。在食品加工方面，提高妇女团体和当地农业企业生产营养强化混合食品和营养强化主粮的能力，改善市场上食品的营养质量。在食物环境方面，为了防止营养不良，通过食物券制度，帮助人们在当地购买到原本可能买不起的营养食物，从而改善营养食物的获取，使其免受价格波动的影响。此外，还通过急性营养不良预防计划，为易受营养问题影响的妇女和儿童提供支持。如此多措并举，有助于确保粮食、卫生和社会保护体系之间的联系，增强各国政府改善食品质量安全以及系统化分析食品价格数据以供决策的能力。通过这种方式，既满足了短期紧急需求，又增强了个人、家庭和社区的抵御能力。¹⁰⁹

巴勒斯坦在最近与以色列发生暴力和致死冲突之前，几十年来安全局势脆弱，影响了粮食安全和营养状况。对人员和货物流动的限制以及获取自然资源和进入国际市场的机会有限，给当地的粮食体系和人民生计带来了沉重的压力。在周期性冲突以及社会、环境和经济冲击的背景下，人们还是克服重重困难，采取各种措施，增强粮食体系的抵御能力。通过改进农业知识、加强产后能力和市场能力、增加价值链服务、增强生产者合作社的能力，一些粮食体系已经转型成为资源使用效率更高、更加多元化的市场导向型体系。（近期冲突之前的）结果显示，在项目支持的中小规模农户经营的农业企业中，土地生产率提高了12%，销售额提高了10%，生产成本降低了15%，盈利能力总体提高了10%。⁹⁷ 通过生产符合国际质量安全标准的高价值作物和加强小规模生产者（及其合作社）与分销商和营销者等其他价值链行动方之间的联系，不仅增加了本地市场的营养、安全食物供应，还增加了出口收入。

根据2017年版报告提出的主要政策建议，并辅之以更近期的实证，表8列出了在冲突地区将人道主义、发展和维和工作相互结合需要考虑的几项最重要的政策措施。

表 8

将人道主义、发展和维和工作相互结合的关键政策领域和目标

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2. 全面加强粮食体系的气候抵御能力

我们生产粮食和利用自然资源的方式可能有助于我们打造对气候有利的未来，让人类与自然和谐共存，共同繁荣。¹¹⁰ 这一点之所以重要，不仅因为粮食体系会受到环境退化和气候事件的影响，还因为粮食体系本身也会对环境产生影响，同时也是导致气候变化的重要驱动因素之一。对此项工作而言，最重要的是保护自然、可持续管理现有粮食生产和供应体系以及恢复自然环境。^111,112

要做到这些，就需要加强伙伴关系，长期为以下各方面提供大规模资金：综合性灾害风险减少和管理计划；气候变化适应政策；用于减轻气候变异和极端气候影响（包括对长期贫困和不平等问题的影响）的短、中、长期做法³ 等等。¹¹³ 在粮食和农业投资中采用气候敏感型方法可以减少因极端气候带来的粮食安全风险，建立长期抵御能力，加强粮食供应链各环节的应对机制。¹¹⁴

要想实施气候抵御能力政策和计划，就必须调整各项工具和干预措施，例如风险监测和预警系统、应急准备和响应、降低脆弱性和增强抵御能力的措施、冲突响应型社会保护机制、风险转移（包括气候风险保险）和基于预测的融资，此外还要在环境-食品-卫生体系交叉领域建立强有力的风险治理结构。³ 为使此类工具得到切实落实，可能需要将其纳入立法。在发展中国家农村地区，气候风险和粮食不安全问题深深交织在一起，为此，人们制定了专门针对贫困和弱势家庭的各种资产保险计划。要想发挥小额保险市场的作用还面临诸多挑战，但现有分析表明，解决这些挑战可以带来巨大的效益。¹¹⁵

在赞比亚，人们为提高对气候的抵御能力采取了新举措，包括为弱势家庭提供农业保险。采用保护性农业技术的家庭可以获得农业保险，而有了保险，这些家庭又可以投资于风险更高但收入可能也更高的项目。通过这一方法，农业保险不仅对增强气候抵御能力发挥了重要作用，而且还有助于减少贫困、加强粮食安全、改善营养状况。其他一些国家也制定了各种各样专门针对贫困和弱势小农家庭的农业保险计划。

实施农业灾害风险保险计划耗资巨大，且面临各种挑战和限制（例如基础设施、监管和社会经济等方面）。然而，将农业保险作为整体社会保护计划的组成部分，可以提高小农的抵御能力，减轻农村贫困，同时在减轻和转移自然灾害风险方面降低现有社会保护机制的成本，加强公共机构的规划能力。这一点已经在近年来一些成功实施的农业保险计划中得到证明，例如埃塞俄比亚和肯尼亚实施的指数型牲畜保险计划。¹¹⁵ 同样，墨西哥的CADENA计划扩大了小农参与农业保险的机会。CADENA是一项有补贴的公私合作保险计划，促进私营保险部门进入小规模农业领域，提供各种气候相关风险方面的保险。¹¹⁶

气候智能型农业是一种行之有效的增强气候抵御能力的方法，这种方法通过关注气候问题、对社会经济有益的手段，以多种方式提高抵御能力，在推动粮食体系转型的过程中实现三重效益：可持续地提高农业生产率和收入，加强对气候变化的抵御能力，减少温室气体排放。¹¹⁷

在老挝人民民主共和国，2016年，农民田间学校和农民营养学校教授了多种具有气候抵御能力的农业生产方式，对土壤保护、生物多样性以及收入和营养产生了积极影响。特别是高度关注为妇女赋权的社区方法，不但提高了妇女儿童的购买力和膳食多样性，还对儿童健康产生了积极影响。⁹⁷

在埃塞俄比亚，2015–2020年间开展了一个以扶持妇女为重点的气候智能型农业项目。该项目在增加种植业收入的同时降低了粮食短缺风险，这是许多参与者在该项目实施之前都曾面临的风险。世界各地的其他例子也都表明，采用可持续农业生产方式能够提高生产率，增强粮食体系的抵御能力，同时有助于减轻贫困、粮食不安全和营养不良。³

水资源的获取对于小农增强气候抵御能力以及实现公平、可持续生计而言至关重要。据估计，在低收入和中等收入国家中，77%的小规模农场位于缺水地区，但只有37%的农场可以得到灌溉。¹¹⁸ 在萨赫勒的干旱地区，气候变化导致降雨更加不规律，干旱和洪水等极端气候事件频发。这给最贫穷的农村家庭造成了毁灭性打击。他们难以应对这些冲击，进一步陷入困境。要加强弱势社区的抵御能力，提高其粮食安全和营养水平，高效、可持续、公平的水资源管理比以往任何时候都更加重要。¹¹⁹ 多项研究表明，对集水技术和灌溉基础设施进行投资能够带来双赢的解决方案，同时，提高用水效率还能提高作物产量。¹¹⁸

在基里巴斯，由于气候变化、清洁水难以获取、进口食品供应不可靠等因素的共同作用，营养不良和膳食不健康的问题日益严重。2014年，基里巴斯启动了一个社区发展项目，建设雨水收集设施，开展与家庭粮食生产（家庭园艺和家禽养殖）相关的培训。项目实施后，家庭报告的腹泻和痢疾病例减少了80%，清洁水的获取情况改善了90%。¹²⁰

土地是另一种对于增强极端气候抵御能力而言非常重要的自然资源。许多弱势生产者面临着土地质量退化的问题，这个问题正日益带来贫困和粮食不安全，并使生产者更容易受到气候变化的影响。绝大多数耕种退化土地的人口生活在低收入和中等收入国家。¹²¹ 埃塞俄比亚2015–2020年开展了景观恢复项目，不仅通过保持水土提高了农业生产率，还成功地将农民与市场对接，从而提高了农民的创收潜力。根据各家庭反映，粮食安全状况有所改善，家庭平均收入显著增长，最低膳食多样性评分提高。⁹⁸ 印度2012–2016年开展了一个土地恢复和作物集约化生产项目，采用名为Haveli的传统蓄水系统，并进行基础设施投资和技术推广，给退化土地和雨养土地带来了积极效果： 作物单产提高了10–70%，家庭平均收入增加了170%。^97,122 这一做法还带来了地下水回补，从而提高了用水的可持续性。

土著人民的区域管理方式和知识系统有助于提高气候抵御能力，因为他们正是凭借这些管理和知识系统得以在世界上一些最恶劣的环境和最脆弱的生态系统中生产粮食。^112,123,124 在危地马拉，生活在干旱走廊的土著人民乔尔蒂族玛雅人多年来一直在干旱环境中以耕种为生，但气候变化使干旱进一步加剧，导致粮食不安全和营养不良的发生率不断上升。如今，一个植树造林和水资源管理项目正在重新推动利用和保护适应干旱环境的特有动植物物种。得益于该项目的支持，乔尔蒂族玛雅人的食物消费和膳食质量得到改善，发育迟缓现象减少了51%。⁹⁸

巴西、肯尼亚、斯里兰卡和土耳其也利用当地粮食体系的传统品种和可食用野生物种来提高气候抵御能力。⁹⁷ 这一方法寻求粮食价值链上可以改进的地方，提高农民足质足量生产传统作物和畜禽的能力，同时提高消费者对此类产品的认识和需求。这一举措还与其他计划建立联系：在巴西，本地产品已纳入公共采购系统以及学校供餐计划。在肯尼亚，传统产品已纳入一个对接农场和学校的学校供餐网络，而在斯里兰卡，有32个市场销售点正在销售用传统粮食作物制成的产品。¹²⁹

上文介绍的各国最佳实践实例展示了近年来出现的一些增强气候抵御能力的创新措施。表9列出了全面提高粮食体系气候抵御能力的关键政策领域和目标。2018年版报告深入讨论了增强对气候变异和极端气候抵御能力的政策领域和措施。

表 9

提高粮食体系气候抵御能力的关键政策领域和目标

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3. 加强最弱势群体应对经济不景气的抵御能力

2020年COVID-19疫情期间，全球生产总值估计收缩了3.3%，¹³⁰ 世界各国采取的应对措施包括加强社会援助、就业和社会保险计划以及保护经济的大规模紧急措施，表明面对经济不景气时增强抵御能力的重要性。¹³ 显然，应在发生经济减速和衰退之前尽早提前确立经济和社会政策、体制、立法和其他措施，以便在真正出现经济不景气周期时克服其影响，尤其是对最弱势群体的影响，同时确保人们能够获得营养食物和健康膳食。从短期看，此类政策、法律和投资方案应包括社会保护机制和基础医疗服务，同时通过社会援助或积极的劳动力市场政策为家庭收入和生计提供支持。

为应对COVID-19疫情对人们收入和生计造成的后果，政府政策措施的核心就是社会保护计划。截至2021年5月，全球有200多个国家和地区至少实施了一项社会保护举措，主要包括发放现金和实物、免除债务或延迟债务偿付以及劳工法规。这些措施总共仅惠及全球15亿多人。¹³ 重要的是，主要由于资金限制，许多与COVID-19疫情相关的社会保护措施覆盖率低，发放金额少，且只能维持一小段时间。例如，现金发放计划平均仅实施4个月。世界上最贫困的国家之一东帝汶于2020年6月开始向全民发放现金，随后向自谋职业者和非正规劳动者提供为期三个月的补贴，¹³ 缓解了疫情防控措施对民众收入造成的冲击。¹³¹

为了给受COVID-19疫情影响的家庭提供支持，巴拿马实施了一项跨部门计划，以实物形式向某些最弱势群体发放粮食。该计划直接向全国粮食生产者采购，提供多种营养食物，包括动物性食物、水果、蔬菜、豆类和块根类食物。牙买加2020年加强了政府的公共采购机制，以女户主农户为重点，支持农村生计。此外，还向该计划目标群体发放实物，包括本地生产的新鲜食物，为家庭收入和食物摄入同时提供支持。

在另一个国家巴西，疫情迫使学校强制关闭，面向数百万人的全国学校供餐计划无法继续运作。该计划迅速做出调整，将发放的食物直接送到儿童家中。即使在这种困难的情况下，食物包中也至少有30%的新鲜食物是本地采购的，符合巴西学校供餐法的规定。⁹⁷

COVID-19疫情之前，学校供餐计划惠及全球3.88亿儿童，是规模最大的社会保护机制之一。2013年至2020年间，全球通过学校供餐获得食物的儿童数量增加了9%，低收入国家增加了36%。这一增长表明，这些计划已普遍得以制度化，80%的国家已将学校供餐纳入本国政策（2013年为42%），90%的资金来自国家预算。¹³² 2020年至2021年间，学校食物和营养计划的重要性凸显，因为为了遏制COVID-19疫情蔓延，学校停课，全球数以百万计的儿童无法获得学校供餐。到目前为止，27个国家仍未重新开放学校，其中7个国家有重要的学校食物和营养计划。

一些国家为了使学校供餐计划进一步制度化采用了创新型方法，包括本地产食物学校供餐和学校菜园等，以改善在校儿童的营养状况，同时改善经济型营养食物的获取和供应。这些举措还能带来其他好处，包括提高人们对健康膳食重要性的认识，推动家庭食物需求转向更有营养的食物等等。插文9论证了为何本地产食物学校供餐计划能够促进粮食体系转型。

埃塞俄比亚还采用了一项创新型社会保护计划，让人们通过数字手段获取每月食物券，且食物券的数量根据营养膳食的成本与家庭规模相匹配。在农村地区，有两岁以下孩子的母亲可以获得购买新鲜水果、蔬菜和鸡蛋的食物券。这些食物从本地零售商那里换取，而零售商也接受了提高食物质量和安全性的培训。作为配套行动，通过社区咨询和媒体宣传活动鼓励人们改变行为，促进提高膳食多样性和改进照料方法，并增加对新鲜水果和蔬菜的需求。一项外部评价结果显示，该食物券计划使农村食物零售商的利润增加了40%，缩短了粮食供应链，同时也对母亲和儿童的膳食多样性产生了积极影响。⁹⁷

吉尔吉斯斯坦正在实施“现金+”方法，增强国家现金发放计划的影响。该方法在家庭一级的积极效果包括增加了家庭供自身消费食物的产量和多样性，加强在创收活动中的参与度。74%的家庭提高了农业生产率，90%的受益家庭改善了母亲和儿童的膳食多样性和营养状况。⁹⁸

随着各国逐步摆脱COVID-19疫情，维持足够的公共支出水平用于卫生和社会保护体系非常关键。任何削减都可能增加身处困境群体的困难，削弱其能力，加大出现健康和营养不利后果的风险，增加财政负担，破坏发展成果。^139,140 从中期看，应将这些政策制度化，纳入国家社会保护体系，同时增加获得社会服务的机会。⁵ 此外，还应实施其他增强经济抵御力的创新措施，例如扩大粮食生产者获得农业保险的机会，因为许多粮食生产者既容易受到气候相关冲击的影响，也容易受到经济冲击的影响。¹⁴¹ 此类保险计划（途径2中有相关讨论）有助于减少贫困，与社会保护计划配套实施时效果尤其明显。¹⁴²

第三条途径下的国家实例突显了某些创新型社会保护机制的重要性，尤其是旨在增强最弱势群体对经济减速和衰退（如COVID-19疫情期间出现的状况）抵御能力的机制。为增强经济抵御能力，还有许多其他更长期的政策措施需要考虑，2019年版报告对此有详细讨论。表10列出了部分关键政策领域和目标。⁵

表10

加强最弱势群体对经济不景气抵御能力的关键政策领域和目标

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4. 在粮食供应链中采取干预措施，以降低营养食物的成本

需要在粮食供应链各环节采取干预措施，增加安全、营养食物的供应，并降低其价格，以提高健康膳食的经济可负担性。此途径要求制定一整套连贯一致的政策和投资方案，涵盖从生产到消费各环节，目的是提高效率，减少粮食损失和浪费，最终实现以上目标。⁷激励措施应刺激粮食和农业部门实现生产多样化，多生产营养食物，包括水果蔬菜、豆类和籽实以及动物源食品和生物强化作物，此外还应投资于创新、研究和推广，以提高生产率。在供应链的其他环节，可以根据国际准则对主粮进行收获后强化，从而改善食品和饮料的营养质量。^{143,144,145,146} 食品制造商和零售商也可以调整产品配方，去除工业生产的反式脂肪酸，降低饱和脂肪、糖和/或盐的含量（另见途径6）。

食品强化和生物强化已成为减少微量营养素缺乏症的一种经济有效的措施，能够在增加营养食物供应的同时降低其成本。一直以来，主粮强化是为全体人民提供微量营养素的有效策略（如全民食盐加碘、小麦粉或玉米粉加铁和叶酸）。在秘鲁，添加9种维生素和矿物质的大米得到推广，纳入了学校供餐计划和其他社会保护计划。考虑到各类社会经济群体普遍存在微量营养素缺乏和贫血问题，秘鲁于2021年通过了国家大米强化法。

在津巴布韦一个通过推广保护性农业提高气候抵御能力和农业生产率的计划中，参与该计划的农民采用了各类作物的生物强化品种。因采用能够抵御气候变化的技术而带来的生产率提高也促使参与农户更好地摄入微量营养素。最后，在卢旺达，已引入铁生物强化豆类并迅速在农民中推广。据估计，截至2018年底，卢旺达生产的豆类中有20%是铁生物强化品种，15%的人口在食用这种豆类。经常食用强化豆类可以满足高达80%的日常铁需求。铁生物强化品种的产量还比其他品种高出20%，因而深受农民青睐。⁹⁷

中小企业在维持当地社区粮食体系运转方面发挥着核心作用，有助于保障安全、营养食物的充足供应。中小企业在实现粮食安全和良好营养方面的作用已日益得到认可。¹⁴⁷ 例如，非洲从事食品加工的中小企业所使用的食物原料95%采购自小农，这充分说明小农在整个粮食体系发展和转型过程中的重要性。¹⁴⁸ 虽然COVID-19疫情期间的封锁措施给许多中小企业带来了尤为沉重的经济影响，¹⁴⁹ 但由于中小企业深深根植于当地社区，它们在危机后重建和保障安全、营养食物充足获取方面也发挥着关键作用。

在肯尼亚，政府为水果和蔬菜供应链中的中小企业提供了支持，¹⁵⁰ 旨在充分发挥这些企业在促进可持续健康膳食方面的作用。支持内容包括加强食品质量安全保障能力、改善融资渠道以及加强市场对接。同样，在缅甸，从事粮食生产的中小企业得到了支持，通过直接支付、增加获取新技术的机会以及提供可持续生产技术培训，帮助中小企业实现产品多样化。该计划半数以上的参与者收入增加了50%，扩大了生产品种，开始生产新鲜蔬菜，大大增加了当地市场的营养食物供应。¹⁵¹ 圣多美和普林西比近期实施了一个为期五年的发展项目，通过发展农民合作社和家庭种植园，以公私合作的形式扩大在国内和出口市场的销售量，促进有机优质可可、咖啡和胡椒的销售。影响评估结果显示，这些计划对农业收入（提高了46%）和膳食多样性水平（提高了5%）产生了显著的积极影响。¹⁵²

世界各地的城市化快速演进，粮食供应链日益延长，要将营养食物以安全、可持续的方式运送到日益变得拥挤的大都市，粮食供应链面临着巨大压力。在许多城市和城市周边地区，贫困和不平等问题使得最弱势群体无法获得充足的营养食物，而不断变化的食物环境和消费结构导致超重、肥胖和膳食相关非传染性疾病水平不断上升。在建设包容的环境可持续型粮食体系、扩大所有人营养食物获取机会的过程中，与城市化相关的各种进程既带来了挑战，也创造了机遇。¹⁵³ 在此背景下，适当的城市粮食政策和有效的城乡联系对于促进粮食体系转型、提高城市周边和城市健康膳食的经济可负担性至关重要（插文10）。¹⁵⁴ 中小城市因靠近周围农村地区（称为“功能区”）而在加强城乡联系方面有着关键作用，也对解决重要的社会、经济和环境挑战发挥着关键作用。¹⁵⁵ 适当的政策行动可以为此类功能区提供有力支持，改善生计的同时加强人口及农业粮食体系的抵御能力。在此类功能区开展粮食体系建设还有助于可持续地减轻贫困、粮食不安全和营养不良问题，因为通过城乡联系，粮食体系会受到城市发展及其带来的膳食结构转型的影响。¹⁵⁶

都市农业有可能对膳食多样性和家庭收入产生积极影响。¹⁵⁷ 在巴西，一个长期项目一直在里约热内卢的非正式居住区和学校开辟城市菜园。这些菜园生产的食物供参与家庭自己消费，剩余的食物捐赠或出售给附近社区，从而扩大了城市居民获得营养食物的机会，也增加了人们的收入。与许多其他地方一样，在COVID-19疫情期间维持城市地区的营养食物供应已成为一大挑战。在厄瓜多尔，COVID-19病例高发的基多市一些地区与周边省份的农民之间的联系得到加强，原因是社区文化协会建立了销售和流通网络，从农民那里采购装有有机新鲜果蔬的食物篮，直接送到购买者家中。对于城市居民而言，他们可以获得营养食物，而对于农民而言，他们的流通环节减少，能够以较低成本销售产品。因疫情采取封锁措施之后，这种做法仍在继续，在城市居民和农村粮食生产者之间建立起了新的创新型联系。⁹⁷

第四条途径下的国家案例突出介绍了粮食供应链上可以通过干预措施降低营养食物成本的一些关键领域，如表11所列。旨在降低营养食物成本的其他政策建议在2020年版报告中有更详细的讨论。

表 11

在粮食供应链中采取干预措施降低营养食物成本的关键政策领域和目标

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5. 解决贫困和结构性不平等问题，确保干预措施对贫困人口有利，具备包容性

长期的严重不平等现象严重限制了人们战胜饥饿、粮食不安全和各种形式营养不良的机会。需要制定政策、投资方案和法律，解决城乡弱势群体面临的深层次结构性不平等问题，同时增加这些群体获得生产性资源和新技术的机会。大约80%的极端贫困人口生活在农村，农村的贫困率是城市的三倍。COVID-19疫情加剧了这一状况，加深了不平等，对农村贫困人口的生活和福祉产生了负面影响。¹⁶⁰ 第五条途径如果得到成功实施，就能够加快粮食体系转型，使其更加有利于贫困人口，更具包容性，从而减少极端贫困和结构性不平等现象。

特别是在农村，农业粮食体系转型能为一些未能很好融入粮食价值链的最贫困小农带来机会。在东南亚，小农由于无法获得生产性资源，也未能很好地融入市场，再加上气候带来的冲击和经济冲击以及周期性暴发的动植物疫病，加剧了贫困现象。⁹⁷ 东南亚采用了“公共部门+私营部门+生产者伙伴关系”的模式，促进贫困小农融入粮食价值链，有助于解决贫困和结构性不平等问题，特别是配合以改善治理机制、建立多利益相关方平台等措施后，效果更好。⁹⁷

在印度尼西亚，2017年可可总产量和总产值与2009年的最高水平相比下降了70%，对小农的收入和生计造成了极为严重的打击。自2014年起，为减少生活在贫困线以下的可可种植者人数，帮助建设更高效、更具抵御能力的可可供应链，印度尼西亚实施了多利益相关方“全价值链”模式。这一“公共部门+私营部门+生产者伙伴关系”模式有15万小农参加，具体内容包括扩大融资渠道、推广高产技术、建立追溯体系、通过产品认证获取溢价、改进初级加工、开展营养教育以及建立农民组织等。经过五年时间，可可产量增加了73%，小农增强了创收能力，收入增加了200%以上。⁹⁷

越南约有50万户小农以咖啡种植为生，其中大部分是贫穷小农。2020年年中，咖啡价格从2016年底的最高水平暴跌了48%，之后有所回升，但仍不稳定。为减少经济和气候冲击对小农的影响，越南成立了省级和区级咖啡委员会，帮助小农改进咖啡生产技术，掌握有利于环境的生产方式。生产方式改进后，经过认证的咖啡能够获取高于收购价的溢价，这同时也增强了咖啡种植者的抵御能力，使他们不仅能够更好地应对气候冲击，也能更好地应对未来可能发生的经济冲击。⁹⁷

摩洛哥过去十年中采取了跨部门区域方法来解决国内的区域不平等问题。¹⁶¹ 该国在一个520万人口的地区实施了一项大型投资计划，计划覆盖了位于偏远的绿洲和阿甘树区的16个省，改变了这一大片地区的面貌。该计划以椰枣树和阿甘树这两种高价值作物粮农价值链的转型作为重点。此前，该地区人口贫困、文盲和营养不良的比例较高，主要原因是生活条件恶劣，易受各种自然和环境灾害（荒漠化、水土流失、缺水、极端天气条件）影响。⁹⁷ 这一跨部门区域投资计划实施十年后，该地区人均生产总值增长了41%，农民收入增加了33%，贫困率降低了50%，还有许多其他发展指标也得到了改善。

另一项改善偏远地区人民生计的举措是“山区伙伴关系产品”倡议，其目的是加强八个国家山区人民及其经济和生态系统的抵御能力。⁹⁷ 山区伙伴关系产品倡议对于以环保、符合道德准则的方式生产的产品进行认证和标识，在缩短价值链的同时确保生产者和消费者之间的透明和信任、对初级生产者的公平回报、对农业生物多样性的保护以及对一些国家古老技术的保护。例如，在玻利维亚，妇女用本地蜜蜂品种生产的蜂蜜得到了认证，一方面加强了与当地市场的对接，一方面也保护了文化传统和本地生物多样性。

在尼泊尔，2011年至2018年间，一个覆盖格尔纳利省一些最偏远丘陵和山区的农业项目采用了全价值链模式，在生产者和市场之间进行信息和销售对接。该项目采取了有针对性的行动，打破妇女和少数民族等代表性不足群体参与市场时往往会面临的障碍，加强新价值链的包容性。结果显示，通过项目的成功实施，目标群体的年收入增加了32%，种植业和养殖业收入分别增加了47%和44%。¹⁶² 结果还显示，项目参与者的粮食不安全水平降低了9%，食物消费评分提高了4%。

尼泊尔的案例具备我们所研究的许多最佳实践案例中普遍存在的一个重要共性：以某种形式为资源获取渠道有限的小农或生活在偏远地区的人民等贫困和弱势群体赋权，是推动转型变革的重要抓手。赋权措施千差万别，但通常需要增加获得生产性资源（自然资源、农业投入物和技术、资金以及知识和教育）的途径。其他赋权措施包括加强组织能力（积极加入生产者团体和合作社）和认证计划（如本地生产的有机产品），此外还包括提供数字技术和通信手段，这一点非常重要。

COVID-19疫情的影响进一步暴露了结构性不平等问题，妇女的生产和创收能力受到的影响尤其大，一方面她们的经济机会减少，获得营养食物的途径减少，一方面还要承担更重的工作量。因此，应对政策应考虑妇女在农业粮食体系中的作用，确保妇女作为家庭粮食安全守护者、粮食生产者、农场管理者、加工者、贸易商、雇工和创业者等角色的各类需求得到满足。¹⁶³ 如果政策和干预措施不仅仅局限于“创造公平竞争环境”，还致力于加强妇女在粮食体系中的作用及其决策能力，那么就能有力推动粮食体系转型。¹⁶⁴ 填补性别鸿沟对于提高生产率的效果已经得到充分证实，¹⁶⁵ 同时，越来越多的证据表明，为妇女赋权还能改善其子女的营养状况。¹⁶⁶ 能通过减轻妇女在时间分配上的负担直接或间接提高妇女生产能力的创新举措尤其有效，例如使饮用水更容易获得，让妇女有时间从事生产活动，如种植水果和蔬菜供家庭消费。¹¹⁹

青年能为粮食体系变革带来巨大机会，特别是在欠发达国家，这里居住着全球80%以上的青年人口。¹⁶⁷ 青年（15–24岁）约占世界人口的16%（12亿），¹⁶⁸ 作为潜在的创业者，他们是未来变革的推动者。然而，与成人相比，如今的青年在获得体面工作、¹⁶⁹ 生产性资源、社会资本以及对粮食体系有着巨大影响的治理机制方面受到的制约更大。¹⁷⁰ 通过培训、正面榜样和引导来加强青年的技能和能力，是挖掘青年的创业和创新潜力的关键。¹⁷¹ 青年参与农业粮食体系时本就面临多重挑战，特别是获得生产性资源、资金和市场的机会有限，而COVID-19疫情对农业粮食体系中的青年创业者造成的打击尤为严重，使这一问题雪上加霜。¹⁷² 通常情况下，由于农村缺乏经济活力和就业机会，青年不得不背井离乡。¹⁷³ 因此，在促进负责任投资的总体工作中，需要采取具体行动，增加青年获得生产性资源、资金、市场和连通性以及参与决策的机会。一些社会习俗可能会阻碍农村青年、特别是青年妇女和土著青年等弱势群体充分利用新机会，这一问题需加以解决。¹⁷⁴

插文11将提供更多实证，说明为何为妇女和青年赋权能够加速粮食体系转型，改善粮食安全和营养状况。

基于社区的方法能够有效地建立联系，增强社会凝聚力，坚定理想、信心和信任，所有这些都对解决结构性不平等问题以及确保政策、立法和干预措施有利于贫困人口、具有包容性并提供公平服务至关重要。布隆迪的“抵御能力箱”是一种基于社区的综合性参与式方法，将技术、金融和社会各层面统筹结合起来。其具体做法是，农户分为小组，通过农民田间学校接受有关可持续农业生产方式的培训，同时通过社区自己管理的储蓄和贷款基金提高这些农户的资金能力。通过这种基于社区的参与式方法，农业产量增加了30%至60%，家庭收入增加了40%至52%左右。⁹⁷

第五条途径下的国家实例体现了消除农村和城市贫穷的重要性，同时强调需要解决结构性不平等问题（如第3章所述），确保干预措施不仅有利于贫困人口，具有包容性，而且还能为妇女和青年赋权，以此加速粮食体系转型。表12列出了相关的关键政策领域和目标。关于本途径的其他政策建议参见2019年版报告。

表12

解决结构性不平等现象、确保干预措施对贫困人口有利且具备包容性的关键政策领域和目标

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6. 强化食物环境，改变消费者行为，倡导能对人类健康和环境产生积极影响的膳食方式

营养食物和健康膳食的获取不仅仅是成本和负担能力的问题。膳食结构是由食物环境中的许多因素共同决定的，文化、语言、烹饪习惯、知识和消费结构、食物偏好、信仰和价值观等都会影响食物的采购、生成、生产和消费方式。膳食结构在不断变化，对人类健康和环境既有积极影响，也有消极影响。⁵⁸ 当今大多数粮食体系都会给人类健康和环境带来隐性成本，但这些成本被忽视了。由于这些成本大多没有经过计量，因此既没有得到关注，也没有计入食品价格，最终危及粮食体系的可持续性。因此，有必要根据具体国情和主流消费结构，制定政策、法律和投资方案，创造更健康的食物环境，为消费者赋权，帮助消费者养成营养、健康、安全、环保的膳食习惯。⁷

深加工食品的推广和供应量增加已导致不健康膳食的消费量增加，对所有年龄段人群产生影响。母乳代用品的推广会降低母亲母乳喂养的积极性，并让医护人员难以为哺乳期母亲提供充分支持。大型食品企业的主要营销目标是年轻人，高能量含量、低营养价值食品的地方性小规模生产也在迅速扩张。由于食物环境的以上变化，在发展中国家的每个地区，儿童超重和肥胖率的上升速度都赶上甚至超过了低体重率的下降速度。¹⁸³

低龄青少年超重的发生率上升幅度最大，但应注意的是，这个问题的根源要追溯至幼儿期甚至妊娠期。食品推销和营销会影响人们的食物偏好和消费，甚至在消费者不知不觉的情况下对其产生影响。⁶⁸ 这已被认为是当今膳食结构背后的主要驱动因素之一，儿童尤其容易受到这种影响。^184,185 应当实施一整套措施，包括限制面向儿童的食品营销，从而打造健康的食物环境，促使人们选择最有利于营养和健康的膳食。国际准则可以就母乳代用品、辅食以及针对大龄儿童的食品饮料营销提出明确的建议。^186,187,188 插文12将集中介绍几个国家的最佳实践。

插文 12

保护儿童免受食品营销的危害

保护所有年龄段儿童免受食品营销的危害是粮食体系的一项根本任务，是粮食体系在道义和人权上的义务。^198,199,200 要做到这一点，可以对母乳代用品、婴幼儿食品的营销以及儿童日常接触到的营销等统一进行立法。尽管已经有了关于食品营销的全球规则，^186,201,202 但尚未有任何国家就最佳实践开展全面立法，保护0至18岁儿童免受食品营销的危害。不过，一些国家已经实施了最佳实践中的一些要素，包括印度、²⁰³ 巴西、^204,205 菲律宾、²⁰⁶ 智利²⁰⁷ 和土耳其²⁰⁸ 等，简要介绍如下。

由于营养不良的决定因素众多，因此很难弄清任何单一政策措施对营养的影响，但印度和智利的数据表明，法律的实施效果十分明显。2002年至2008年间，印度婴幼儿配方奶粉的销量保持稳定，而同期中国的销量增长了两倍多；有人认为，原因之一是印度的营销立法较为健全。²⁰⁹ 1992年至2015年间，印度纯母乳喂养的比例从46%上升至55%。²¹⁰ 随着智利食品标签和广告法的实施，学龄前儿童和青少年接触受限食品广告的机会在减少，²¹¹ 学校小卖部里这些食品的销量大幅减少。²¹² 高盐、高糖、高能量或高饱和脂肪的食品和饮料需要在包装正面贴上警告标签，²⁰⁷ 该法规实施后，此类食品和饮料的购买量减少了24%。²¹³

各国在实施食品营销法的过程中也面临阻碍，包括强大的既得利益集团的反对以及跨境营销问题难以解决、数字化营销难以监测等。当前已有国际指南支持各国综合施策，保护所有年龄段儿童。^186,187,214 有关营销的措施只是一个方面，要减少各种形式的营养不良，加强健康膳食，需要采取一整套全面的政策。

保护儿童免受食品营销危害最佳做法要素

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可以通过监管手段来提供市面上常见的加工食品的营养质量，从而推动膳食结构朝着更有益于健康的方向转变。自2004年以来，阿根廷实施了一系列政策来减少食物中的工业反式脂肪，包括与食品行业合作推动自愿性配方调整，实施强制性反式脂肪标签，最终强制限制食品中的反式脂肪含量。¹⁸⁹ 据报告，到2015年，93%的食品已经符合规定。¹⁹⁰ 相关政府部门和研究机构、消费者团体、学术界和食品行业之间的多部门合作为这一进程提供了技术支持。

大韩民国在2009–2010年间划定了“绿色食品区”，禁止在部分学校周围200米范围内销售高能量、低营养价值的食品，包括快餐。到2017年，90%以上的学校周围划定了“绿色食品区”。这是为保护儿童和青少年营养状况而采取的一整套监管措施中的一项内容，其他措施包括： 在连锁餐厅采用“红绿灯”营养标签和菜单标签；禁止在任何校园内销售含糖饮料；限制面向儿童推销高能量、低营养食品和高咖啡因食品，专门针对儿童食品进行食品质量认证。^{191,192,193,194}

鼓励消费营养食物、避免对人类健康产生不利影响的方法包括调整食品配方，¹⁹⁵ 该措施针对的是影响人类健康的主要食品成分，如饱和脂肪或反式脂肪、糖和/或盐。在科威特，食品和营养管理局发现，本地生产的面包是本国人口饮食中盐的主要来源，于是联系了本国主要面包生产企业，即国有面粉厂和面包房，希望他们逐步降低盐的含量。¹⁹⁶ 两个月内，面包中的含盐量降低了10%，含盐量在一年内成功降低了20%。¹⁹⁷

在全球化的作用下，许多国家的粮食体系已出现快速变化。⁷ 过去几十年中，国际粮食和农产品贸易水平不断提高，极大地保障了主要食物的充足供应，同时也很好地提供了营养食物，从而保障了膳食多样性，特别是有些地方在某些季节会出现新鲜果蔬供应量大幅下降的情况，此时贸易的作用更加明显。但贸易政策，包括保护性贸易措施，可能会影响本地市场上营养食物的供应和成本以及高能量食物的供应和价格。同样，尽管非关税贸易措施可以推动改善食品安全、质量标准和食品的营养价值，但也可能推高贸易成本，进而推高食品价格，对健康膳食的经济可负担性产生不利影响。

例如，在秘鲁，美国秘鲁自由贸易协定取消了对美国输入秘鲁软饮征收的25%的关税，此后该领域投资增加，秘鲁的软饮（包括果汁、瓶装水和能量饮料）产量增长了122%。²¹⁵ 含糖饮料所含糖的消费量开始上升，随后一直保持在高位。为全面预防非传染性疾病，特别是解决超重和肥胖发生率不断上升的问题，秘鲁采取了综合举措，措施之一就是提高了针对含糖饮料的税收。²¹⁶ 自2019年以来，分级税制得到落实，含糖量越高的饮料对应的税率也越高。再加上要求高含糖量饮料在包装正面展示警告标签的规定会对消费者的购买行为产生影响，此种类型的税收能够有力地推动行业调整产品配方，降低含糖量。

一些营养政策措施可以扩大全球粮食体系贸易和投资增加带来的好处，并将其带来的风险降至最低（插文13）。

表13总结了哪些主要政策领域，包括相关法律法规，可以改善食物环境，转变消费者行为，倡导能对人类健康和环境产生积极影响的膳食方式。与本途径相关的其他政策建议参见2020年版报告。

表 13

改善食物环境、转变消费者行为、倡导有利于人类健康和环境膳食方式的关键政策领域和目标

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政策和投资组合的关键要素

如上文及图28所示，制定全面的政策和投资组合首先要对具体情况进行分析，深入了解国家情况，包括粮食体系背后主要驱动因素的性质和强度以及当前的粮食安全和营养状况，此外还要明确相关行动方、机构和治理机制。开展态势分析有助于各国根据粮食不安全和营养不良背后的主要因素，确定哪些粮食体系转型途径最有效，组合中选择哪些政策措施和投资方案最合适（图29左）。

图 29

政策和投资组合的关键要素

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由于实现粮食体系转型、粮食安全和改善营养所需的干预措施具有跨部门性质（从上一节的例子中可以看出），因此，粮农、环境、卫生、社会保护与教育、能源、贸易和金融等其他体系之间在政策和投资方案上的连贯一致性对于有效的转型变革至关重要（图29右）。连贯一致不仅是有效制定组合的需要，也是高效快速执行组合的需要，所有组合都需要有多利益相关方治理机制和支持机制的支持。重要的是，除了获取生产资料和资金以外，系统性转型变革还需要适当技术、数据和创新的开发创造（以及获取），这些技术、数据和创新等被称为是推动转型进程的加速器（图29右）。

上一节深入讨论了粮食体系转型六条可能途径中的最佳实践和政策措施，本章余下部分将探讨相关体系之间连贯一致的重要性以及加速因素的作用，还将简要讨论现有的一些系统化方法，这些方法可以作为有效框架，推动建立连贯一致的投资组合，促进多部门投资和行动，推动实现粮食安全，改善营养水平。

粮食体系政策和投资与其他体系的连贯一致性

粮食体系的整体运转效果取决于它是否与环境、卫生、社会保护等其他体系尤其是广义的农业粮食体系之间实现连贯一致和相互联动。其他体系在粮食体系中发挥着重要作用，从教授必要的食物生产知识和技能，到面向学龄儿童开展营养教育，再到提高消费者的认识，促使消费者作出更好的知情选择，尽量减少食物消费对人类健康和环境的负面影响。能源体系为粮食生产、运输、食品加工、储存和消费提供能源，在粮食体系的运转中发挥着不可或缺的作用。具体到粮食体系转型，能源体系对于提高生产率、减少粮食损失和浪费非常关键。提高能源效率或将降低安全、营养食物的成本。

由于各体系之间存在密切联系，粮食体系可以提供一个平台，高效、有效地促进一系列政策目标之间实现协同惠益。⁵⁷ 因此，除了确定粮食体系转型本身的政策和投资组合外，还需要确保政策的一致性，不仅是上述不同转型途径之间的一致性，还有与支撑粮食体系长期可持续发展的其他体系之间的一致性，如图30所示。

图30

确保粮农、*环境、卫生、社会保护和其他**体系之间的一致性和互补性，促进粮食体系转型，加强粮食安全、改善营养、为所有人提供可负担的健康膳食

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粮农体系既包括农业体系，也包括粮食体系，涵盖所有行动方及其所从事的相互关联的增值活动，其中包括农业、渔业和林业中食品和非食品产品的初级生产以及食物储存、收集、收获后处理、运输、加工、流通、营销、处置和消费活动。²²⁴ 农业粮食体系通过购买农业投入物以及为非食品商品的生产提供中间投入物（如用于生产生物燃料的玉米或用于生产纺织品的棉花）与非食品供应链发生联系。如第3章所述，虽然更广义的农业粮食体系转型至关重要，但这超出了本报告的范围，即将出版的《2021年世界粮食和农业状况》报告²²⁴ 将对其进行全面探讨。

然而，在为粮食体系转型制定政策和投资组合的过程中，一方面要确保专门针对粮食体系的政策和投资方案之间连贯一致，一方面还要确保与广义的农业粮食体系范畴内的政策和投资方案之间连贯一致，其原因是多方面的，特别是因为农业粮食体系在为千千万万家庭提供收入和就业方面具有重要作用。显然，农业粮食体系和粮食体系（农业粮食体系的组成部分）都受到第3章所述因素的影响，并受到其生产体系所在社会、经济和自然环境的影响和塑造。

环境体系主要在生产层面与粮食体系相互作用，为农业、渔业和林业部门的粮食生产提供必要的环境条件和养分。与此同时，粮食和农业生产体系以多种方式影响环境，包括对生物多样性、土壤和水质量、动植物健康、温室气体排放、毒性以及粮食损失和浪费产生影响。因此，人们越来越认识到需要采用有利于自然的生产和供应模式，“少投入多产出”，确保在未来几十年为不断增长的世界人口供应充足的营养食物。要实现有利于自然的生产，需要采取行动，推进三个相互关联的目标：保护自然，对现有粮食生产和供应体系进行可持续管理以及恢复和重建自然环境：¹¹¹

• ▸ 保护自然：考虑到目前的生产体系效率低下，要在停止对自然生态系统的侵占、保护泥炭地和红树林等生物多样性丰富的边缘农业区的同时维持生产水平是有可能做到的。近期一项全球估计表明，如果在尊重生物多样性热点地区的同时优化投入物的使用和作物布局，可以使全球40%的农业用地得到恢复，而不减少总产量。²²⁵

• ▸ 对现有粮食生产和供应体系进行可持续管理，能够增强生态系统提供健康土壤和清洁水的能力，同时保障生物多样性。具体措施包括减少外部投入物使用量并提高使用效率，促进资源的循环利用，支持多种生态系统服务（例如通过轮作减少对化肥的需求，同时促进土壤健康和碳吸收）。具体做法丰富多样（从基于间作和短轮作的再生型做法到精准农业和可持续农业创新），可根据各地情况因地制宜地选用。

• ▸ 恢复和重建自然环境：开展有利于自然的生产，恢复占全球土地三分之一的退化土地，要么退耕，要么恢复其农业生产力（从而避免更多的土地转化为农业用地），同时保持所有土地资源的质量。

卫生体系及卫生服务对于确保人们能够食用食物并利用必要的营养素维持人体健康和福祉十分重要。粮食体系可能会通过多个相互关联的途径，对人类健康产生正面和负面影响，而这些途径会受到粮食体系内外各种因素的影响，包括与健康相关的社会、经济、环境因素。对食物与健康之间关系的细致研究发现，不健康的膳食是导致全球疾病负担增大的关键风险因素之一；此外，膳食质量差对健康的负面影响非常显著。根据“全球疾病负担”倡议的数据，全球20%的过早死亡与膳食质量差有关。²²⁶ 膳食质量差指膳食中的食物脂肪、糖和/或盐含量过高，营养价值极低，蛋白质质量过低。为婴幼儿提供充足的母乳和食物对于确保优质膳食非常重要。按照目前的食物消费方式，到2030年，死亡和非传染性疾病造成的膳食相关健康成本预计将超过每年1.3万亿美元。⁷

粮食体系以多种方式影响人类健康和福祉，包括： 不健康膳食和粮食不安全；人畜共患病（来自饲养动物和野生动物）和抗微生物药物耐药性；不安全、掺假食品；环境污染和退化；职业危害。¹³⁹ 摄入含有各种病原体和毒素的食物可能导致患病；食用经转化的食物和新奇食物也有风险。全球范围内，食用不安全食物估计造成3300万健康生命年的损失。²²⁷ 各种形式的营养不良会使人们更易罹患食源性疾病、人畜共患病、身体伤害和精神健康问题，而反过来，健康膳食和健康的粮食体系则有助于预防这些问题。就人畜共患病而言，各国已通过涉及多部门、多学科的“同一个健康”举措建立了在人-动物-环境交叉领域应对健康威胁的机制。^228,229

许多公共卫生政策目标的实现有赖于粮食体系有效运转，以可持续的方式提供安全、营养的食物（这一点也反映在各项可持续发展目标中）。例如，粮食体系生产和供应的食物的营养质量影响着膳食目标和与膳食相关健康目标的实现。与此同时，粮食的种植、销售和消费方式也影响着环境目标的实现，而农业就业和创收影响着生产者和农民实现经济目标，包括旨在减轻农村贫困和收入不平等问题的战略。

贫困和不平等问题使得人们更容易出现与粮食体系相关的健康问题，并加重问题的严重程度。重金属污染、化肥、农药、空气污染和雾霾、温室气体排放和微塑料污染等各种形式的环境污染可能会对健康产生严重影响。同样，许多职业危害（如使用杀虫剂、溺水和身体伤害）影响着农民、农业工人、渔民、食品加工和零售从业者以及其他粮食链劳动者等群体的健康。¹³⁹

卫生体系的政策、法律、法规和投资构成了粮食与健康之间关系的一部分。全民医疗保障对于确保健康生活和增进人类福祉至关重要。全民医疗保障意味着所有人都可以获得他们需要的医疗服务，这些服务质量可靠，且不会造成人们的经济困难。卫生体系的投入可以支持和加强粮食体系转型，例如在全民医疗保障中实施基本营养行动，²³⁰ 包括：

• ▸ 提供孕期营养咨询，支持母乳喂养和辅食添加，同时采取粮食体系措施，规范母乳代用品和婴幼儿食品营销推广活动。

• ▸ 及早发现并支持对各种形式营养不良的管理或治疗，这能为粮食体系转型提供信息参考，并有助于了解危机情况下的社会保护需求。

• ▸ 在粮食体系实现转型、能够提供更多样的膳食、确保所有人都能在任何时候获得可负担的健康膳食之前，作为临时措施，可以为弱势群体提供微量营养素补充剂。

卫生体系的其他行动可以通过注重营养的社会保护制度来落实，包括社会转移支付、产假保护和母乳喂养支持政策等。在COVID-19疫情背景下，加强卫生体系对营养需求的响应尤为关键，因为疫情期间医疗系统压力加大，被迫将原本用于必需营养服务的资源挪作他用。^37,46,66,231 上文强调，粮食体系和卫生体系之间存在千丝万缕的联系，这表明，粮食体系和卫生体系的政策、法律、法规和投资方案必须保持连贯一致。

能促进粮食体系向健康膳食转变的食物环境政策也很重要。如上文途径6所示，需要相关政策来打造健康的食物环境，利用标准和立法提高食品和饮料的营养质量；利用财政政策影响营养食物与高脂肪、高糖和/或高盐食物的相对价格；对有害的食品营销加以限制；要求包装食品贴上营养标签，帮助人们选择更健康的膳食；确保学校、医院、养老院等公共机构以及粮食援助计划提供有助于健康膳食的食物。此外，还要出台鼓励消费者行为转变的政策，鼓励更健康、更可持续的食物消费，减少粮食浪费。⁷

社会保护体系是一整套政策和计划，往往以具有实操性的立法为基础，通过保护和促进生计，特别是通过减少阻碍人们获取粮食和其他基本需求的资金和社会障碍，从经济、环境和社会角度解决贫困、粮食不安全和营养不良问题。^7,232 各大洲数以亿计人突然失去收入和就业机会，已经达到社会福利和社会保护体系的承受极限，不平等问题进一步加深，贫困水平进一步提高。²³³ 数以百万计的儿童已经有一年多无法上学，不仅失去了受教育机会，还失去了每日得到的学校供餐，而这些餐食在他们每天的营养需求中占有很大比重。²³⁴

营养敏感型社会保护计划在支持穷人和危机条件下的人群方面特别有效，这些人无法获得健康膳食所需的充足营养食物以及必要的补充营养、医疗服务和卫生设施。然而，社会保护政策和计划并不一定能够提高健康膳食的经济可负担性。在粮食、农业和社会保护领域开展连贯一致的投资对于消除饥饿和贫困至关重要，但其提高膳食质量和营养食物经济可负担性的效果取决于几个因素，包括精确瞄准、发放规模和发放方式恰当以及对营养相关因素进行有效整合。^235,236,237

社会保护计划主要通过以下两种方式有效应对粮食不安全和各种形式营养不良问题背后的因素，提高健康膳食的经济可负担性：

• ▸ 支持家庭收入和生计，帮助最贫困和最弱势群体。措施包括推动创造就业以及实施劳动力市场政策等，例如实施公共工程计划，作为短期措施，支持危机时期的购买力，并创建可为未来生计带来回报的资产；实施社会援助举措，如通过现金发放计划提供支持，满足最紧迫的需要，或让家庭有能力投资于生产性活动；²³⁵ 普及医疗保健、教育和社会服务，防止家庭、国家和区域遭受重创。⁵

• ▸ 改善健康膳食的获取和经济可负担性，通过学校食物和营养计划等增加膳食多样性，并鼓励从本地生产者手中购买新鲜食物。发放实物能够帮助人们获得营养食物，特别是在那些食品市场运转不畅的地方；另一种方式是发放食物补贴，特别是那些侧重于营养食物并针对最弱势群体的补贴。⁷

对社会保护体系进行大规模投资是帮助人们更好地获取营养食物的有力工具，对城市和农村的弱势群体尤其如此。虽然人们认识到低收入和中等收入国家为此类投资提供资金的能力有限，但只要有适当的投资、法律、法规和政策，社会保护体系、卫生体系和粮食体系就可以共同努力，更好地满足人口的健康和营养需求。³⁷

重要的是，由于COVID-19防疫措施的影响，此类补充性政策和投资应确保公共资金用于维持地方和国家粮食市场的运转，加强卫生体系对营养需求的响应，并为妇女和照料者赋权，因为家庭决策特别是食物选择方面的决策由他们做出。采取行动，保护粮食相关劳动者和解决粮食分配方面的不平等问题，对于帮助最弱势群体至关重要。³⁷ 重要的是，社会保护不仅仅是应对急性粮食不安全和营养不良的一种短期应对措施。如果社会保护具备可靠性和针对性，就能支持各家各户参与新的经济活动，充分利用粮食体系的持续经济活力带来的机遇，在刺激地方经济发展的同时，实现健康膳食获取方面的长期成效。^238,239,240

加速因素在粮食体系转型中的作用

要想有效、高效地落实政策和投资组合，就必须打造有利的环境，通过相关治理机制和体制，推动不同部门和不同关键利益相关方之间开展协商。²⁴¹ 同时，让更多人获得技术、数据和创新型解决方案有助于加速粮食体系转型。²⁴² 人们常常将粮食体系转型主要归功于技术创新，而忽视了社会和政治条件对推动落实粮食体系转型的重要性。²⁴³ 要实现粮食体系的系统性转型，一项重要的工作是开展广泛的体制、政策和社会文化创新，以此推动新技术和创新的应用与推广。²⁴⁴

国家层面粮食体系转型最佳实践带来的经验教训表明，与体制、政策和社会文化因素相关的加速因素具有较大的转型潜力，再加上应用新技术，广泛使用数据，推广创新型方案，有助于增强抵御能力，应对导致粮食不安全和营养不良的驱动因素。下文将就两大类加速因素开展讨论，即有效的治理与体制以及技术、数据和创新的应用。

治理和体制

2016年，超过四分之三的国家称本国有多部门机制来协调营养工作，最常见的形式是涉及卫生、农业和教育部门。²⁴⁶ 此种协调机制可能需要进一步扩大范围，采用“全政府”模式，加强政策一致性。案例研究发现了当前治理机制的优缺点：2017年关于南非粮食体系治理的诊断性研究审查了哪些形式的体制安排最为合适。研究发现，有三种治理机制会造成各种问题，在这三种机制中，某一家政府机构在计划落实中占据主导地位，导致政策应对措施不够灵活，而且缺乏利益相关方的参与。²⁴⁷

墨西哥于2020年建立了一个跨部门治理机制，希望通过粮食体系的可持续转型来解决贫困、不平等、环境挑战、粮食不安全和营养不良等多重问题。该机制设有18个专题工作组，涵盖卫生、粮食和环境领域的各类公共部门机构、民间社会和联合国机构。在该机制的推动下，墨西哥在很短的时间内就出台了包装正面显示营养标签的规定，并决定逐步停用草甘膦，逐步停止将转基因玉米供人类食用。墨西哥粮食体系转型的这一跨部门机制尚未取得正式地位，这是一个制约因素，阻碍了参与机构筹集必要的投资，也不利于在粮食安全和改善营养方面取得进一步进展。⁹⁷

政治对话和宣传对于为粮食体系转型争取政治承诺和广泛支持至关重要。虽然政策制定仍然是政府的职能，但转型变革的一个关键条件是创造有利的环境，使公共和私营部门以及民间社会的不同行动方能够相互交流，同时建立透明的参与规则，包括发现和管控利益冲突。在粮食体系中，小农和农业企业之间需要相互交流；粮食供应商、营销机构和消费者之间需要相互交流；监管机构和法规管辖对象之间也需要相互交流。实践证明，参与政策和投资方案制定和执行工作的多利益相关方机制以及能有效防止可能出现的滥用权力和利益冲突问题的多利益相关方机制，都是有效的协商平台。要保证有效治理，还应建立问责机制，加强监督、监测和评价，包括建立多部门信息系统，提供及时可靠的数据，为政策制定提供依据。

东南亚国家联盟（东盟）在寻求转型变革过程中广泛利用多利益相关方平台，包括加强国家和地方各级粮食价值链，解决区域共同关注的问题（如COVID-19疫情的影响），此外还探索通过数字化加强小农在粮食价值链中的参与。在东盟成员国中的六个国家，公共部门+私营部门+生产者伙伴关系已得到各国家网络和一个区域网络的支持。该区域网络由该区域520多个组织构成，代表着公共部门、跨国公司、地方农业企业、民间社会、农民协会以及学术界和研究机构等。²⁴⁸

技术、数据和创新

无论是在粮食生产层面，还是在整个粮食价值链和消费环境中，技术、数据和创新都是加快粮食体系转型必不可少的加速因素。过去一个世纪以来的技术创新从根本上改进了粮食生产、加工和销售，使人类福祉得到了极大改善。当前各类行动方在推动系统化变革以构建更加健康、更加公平、更具抵御能力和可持续性的粮食体系过程中都面临挑战，迫切需要进行技术和创新变革。²⁴⁹ 价值链各环节可用于增加营养食物供应的现有技术很多，从改良蔬菜品种到水培，再到城市地区的垂直农业，不一而足。与此同时，粮食体系中许多有望推动转型的新技术已经成熟。²⁴⁴

上文提到，要想开展深入的态势分析，为粮食体系转型的重点行动提供依据，就需要有数据和分析能力的支持，除此之外，要想落实政策和投资组合，加快粮食体系转型，也需要改进数据、分析和决策工具。人们正在探索新的方式，希望能够充分利用当前正在进行的数据革命，通过各国自主决策、主动实施的循证举措，推动世界各国的粮食和农业体系转型。在这方面已经有先进的工具，包括利用先进的地理空间建模和分析来探究如何帮助占世界贫困人口绝大多数的农村人口提高收入、降低脆弱性。²⁵⁰

粮食价值链上的创新。COVID-19疫情防疫措施对粮食价值链产生了前所未有的影响。粮食供给侧和需求侧双方都面临巨大挑战： 由于封锁措施，农民、中间商、批发商、加工商和零售商之间的联系变得更加困难，而消费者在获取食物方面不仅要承受物理上的不便（零售店关闭和居家令），而且获取食物的经济能力也急剧下降。全球范围内，经济衰退引发了前所未有的收入、就业和生计损失，特别是对最弱势群体造成了最严重的打击。²⁵¹

尽管如此，与最初的一些判断相反的是，由于在疫情期间实施了创新举措，并迅速决策，将粮食供应链作为一项“基本服务”加以保护，大多数粮食供应链显示出了较强的抵御能力，继续保持运转。²⁵² 而且，虽然这些措施更多地应用于现代化的垂直一体化供应链，而不是传统的（即较短的）粮食供应链，但COVID-19疫情期间采取的措施加快了全球粮食供应链变革。许多创新和新技术迅速传播，数字化以前所未有的速度普及，在封锁时期以及运输和流通体系受到影响的情况下维持着粮食供应链运转。²⁵¹

在孟加拉国，因COVID-19采取的封锁措施严重破坏了农产品和投入物的流通，给农民带来了巨大压力。农民在购买化肥和饲料等投入物以及出售收获的产品方面都面临困难。牛奶、蔬菜和鱼等所有易腐产品的价格都大幅下降。由于供应链中断，再加上日益担心成员和农场工人面临健康风险，农民组织推动成立了线上呼叫中心。线上呼叫中心通过推动地方协调与沟通，帮助农民继续出售农产品，购买必要的投入物和服务，分享疫情期间的最佳做法。线上呼叫中心这一创新通过合作和技术提高了效率和生产率，增加了小农收入。这一做法加强了粮食生产者和贸易商之间的直接联系，同时经济活动的增加也使当地社区受益。⁹⁷

有前景的新技术可以有效地加强粮食体系对粮食不安全和营养不良问题背后驱动因素的抵御能力，同时促进粮食体系转型，提供具有可持续性的健康膳食。例如，太阳能灌溉系统如果管理得当，就是对气候友好、可靠、经济实惠的技术。在近东及北非，一项区域倡议特别关注利用太阳能进行农业灌溉和可持续发展。该系统降低了农业对环境的负面影响，减少了柴油溢出造成的土壤污染，减少了温室气体排放。²⁵³

在贝宁，由于生物肥料和同位素技术的使用，2009年至2019年间大豆产量增加了四倍，提高了小农收入和健康大豆食品的供应，同时显著提高了土壤肥力以及出口收入。在阿根廷，地中海果蝇不断破坏巴塔哥尼亚和门多萨地区大中小规模生产者珍贵的经济作物（樱桃、梨和苹果），造成大幅减产，收入减少。此外，频繁使用杀虫剂对生产者和消费者都造成了健康问题。采用昆虫不育技术来控制果蝇后，果蝇得到抑制和消灭，随后水果部门的产量和国际贸易量大幅增加，这也意味着阿根廷农民和贸易商的经济抵御能力得到增强，收入增加。⁹⁷

创新不仅仅指科技或工程方面的进步。例如，粮食体系转型所需的巨额投资除了需要有良好的法律和监管框架以外，也需要新的创新型融资机制，同时社会保护计划中的创新型内容也可以更好地发挥粮食体系转型的效力，加强其可持续性，并在促进最弱势群体获得健康膳食方面发挥积极作用。²⁴⁹ COVID-19疫情给一些地区带来了巨大压力，需要创新型解决办法：在马拉维、尼日利亚和多哥等一些撒哈拉以南非洲国家，由于COVID-19疫情，人们需要更多的支持，为此，这些国家利用卫星图像等方法为改良版现金发放计划筛选新的符合条件的对象。¹³

利用双赢解决方案，管理不利影响

要想实现粮食体系转型，确保人人都能负担得起健康膳食，以可持续的方式生产粮食，更好地应对特定因素造成的影响，就必须充分利用双赢的解决方案，管理好不利影响。与所有系统性变革一样，粮食体系转型过程中各方将有赢有输，而新技术的应用、数据和创新技术的获取以及粮食体系运转成效的变化都会产生正面和负面的溢出效应。²⁴⁹ 上文提到的不同体系之间的一致性以及各项跨部门加速因素都发挥着关键作用，使转型对粮食安全、营养改善和可负担的健康膳食带来的利益最大化，不利影响最小化。这就是为什么在制定多部门转型政策组合时需要确保政策一致性，所谓政策一致性就是一个领域政策的执行不会损害其他领域的政策（可能的话甚至相互促进）。²⁵⁴ 下文用系统化方法利用实例说明如何利用双赢解决方案加速本报告所呼吁的高效转型进程，同时管理好必要的利弊取舍，促进粮食体系朝着更可持续、更包容的方向转型。

构建连贯一致政策组合的系统化方法实例

区域方法

本报告在分析几条途径时曾提到，区域方法有助于推动全面、系统的粮食体系转型。区域方法要求在政策的制定和转型行动的执行过程中采用跨部门、跨层级的治理机制，要求不同空间层次之间具有一致性，同时注重特定区域范围内各体系之间的联系和机遇。²⁵⁵ 因此，区域方法有助于实现效率提升，同时管理好政策执行过程中产生的不利影响。由于区域方法具有调动特定区域范围内所有相关行动方参与的优势，因此是一个理想的框架，能够有效适应特定的环境以及粮食体系影响因素的动态变化，并有助于政策制定者设计连贯一致、更加有效的多部门政策组合。

哥伦比亚就采用了这一做法。哥伦比亚的冲突持续了五十年，农村地区和农村人口陷入贫困，体制能力有限。自2016年签订和平协议以来，哥伦比亚已在16个地区实施了区域发展计划，包括将投资计划归类为土地权属、基础设施、卫生和教育服务、住房、水和卫生设施等八大支柱。²⁵⁶ 萨赫勒地区的“绿色长城”项目代表着另一种区域方法： 这是一个横跨11个国家的大型项目，旨在通过景观恢复来挖掘生态农业潜力，同时促进粮食生产，加强粮食安全，创造就业机会，推动这一政局不稳定地区实现和平，从而改变一亿人的生活。²⁵⁷ 在气候变化和荒漠化背景下，该项目有助于提升生物多样性，扭转土地退化趋势，同时创造“绿色就业”。该项目以提高小规模生产者应对气候变化的能力为重点，同时还投资于改善市场渠道，加强价值链，推广太阳能的使用，鼓励农林混作和社区主动性，以此实现粮食安全，改善营养。²⁵⁸

上文途径4提到，粮食体系转型的区域方法也适用于城市和城市周边地区。当前全球半数以上人口生活在城市，²⁵⁹ 因此负责城市和城市地区事务的市政主管部门可以在利用粮食体系转型改善粮食安全和营养以及提高健康膳食的可负担性方面发挥重要作用。例如，城市主管部门可以利用其监管和规划权力来影响食物环境（例如快餐店的区域布局、能量标签、广告限制或高糖饮料税）。¹⁹⁴ 这方面的案例之一是《米兰城市粮食政策公约》，此项城市间国际协议旨在“建设包容、有抵御能力、安全和多样化的可持续粮食体系，在基于人权的框架内向所有人提供负担得起的健康食物，最大限度减少浪费，保护生物多样性，同时适应和减缓气候变化的影响”。公约的目的是促进城市之间的合作和最佳做法交流，目前全球已有211个城市签署了该公约。²⁶⁰

连贯一致的政策组合还需要解决人们，尤其是处境不利人群的生计风险和脆弱性加剧问题。如果没有良好的规划，气候变异和极端气候将使人们在未来更易受到极端事件影响。³ 如不采取行动增强各个层面（生产、社会、气候和环境）的抵御能力，一旦极端气候加剧，就会加重处境不利人群的脆弱性，并对发展产生长期不利影响。要想在各类生计和粮食体系中发挥作用，解决粮食不安全和各种形式的营养不良问题，气候抵御能力政策和计划的制订应结合气候风险评估及科学、跨学科和跨领域知识，并借鉴适用于气候脆弱群体且综合考虑人道主义、发展与和平问题的包容性参与式“混合”方法。³

生态系统方法

粮食体系和环境体系之间的一致性体现在粮食体系的转型和“绿色发展”既能有力地增强应对气候问题的能力，也能极大地增强抵御经济冲击的能力。据国际货币基金组织估计，绿色投资的乘数效应比非绿色投资大几个量级。²⁶¹ 当设计和实施的绿色粮食体系政策和投资组合能够成为经济复苏的引擎时，就可以带来良好的就业岗位和可持续的生计，解决不平等问题，促进粮食安全和营养。因此，加强粮食体系的气候抵御能力不仅有利于可持续发展，减少碳足迹，还有利于消除饥饿和各种形式的营养不良。同样，推动粮食体系绿色发展的方式之一就是制定或更新基于食物的国家膳食指南，根据各国国情，将环境可持续要素充分纳入指南的每条建议，并用这些指南来指导农业和粮食政策。²³

多个综合性流域管理干预项目表明，生态系统方法能够在提高生产力、粮食安全和抵御能力的同时更好地提供生态系统服务。肯尼亚的一个创新型水资源基金支持塔纳河上游的农民采用可持续的土地和水资源管理做法，不但加强了小农抵御气候变异和极端气候的能力，还提高了咖啡和其他价值链的生产率和效益。通过综合施策，该基金还改善了首都内罗毕的饮用水质量，同时提高了肯尼亚的水电发电量。由此，这项投资对水资源和能源体系发挥了直接促进作用，对粮食、卫生和社会保障体系发挥了间接促进作用。²⁶²

墨西哥设计了一个社区森林管理项目，处理解决坎佩切、恰帕斯和瓦哈卡边缘化林区农村社区的毁林和森林退化问题。该项目在环境效益方面取得了显著成效。据项目受益者称，他们对冲击的抵御能力得到了提高（比对照组高8%），特别是对气候冲击的抵御能力得到了提高，受干旱的影响也变小了（比对照组低16%）。此外，来自非农活动的收入大幅增加（增长22%）。总体而言，总资产也有所增加（15%），特别是生产性资产有所增加（41%），反映出企业获得了投资，经济流动性得到改善。²⁶³

在持续危机背景下协调政策行动

在讨论第一条途径时，曾提到对于冲突国家，在努力减少冲突的同时，还迫切需要通过政策、投资和行动，减轻当下的粮食不安全和营养不良问题，且这些政策、投资和行动必须与长期经济社会发展及维和工作协调一致。在伊拉克，一场持续了长达三十年的危机对农业粮食体系造成了破坏性打击，大量人口流离失所，农业基础设施遭到破坏，生计资产遭受损失，粮食价值链受到严重干扰。生产率低下加上气候变化的影响，加剧了粮食和农业部门面临的挑战，而无论在农村还是城市，这两个产业部门都是主要就业来源。⁹⁷ 2020年期间，在以COVID-19疫情为主的各种因素影响下，中部各省的贫困水平从2017–2018年的20%升至35%。²⁶⁴

为支持伊拉克走上可持续复苏道路而提出的紧急政策建议包括：加强社会保护机制；保障贫困人口的基本服务；保护就业、中小企业和非正规经济部门中的弱势劳动者；²⁶⁵ 以及通过创造可持续就业来推行跨部门改革，促进以私营部门为主体的多样化和增长。²⁶⁶ 遵循这一思路，国家制定了一项涉及规划部、农业部、水利部、贸易部、教育部和迁移部的多部门多伙伴粮食体系和价值链计划，旨在帮助数百万原先的国内流离失所者重返家园，为收容社区提供支持，创造就业机会，帮助他们恢复生计。该跨部门计划（2020–2024年）是联合国牵头的人道主义、发展、和平综合计划的组成部分，提供以下方面支持：（1）通过实施政策和立法变革打造有利环境，促进贸易，改善劳动条件；（2）加强公共和私营服务提供商的能力；（3）支持小农采用可持续生产方式；（4）加强粮农领域中小企业发展，为其提供技术和资金支持；（5）促进农业企业发展与合作交流。这一全面的政策和投资组合将加强对伊拉克自然资源的管理，支持公平可持续的就业机会，培养人才，加强私营部门发展，从而实现伊拉克的长期复苏和发展。

2018年，巴勒斯坦有170多万人面临粮食不安全，约占巴勒斯坦人口的三分之一。²⁶⁷ 2020年，COVID-19疫情暴发后，最近一次与以色列爆发暴力冲突前，这一估计数升至200多万。²⁶⁸ 由于封锁措施给巴勒斯坦的社会经济发展造成了负面影响，疫情除了带来卫生危机外，还恶化了人道主义形势。为应对危机，巴勒斯坦采取了紧急政策措施来维持农业粮食体系运转，并采取了其他措施减轻危机对弱势群体的影响，保护和促进弱势群体的生计。²⁶⁹

经过数十年的人道主义响应干预后，过去五年实施的措施反映了人道主义、发展、和平综合方法的进一步运用。²⁷⁰ 在此背景下，2020年底，巴勒斯坦内阁批准了第一份《国家粮食和营养安全政策（2019–2030年）》，²⁷¹ 并配套落实《粮食和营养安全与可持续农业国家投资计划（2020–2022年）》。^268,272 尽管危机长期持续，但由农业部与卫生部、社会发展部、教育和高等教育部、巴勒斯坦水资源和环境局以及中央统计局等部门联合制定的《国家粮食和营养安全政策（2019–2030年）》和《粮食和营养安全与可持续农业国家投资计划（2020–2022年）》共同致力于推动巩固政策框架，协调不同部门的干预措施并确定其优先顺序。实施这一新政策模式的出发点是加强农业发展、社会保护和经济赋权之间的联系，同时满足巴勒斯坦人民最紧迫的几项结构性发展需求。遗憾的是，由于以色列和巴勒斯坦最近爆发暴力冲突，目前的工作不可避免地将重点放在和平建设上，这将是近期内最重要的优先事项。

土著人民的粮食体系

土著人民的粮食体系是一种典型的既能保护生物多样性和环境健康、又能提供营养多样的食物并且具有很强整体性和关联性的粮食体系。^273,274 数百年来，这些具有抵御能力的可持续粮食体系源源不断地生产着粮食和药物。近几十年来，此类粮食体系却受到气候变化、开采业、商业化农业扩张和持续边缘化的负面影响，导致流离失所、暴力、结构性贫困和不平等问题。^{112,275,276,277} 当前的COVID-19疫情加剧了土著人民的粮食不安全，特别是在城市和郊区以及主要依赖市场获得粮食的社区。

但是，即便面对这些挑战，土著人民仍证明，不仅仅局限于粮食的综合性办法是改善食物环境和社会保护体系的根本途径。^273,278 土著人民的粮食体系以全局性和系统性观念为基础，崇尚信仰、生命和文化，涵盖生态系统中的生物和非生物组成部分以及它们之间的相互联系。此类粮食体系涉及人类在可持续生产、制造、利用、获取、供应、稳定和管理能满足需求的营养食物等方面的全部能力。²⁷⁹

土著人民的粮食体系能提供可持续性方面的最佳做法，包含季节性、广泛的食物基础、抵御能力、食物生产、自治、集体权利管理和生态系统管理等要素。这些做法可以在其他地方加以推广，创建更健康、更可持续的粮食体系。在美国，土著人民发生粮食不安全的可能性是非土著人民的两倍，²⁸⁰ 为此，威斯康星州的奥奈达民族正在着手解决其人民的粮食不安全和营养不良问题，包括过量消费加工食品造成的糖尿病和肥胖高发问题。目前已制定了一套综合性社区粮食体系方法，以振兴本民族信仰、宇宙观和治理体系，还建立了一个地方粮食体系治理联盟，以恢复本民族的土地和水资源，用可持续的方式为人民生产有营养的食物。他们的“从农场到学校”计划将当地生产且符合本民族文化习惯的营养食物纳入儿童在校餐，大获成功，在美国得到广泛好评。此外，他们在治理、政策、投资和社区领导力等各项工作中针对食物相关问题采取了跨文化综合性方法，从而巩固了奥奈达民族的食物环境，提高了公共卫生水平，加强了一代又一代人对维护本民族粮食体系的重视。⁹⁷

土著人民生活在七大社会文化区域的90多个国家，占世界人口的6.2%（4.76亿）。虽然全球五分之一的极端贫困人口是土著人民，但土著人民的经济贫困性与土著社会的文化和生态丰富性形成鲜明对比：世界上现存的6700种语言中，4000种是土著语言；虽然土著人民的土地和领土只覆盖地球表面约25%的面积，但这些地区占现存陆地生物多样性的80%，毁林率也较低。

鉴于土著人民遍布全球，且具备丰富的知识，因此，在推动全球围绕可持续、有抵御能力的粮食体系开展讨论时，土著人民是重要的伙伴。土著人民的粮食体系多种多样，营养丰富，有助于保护生物多样性，并已证明具有抵御和适应冲击的能力。尽管土著人民能够在可持续性方面为粮食体系转型作出更大贡献，但在政策讨论和决策过程中，他们的声音仍然被边缘化。²⁸¹ 为了纠正这一问题，土著人民粮食体系全球中心将土著和非土著专家、科学家和研究人员聚集在一起，共同创造能够影响政策的知识和实证。²⁸² 插文14借鉴世界各地土著人民的经验，介绍相关最佳实践，以便采取系统化方法实现粮食体系可持续、包容性转型。

《世界粮食安全和营养状况》已连续五年对在可持续发展目标2框架下消除饥饿和各种形式营养不良方面的进展进行监测，并审视了这一进展背后主要的驱动因素。今年是这五部曲的收官之年，最后的评价结果有忧有喜。

忧的一面显而易见。本报告第2章明确指出，离2030年只剩下不到十年时间，我们在消除全世界饥饿和营养不良方面进展不足，事实上我们正在朝着错误的方向前进。形势非常严峻：食物不足发生率连续五年维持基本不变之后，却从2019年的8.4%升至2020年的9.9%左右，意味着2020年全世界有7.2亿至8.11亿人面临饥饿，较2019年新增多达1.61亿人。除了饥饿问题，其他方面的前景同样渺茫。就全球中度或重度粮食不安全发生率而言，2020年的预计升幅相当于前五年的总和。因此，近三分之一的世界人口（23.7亿）在2020年无法获得充足的食物，短短一年内增加了近3.2亿人。与此相关，健康膳食的高成本，加上严重收入不平等现象长期存在，使得2019年世界各地近30亿人无法获得健康膳食。这一数字2020年可能在多数区域由于COVID-19疫情的缘故有所上升。

此外，消除各种形式营养不良的目标依然是一项挑战。虽然受数据局限，本报告无法充分考虑COVID-19疫情造成的影响，但估计2020年儿童中有22.0%发育迟缓，6.7%消瘦，5.7%超重。2019年，估计全世界有29.9%的15–49岁妇女受贫血困扰，同时各地成人肥胖率急剧上升。当前全球在实现这些营养指标对应目标方面进展速度过慢，甚至已陷入停滞或正进一步恶化。

正如第3章所述，推动这些不良趋势的因素正是冲突、气候变异和极端气候、经济减速和衰退以及严重不平等现象发生的频率和强度上升。2020年，主要由全球COVID-19疫情防控措施造成的经济衰退已导致世界饥饿人数出现几十年来最大增幅，对几乎所有低收入和中等收入国家造成影响，还可能逆转我们在营养领域所取得的进展。然而，COVID-19疫情造成的衰退只是冰山一角：更令人不安的是，疫情暴露了我们的粮食体系多年来积累的脆弱性。这些主要因素往往同时见于各国，它们相互作用，严重损害粮食安全和营养。事实证明，全世界大多数饥饿和发育迟缓儿童所在的国家均在这些因素叠加作用下受到影响。此外，在受到经济衰退与气候相关灾害或冲突两者之一或二者叠加影响的国家，2020年饥饿人口增幅更大。

还必须考虑到，大量人口因无力负担健康膳食而面临粮食不安全和各种形式的营养不良。上文提及的各种因素和严重不平等现象以及粮食生产、粮食供应链、食物环境、消费者需求和粮食政治经济学领域其他推高营养食物成本的因素，正是导致粮食体系存在这种严重缺陷背后的原因。已有证据表明，在2017年至2019年间有更多人无力负担健康膳食的国家，重度粮食不安全以及中度或重度粮食不安全状况日趋严峻，尤其是在中等偏下收入国家。

尽管COVID-19疫情及其影响对于全世界而言都是一项重大挑战，但也可能是一种警告，告诉我们如果不采取更坚定的行动做出改变，可能会发生人们不愿看到的后果。正如本报告所述，威胁粮食安全和营养的主要因素也与环境和卫生等其他体系相互关联，并对其产生循环性影响。这便形成了相互关联的循环性联系，以致粮食不安全和营养不良状况加剧，使今世后代陷入脆弱境况。这些主要因素有着各自的发展轨迹或周期，还会继续出现，甚至可能在今后几年中进一步加剧；因此，要采取更果断、更大力度的行动，以更强的抵御能力应对其对粮食安全和营养造成的不利影响。

从喜的一面看，今后有可能解决这一问题，本报告第4章对此作了介绍。鉴于这些主要因素在影响粮食体系的过程中对粮食安全和营养造成了不利影响，因此解决之道在于推动粮食体系转型，而事实上，这方面已然形成了势头。国际社会已指出，粮食体系是实现消除饥饿和各种形式营养不良以及确保人人负担得起健康膳食这一目标的关键所在。2021年联合国粮食体系峰会将提出一系列具体行动，让世界各地人民都能为世界粮食体系转型提供支持。为此，本报告提出了六大途径，无论是单独采用某一途径或常常采用几种途径的组合，目的都是有针对性地应对导致近期饥饿人数增加和减轻各种形式营养不良方面进展缓慢的主要因素所带来的负面影响。这些途径包括：（1）在受冲突影响的地区将人道主义、发展和维护和平政策相结合；（2）全面加强粮食体系的气候抵御能力；（3）加强最弱势群体应对经济不景气的抵御能力；（4）在粮食供应链中采取干预措施，以降低营养食物的成本；（5）解决贫困和结构性不平等问题，确保干预措施对贫困人口有利，具备包容性；（6）强化食物环境，改变消费者行为，倡导能对人类健康和环境产生积极影响的膳食方式。

要应对粮食安全和营养领域的复杂挑战，需要各部门在制定和实施政策的过程中协同增效、连贯一致，由公共和私营部门提供更多战略性投资支持，这是避免不利影响的关键，这也意味着不能继续各自为政。要围绕因地制宜的特定转型途径，制定政策、投资和立法组合，有针对性地应对粮食安全和营养挑战。

长期存在的经济社会不平等和贫困现象是一个大问题，任何粮食体系转型进程都不能忽视这一点。这进一步说明，有必要帮助弱势群体和历史上被边缘化的群体更好地获得生产性资源、技术和创新手段，促使他们成为变革的推动者，努力打造更公平、更可持续的粮食体系。要想成功实现粮食体系转型，确保人人都能负担得起健康膳食，以可持续的方式生产食物，更好地应对主要因素造成的影响，就必须充分利用双赢的解决方案，管理好不利影响。因此，仅解决推高营养食物成本的因素仍不足以解决问题；还需要彻底解决很多弱势群体面临的不平等和低收入问题。

正如一切系统性变革一样，在围绕本报告提出的六大转型途径采取行动的过程中，各方有赢有输。新技术和创新的引入将加速推进政策、投资和立法组合，努力推动粮食体系转型，提高健康膳食的经济可负担性。然而，适当的治理机制要落实到位，确保不让任何人掉队，人人都能善用这些加速因素，预防潜在不平等现象和鸿沟。及时提供国家和地方层面数据和信息也至关重要，有助于监测目标实现进展，对需求最大的地区采取针对性干预措施。正如本报告第2章所述，掌握基于粮食不安全经历分级表的各地粮食安全估计分类数据以后，政策制定者和项目规划者就能直观地了解哪些省或地区急需采取干预措施来保障充足食物权。此外，更多更优的数据有助于进行态势分析，包括对哪些主要因素对粮食体系产生不利影响并导致粮食安全和营养成果不佳进行因地制宜和综合性的评估（详见第4章）。

各体系之间的政策一致性（即某一领域政策的实施不会对其他领域造成不利影响，可能情况下甚至能相互促进）以及跨部门加速因素，都发挥着关键作用，使转型带来的利益最大化，不利影响最小化。这对于制定变革性多部门政策、投资和立法组合措施至关重要，可作为双赢的解决方案，帮助管理好不利影响。还需要采取系统化方法，例如区域方法、生态系统方法、土著人民粮食体系以及能系统化应对持续危机的干预措施。

本报告认识到急需推动更广泛的粮食体系转型，这是当务之急，也是全球关注的焦点。同时，有鉴于此，为重回正轨以实现可持续发展目标具体目标2.1（确保所有人全年都有安全、营养和充足的食物）和具体目标2.2（消除一切形式的营养不良），我们必须聚焦六大转型途径和政策一致性问题，这能极大促进应对导致近期饥饿人数增加和减轻各种形式营养不良方面进展缓慢的主要因素。