A. Cuco
Análisis de la evolución del sector forestal desde la introducción, en 190°7, del programa de ajuste estructural, incluyendo consideraciones sobre los efectos de los conflictos civiles que acaban de terminar
Arlito Cuco es un economista forestal que trabaja en la Dirección Nacional de Flora, Fauna y Bosques del Ministerio de Agricultura de Mozambique en Maputo.
Uno de los aserraderos afectados por la guerra civil, en la provincia de Manica
CONTEXTO NACIONAL
Aunque Mozambique está dotado de abundantes tierras, agua, bosques y una rica flora y fauna silvestres que potencien considerablemente el desarrollo del país, desde su independencia en 1975, se ha producido un apreciable descenso del PIB por habitante. Por ejemplo, en 1984 el PIB per cápita se estimaba en unos 150 dólares EE.UU. (Banco Mundial, 1988) y actualmente, en 1994, los ingresos per cápita se estiman en unos 80 dólares EE.UU., lo que convierte al país en uno de los más pobres del mundo.
El declinar económico de Mozambique comenzó en el decenio anterior a la independencia y se vio agravado por la repentina partida de un 90 por ciento aproximadamente de los residentes portugueses que se llevaron con ellos los principales conocimientos prácticos en cuestiones de gestión, funcionamiento, mantenimiento y administración. El sector forestal fue uno de los más afectados y quedó al borde del hundimiento.
En su tercer congreso, en 1977, el Partido en el poder, el Frente de Liberación de Mozambique (FRELIMO), dio una serie de directrices orientadoras para el desarrollo económico del país, que permitieron al Gobierno seguir desarrollando y consolidando la función que desempeña en la economía, centralizando cada vez más la gestión económica. En el marco del Plan del Estado Central se fijaron las metas de producción para muchas empresas y los insumos y productos estauvieron cada vez más sujetos a asignaciones administrativas.
De acuerdo con las directivas del FRELIMO, y a fin de evitar un inminente colapso de la producción económica, el Gobierno se vio obligado a adoptar una serie de medidas de urgencia que, en el sector de la industria forestal, incluía el hacerse cargo de unas sesenta empresas abandonadas de elaboración de la madera. La intención era mantenerlas en producción a fin de mitigar la creciente escasez de madera para la industria de la construcción y reducir el desempleo en aumento. En 1980 (Boletim da República, 1980) se creó la empresa Maderas de Mozambique (MADEMO), empresa maderera de carácter paraestatal formada mediante la agrupación de todas las serrerías en funcionamiento.
CUADRO 1. Producción y exportaciones de madera antes de 1987
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Año |
Producción |
Exportaciones |
|||
|
Trozas |
Madera |
Trozas |
Madera |
Total |
|
|
(miles de m3) |
|||||
|
1969 |
- |
220,0 |
2,6 |
118,1 |
120,7 |
|
1980 |
- |
- |
11,4 |
8,4 |
19,8 |
|
1981 |
186,0 |
69,3 |
8,2 |
6,0 |
14,2 |
|
1982 |
117,5 |
44,3 |
4,8 |
3,2 |
8,0 |
|
1983 |
87,1 |
34,0 |
0,7 |
1,1 |
1,8 |
|
1984 |
103,0 |
41,5 |
2,2 |
0,5 |
2,7 |
|
1985 |
76,7 |
32,6 |
1,3 |
0,1 |
1,4 |
|
1986 |
90,7 |
37,8 |
2,1 |
0,1 |
2,2 |
Aunque a las empresas estatales se les daba prioridad en la asignación de los escasos recursos de inversión, insumos y crédito, en general, su funcionamiento no era satisfactorio. Muchas no eran ni siquiera capaces de cubrir los gastos de explotación. Además, el gobierno no contaba con la capacidad administrativa y técnica para coordinar los distintos servicios de apoyo que requiere la complejidad y amplitud de tales empresas. En consecuencia, la producción y el comercio empezaron a experimentar un acusado descenso (Cuadro 1).
Además, el mal funcionamiento registrado durante 1975-1986 fue reflejo también de problemas básicos de gestión tanto a nivel de unidad de producción como de planificación central. Las metas de producción para las empresas se fijaron sin que, en general, se tuviera suficientemente en cuenta la complejidad y las circunstancias económicas de las condiciones de producción. Por ejemplo, el sistema de planificación era muy rígido y le faltaba flexibilidad en sus planes para un sector que afrontaba una escasez crónica de personal cualificado y de recursos financieros para su funcionamiento.
Los problemas de la inseguridad (guerra civil), causaron una destrucción masiva de la infraestructura y de las instalaciones económicas y sociales, y hacia 1987 más de 21 serrerías habían sido total o parcialmente destruidas (FAO, 1987).
Además de esto, la mayoría de los bosques productivos se volvieron prácticamente inaccesibles debido a la guerra y a una infraestructura vial que se deterioraba gradualmente, por lo cual resultaba difícil obtener suficiente madera para abastecer a la industria. Por otra parte, la guerra civil impulsaba también al Gobierno a desviar la mayor parte de los recursos disponibles de los programas de desarrollo sociales y económicos para emplearlos en sostener la industria militar, lo cual redujo ano más la cantidad que podía dirigirse hacia el sector forestal.
Impulsado por el grave deterioro de la economía, el Gobierno inició, en 1983, una reevaluación de las estrategias política y económica globales, y en 1987 aprobó un Programa de Rehabilitación Económica (PRE) como parte de un programa de ajuste estructural general. Desde que comenzó el PRE, el sistema de planificación central se ha ido desmantelando gradualmente, se han adoptado medidas para una mayor liberalización económica y descentralización de la planificación.
EL PROGRAMA DE REHABILITACION ECONOMICA
En los últimos años, muchos países en desarrollo han llevado a cabo programas de ajuste estructural, elaborados en su mayor parte sobre la base de las políticas del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. Los elementos de esos programas son fundamentalmente: devaluación de la moneda, limitación salarial, aumento de la tasa de interés, límites máximos a la expansión del crédito interno, reducción del déficit fiscal, liberalización del comercio exterior y abolición de los subsidios a los alimentos y servicios.
Desde 1987 Mozambique aplica un programa de ajuste estructural que se orienta hacia la producción agropecuaria y la liberalización de los precios, al desarrollo industrial y al fomento de las exportaciones para obtener divisas. El sector forestal no figura específicamente en el programa y, por lo general, recibe escasa atención política en comparación con otros sectores de inversión de aparente valor socioeconómico a corto plazo. Esto sucede a pesar de que dicho sector está relacionado aproximadamente con el 71 por ciento de la superficie total del país. La tierra es un valioso insumo de producción que ni siquiera los donantes pueden ofrecer.
Desde que comenzó a funcionar el PRE, se han hecho progresos en la evolución de la política económica y en la rehabilitación de la estructura económica del país. La tasa de recuperación se refleja en el crecimiento experimentado por el PIB que entre 1987 y 1989 creció por término medio un 5 por ciento al año, después de un descenso del 30 por ciento entre 1982 y 1985 (Banco Mundial, 1990), tal como figura en el Cuadro 2.
CUADRO 2. Evolución del crecimiento real
|
|
1982-85 |
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
|
(porcentaje) |
|||||||||
|
PIB total |
-5,9 |
-0,9 |
4,6 |
5,5 |
5,3 |
1,5 |
4,50 |
- |
5,6 |
|
Agricultura |
-5,7 |
-0,6 |
7,0 |
7,2 |
4,0 |
2,0 |
3,70 |
- |
8,0 |
|
Industria |
-18,4 |
-4,3 |
8,9 |
7,5 |
6,8 |
3,0 |
8,00 |
- |
17,01 |
|
Construcción |
-2,2 |
-44,8 |
-16,0 |
-0,2 |
3,0 |
3,0 |
3,00 |
- |
3,0 |
|
Transporte |
-15,9 |
1,7 |
-9,8 |
6,2 |
10,2 |
3,9 |
8,50 |
- |
10,0 |
1 Incluye el comercio.
Fuentes: GPIE (1992), AIM (1994).
Se calcula que en 1989 la contribución del sector forestal al PIB fue de un 8,9 por ciento aproximadamente, del cual el 0,2 por ciento representa la aportación de la industria forestal y el 8,7 por ciento la silvicultura no industrial (Banco Mundial, 1992). En 1983, el aumento había sido de un 7 por ciento aproximadamente (DNFFB, 1992a).
Durante 1990 la economía de Mozambique experimentó retrasos imprevistos en el mantenimiento de la recuperación y la disminución de la inflación. El crecimiento del PIB fue de menos del 2 por ciento, debido al estancamiento de la producción agropecuaria y al descenso de la producción manufacturera. Los resultados de 1990 se vieron negativamente afectados por las malas cosechas, los repetidos sabotajes a las líneas eléctricas, las huelgas de trabajadores y la subida de los precios mundiales del petróleo. En lo que respecta a la demanda, los datos de que se disponen actualmente ponen de manifiesto que el crecimiento de la masa monetaria aumentó a un ritmo anual de más del 50 por ciento al final de 1989 y que solamente a finales de 1990 descendió al 35 por ciento. El mejor resultado registrado durante la aplicación del PRE es el crecimiento del PIB a un ritmo estimado del 5,6 por ciento en 1993. Para 1994, el Gobierno prevé un crecimiento del PIB del 5,5 por ciento y una reducción de la inflación al 18 por ciento (actualmente la inflación es del 30 por ciento anual), (AIM, 1994).
EL IMPACTO DEL PRE EN EL SECTOR FORESTAL
El programa de ajuste estructural se concibió para que contuviera e invirtiera las tendencias desfavorables de la economía. Es demasiado pronto para valorar sus efectos sobre el sector forestal, ya que la inversión pública a largo plazo requiere una estabilidad económica y política que no existe en Mozambique, donde se firmó un acuerdo de paz en octubre de 1992 después de 16 anos de guerra civil. Sin embargo, hay algunos indicios de que el programa tendrá un impacto positivo sobre la economía en su conjunto y existe también el acuerdo general de que el importante papel que el sector de la industria forestal ha tenido hasta ahora puede mejorar y reforzarse, teniendo en cuenta las posibilidades existentes.
Privatización
La política de nacionalización llevada a cabo después de la independencia ha desincentivado la propiedad privada de los recursos forestales, que es el principal medio de elaborar de los productos forestales y de conseguir una participación eficaz en su comercio.
Uno de los objetivos del PRE es fomentar la participación del sector privado en la producción y la liberalización de las relaciones de intercambio. Así pues, este programa constituye una inversión efectiva de la política de nacionalización y como consecuencia se están privatizando las industrias de elaboración de la madera de acuerdo con una ley promulgada por el Gobierno en 1991 (Boletim da República, 1991). En los últimos 3 años el 54 par ciento de las empresas de elaboración de la madera agrupadas bajo MADEMO fueron privatizadas y actualmente se están avaluando unas 13 serrerías para su privatización (Cuadro 3).
CUADRO 3. Privatización de las empresas de elaboración de la madera
|
Región |
Empresas privatizadas |
Empresas en proceso de privatización |
Total |
|
Sur |
8 |
11 |
19 |
|
Centro |
3 |
2 |
5 |
|
Norte |
4 |
0 |
4 |
|
Total |
15 |
13 |
28 |
Fuente: Agostini (1993).
CUADRO 4. Producción y exportaciones de madera desde 1987
|
Año |
Producción |
Exportaciones |
|||
|
Trozas |
Madera |
Trozas |
Madera |
Total |
|
|
(miles de m3) |
|||||
|
1987 |
102,3 |
41,9 |
3,7 |
0,1 |
3,8 |
|
1988 |
89,8 |
36,8 |
1,5 |
0,4 |
1,9 |
|
1989 |
58,6 |
24,2 |
1,5 |
0,3 |
1,8 |
|
1990 |
71,2 |
29,8 |
1,0 |
0,1 |
1,1 |
|
1991 |
50,3 |
19,2 |
0,8 |
0,1 |
0,9 |
|
1992 |
- |
17,9 |
1,7 |
0,2 |
1,9 |
Fuentes: Ribeiro (1992), DNFFB (1992c).
La justificación de estas medidas es la creencia de que el sector privado cuenta con los medios y métodos para mejorar la eficacia. No obstante, tal como se indica en el Cuadro 4, el impacto de este proceso no corresponde a las expectativas iniciales.
Las razones para el continuo descenso de la producción de la industria forestal están bien documentadas y son, entre otras, lo anticuado del equipo, la falta de repuestos, la escasez de materias primas disponibles y la inseguridad provocada por la guerra civil (Cuco, 1993).
Si bien la legislación sobre inversión y comercio estaba destinada a inducir a las empresas nacionales y extranjeras que participaran tanto en el desarrollo del sector forestal como en la recuperación de la economía en su conjunto, al parecer las circunstancias políticas prevalentes en el país no se han estabilizado suficientemente como para que el sector privado esté interesado en invertir en la rehabilitación de la industria maderera existente, en la creación de nuevas instalaciones de elaboración de la madera y en la expansión de las plantaciones forestales. Puede resultar conveniente evaluar los efectos de esta política algo después de las elecciones de octubre de 1994.
Incentivos para el desarrollo de la industria forestal
A raíz de los profundos cambios por los que ha atravesado Mozambique - concretamente los derivados de la aplicación del PRE -, así como debido a la necesidad de adoptar una política económica más abierta y objetiva que favorezca una mayor participación, complementariedad e igualdad de trato para las inversiones nacionales y extranjeras, el gobierno ha revisado y publicado en 1993 un nuevo documento, la Ley de Inversiones N°3/93, que constituye un marco jurídico sobre cuestiones relacionadas con la inversión privada (CPI, 1993).
Las actuales leyes y reglamentaciones tratan de establecer un marco jurídico básico y uniforme para el proceso de inversión nacional y extranjera en el país, así como de establecer las condiciones para obtener garantías e incentivos en Mozambique.
Operaciones de explotación en una plantación de pinos en Mozambique
Además de la ley y las reglamentaciones sobre la inversión, el Gobierno de Mozambique aprobó a mediados de 1993 un Código de beneficios fiscales para los proyectos de inversión llevados a cabo en virtud de la ley de inversión N°3/93. Entre los beneficios fiscales se incluyen exenciones de los derechos de importación y otros impuestos, reducciones en los tipos de gravamen, reducciones sobre los ingresos imponibles y otras medidas fiscales que dan como resultado una reducción en el pago de impuestos, concedidas con carácter extrafiscal en beneficio del público, con objeto de intensificar el desarrollo económico del país.
Lamentablemente, la ley, las reglamentaciones y el código de beneficios fiscales no se refieren específicamente al sector forestal, cuyos profesionales tienen una serie de características especiales, una de las cuales es el período de tiempo requerido para extender la mayor parte de los cultivos forestales, que es mucho más largo que el que se necesita para otros procesos de producción.
La duración del período de producción tiene también un efecto importantísimo no solamente sobre el factor fiscal sino sobre otros factores, por lo cual son necesarios incentivos especiales para promover el desarrollo del sector forestal, sobre todo para crear plantaciones destinadas a la producción de leña y el abastecimiento de la industria maderera.
Sistema de ingresos fiscales
Según la legislación forestal vigente, los ingresos fiscales se generan a través de:
· derechos y cánones con los que se gravan las licencias de explotación forestal;
· impuestos sobre los terrenos forestales;
· impuestos de compensación sobre las tierras fiscales; y,
· multas pagadas por los violadores de las normas y reglamentaciones existentes.
No existen estadísticas confiables en el país sobre recaudación de ingresos fiscales si bien el nivel actual de impuestos recaudados es, sin lugar a dudas, muy bajo. Por ejemplo, se estima que los ingresos recaudados en 1992 no superaron los 335000 dólares EE.UU. (Blanchez et al., 1993).
El sistema de ingresos fiscales forestales puede cubrir varios objetivos además del de recaudar derechos e impuestos para el gobierno en cuanto propietario de los recursos. De hecho, los ingresos fiscales forestales pueden utilizarse para reforzar los incentivos destinados a propiciar una ordenación eficaz y sostenible de los bosques, desde el punto de vista ambiental, y como apoyo a los acuerdos sobre concesiones y a los reglamentos forestales.
El actual sistema de ingresos fiscales de Mozambique no proporciona incentivos para un desarrollo sostenible de los recursos forestales. La tasa más importante es la que se aplica a la madera en pie, que se determina administrativamente y oscila entre 1,20 dólares EE.UU. por m3 para las especies de segunda clase y 3,60 dólares EE.UU. por m3 para las especies valiosas, en lugar de ser fijadas según las necesidades y variaciones de los precios de mercado que reflejan la interacción entre oferta y demanda. Así pues, hay una urgente necesidad de revisar el actual sistema de ingresos fiscales así como el precio de la madera en pie, que debería reflejar el valor competitivo de la madera.
Mandato institucional
Las funciones que desempeña el Gobierno a través del Ministerio de Agricultura, bajo el que opera la Dirección Nacional de Flora, Fauna y Bosques que se encarga de cuestiones relacionadas con la ordenación forestal en el país, ha pasado gradualmente de la orientación a la producción a la constitución de un servicio que comprende prácticas de ordenación y vigilancia, información de los usuarios, aplicación de normas de gestión, fomento de la expansión de los recursos forestales, creación de redes de información sobre recursos forestales y flora y fauna silvestres, y fomento de la sensibilización sobre protección y conservación de los bosques y de la flora y fauna silvestres.
A nivel provincial, existen las Direcciones Provinciales de Agricultura que representan al Ministerio de Agricultura. Dentro de la estructura de las Direcciones Provinciales, la Dirección Nacional de Flora, Fauna y Bosques está representada por los Servicios Provinciales de Flora, Fauna y Bosques, que funcionan bajo la supervisión directa del Director de la Dirección Provincial de Agricultura; de conformidad con la división de la administración provincial, ésta se ocupa de los distritos de la provincia a través de las Direcciones Distritales de Agricultura.
Una mayor participación del sector privado y de las comunidades locales en las actividades forestales (ordenación centrada en el uso múltiple de los recursos y de los bosques situados en explotaciones agrícolas y comunitarios, creación y ordenación de plantaciones) supone un importante cambio en la función del gobierno. Después de los últimos y significativos cambios introducidos en las funciones administrativas y de gestión del gobierno, la Dirección Nacional de Flora, Fauna y Bosques ha iniciado un proceso de descentralización de algunas de sus funciones de planificación, gestión y control, pasándolas a los Servicios Provinciales. Sin embargo, en última instancia, la sostenibilidad a largo plazo de los recursos forestales depende de la viabilidad de las instituciones locales y de las estructuras sociales. Actualmente, el control jurídico sobre estos recursos se mantiene a nivel de distrito. Las instituciones locales, como el poblado, que podría estar mejor dotado para una gestión eficaz y equitativa de los recursos naturales, no tiene ni la capacidad ni el reconocimiento jurídico que le permitiría la legitimación de las estructuras sociales tradicionales, ni la capacidad o recursos necesarios para facilitárselas.
Así pues, es necesario reforzar las instituciones locales, tanto las tradicionales como las contemporáneas, y reformar la legislación para dar a las comunidades un mayor control sobre el uso y la gestión de los recursos. Asimismo, se requiere un mecanismo legal para canalizar los incentivos financieros hacia una mejora de la ordenación forestal.
Distorsión de sueldos
Con el fin de mantener la capacidad de gestión de los funcionarios de alto nivel y del personal técnico, en 1993, el gobierno introdujo un incentivo salarial para el personal y los funcionarios públicos. Esta medida constituye una discriminación contra el personal que trabaja en el sector privado y distorsiona el mercado del trabajo haciendo difícil para el empobrecido sector forestal privado contratar a personal idóneo y cualificado. A fin de competir en el mercado del trabajo para obtener el personal más idóneo sin sobrepasar los presupuestos totales, el sector privado ha adoptado varias medidas entre las que figuran la reducción de la fuerza de trabajo en las dependencias de producción. Esta medida ha tenido un efecto negativo sobre la promoción del empleo en el sector forestal. Por ejemplo, IFLOMA, una de las mayores empresas de elaboración de la madera de Mozambique, cuenta actualmente con unos 867 trabajadores, que en 1987 representaban aproximadamente el 60 por ciento de su fuerza de trabajo (Cuco, 1993).
Otras medidas fuera del sector forestal
Los programas de trabajo del sector forestal han sido víctimas de unas políticas de inversión en el sector público mal coordinadas y de la incoherente asignación de fondos públicos. El subsector forestal padece una crónica insuficiencia en la asignación de fondos presupuestarios. Por ejemplo, en 1992, el subsector forestal realizó el 16 por ciento de los proyectos del sector agrícola y recibió solamente un 6,3 por ciento del presupuesto total de inversiones, correspondiente a unos 4,4 millones de dólares EE.UU. (DNFFB, 1992b).
Al parecer, la Dirección Nacional de Flora, Fauna y Bosques está mal situada para realizar una función coordinadora con respecto al uso de las tierras forestales, ya que tiene escasa influencia sobre el proceso de toma de decisiones. Los intereses del subsector forestal se ven invariablemente postergados en provecho de los intereses de otros sectores, tanto dentro como fuera del Ministerio de Agricultura. Por ejemplo, la gran prioridad del gobierno está actualmente dirigida hacia el proceso de reasentamiento de personas desplazadas que vuelven después de 16 años de guerra civil. Es sorprendente y poco afortunado que el sector forestal no participe en este proceso, sobre todo en lo que respecta a evaluar la idoneidad de las tierras asignadas a los refugiados que vuelven y a las personas desplazadas. Como quiera que estas personas se instalarán en zonas cubiertas en parte de bosques, es imprescindible que se adopten medidas para que el uso de la tierra que le sea asignada sea compatible con otras posibles utilizaciones de la misma zona.
CONCLUSIONES
Por lo general, ninguna de las medidas del ajuste estructural han podido ser plenamente aplicadas debido a la guerra civil, que ha impedido los movimientos y la realización de las operaciones forestales en el sector. Por lo tanto, la evaluación de los efectos del ajuste estructural pone más de manifiesto las limitaciones que la guerra y el ambiente político prevalente han impuesto al desarrollo del sector forestal, que los efectos reales de la realización de los programas.
El desarrollo suele exigir una estabilidad macroeconómica. Sin estabilidad, es imposible una inversión de capital a largo plazo. El desarrollo del sector forestal - su infraestructura, sus servicios de elaboración y los propios bosques - requiere la inversión de cantidades extraordinariamente altas de capital durante largos períodos de tiempo. En consecuencia, es muy importante que exista una estabilidad económica y política para que se puedan materializar los beneficios de dichas inversiones.
Bibliografía
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Banco Mundial. 1988. Mozambique Agricultural sector survey. Washington, D.C., Departamento de Africa Austral.
Banco Mundial. 1990. Mozambique: restoring production and trade. Washington D.C., Departamento de Africa Austral.
Blanchez, J., Chang, M., Booth, H., Lowe, P., y Kir, A. 1993. Forest and Wildlife Resource Management Project. ADB-MOZ Report. FAO.
Boletim da República. 1980. Criação da MADEMO. Boletim da República, I (14). Maputo, Imprensa Nacional da Moçambique.
Boletim da República. 1991. Lei N° 15/91: Normas sobres a reestruturaçao empresarial. Boletim da República, I (31). Maputo, Imprensa Nacional da Moçambique.
CPI. 1993. Legislation on investment in Mozambique. Ley N° 3/93. Maputo, Centro de Promoción de la Inversión.
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DNFFB. 1992a. Estratégia de desenvolvimento florestal. Maputo, Dirección Nacional de Flora, Fauna y Bosques. MINAGRE.
DNFFB. 1992b. Programa de desenvolvimento floresta e de vida silvestre: Projectos do sub-sector florestal - PTIP 93/95. Maputo, Dirección Nacional de Flora, Fauna y Bosques. MINAGRE.
DNFFB. 1992c. Relatório florestal anual de Moçambique. Maputo, Dirección Nacional de Flora, Fauna y Bosques. MINAGRE.
FAO. 1987. Forestry sub-sector study Mozambique. Roma, FAO.
GPIE. 1992. Investor's guide to Mozambique. Maputo.
Ribeiro, A. 1992. Development of forest industry in Mozambique. Wolfson College, Oxford, Reino Unido (Tesis).
Sharma, N.P. ed. 1992. Managing the world's forest: looking for a balance between conservation and development. Dubuque, Iowa, Kendall/Hunt.
