Continuación del debate

69. Posteriormente, el debate se centró en una serie de temas que quizá es necesario examinar cuando se trata de generar interés y apoyo a los programas de reducción de la capacidad.

70. Estos temas incluyeron los siguientes:

• preocupaciones y cuestiones sociales;

• política y cuestiones políticas, con inclusión del entorno político en el que el programa se elabora, adopta y ejecuta;

• cuestiones jurídicas;

• cuestiones financieras;

• ordenación y cuestiones pertinentes, que van desde la capacitación hasta la sugerencia de ideas; y

• economía.

71. También en este caso el debate se centró en el propósito de la Consulta de Expertos, es decir, de qué modo estos diferentes elementos podrían influir en el diseño de las opciones de reducción de la capacidad, facilitar o prevenir la adopción y posterior aplicación de programas de reducción de la capacidad y evitar la regeneración de la sobrecapacidad.

72. En las secciones siguientes se reflejan las ideas y resultados que proporcionaron la base para las recomendaciones generales y la orientación de la Consulta de Expertos.

Preocupaciones/cuestiones sociales

73. La Consulta de Expertos convino en que las preocupaciones sociales pueden crear obstáculos quizá considerables para el diseño, adopción y ejecución de los programas de reducción de la capacidad. Por lo tanto, es decisivo incluir y abordar los siguientes aspectos en el diseño de todo programa de reducción de la capacidad. (Véase también el Cuadro 2.)

73.1. Desplazamiento de empleo y nivel de costos de oportunidad conexos - la medida en que nuevos empleos o empleos alternativos u otros medios de obtener ingresos estén fácilmente disponibles influirá en las preocupaciones acerca de las situaciones difíciles, si no la pobreza, a corto y a largo plazo, de los pescadores y la comunidad en su conjunto.

73.2. Heterogeneidad social y/o resistencia cultural - tanto en una comunidad heterogénea como en una en la que haya resistencia al cambio, se tropezará con dificultades para crear un consenso. Si existe una considerable heterogeneidad social entre los participantes en la pesquería, la elaboración y diseño de un programa de reducción de la capacidad tendrá que ser más sensible a las preocupaciones y necesidades de los diferentes grupos. De modo análogo, si hay resistencia cultural ante el hecho de no poder pescar y/o el deseo de mantener la pesca como un medio de vida, será más difícil tratar de convencer a los pescadores de la necesidad de reducir la sobrecapacidad y de contar con un número menor de pescadores.^[9] En consecuencia, es importante examinar la sobrecapacidad y la reducción de capacidad en la totalidad del contexto de los objetivos y métodos de la ordenación de una determinada pesquería.

73.3. Percepciones basadas en conocimientos - puede haber numerosas percepciones incorrectas acerca de lo que los programas de reducción de la capacidad pueden y no pueden hacer y acerca de los efectos que pueden o no pueden tener. Por lo tanto, la instrucción es un elemento fundamental para superar la incertidumbre y crear apoyo en favor del programa.

73.4. Derechos históricos o tradicionales - si hay tradiciones de pesca de larga data, es posible que sean difíciles de superar, con independencia del sistema jurídico vigente o el ordenamiento de la pesquería. También en este caso, se trata de asuntos sensibles e importantes que se deben incorporar al diseño de un programa de reducción de la capacidad y se han de examinar cuando se trabaja con los interesados para crear consenso.

73.5. Temor al cambio - la incertidumbre acerca de los cambios sociales y el temor a desestabilizar la comunidad pueden crear enormes obstáculos que impidan abordar la sobrecapacidad. La enseñanza, el intercambio de información y el escuchar y dar respuesta a estas preocupaciones son decisivos para crear confianza y tener éxito en un programa de reducción de la capacidad.

73.6. Efectos en sentido ascendente o descendente - es probable que los programas de reducción de la capacidad tengan efectos en sectores conexos. La impresión que se cree o la magnitud real de estos efectos distributivos pueden crear obstáculos a la adopción y aplicación de los programas de reducción de la capacidad.

73.7. Desconfianza y preocupaciones en materia de justicia social - existirán los denominados "ganadores" y "perdedores" como resultado de un programa de reducción de la capacidad, y esto probablemente creará resistencia a dichos programas. Esto puede suceder especialmente cuando existen preocupaciones sobre desigualdades sociales, discriminación y/o modificaciones de los equilibrios de poder.

Preocupaciones sociales: soluciones posibles/parciales

74. En el Cuadro 2 se indican algunos de los posibles medios para superar obstáculos o cuestiones sociales potenciales en el diseño de un programa de reducción de la capacidad.

75. El diseño específico de cualquier programa de reducción de la capacidad y las soluciones particulares a las preocupaciones sociales reflejarán probablemente las particularidades de la situación de que se trate. No obstante, habrá probablemente tipos similares de soluciones, como las relativas a:

• empleo y desplazamiento;

• capacitación y otras aptitudes comercializables;

• intercambio de conocimientos y creación de consenso;

• respeto de las tradiciones y participación histórica; y

• comprensión de los cambios, incertidumbre y efectos distributivos.

78. Más concretamente, las soluciones propuestas incluyeron:

• el desarrollo y utilización de aptitudes alternativas mediante capacitación y otros programas;

• la prestación de apoyo a los ingresos y de otra índole durante el período de transición;

• divulgación y comunicación sobre los programas de reducción de la capacidad y sus efectos, con inclusión de posibles efectos distributivos;

• transparencia y debates acerca de las repercusiones de los programas de reducción de la capacidad y el modo de gestionarlas;

• trabajar conjuntamente con las comunidades afectadas para diseñar programas de reducción de la capacidad y programas de apoyo; y

• trabajar con las comunidades afectadas para crear nuevas alternativas de desarrollo y actividades económicas concretas para los pescadores desplazados.

79. Uno de los resultados importantes de este debate fue el consenso acerca de la energía y el compromiso necesarios para lograr el éxito de este tipo de programas.

Cuadro 2. Preocupaciones sociales relacionadas con los programas de reducción de la capacidad

Cuadro 3. Posibles medios para abordar las preocupaciones sociales en el diseño de un programa de reducción de la capacidad

Preocupaciones/cuestiones jurídicas

82. La Consulta de Expertos examinó los tipos de cuestiones y preocupaciones jurídicas que se podrían plantear al diseñar, adoptar y aplicar programas de reducción de la capacidad. Se examinaron las seis categorías de cuestiones siguientes, que se describen en el Cuadro 4, como creadoras de posibles obstáculos.

82.1. Las definiciones de derechos - todas las cuestiones relativas a la definición del acceso u otros derechos de propiedad, derechos históricos y derechos constitucionales pueden afectar a todas las que se pueden considerar o no opciones en materia de programas de reducción de la capacidad. Estas consideraciones variarán entre los distintos Estados y jurisdicciones.

82.2. Capacidad para formular efectivamente programas de reducción de la capacidad - puede haber límites prácticos a las atribuciones o la competencia del organismo encargado de la ordenación pesquera para diseñar o aplicar un programa de reducción de la capacidad. Puede haber disposiciones legislativas que limiten los tipos de opciones que se pueden sugerir y elaborar. De modo análogo, es posible que sea necesario tener en cuenta, considerar o incluso abordar concretamente otras disposiciones legislativas dictadas con otros fines y, por tanto, esto puede influir en las opciones del programa de reducción de la capacidad o los detalles de un determinado programa. Ejemplos de esto pueden ser la legislación relativa a las especies amenazadas, la legislación laboral y la legislación financiera.

82.3. Competencia para hacer aplicar los programas de reducción de la capacidad - los programas de vigilancia, control y supervisión no son nuevos. Sin embargo, al aplicar programas de reducción de la capacidad, es decisivo disponer de competencia suficiente para hacer cumplir la ley, especialmente cuando se pueden necesitar varios años para ver los beneficios de apoyar y participar en normas de reducción de la capacidad. También son importantes los esfuerzos encaminados a reducir la pesca ilícita.

82.4. Varias cuestiones sobre la solución judicial y de otra índole de las controversias - los sistemas de solución judicial y de otra índole de las controversias son esenciales para garantizar el debido proceso, pero también pueden dificultar la aplicación de los programas de reducción de la capacidad. Es necesario asegurar que los participantes en estos sistemas estén bien informados y comprendan qué significa para muchos la cuestión relativamente nueva de la pesca y su ordenación. Sin esta información, por ejemplo, las penas y otras sanciones quizá no reflejen la gravedad de los problemas que se proponen abordar. También es importante diseñar los programas de reducción de la capacidad de modo tal que no permitan que unos pocos participantes frenen su aplicación, perjudicando a todos los demás.

82.5. Mecanismos reglamentarios existentes - incluso cuando existe interés y voluntad de simplificar las normas y reglamentos, impulsar el cambio en una administración puede resultar difícil. Los marcos jurídicos complejos y el tiempo necesario para redactar o modificar las normas y reglamentos vigentes puede hacer lenta o incluso detener la adopción de un programa de reducción de la capacidad. Si el marco jurídico existente es débil, puede ser necesario fortalecerlo o aclararlo antes de que se puedan examinar las estrategias de reducción de la capacidad. De modo análogo, si la burocracia es excesiva, los mecanismos y métodos reglamentarios existentes pueden dificultar la introducción de programas nuevos, diferentes o innovadores.

82.6. Acuerdos informales u otras relaciones - es normal que existan acuerdos informales u otras relaciones entre los miembros de sectores diferentes. Si varios grupos de electores tienen objetivos que difieren de los de un plan de reducción de la capacidad, los grupos pueden acudir a esas relaciones informales para alcanzar sus objetivos respectivos, creando posiblemente conflictos u obstáculos a la adopción u aplicación de un programa de reducción de la capacidad.

Cuadro 4. Preocupaciones jurídicas relacionadas con los programas de reducción de la capacidad

Preocupaciones jurídicas: soluciones posibles/parciales

83. La Consulta de Expertos indicó varias opciones prácticas que tratan de superar algunas de las cuestiones jurídicas identificadas. Como sucede en otras esferas que suscitan preocupación, la creación de conocimientos, el intercambio de información, la creación de capacidad y la transparencia son acciones prioritarias y forman parte del tratamiento de las cuestiones jurídicas.

84. La creación de conocimientos, el intercambio de información y la creación de grupos de presión pueden entrañar la creación de consenso con interesados que participan en los procesos legislativos tanto a nivel local como nacional. Esto es especialmente cierto cuando es necesario modificar la legislación o dictar nuevas normas legislativas.

Cuadro 5. Posibles medios para abordar las preocupaciones jurídicas en el diseño de un programa de reducción de la capacidad

Preocupaciones/cuestiones financieras

87. Durante esta parte de la Consulta de Expertos, el grupo se centró en las preocupaciones financieras y no en los costos sociales o económicos. Como grupo, la Consulta de Expertos no examinó los diversos instrumentos de ordenación para el ajuste de los incentivos, que también están disponibles para reducir e impedir la reaparición de la sobrecapacidad.

88. En cambio, el examen se centró principalmente en las cinco esferas de cuestiones financieras que se indican infra, que sólo guardan relación con los programas de recompra, y no en una variedad más amplia de cuestiones financieras que pueden plantearse en general como parte de la reducción de la capacidad (Cuadro 6).

88.1. Información - la recopilación de información, especialmente el costo de las investigaciones, se consideró un obstáculo que podría ser importante para la obtención de información completa acerca de los programas de reducción de la capacidad. No obstante, se hizo notar que los programas de reducción de la capacidad podrían aplicarse con un mínimo de investigación.

88.2. Costos de gestión y de los programas - los programas de reducción de la capacidad requieren más que el costo directo y único de una compra. Por lo tanto, incluso en el caso de los programas de compra, es importante incluir los costos posteriores de la gestión del programa de ordenación después de la compra. Además de estos costos directos, es importante documentar claramente la transferencia y empleo de los fondos destinados a la reducción de la capacidad, a fin de que todos los interesados puedan conocer el dinero recaudado y gastado.

88.3. Dificultades de la recompra - hay varias categorías de cuestiones financieras relacionadas con las consecuencias de los programas de reducción de la capacidad en materia de distribución, especialmente los que incluyen compras como parte del programa. Quizá la principal preocupación es la cuestión de quién paga. Las preocupaciones financieras indicadas en el Cuadro 6 relativas a la financiación de las compras como parte de los programas de reducción de la capacidad están muy vinculadas a preocupaciones de distribución financiera.

88.4. Consecuencias en materia de distribución - aunque algunos participantes puedan desear que el gobierno financie u ofrezca otra asistencia financiera, el principio de "el usuario paga" es aplicado con frecuencia en la sociedad civil cuando se habla de recursos naturales. Por lo tanto, si los participantes que permanecen en la pesquería se benefician de los programas de reducción de la capacidad, es posible que sean ellos quienes ayuden a financiar el proceso de ajuste. En otras situaciones, es posible que las organizaciones de donantes, que tratan de proporcionar a la comunidad en su conjunto los beneficios de la reducción de la capacidad, consideren la posibilidad de pagar por los beneficios temporales conseguidos mediante los programas de compra. En cuanto a los participantes que salen de una pesquería, es importante prestarles ayuda en su transición a nuevas actividades y medios de vida.

88.5. Competencia por los fondos - incluso en los países en los que la financiación no es en sí misma un obstáculo, es posible que las prioridades presupuestarias, en las administraciones pesqueras y a nivel gubernamental general, no concedan una alta prioridad a la financiación de programas de compra. En los países en los que las cuestiones de financiación son extremadamente graves, es posible que los programas de compra no sean vistos como una preocupación importante en comparación con otros asuntos. Si la industria pesquera va a financiar su propio programa de compra, la situación financiera actual de los participantes tendrá una influencia importante en la capacidad de autofinanciar esta parte del programa de reducción de la capacidad.

Cuadro 6. Preocupaciones financieras relacionadas con los programas de reducción de la capacidad

Preocupaciones financieras: soluciones posibles/parciales

89. Muchas de las soluciones a las preocupaciones financieras que se ofrecieron en la Consulta de Expertos estaban vinculadas al concepto de comparaciones transparentes y responsables de los costos y los beneficios.

90. Las ideas de coordinar las investigaciones sobre la reducción de la capacidad con el ahorro de costos, el establecimiento de esferas prioritarias para nuevas investigaciones relacionadas con la capacidad, el examen de diversos enfoques de reducción de capacidad y la evaluación del costo de no adoptar ninguna medida, se relacionan con el concepto de prestar el mejor asesoramiento posible en materia de políticas como base para la adopción de decisiones sobre reducción de la capacidad.

92. Esto es fundamental cuando hay competencia por los fondos y/o la financiación de donantes para aplicar el programa. No obstante, es posible que incluso los análisis de beneficios y costos más equilibrados no puedan superar las cuestiones o antecedentes históricos y la influencia de éstos en la viabilidad de las distintas opciones de instrumentos de reducción de la capacidad aplicables en un país determinado.

93. También es fundamental conocer el costo de no hacer nada nuevo, especialmente porque es posible que los costos de los programas de ordenación existentes sigan aumentando a lo largo del tiempo cuando existe sobrecapacidad. Además, como la reducción de la capacidad a menudo significa la reducción de los participantes en una pesquería, puede resultar necesario garantizar alguna forma de compensación de ingresos para estos últimos, como parte de la realidad de conseguir la adopción del programa de reducción de la capacidad.

Cuadro 7. Posibles medios para abordar las preocupaciones financieras en el diseño de un programa de reducción de la capacidad

Preocupaciones/cuestiones políticas

94. Al abordar el asunto de las preocupaciones políticas, la Consulta de Expertos se centró en las seis esferas de cuestiones indicadas en el Cuadro 8 y descritas infra.

94.1. Ideas y marco de adopción de decisiones - se estimó que los procesos participativos, desde el plano local hasta el multinacional, creaban soluciones más duraderas a largo plazo, pero eran quizá más difíciles de establecer y aplicar a corto plazo. No obstante, como los mercados son cada vez más mundiales en la actualidad, la pesca puede dar acceso a actividades internacionales adicionales. En la construcción de relaciones de trabajo amistosas con los políticos y los encargados de formular políticas, puede ser también esencial el trabajar con los programas de los partidos y varias esferas de influencia.

94.2. Definición del marco y proceso de formulación de decisiones - los aspectos políticos del establecimiento y aplicación de los programas de reducción de la capacidad pueden hacer que sea esencial el comprender qué personas o qué entidades administrativas pueden tener atribuciones para gestionar el programa y qué personas o entidades deberían hacerlo. Por lo tanto, es importante conocer los equilibrios de poder entre los distintos dirigentes políticos, encargados de la formulación de políticas, organismos administrativos y su personal.

94.3. Objetivo político y mandatos de los representantes - los retos que plantea la superación de los problemas tales como los relacionados con los programas de reducción de la capacidad son difíciles y quizá no constituyen prioridades políticas o no son convenientes u oportunos desde el punto de vista político. Las elecciones, las cuestiones partidarias y la voluntad política pueden colaborar para crear apoyo político a los programas de reducción de la capacidad, pero también pueden dar lugar al aplazamiento del apoyo político hasta un tiempo más oportuno.

94.4. Costos diferentes - es probable que los costos financieros y sociales de los programas de reducción de la capacidad, especialmente a corto plazo, generen incomodidad política a menos que los programas de reducción de la capacidad se designen de modo tal que incluyan maneras de abordar estas cuestiones.

94.5. Información y comprensión - muchas preocupaciones posiblemente importantes relacionadas con los programas de reducción de la capacidad reflejarán la falta de comprensión actualmente generalizada acerca de los efectos y las cuestiones que plantea la sobrecapacidad. El conocimiento incompleto por parte del electorado y las percepciones y los temores acerca del cambio también generarán preocupación para los dirigentes políticos si se ofrece escasa orientación, o ninguna, sobre los efectos, cambios y beneficios del tratamiento de la sobrecapacidad como parte de la justificación de la necesidad de programas de reducción de la capacidad.

94.6. Mecanismos de adopción de decisiones - las preocupaciones políticas generadas por la idea de los programas de reducción de la capacidad pueden variar desde situaciones que son bastante normales - tales como las audiencias públicas - hasta situaciones difíciles, como las manifestaciones y las consultas llevadas a cabo por el partido en el poder.

Cuadro 8. Preocupaciones políticas relacionadas con los programas de reducción de la capacidad

Preocupaciones políticas: soluciones posibles/parciales

95. El debate sobre las soluciones posibles o parciales a las preocupaciones políticas se centró en la necesidad de saber cómo obtener la competencia respecto de varios objetivos y procesos políticos sin crear importantes problemas adicionales para los dirigentes políticos (Cuadro 9).

96. La base del marco de adopción de decisiones es la definición de funciones y responsabilidades, especialmente para el diseño y aplicación de un programa de reducción de la capacidad. Esto puede entrañar la creación de autoridades de ordenación pesquera regionales o de ámbito más local, o un marco que permita que el sector se autorregule, total o parcialmente.

97. De modo análogo, una parte fundamental de la definición del proceso de adopción de decisiones es determinar los beneficiarios de los programas de reducción de la capacidad - tales como la sociedad civil, los pescadores u otros usuarios del medio ambiente marino - y hacer participar a esos grupos en los procesos de adopción de decisiones en materia de reducción de la capacidad. Una solución posible que puede formar parte del mecanismo de adopción de decisiones es prestar apoyo financiero o de otra índole durante el período de transición a quienes resulten directamente afectados. También es importante para el diseño de un programa de reducción de la capacidad el aportar posibles soluciones para abordar el desempleo potencial.

98. Si el sector pesquero y otros sectores de apoyo político respaldan un programa de reducción de la capacidad, esto puede ayudar a superar las preocupaciones que los políticos pueden tener acerca del logro de sus objetivos y mandatos políticos. En algunos casos, es posible que sea más eficaz o fructífero asegurar que el sector pesquero sea partidario de la medida y esté informado, que trabajar en el sector político. No obstante, en otros casos el sector político puede tener más fuerza y estar en condiciones de superar a los grupos de presión.

99. Es necesario explicar claramente los diferentes costos de la sobrecapacidad - a la sociedad en general, los pescadores y las generaciones futuras - y también los costos inmediatos para la industria pesquera, los consumidores y otros sectores, como parte del proceso de reconocer y reducir los temores políticos acerca de los programas de reducción de la capacidad.

100. La comprensión y los conocimientos de los dirigentes políticos acerca de las complejidades de los programas de reducción de la capacidad se pueden incrementar en gran medida si se explican amplia y claramente los costos de no hacer nada y los elementos y costos de los problemas que plantea la sobrecapacidad a largo plazo. Este proceso de intercambio de conocimientos debería incluir una explicación de los diversos aspectos y elementos de los programas de reducción de la capacidad, incluyendo una información clara acerca de los denominados "ganadores" y "perdedores" y de lo que les sucederá.

Cuadro 9. Posibles medios de abordar las preocupaciones políticas en el diseño de un programa de reducción de la capacidad

Preocupaciones/cuestiones en materia de ordenación

101. De numerosas maneras, las preocupaciones enumeradas por la Consulta de Expertos en relación con la ordenación reflejan los enormes cambios producidos en la esfera de la ordenación pesquera. En realidad, no es sólo que las necesidades analíticas y de información van mucho más allá de lo que antes bastaba para la ordenación pesquera. Las cuestiones institucionales, normativas y de ordenación también están cambiando rápidamente.

102. En el Cuadro 10 se indican sólo algunas de las cuestiones relacionadas con la ordenación que fueron identificadas como posibles obstáculos a la introducción y aplicación de programas de reducción de la capacidad, que incluyen las siguientes:

102.1. Necesidades de análisis y de información - la información y el análisis que respalden la ordenación pesquera resulta cada vez más necesaria. Esto es especialmente importante porque los incentivos que impulsan la conducta de los participantes parecen ir contra el sentido común, a diferencia de lo que sucede en la agricultura y otras actividades.

102.2. Obstáculos institucionales - la ordenación pesquera está sufriendo enormes cambios en lo que se refiere a las funciones desempeñadas por los distintos interesados. La función del sector en el proceso de ordenación se está modificando a medida que los administradores pesqueros y otros tratan de determinar a cargo de quiénes están las facultades de ordenación y cuáles son las decisiones que se deben adoptar. Incluso el número creciente de organismos que tienen diferentes elementos de jurisdicción sobre el medio ambiente marino y su utilización crea posibles obstáculos a la introducción y aplicación de programas de reducción de la capacidad.

102.3. Obstáculos legales - como se examinó en la sección precedente, los obstáculos legales pueden autorizar o impedir la utilización de ciertas estrategias de ordenación para reducir la capacidad, limitando potencialmente las opciones de ordenación.

102.4. Niveles de conocimiento de los administradores y los responsables de la adopción de políticas - como sucede en cualquier disciplina, el cambio crea retos y exige un constante perfeccionamiento. Por lo tanto, los administradores y responsables de la formulación de políticas que carecen de información pueden crear problemas importantes a la introducción de enfoques relativamente nuevos para abordar la sobrecapacidad. De modo análogo, es posible que los administradores no conozcan las realidades y los incentivos del mercado a que deben hacer frente los pescadores cotidianamente.

102.5. Cumplimiento - la poca firmeza en la aplicación de las normas y la falta de capacidad para hacerlas cumplir pueden plantear obstáculos importantes a los programas de reducción de la capacidad, especialmente si los programas de reducción se basan en medidas de bloqueo de los incentivos y no motivan a los participantes para observar por sí mismos las normas. La recuperación de costos en la ordenación es un concepto relativamente nuevo, que no se aplica en muchas pesquerías, lo que exige que los administradores pesqueros ajusten la capacidad de hacer cumplir la ley a las realidades presupuestarias existentes.

102.6. Renuencia a hacer participar a los interesados - muchas autoridades encargadas de la ordenación están aún tratando de encontrar un nivel útil de participación pública en el proceso de ordenación pesquera. Aún no se han resuelto claramente la participación de los usuarios ni sus funciones y responsabilidades.

102.7. Prejuicios arraigados en materia de ordenación - existen posibles distorsiones humanas y mecánicas que pueden plantear obstáculos en la ordenación pesquera. Los antecedentes personales, los prejuicios, los intereses y una comprensión incompleta de las opciones de ordenación pueden limitar la utilización de enfoques innovadores para abordar la cuestión de la sobrecapacidad. Además, la falta de administradores con aptitudes en ciencias sociales y administración de personal puede limitar seriamente la capacidad de las autoridades encargadas de la ordenación para conducir a los pescadores, es decir, las personas que pescan. De modo análogo, la adopción de normas o reglamentos sin tener en cuenta las preocupaciones humanas puede limitar las opciones de los programas de reducción de la capacidad. Incluso el concepto de que la ordenación pesquera es la ordenación de personas y no de peces es relativamente nuevo y no resulta siempre bien aceptado por los administradores en todo el mundo y, por lo tanto, plantea un posible obstáculo cuando se trata de abordar las cuestiones humanas de la sobrecapacidad.

102.8. Efectos distributivos - los efectos distributivos, tanto reales como percibidos, de la sobrecapacidad y los programas de reducción de la capacidad pueden crear enormes obstáculos a la introducción y aplicación de los programas de reducción de la capacidad.

102.9. Objetivos de ordenación múltiples - los objetivos de ordenación múltiples y por lo general contradictorios, pueden hallarse en la legislación pesquera y en los objetivos que los administradores pesqueros pueden tener. Este tipo de obstáculo a la introducción y aplicación de programas de reducción de la capacidad se ve aún más agravado debido a la necesidad, el deseo y la disposición de adoptar decisiones difíciles acerca de los pescadores y sus actividades.

Cuadro 10. Preocupaciones en materia de ordenación relacionadas con los programas de reducción de la capacidad

Preocupaciones en materia de ordenación: soluciones posibles/parciales

103. Dejando de lado los debates acerca de los diversos tipos de enfoques de ordenación de bloqueo de los incentivos y ajuste de los incentivos que se pueden utilizar para tratar de abordar la sobrecapacidad, la Consulta de Expertos enumeró diversas soluciones posibles (Cuadro 11) para ayudar a resolver algunas de las preocupaciones en materia de ordenación indicadas en el Cuadro 10.

104. Para satisfacer las necesidades de análisis y de información, es importante disponer de programas de investigación estructurados y con un orden de prioridades, que permitan intercambiar la información y los datos con libertad y transparencia. Además, es cada vez más importante utilizar modelos sociobioeconómicos que reflejen las complejidades reales y los elementos humanos de los programas de reducción de la capacidad.

105. En cuanto al cumplimiento, es importante reducir los incentivos que actualmente alientan a los pescadores a sobrecapitalizarse. Además, el empleo de mecanismos normalizados para la resolución de las controversias y las actuales tecnologías para hacer cumplir las normas ayudarán a aliviar las preocupaciones en materia de ordenación.

106. Para superar los obstáculos legales, puede ser necesario disponer de legislación o reglamentos que exijan a los administradores pesqueros la eliminación de la sobrecapacidad en las pesquerías. Esto puede quizá requerir sólo cambios o mejoras de menor importancia en las leyes y marcos reglamentarios, o bien puede entrañar intervenciones políticas más importantes.

107. Los obstáculos institucionales son difíciles de superar, pero con la identificación de las personas clave en las instituciones de ordenación pesquera de todo el mundo, se crearán redes para intercambiar información e impulsar los cambios. Además, a medida que el empleo de instrumentos tales como las técnicas de solución de controversias se hace más corriente, será cada vez más posible aplicarlas como parte del proceso de abordar la sobrecapacidad. Esto también ayudará a superar la renuencia en la utilización de estrategias de creación de consenso, comisiones de ordenación conjuntas y participación de los interesados como instrumentos normales de ordenación.

108. La creación de capacidad y el intercambio de conocimientos son elementos fundamentales para superar las necesidades actuales de educación y capacitación de los administradores pesqueros y responsables de la adopción de políticas. La introducción de nuevas aptitudes económicas, sociales y de gestión en los organismos, así como la difusión de experiencias prácticas entre los administradores pesqueros puede también ayudar a éstos y a los encargados de la adopción de políticas a mantenerse actualizados.

109. No es sencillo abordar las preocupaciones creadas por los efectos distributivos de ninguna reglamentación pesquera ni abordar las repercusiones de la distribución de los programas de reducción de la capacidad. Es fundamental una política de evaluación y explicación abiertas y transparentes del modo en que las distintas opciones de reducción de la capacidad crean y tratan estos efectos. Además, es importante abordar los efectos transitorios de la ordenación, por ejemplo mediante la prestación de ayuda financiera provisional y otras oportunidades.

110. Es también compleja la cuestión de resolver los objetivos de ordenación múltiples. Es importante trabajar sobre los posibles medios de cumplir objetivos múltiples, pero no sería razonable esperar que estas diferencias se resuelvan perfectamente. Por lo tanto, la utilización de mecanismos de solución de controversias y la determinación de las preferencias y prioridades de los distintos grupos de usuarios permitirá que los diferentes grupos adopten soluciones de compromiso.

111. Los prejuicios arraigados en materia de ordenación pueden requerir cierto tiempo para su solución. Pero resultará útil recurrir en mayor medida a la participación de los interesados para establecer objetivos de ordenación pesquera y para la ordenación conjunta o en colaboración y la ordenación de base local. Además, estos tipos de estrategias ayudarán a tener un enfoque más multidisciplinario e inclusivo.

Cuadro 11. Posibles medios para abordar las preocupaciones en materia de ordenación en el diseño de un programa de reducción de la capacidad

Opciones en materia de ordenación

112. Los sistemas e instrumentos de ordenación pesquera se pueden agrupar en dos categorías:

• las denominadas de "bloqueo de los incentivos", y

• las denominadas de "ajuste de los incentivos".

113. Todos los instrumentos incluidos en estas categorías se pueden utilizar como parte de un programa global de reducción de la capacidad. Sin embargo, es fundamental conocer sus diferencias, tanto a corto como a largo plazo, porque crean distintos incentivos para los pescadores y para modificar su comportamiento. En el Cuadro 12 se enumeran algunos de los efectos secundarios deseados y posibles de estos enfoques.

Cuadro 12. Efectos potenciales de los instrumentos de "bloqueo de los incentivos" en la reducción de la capacidad

Cuadro 13. Efectos potenciales de los instrumentos de "ajuste de los incentivos" en la reducción de la capacidad

Aspectos económicos

114. Los argumentos económicos tienden intrínsecamente a centrarse excesivamente en la eficiencia, y no tienen en cuenta otros aspectos. El diseño de un programa de reducción de la capacidad requiere equilibrar objetivos diferentes, realizar compensaciones y saber lo que las adaptaciones significan con respecto a la totalidad del programa y el resto de la economía.

115. Inicialmente, la atención se centraba en la cuestión de "¿qué pueden suponer las preocupaciones económicas?". Después de un considerable debate, el grupo se centró en las cuestiones o posibles efectos económicos que podría ser necesario abordar en el diseño y aplicación de un programa de reducción de la capacidad. En términos generales, estas cuestiones incluyeron, entre otras, las siguientes:

• eficiencia económica,

• asignación y efectos acumulativos de los programas de reducción de la capacidad,

• efectos distributivos, y

• utilización de soluciones económicamente eficientes al problema de la sobrecapacidad.

Eficiencia económica

116. En términos generales, la eficiencia económica se refiere a la asignación de recursos, de modo tal que se obtenga en el mercado un máximo de beneficios netos. Es importante tener en cuenta que este concepto de eficiencia se ha ampliado e incluye también valores distintos de los de mercado, por ejemplo, el valor de un medio ambiente virgen o de una población de mamíferos marinos.

117. La inclusión de estos valores ajenos al mercado reduce el nivel de captura respecto de lo que de otro modo se consideraría el nivel óptimo en una pesquería comercial y/o de recreo. También puede tener en cuenta valores que se podrían incrementar corrigiendo los fallos del mercado que se producen en las pesquerías de acceso libre reglamentado.

118. Los programas de reducción de la capacidad pueden ser económicamente eficientes si crean incentivos y eliminan la sobrecapacidad, haciendo que los pescadores actúen como si existieran derechos de propiedad del recurso in situ. Esto se debe a que los programas de derechos de propiedad más firmes - en los que los derechos de acceso están claramente definidos y respetados - son preferibles a los programas de derechos de propiedad más débiles porque dan a los pescadores un mayor incentivo de mercado para conservar el capital, la mano de obra y las poblaciones de peces.

Asignación y efectos acumulativos de los programas de reducción de la capacidad

119. La aplicación de un programa de reducción de la capacidad ocasionará importantes efectos de desplazamiento. Estos efectos de asignación dependerán del modo en que se aplique el programa. Si los programas de reducción de la capacidad se designan únicamente para aumentar la eficiencia, es probable que los productores menos eficientes sean desplazados. Otra posibilidad es que, si también se desea alcanzar otros objetivos de ordenación, tales como preservar o proteger la pesca artesanal o incrementar al máximo el empleo, entonces es posible que haya que reducir los niveles de producción de los productores más eficientes.

120. La asignación inicial y la selección de los propietarios implícitos del recurso marino determinarán quiénes serán los "ganadores" y quiénes los "perdedores". La determinación de los "ganadores" y los "perdedores" va más allá de las personas directamente involucradas en la pesca. Las personas que proporcionan bienes y servicios a los pescadores o que reciben bienes y servicios de ellos también se verán afectadas por la modificación del tamaño y la ubicación de la flota pesquera causada por el programa de reducción de la capacidad.

Efectos distributivos

122. Los programas de reducción de la capacidad tendrán efectos distributivos.

123. La situación de las personas ya habrá empeorado si los administradores permitieron la creación de sobrecapacidad en una pesquería. Si los pescadores que son apartados de la pesquería junto con sus inversiones en capital fijo pueden ser absorbidos en otra rama de producción en la economía local, tanto ellos como todo el país estarán en mejor situación. Esto será así porque se proporcionarán más bienes y servicios a los consumidores finales y la industria pesquera generará un menor daño ambiental. Esto es lo que se denomina solución óptima de Pareto: al menos una persona está en mejor situación y nadie está en peor situación debido a las modificaciones introducidas en el programa de ordenación.

124. Si no hay un empleo alternativo para el pescador, que le permita obtener al menos lo mismo que en la pesca (es decir, si los costos de oportunidad de los pescadores tienen un nivel cero) y si no existe otro uso posible para su embarcación de pesca (es decir, si su capital no es flexible), entonces las personas desplazadas no podrán contribuir a la economía local en el mismo nivel.

125. Por otra parte, si quienes reciben el beneficio del programa de reducción de la capacidad compensan con creces los costos de quienes tienen que abandonar la pesca, se habrá logrado una solución subóptima. En tal situación, el país estará en mejor situación, aunque habrá algunas personas que individualmente estarán peor. En este caso, la cuestión se centra en la redistribución de ingresos, de quienes han recibido los beneficios hacia quienes soportan los costos. Estos métodos pueden incluir mecanismos de mercado o pagos de transferencia.

126. El logro de soluciones óptimas de Pareto sólo es posible si existe una competencia perfecta, no hay externalidades tecnológicas y tampoco ningún fallo del mercado en materia de incertidumbre. Resulta improbable que se alcancen verdaderas soluciones óptimas de Pareto, incluso con regímenes de ordenación de ajuste de mercado. Esto significa que habrá los denominados "ganadores" y "perdedores".

127. En la hipótesis subóptima, la estrategia alternativa adoptada satisface al menos una de las condiciones de la solución óptima de Pareto. Las condiciones de eficiencia restantes, aunque no se cumplen, no impiden que se logre una mejora en la asignación del capital, la mano de obra y la población de peces del país.

128. En otro debate se examinó la inclusión del concepto de "superequidad".^[10] En términos muy simples, la "superequidad" caracteriza una distribución en la cual cada categoría de participantes prefiere su propia cuota a la de la cuota recibida por otro grupo. Ningún grupo de participantes desea la de otros y, por lo tanto, esto también se relaciona con una distribución equitativa. Otro modo de describir el concepto de "superequidad" es cuando se aplica la norma de "yo corto el pastel y tú escoges en primer lugar", utilizada para dividir un pastel entre dos personas.

Utilización de análisis de eficiencia económica para comparar los programas de reducción de la capacidad

131. Básicamente, los efectos económicos de las distintas opciones en materia de programas de reducción de la capacidad se pueden evaluar utilizando análisis bioeconómicos cuantitativos y/o cualitativos.

132. Se pueden combinar modelos de pesquerías que correspondan a la dinámica de las poblaciones de peces, la dinámica de las flotas de pesca, los costos de explotación de los buques y los análisis de mercado. Si no se dispone de datos empíricos, puede utilizarse la opinión de expertos o modelos teóricos para parametrizar el modelo a fin de determinar las direcciones previstas del cambio en la pesquería, causadas por la adopción de programas de reducción de la capacidad. Cuando se dispone de datos empíricos, también es posible determinar la magnitud del cambio de la dirección.

133. Estos modelos son simplificaciones de procesos del mundo real y, por ende, no permitirán predecir perfectamente los cambios registrados en el comportamiento de los pescadores. No obstante, proporcionan una indicación acerca de los efectos de los diferentes programas de reducción de la capacidad y ofrecen orientación a los administradores y los responsables de la adopción de políticas. Además, los modelos se pueden hacer más complejos y se pueden formular mejores estimaciones si se recopilan y analizan más datos empíricos.

La eficiencia económica y los programas de reducción de la capacidad

134. Las soluciones eficientes desde el punto de vista económico suelen ser las que aumentan al máximo los beneficios sociales netos, que incluyen valores ajenos al mercado, de los interesados en la pesquería. No obstante, puede ser necesario introducir otras consideraciones secundarias en el caso de un determinado programa de reducción de la capacidad, aunque estas consideraciones puedan reducir los beneficios netos de una solución económicamente eficiente.

135. Por ejemplo, si existe preocupación acerca del mantenimiento de un nivel mínimo de empleo en una pesquería, es posible que los administradores decidan mantener la capacidad de captura pesquera por encima del nivel económicamente óptimo. Si bien esto no constituirá el mejor resultado para la conservación del capital y de la población de peces, es posible que cumpla objetivos de ordenación que sean importantes para la organización de ésta.

Complicaciones y compensaciones

136. Es posible que también sea necesario tener en cuenta el papel de la pesca en relación con la economía local y la economía nacional.

137. Si la pesca es un componente importante de la economía nacional es probable que sus efectos se sientan en todo el país. Como resultado de ello, algunos cambios que pueden ser benéficos para un grupo de interesados podrían tener efectos negativos considerables sobre otros interesados y sobre la economía en general. Esto requerirá un análisis de los efectos de los programas de reducción de la capacidad en el conjunto de la economía. En esta situación, si la economía puede absorber la mano de obra y la inversión en capital fijo con relativa rapidez, un programa adecuado de ordenación de la capacidad mediante el ajuste de los incentivos^[11] podría generar beneficios netos considerables en la economía nacional y mejorar en términos generales la disponibilidad de bienes y servicios para el consumidor final. En cambio, un programa de ordenación de la capacidad mediante el bloqueo de los incentivos^[12] que mantenga el statu quo de la ordenación pesquera podría finalmente ocasionar una pérdida considerable de beneficios netos para el consumidor final.

138. Los efectos de los programas de reducción de la capacidad pueden ser considerablemente más importantes en las comunidades locales que en la economía nacional, especialmente si el sector pesquero es un componente pequeño de la economía nacional. Además, si la pesca es una parte pequeña de la economía nacional, los efectos de un programa de reducción de la capacidad basado en el bloqueo de los incentivos podrían reducir al mínimo los costos a corto plazo de la supresión de la sobrecapacidad y no dar lugar a repercusiones importantes para los consumidores finales. De modo análogo, el aumento de los beneficios netos generados por un programa de reducción de la capacidad basado en el ajuste de los incentivos podría no ser sentido por los consumidores finales, particularmente si existen otras ineficiencias del mercado en el sector de elaboración y el de venta mayorista.

139. Los efectos de los programas de reducción de la capacidad en las poblaciones de peces y el medio ambiente dependerán de la escala de las pesquerías y de su nivel de sobrecapacidad.

140. Es indudable que los efectos examinados por el grupo (Cuadro 14) forman parte de toda decisión de ordenación pesquera y del diseño de toda estrategia reglamentaria, es decir, de qué modo el programa afectará a las siguientes cuestiones:

• eficiencia o ineficiencia económica;

• efectos sobre los ingresos globales de la comunidad;

• cuestiones relativas a la observancia o la inobservancia;

• eficacia o ineficacia relativa de los programas de bloqueo de los incentivos;

• necesidad de administración;

• probabilidad de que exista sobrecapitalización;

• posibilidades de sustitución de insumos;

• efectos en la estructura y el desarrollo del mercado;

• cuestiones relacionadas con la presentación de informes;

• posibilidades de incremento de la pesca ilícita;

• problemas derivados del apoyo a pesquerías y poblaciones de peces sostenibles;

• aumento de los costos de producción;

• sobrecapitalización;

• seguridad de los buques;

• falta de oportunidades de inversión alternativas;

• justificación económica de las subvenciones;

• redistribución de los ingresos;

• competición por el pescado, daño ambiental, calidad del producto y costos de su almacenamiento; y

• autogestión.

Cuadro 14. Preocupaciones acerca de algunos de los efectos secundarios de los programas de bloqueo de los incentivos

141. Y, en lo que respecta a la situación de la ordenación pesquera, la variedad de estos efectos será diferente según el diseño de cada programa de reducción de la capacidad. Los efectos también dependerán de si la sobrecapacidad consiste en flotas que constituyen pesquerías en escala grande, mediana o pequeña o si los participantes son pescadores de subsistencia y artesanales.

142. Por último, los cambios macroeconómicos de la economía nacional pueden afectar a una pesquería y ocasionar diferentes efectos en la sobrecapacidad y los programas de reducción de la capacidad.^[13] Entre los ejemplos de esto figuran los siguientes:

• aumento de los precios de los combustibles u otros insumos utilizados para la captura pesquera;

• modificaciones en los tipos de interés utilizados para financiar inversiones de capital fijo en la pesquería; y

• cambios en la demanda de alimentos marinos, sea ocasionados por estudios que señalan los efectos saludables del pescado, los niveles de mercurio en las especies de grandes predadores o modificaciones en el ingreso per cápita disponible.

143. Estos cambios macroeconómicos pueden dar lugar a aumentos o reducciones, tanto del exceso como de la sobrecapacidad. Es menester que los administradores conozcan la distinción entre las dos formas de capacidad para asegurar que no emprendan programas de reducción de la capacidad en pesquerías que finalmente se corregirán por sí solas ni dejen de lado los efectos potencialmente desastrosos de una sobrecapacidad no controlada en una pesquería.

Ideas finales

144. La Consulta de Expertos concluyó este debate observando que la aplicación de un programa de reducción de la capacidad es más difícil en el caso de las pesquerías más complicadas, y que se debe tener en cuenta la escala de la misma. Por lo tanto, todo programa de reducción de la capacidad debe tomar en consideración las circunstancias de cada caso.