13. S�curit� alimentaire et assistance alimentaire

Documents d'information technique
� FAO, 1996

1. Introduction

1.1 Au sens le plus g�n�ral, la s�curit� alimentaire, c�est mettre � la port�e de tous en tout temps une alimentation saine et suffisante pour mener une vie active et conserver une bonne sant�.

1.2 La s�curit� alimentaire, c�est une vie o� les risques de malnutrition ou d�inanition ont disparu. La faim est une manifestation de l�ins�curit� alimentaire. Il faut continuer � accro�tre la productivit� de l�agriculture et les disponibilit�s alimentaires en vue d�une s�curit� alimentaire � long terme si l�on veut r�duire les risques de famine pour l�avenir. C�est gr�ce � des programmes visant � �liminer directement la faim aujourd�hui, que l�on pourra soulager dans l�imm�diat les centaines de millions d�affam�s de la plan�te mais �galement ceux qui le seront certainement demain.

1.3La faim n�est pas seulement un effet de la pauvret�: elle la perp�tue. On admet g�n�ralement aujourd�hui que la pauvret� est la cause profonde de l�ins�curit� alimentaire. R�duire la pauvret� et �liminer l�ins�curit� alimentaire n�cessitent souvent une croissance �conomique � large assise. N�anmoins, on reconna�t �galement que, m�me avec des politiques et des programmes appropri�s, certaines portions de la population ne b�n�ficieraient d�aucun programme de r�duction de la pauvret�, et ne pourraient pas assurer leur propre s�curit� alimentaire. Il y aura donc toujours des personnes qui ne pourront pas s�assumer dans le milieu social et �conomique dans lequel elles vivent¹. Bien que l�on pr�voie une r�gression globale de la malnutrition dont souffrent aujourd�hui plus de 800 millions de personnes, des centaines de millions d�individus d�nutris auront encore besoin, dans les prochaines d�cennies, d�assistance alimentaire directe. Ce sera, pour nombre des b�n�ficiaires, le meilleur moyen de r�duire leur pauvret� et d�am�liorer leur s�curit� alimentaire dans le long terme.

1.4 L�assistance alimentaire est ici d�finie comme l�ensemble des initiatives prises par les gouvernements, souvent en collaboration avec des organisations non gouvernementales et des membres de la soci�t� civile et, lorsque n�cessaire, avec l�aide ext�rieure, pour am�liorer le bien-�tre nutritionnel de leurs citoyens qui, sans cela, n�auraient pas acc�s � une nourriture suffisante pour mener une vie saine et active.

1.5 Ce document se propose de montrer que:

• L�assistance alimentaire est un instrument puissant pour soulager la faim chronique et jeter les fondations de la s�curit� alimentaire future, mais �galement pour sauver les victimes de catastrophes et de conflits.
• L�assistance alimentaire nationale a �t�, et doit rester, la cheville ouvri�re des actions durables de lutte contre la faim dans le monde, soutenue par l�aide internationale qui constitue un m�canisme financier compl�mentaire indispensable.
• Ignorer les affam�s aujourd�hui, c�est taxer le d�veloppement humain et �conomique de demain pour l�humanit� tout enti�re.
• Il est indispensable de cibler l�assistance alimentaire pour atteindre ceux qui en ont le plus besoin, et pour minorer les effets de d�motivation sur la production et les probl�mes de d�placement des march�s que pourrait cr�er l�assistance alimentaire distribu�e sous forme de produits.

Les Diverses formes de l'ins�curit� alimentaire et de la faim²

1.6 Les importants gains de la productivit� agricole et de la croissance �conomique des derni�res d�cennies font que les disponibilit�s alimentaires mondiales par habitant ont augment� de 18 pour cent depuis 30 ans. Les pays exportateurs ont suffisamment d�velopp� leurs capacit�s de production pour r�pondre � la demande globale de produits alimentaires. Mais la faim n�en persiste pas moins. Alors qu�il y a de quoi nourrir toute l�humanit�, pr�s de 800 millions d�individus souffrent encore de d�nutrition chronique. L�existence de disponibilit�s globalement suffisantes n�emp�che pas la faim de s�vir au niveau des m�nages et des individus expos�s a l�ins�curit� alimentaire.

1.7 L�ampleur, les causes et les cons�quences de la faim diff�rent largement. La faim n�est pas un ph�nom�ne uniforme. Il est donc utile d��tablir des cat�gories d�ins�curit� alimentaire. Une m�thode, notamment utile pour �tablir une carte de la faim, consiste � classer les m�nages affam�s selon leurs caract�ristiques socio�conomiques. Mais, en dernier ressort, la faim est un probl�me individuel. Dans ce document, on a identifi� quatre cat�gories de personnes qui ont faim.

La pauvret� et la faim chronique

1.8Le groupe le plus important comprend les m�nages ayant des revenus insuffisants et instables, peu de biens, peu de comp�tences monnayables et gu�re de d�fenseurs puissants � c�est-�-dire ceux qui vivent dans une mis�re chronique. La pauvret� est souvent associ�e, mais ne se limite en aucun cas, � certaines formes d�occupation: petits agriculteurs, paysans sans terre, ouvriers agricoles, pasteurs nomades, petits p�cheurs, ch�meurs sans qualification, et autres personnes inemployables. Ils se trouvent dans les pays en d�veloppement comme dans les pays d�velopp�s. En 1993, ils �taient 1,3 milliard � gagner moins d�un dollar EU par jour (Bread for the World Institute, 1996), dont ils consacraient environ 70 pour cent � la nourriture. Ils subsistent dans une profonde mis�re, et le plus souvent sous l�emprise de la faim (PAM, 1995a)³.

1.9 La faim chronique, r�pandue essentiellement dans les pays � faible revenu et � d�ficit vivrier (PFRDV), fait obstacle � la lutte contre la pauvret�, et ainsi se perp�tue elle-m�me. Elle est un �l�ment du cercle vicieux que constituent la faible productivit� et les faibles gains, la mauvaise sant�, l�endettement et la malnutrition. Elle r�duit la valeur des investissements pass�s et compromet les revenus futurs des familles vuln�rables.

1.10 Le nombre de ceux qui, tout en n�ayant pas n�cessairement une carence �nerg�tique permanente, souffrent de carences en micronutriments du fait d�une mauvaise alimentation, est encore beaucoup plus grand: on estime qu�environ 1,6 milliard de personnes sont expos�es � des carences en iode susceptibles d�entra�ner des l�sions c�r�brales graves, le cr�tinisme et le goitre. Pr�s de 500 millions de femmes souffriraient d�an�mie ferriprive, ce qui mine leur sant� et les voue � accoucher d�enfants souffrant d�insuffisance pond�rale. Plus de 200 millions d�enfants manquent de vitamine A (OMS, 1992; UNICEF, 1995). Or, l�avitaminose A est une cause de handicaps physiques chez les enfants et de c�cit�, et elle accro�t le risque de mortalit� � la suite de maladies banales.

1.11 Il est relativement peu co�teux et tr�s rentable de rem�dier � ces carences en micronutrients, surtout si l�on songe � l�ampleur des interventions n�cessaires pour affronter les probl�mes de sant� qui r�sultent de d�ficits nutritionnels massifs. Si l�on n�glige les sympt�mes l�gers de malnutrition aujourd�hui, on risque de voir appara�tre des sympt�mes aigus demain.

La faim li�e aux cycles de la vie

1.12Le deuxi�me groupe d�affam�s comprend les personnes qui sont plus vuln�rables que d�autres � certains moments critiques de leur existence. Il s�agit notamment des b�b�s dans le ventre de leur m�re, des nouveau-n�s et des jeunes femmes enceintes ou allaitantes. Les embryons p�tissent de carences nutritionnelles si les m�res sont mal nourries, car la programmation des maladies chroniques des adultes s�amorce pendant la grossesse (Hoet, 1995). Pr�s de 20 millions de nourrissons naissent chaque ann�e avec un poids insuffisant d� probablement � la d�nutrition de la m�re⁴. La pr�maturit�, l�insuffisance pond�rale � la naissance et les retards de croissance dus aux carences nutritionnelles ou � des maladies compromettent gravement le d�veloppement de l�enfant.

1.13 Si, aux handicaps pr�sents � la naissance, s�ajoute une insuffisance alimentaire persistante, le risque de mortalit� infantile, ou du moins de retard de croissance, est �norme. Les enfants qui ne mangent pas � leur faim sont plus petits et risquent davantage de mourir jeunes, car il est difficile de r�parer les d�g�ts subis au cours des cinq premi�res ann�es de vie (Politt et al., 1995). Quand la fr�quence des maladies s�accro�t, les enfants en p�tissent davantage dans les familles o� il existe d�j� un d�ficit �nerg�tique que dans celles qui jouissent de la s�curit� alimentaire (Haddad et al., 1995). R�ciproquement, si la malnutrition disparaissait de la face du monde, la mortalit� des enfants expos�s � des maladies infectieuses diminuerait de moiti� (Pelletier, 1994). Il existe des corr�lations vitales entre l�alimentation, la nutrition et la sant�. Si l�on n�agit pas aujourd�hui pour faire dispara�tre la faim, il y aura probablement en 2020 quelque 200 millions d�enfants de moins de cinq ans souffrant d�insuffisance pond�rale chronique (FAO, 1995b; Rosegrant, Agcaoili-Sombilla et Perez, 1995).

1.14 M�me si les enfants survivent � la malnutrition pr�coce, ils sont vou�s � devenir des adultes d�favoris�s, et victimes possibles des crises futures. Les m�res auront des grossesses difficiles et donneront naissance � des enfants fragiles sur le plan nutritionnel; la sant� et la productivit� seront compromises pour les hommes comme pour les femmes qui seront donc sujets � la mis�re chronique. En un mot, la faim engendre la faim.

1.15 Etant donn� ses retomb�es sur les g�n�rations � venir, la faim sera d�autant plus difficile � vaincre qu�elle aura dur� plus longtemps. En la combattant aujourd�hui, chez les femmes pauvres et leurs enfants en bas �ge, on favorisera donc puissamment la s�curit� alimentaire � long terme. Les enfants mal nourris, � supposer qu�ils aillent � l��cole, n�en tirent pas grand profit. Les femmes pauvres ne peuvent pas investir dans leur propre avenir ni dans celui de leurs enfants, car les multiples probl�mes imm�diats cr��s par la faim les absorbent pleinement. L�investissement dans le capital humain, notamment les femmes et les enfants vuln�rables, est un pr�investissement dans la s�curit� alimentaire.

La faim saisonni�re

1.16 Le troisi�me groupe est constitu� par les individus ou les m�nages pour qui la faim saisonni�re est l�effet des cycles de r�colte des produits vivriers. Les disponibilit�s alimentaires sont insuffisantes pendant une partie de l�ann�e seulement. Dans de nombreux pays en d�veloppement, les m�nages pauvres se trouvent confront�s � des travaux n�cessaires, des niveaux infectieux, des prix des denr�es alimentaires et des taux d�int�r�t informels qui sont au plus haut au moment o� les stocks vivriers, les apports alimentaires et le poids corporel sont au plus bas. Cette situation se produit pendant la saison de la faim, en g�n�ral quelques semaines avant la nouvelle r�colte dans la plupart des pays o� la r�partition des pluies est unimodale. Ce ph�nom�ne r�gulier, de nature non seulement climatique mais �galement �conomique dans la mesure o� les pauvres subissent des termes de l��change qui sont d�l�t�res alors que les riches tirent profit de ces fluctuations, compromet le d�veloppement des secteurs pauvres de l��conomie. Les pauvres h�sitent � se lancer dans des innovations plus hasardeuses (mais aux gains plus prometteurs) car ils doivent surmonter cette p�riode et ses effets d�vastateurs sur la s�curit� alimentaire des m�nages.

La faim aigu�

1.17 On trouve dans le quatri�me groupe les personnes qui souffrent de faim aigu�, victimes de crises humanitaires. Quand la cause de la faim aigu� est une catastrophe naturelle, telle qu�une s�cheresse ou une infestation acridienne, il faut intervenir d�urgence pour aider les gens chez eux et prot�ger leurs moyens de subsistance, faute de quoi, ils risquent de mourir de faim et de compromettre pour longtemps le potentiel de d�veloppement de r�gions enti�res en vendant leurs terres et leurs troupeaux, et en mangeant leurs semences pour survivre. Par exemple, si l�aide apport�e dans les meilleurs d�lais a permis d��viter que la famine ne d�cime les populations � la suite de la s�cheresse exceptionnelle qui a frapp� l�Afrique australe en 1991-1992, d�innombrables familles n�en ont pas moins perdu une bonne partie de leurs biens de production et ont �t� oblig�es d�utiliser leurs �conomies pour survivre.

1.18 Le fl�au de la faim est aggrav� par les d�placements de personnes dus aux conflits, qui sont la cause imm�diate de la plupart des crises depuis le d�but des ann�es 90. Le nombre des r�fugi�s et des personnes d�plac�es dans leur propre pays pour la seule raison de conflits est pass� de 1 million en 1970 � 50 millions en 1995. Des guerres intestines ou internationales chassent souvent de chez eux des hordes d�affam�s. Dans ces situations d�urgence complexes, des gens qui n�y sont pour rien sont souvent arrach�s de leur terroir; ils perdent l�essentiel de leurs biens et doivent affronter des mois, voire des ann�es, de mis�re, si ce n�est la mort. Pour ces personnes � estim�es � pr�s de 42 millions en 1996 (Bread for the World Institute, 1996), la n�cessit� de survivre l�emporte sur toute consid�ration de d�veloppement � long terme. Les pays qui comptent le plus grand nombre de personnes en situation de crise sont les suivants: Afghanistan et Soudan (4 millions chacun), Bosnie-Herz�govine (3,7 millions), Ethiopie (3 � 4 millions), Angola et Rwanda (2,5 millions chacun), Sierra Leone (1,8 million), Lib�ria (1,5 million) Iraq (les estimations varient entre 1,3 et 4 millions) et Ha�ti, Erythr�e, Somalie et Tadjikistan (1 million chacun).

G�ographie de la faim

1.19 Il n�existe aucun lieu au monde qui soit � l�abri de la faim si les circonstances elles-m�mes rendent impossible l�acc�s � une alimentation suffisante, nutritive et saine. Cela est vrai, non seulement de la faim aigu�, telle que d�finie ci-dessus, mais �galement de la faim chronique. Les affam�s se rencontrent dans tous les pays, qu�ils soient riches ou pauvres, exportateurs ou importateurs nets de produits vivriers, qu�ils appartiennent aux r�gions temp�r�es ou tropicales. Dans un m�me pays, ils peuvent �tre propri�taires fonciers ruraux ou ch�meurs sans terre, fonctionnaires ou nouveaux arrivants dans les taudis de banlieue, et appartenir � des m�nages dirig�s par des hommes ou par des femmes. Tout d�pend de la situation socio�conomique des m�nages et des individus, ceux dont les revenus sont les plus faibles risquant davantage l�ins�curit� alimentaire. Les actions nationales et internationales qui veulent soulager l�ins�curit� alimentaire doivent cibler les affam�s, o� qu�ils soient.

1.20 Tr�s souvent, une g�ographie de la pauvret� montre que la faim chronique est surtout concentr�e dans des r�gions, des pays, des zones de pays et de villes o� les revenus sont faibles. Les pays qui d�pendent en grande partie de l�agriculture (ce sont en g�n�ral aussi des PFRDV) ont fr�quemment une plus forte densit� d�affam�s que les autres. Dans les PFRDV, l�ins�curit� alimentaire exprim�e en nombre de personnes est plus forte dans les zones rurales o� se trouve la plus grande partie de la population, alors qu�exprim�e en pourcentage elle est aussi forte ou m�me plus forte dans les zones urbaines, et pourrait m�me augmenter avec l�exode rural croissant. Dans les zones rurales, les paysans sans terre ou avec peu de terre sont, en g�n�ral, plus pauvres et ont une plus grande ins�curit� alimentaire que les groupes qui poss�dent suffisamment de terre. Dans les pays en d�veloppement � mais pas uniquement � l�ins�curit� alimentaire urbaine est en g�n�ral plus forte dans les taudis et ghettos que dans les quartiers o� vivent les riches. On estime que pr�s de 42 pour cent de la population urbaine en Afrique subsaharienne, 23 pour cent en Asie, pr�s de 27 pour cent en Am�rique latine et plus de 34 pour cent au Proche-Orient et Afrique du Nord vivent aujourd�hui au-dessous du seuil de pauvret� et risquent de mourir de faim (Bread for the World Institute, 1996). La pauvret� croissant plus vite dans les villes que dans les campagnes, on peut s�attendre � ce que la pauvret� et la faim prennent des proportions encore plus grandes dans les zones urbaines �tant donn� que l�urbanisation continue de cro�tre au rythme ph�nom�nal d�un million d�habitants par semaine dans le monde.

1.21 Les comportements qui pr�valent aujourd�hui dans la distribution et la gestion des ressources d�une communaut�, font que certains de ses membres (comme les m�nages ayant � leur t�te une femme dans certaines soci�t�s) sont plus vuln�rables � la faim que d�autres.

1.22 Au plan g�ographique, c�est en Asie que se trouvent actuellement le plus grand nombre de mal nourris. On estime qu�en Asie du Sud et de l�Est plus de 500 millions de personnes n�ont pas un r�gime alimentaire minimal, soit plus de 18 pour cent de la population totale de la r�gion (CAC/SCN, 1993; FAO, 1995a) et 67 pour cent de la population totale de d�nutris chroniques du monde en d�veloppement. L�Asie du Sud compte, � elle seule, plus de 58 pour cent des enfants d�nutris et pr�s de 60 pour cent des 215 millions d�enfants pr�sentant un retard de croissance dans le monde (FAO, 1996a). De plus, il est probable que la d�nutrition, exprim�e en nombre de victimes, restera un ph�nom�ne important en Asie du Sud en raison de la forte croissance d�mographique (coupl�e � une urbanisation toujours plus intense) et du ralentissement de la croissance de la production vivri�re.

1.23 En Am�rique latine et dans les Cara�bes, les ajustements structurels des ann�es 80 ont �t� accompagn�s, dans certaines zones, d�une recrudescence de la faim et de la mis�re. La FAO (1995a) estime qu�entre 1980 et le d�but des ann�es 90, le nombre des victimes de d�nutrition chronique est pass� de 46 millions � plus de 60 millions, soit 14 pour cent de la population. On s�attend toutefois � voir baisser consid�rablement les taux de malnutrition au cours des prochaines d�cennies dans cette r�gion, parce qu�elle est relativement prosp�re et qu�elle est g�n�ralement dot�e de meilleures infrastructures institutionnelles et commerciales.

1.24 C�est en Afrique subsaharienne que la situation est la plus inqui�tante. La malnutrition chronique touche plus de 200 millions de personnes, soit plus de 40 pour cent de la population de la r�gion. De plus, l�acuit� de la faim (l�insuffisance, exprim�e en pourcentage de l�apport alimentaire r�el des d�nutris par rapport � la moyenne nationale des besoins par habitant de la population) a augment� dans la r�gion, alors que dans l�ensemble du monde elle a diminu� de moiti� (de 10 � 5 pour cent) au cours des 20 ann�es qui ont suivi 1970. Pauvret� croissante, endettement, termes de l��change d�sastreux, baisse de la production int�rieure par habitant, taux �lev�s de f�condit�, catastrophes naturelles, multiplication des crises entra�nant des d�placements massifs de population, sont des facteurs que l�on retrouve un peu partout et qui ont tous particip� � la rapide d�t�rioration de la situation de la s�curit� alimentaire dans cette r�gion.

1.25La faim est surtout un fl�au des pays en d�veloppement, mais comme elle ne conna�t pas de fronti�res, on la rencontre �galement dans les soci�t�s les plus riches. Ainsi, on estime qu�il y avait en 1990, aux Etats-Unis⁵, 30 millions d�affam�s (12 pour cent de la population), soit 50 pour cent de plus qu�en 1985. Au Canada, la faim toucherait 2,5 millions de personnes, soit 8,6 pour cent de la population. Un Australien sur huit (environ 2 millions de personnes) souffre de la faim (Bread for the World Institute, 1996). Cependant, dans les nations riches, la faim n�est ni aussi grave ni aussi r�pandue que dans les pays en d�veloppement.

Les niveaux actuels de la s�curit� alimentaire et le r�le de l'assistance alimentaire

1.26 La faim persiste alors que la production vivri�re totale pourrait subvenir aux besoins de tous les habitants de la plan�te. On estime que les disponibilit�s alimentaires courantes pour l�ensemble du monde sont pass�es de 2 300 Calories par personne par jour en 1961-1963 � 2 710 Calories en 1990-1992. En outre, la proportion de personnes dont la consommation �nerg�tique alimentaire est insuffisante a regress� dans toutes les r�gions, except� en Afrique subsaharienne. En 2010, les disponibilit�s alimentaires quotidiennes par habitant devraient atteindre 2 860 Calories. A cette date, on pr�voit que dans l�ensemble des pays en d�veloppement les disponibilit�s alimentaires par habitant atteindront 2 730 Calories, contre 2 520 en 1990-1992 et 1 960 en 1961-1963.

1.27 Si des progr�s remarquables ont �t� r�alis�s dans le sens d�une s�curit� alimentaire accrue, comme l�atteste l��volution des disponibilit�s �nerg�tiques quotidiennes moyennes par habitant, ceux-ci ont �t� tr�s in�gaux dans et selon les pays et les r�gions, et ils ont laiss� un nombre inacceptable d�individus souffrant de d�nutrition ou d�ins�curit� alimentaire.

1.28 L�assistance alimentaire augmente le bien-�tre de ceux qui souffrent de faim chronique. Elle a �t�, et demeure, le seul espoir de survie pour les individus confront�s � des situations d�urgence � catastrophes naturelles et crises caus�es par l�homme.

1.29 Il existe de nombreuses formes d�asistance alimentaire. Il peut s�agir d�aide directe, comme les bons de ravitaillement, les centres de distribution de rations, les magasins � prix avantageux, les soupes populaires, les colis alimentaires des centres de sant�, les coupons alimentaires, les repas scolaires, les cantines sp�ciales, et les programmes vivres-contre-travail; ils sont soutenus par l�aide internationale sous forme de denr�es alimentaires et de liquidit�s, les fonds publics, les ONG ou la charit� priv�e. L�aide indirecte peut prendre la forme d��ducation nutritionnelle, de mesures concernant les stocks de s�curit� alimentaire, ainsi qu�un ensemble de politiques de soutien (notamment en mati�re de prix de commercialisation, de taux de change et d��changes commerciaux). Toutes les formes d�assistance alimentaire ont pour objectif de fournir, gratuitement ou � un prix subventionn�, des denr�es alimentaires � une ou plusieurs cat�gories de la population pr�alablement cibl�es. Alors que l�aide internationale finance certaines formes directes d�assistance alimentaire, les formes indirectes sont en g�n�ral � mais pas exclusivement � du ressort des gouvernements nationaux, la communaut� internationale apportant l�environnement favorable.

1.30 Cependant, le nombre impressionnant de personnes qui souffrent de d�nutrition chronique laisse penser, entre autres choses, que l�assistance a �t� insuffisante et/ou qu�elle a manqu� d�efficacit� pour �liminer ou r�duire de fa�on appr�ciable cette forme de faim. Les baisses r�centes de l�assistance alimentaire nationale, s�inscrivant souvent dans le cadre de programmes d�ajustement structurel dans les pays en d�veloppement et de restrictions budg�taires dans les pays d�velopp�s, ainsi que les r�ductions de volume de l�aide alimentaire internationale pour des raisons politiques et �conomiques, et les changements intervenus dans sa structure, ne laissent rien pr�sager de bon pour ceux qui souffrent de faim chronique. Pour tirer le meilleur parti des ressources disponibles, toute assistance alimentaire devra �tre cibl�e avec efficacit� de sorte qu�elle puisse atteindre le plus grand nombre des b�n�ficiaires vis�s tout en perturbant ou en d�pla�ant le moins possible les march�s.

1.31 Le chapitre suivant examine quelques-unes des formes d�assistance alimentaire auxquelles ont recours les gouvernements nationaux ou les autorit�s locales � souvent en association avec les ONG, la soci�t� civile et la communaut� internationale.

2. L'assistance alimentaire pour maintenir et am�liorer la vie

Les bases de l'assistance alimentaire

2.1 Les gouvernements nationaux sont responsables de la s�curit� alimentaire de chacun des citoyens. Les d�clarations internationales⁶ qui affirment le droit � la nourriture ne pr�tendent pas que les Etats doivent r�pondre directement aux besoins et au droit de chacun en cette mati�re. Par contre, l�Etat doit faciliter les efforts de chacun pour subvenir � ses besoins alimentaires en cr�ant un environnement permettant � tous d�atteindre la s�curit� alimentaire. Ainsi, en dernier ressort, ce sont les politiques de soutien � la formation de revenus, par exemple, par la cr�ation et le maintien d�emplois dans le secteur agricole, o� vivent la majorit� des pauvres dans les pays en d�veloppement, de m�me que dans les secteurs formels et informels, qui permettront � � moyen et long terme � de r�duire la pauvret� et d�assurer une s�curit� alimentaire durable. Un d�veloppement � larges assises a pour effet non seulement de relever les revenus par habitant, ce qui soulage la malnutrition chronique, mais de cr�er des infrastructures en mati�re de transport, de commercialisation et d�entreposage qui permettent une r�ponse plus rapide aux p�nuries alimentaires transitoires (Gerrard, 1986).

2.2 Toutefois, lorsque des individus ne peuvent pas subvenir � leurs besoins alimentaires pour des raisons qu�ils ne ma�trisent pas (�ge, handicap, perte de revenu, famine, catastrophe ou discrimination), le droit � l�alimentation signifie que l�Etat doit mat�riellement leur apporter la nourriture (Pinstrup-Andersen, Nygaard et Ratta, 1995) ou les ressources qui leur permettront d�acc�der aux disponibilit�s alimentaires.

2.3Conform�ment � leurs obligations, la plupart des gouvernements ont en fait fourni, ou essay� de fournir, une assistance alimentaire aux personnes incapables de se procurer leur propre nourriture. Les ressources apport�es par l�aide alimentaire internationale ont compl�t� les ressources nationales lorsque celles-ci se sont av�r�es insuffisantes. M�me dans ce cas, ce sont les programmes nationaux d�assistancee alimentaire qui ont v�hicul� l�aide alimentaire jusqu�aux pauvres⁷.

L’assistance alimentaire pour le développement humain

2.4 La faim est indissociable d�autres facteurs qui limitent le potentiel humain: insalubrit�, mauvaise hygi�ne, analphab�tisme, manque de services d��ducation et de sant�⁸. L�assistance alimentaire cibl�e, comme la distribution d�aliments nutritifs par des centres appropri�s, permet non seulement de nourrir imm�diatement ceux qui ont faim, mais aussi d�attirer les m�res et les enfants vuln�rables dans les dispensaires, de donner aux femmes pauvres le d�sir et la possibilit� de suivre des cours d�alphab�tisation et de sant� g�n�sique, d�inciter les parents � laisser leurs filles aller � l��cole, d�aider les communaut�s qui veulent am�liorer leur approvisionnement en eau et leur �quipement sanitaire, et d�am�liorer la qualit� et l�influence de l��ducation nutritionnelle. Ainsi con�ue, l�assistance alimentaire est un pr�investissement en capital humain, un moyen d�aider les pauvres � tirer parti de l�assistance nationale et ext�rieure tout en �vitant les dangers de la d�pendance � long terme.

L'assistance alimentaire pour accro�tre la production agricole et cr�er des revenus

2.5Il y aura toujours un probl�me mondial d�alimentation tant que certaines cat�gories de la population de la plan�te n�auront pas les revenus suffisants pour avoir acc�s � la quantit� de nourriture permettant de satisfaire leurs besoins. Dans la plupart des cas (notamment dans les zones rurales o� les autres sources de revenu sont rares), l�agriculture est la meilleure, sinon la seule, solution pour lutter contre l�ins�curit� alimentaire. Premi�rement, l�agriculture permet de produire des denr�es en qualit� et en quantit� voulues; et, deuxi�mement, elle procure emplois et revenus aux pauvres, ce qui accro�t leur pouvoir d�achat⁹.

2.6 L�assistance alimentaire peut �tre un catalyseur de l�am�lioration de la productivit� agricole dans les deux sous-secteurs de l�alimentation et de l�exportation. La d�nutrition se traduit par des pertes substantielles de productivit� car elle r�duit l�efficacit� du travail et des d�cisions prises en mati�re de revenu pour se prot�ger de l�acc�s limit� aux disponibilit�s alimentaires. Au contraire, si on lib�re le potentiel de ressources humaines, la production agricole peut augmenter et la r�partition des ressources des m�nages gagne en efficacit�.

2.7 Dans de nombreux pays en d�veloppement, les agriculteurs ruraux confront�s � un besoin imm�diat de liquidit�s (pour acheter diff�rentes cat�gories de produits alimentaires ou pour rembourser un emprunt), ont souvent recours � la vente d�une partie de leurs r�serves d�j� insuffisantes. Il leur arrive m�me de vendre les semences de la campagne suivante. Ils peuvent aussi parvenir � une s�curit� alimentaire temporaire au prix de l�abandon de biens essentiels et d�un endettement futur. Un m�nage qui emploie la presque totalit� de ses ressources pour assurer sa s�curit� alimentaire imm�diate devient extr�mement vuln�rable � l�ins�curit� alimentaire future. L�assistance alimentaire permet, dans de telles circonstances, d��viter la vente de maigres actifs, de r�serves alimentaires et de semences, et donc d�assurer une meilleure r�colte lors de la campagne suivante.

2.8 L�agriculture ne se limite bien �videmment pas aux zones rurales. De plus en plus, l�agriculture urbaine (et p�riurbaine) devient une source de revenus suppl�mentaires pour un grand nombre de citadins. L�assistance alimentaire aux pauvres des villes peut favoriser la croissance de l�agriculture urbaine, et contribuer � r�duire l�ins�curit� alimentaire.

2.9 L�assistance alimentaire utilis�e dans le cadre de programmes de travaux publics (comme les programmes vivres-contre-travail) (encadr� 1) peut stimuler la cr�ation d�infrastructures (comme les ouvrages pour la conservation des eaux et les p�rim�tres d�irrigation, les routes rurales, les structures commerciales, etc.) qui est souvent une condition n�cessaire � la croissance de la production agricole. Les programmes de travaux publics permettent en outre aux ruraux d�acqu�rir des comp�tences qui pourront, par la suite, �tre utiles pour cr�er des revenus en compl�ment ou en remplacement des revenus agricoles.

2.10 En outre, les m�canismes de l�assistance alimentaire (y compris la distribution m�me de la nourriture), notamment s�ils sont confi�s au secteur priv�, peuvent constituer eux-m�mes une activit� cr�atrice de revenus. M�me lorsque la distribution reste dans le domaine public, elle cr�e des emplois pour une partie de la population.

2.11 L�assistance alimentaire, cibl�e avec discernement, peut r�duire le co�t d�opportunit� des productions autres que celle de subsistance, encourager la diversification vers ces secteurs et stimuler la croissance des revenus dans les zones non propices � la production vivri�re. La hausse des revenus qui en r�sulterait devrait gonfler la demande de produits alimentaires de base et pousser la croissance de la production vivri�re dans les zones o� elle constitue une option efficace.

2.12 Si la majorit� des affam�s dans les zones rurales et une portion appr�ciable (de plus en plus grande) de ceux des zones urbaines trouvent dans l�agriculture emplois et revenus, il existe des groupes importants d�affam�s (que ce soit dans les villes des pays riches et pauvres, ou dans les campagnes de certains pays) qui ne tirent que tr�s peu, ou m�me pas du tout, de revenus de l�agriculture. Il est donc indispensable de cr�er des emplois non agricoles (par exemple, par des programmes de travaux du secteur public) pour que les pauvres actuels puissent avoir des revenus et am�liorer leur s�curit� alimentaire.

L'assistance alimentaire et les femmes: renforcer la s�curit� alimentaire des m�nages

2.13 Les femmes ont un r�le essentiel � jouer dans la victoire sur la faim (Quisumbing et al., 1995). C�est en grande partie sur elles que repose la s�curit� alimentaire des m�nages et l�exp�rience montre que, quand les ressources sont entre leurs mains, elles b�n�ficient davantage � la nutrition des enfants que lorsqu�elles sont confi�es aux hommes. Selon Pena, Webb et Haddad (1994), les femmes tendent plus que les hommes � consacrer un certain revenu � l�alimentation de la famille. Ainsi, mettre les ressources � la disposition des femmes, c�est investir dans la s�curit� alimentaire. Quand le d�veloppement vise les femmes, ses avantages ne se limitent pas aux femmes: ils s��tendent aux familles et � la communaut� tout enti�re.

2.14 L�assistance alimentaire n�est qu�une des ressources destin�es � favoriser le progr�s dans les m�nages qui souffrent de la faim, mais elle atteint souvent les femmes de ces m�nages plus efficacement que les apports de capitaux qui repr�sentent pr�s de 95 pour cent de l�assistance totale au d�veloppement. L�assistance alimentaire pourrait �tre d�un grand secours aux femmes n�cessiteuses. La nourriture utilis�e comme salaire ou comme incitation � participer � des activit�s r�mun�ratrices ou formatrices atteint les femmes des m�nages vivant dans l�ins�curit� alimentaire alors qu�elles sont souvent �vinc�es des projets offrant des ressources financi�res. De la m�me mani�re, si les aliments distribu�s comme tout ou partie du salaire correspondant aux activit�s du programme sont parmi les moins pris�s, ils ne sont incitatifs que pour les membres les plus pauvres de la communaut�. L�assistance alimentaire est une sorte de guichet de ressources pour les pauvres parmi les pauvres, et en particulier les femmes.

Assistance directe aux victimes de la faim chronique

2.15 L�assistance alimentaire directe comprend des programmes de transfert de revenus et la distribution directe de nourriture. La plupart des pays allient ces formes d�assistance alimentaire directe � des formes indirectes (�ducation nutritionnelle et politiques macro�conomiques qui influent sur les prix et donc sur la consommation alimentaire).

Programmes de transfert de revenus

2.16Dans les pays en d�veloppement, les frais de nourriture repr�sentent plus de 80 pour cent des d�penses totales pour les familles les plus pauvres et constituent un poste de budget important m�me pour les personnes � revenus moyens ou sup�rieurs; dans les pays d�velopp�s eux-m�mes, ils repr�sentent une portion appr�ciable des d�penses totales chez les pauvres; aussi, la plupart des programmes d�assistance alimentaire ont-ils fait une place notable aux transferts de revenus en faveur de ceux qui sont affam�s ou qui risquent de le devenir. Ces programmes diminuent le co�t de la nourriture de ceux qui en b�n�ficient (transferts de type alimentaire) et augmentent la consommation alimentaire de ceux qui ont des revenus faibles (transferts de revenus mon�taires et de type alimentaire). Les programmes de transfert de revenus¹⁰ se mettent en place plus facilement et plus rapidement que les programmes de cr�ation de revenus comme les programmes d�emplois dans des travaux publics.

2.17 Les transferts de revenus mon�taires peuvent se faire sous forme d�un soutien direct comme dans le Programme d�aide aux familles ayant des enfants � leur charge des Etats-Unis (AFDC), qui apporte un compl�ment de revenus aux m�nages � tr�s faible revenu ayant des enfants de moins de 18 ans, ou encore sous forme d�esp�ces contre travail comme dans le Programme de garantie d�emploi du Maharastra en Inde. Les transferts de revenus mon�taires partent du principe que l�ins�curit� alimentaire est le r�sultat d�un manque d�acc�s d� � un manque de revenus. S�ils permettent de lutter contre la faim chronique, ils sont moins efficaces dans les situations d�urgence o� ce sont les disponibilit�s alimentaires qui manquent. Lorsque les transferts de revenus en esp�ces sont correctement cibl�s, ils sont faciles � organiser, ils donnent aux b�n�ficiaires toute libert� pour d�cider des sommes � consacrer � chaque denr�e alimentaire, et ils ont les effets d�entra�nement les moins nocifs sur les syst�mes de production alimentaire. Toutefois, les transferts de revenus mon�taires mal cibl�s peuvent r�duire les incitations au travail (notamment lorsqu�ils sont plus �lev�s que les salaires r�els en vigueur) et d�courager la constitution d��pargne et autres r�serves (car leur possession exclut la participation aux programmes). En bref, les transferts de revenus mon�taires peuvent accro�tre la d�pendance vis-�-vis de l�aide sociale. L� o� un tel risque existe, il faut s�efforcer d�associer les transferts mon�taires au d�veloppement humain de sorte que les salaires des individus qui obtiennent une qualification dans le cadre du programme puissent �tre augment�s.

2.18 Les programmes de transfert de revenus de type alimentaire essaient de transf�rer des revenus aux familles ou individus dans des groupes cibles, sous la forme de pouvoir d�achat de nourriture, pour assurer la hausse des apports alimentaires. Ces programmes se pr�sentent sous de nombreuses formes diff�rentes, dont les plus courantes sont les tickets d�alimentation et les centres de distribution de rations. Ils permettent de lutter utilement contre la faim chronique. Un argument en faveur de ce type de transfert tient au fait que la part du revenu suppl�mentaire consacr�e � la nourriture est plus grande dans ce cas (plus forte propension marginale � consommer des aliments) que lorsqu�il s�agit d�esp�ces. Aussi, les groupes de population nantis sont-ils en g�n�ral plus enclins � soutenir les transferts de revenus destin�s � soulager une mis�re humaine �vidente, comme la malnutrition extr�me et criante, que les transferts de revenus g�n�raux pour lesquels les d�cisions de d�penses sont laiss�es aux m�nages b�n�ficiaires. Les Etats-Unis d�Am�rique (encadr� 2) font partie des pays qui utilisent les programmes de transfert de revenus de type alimentaire comme forme d�assistance alimentaire.

Programmes d�alimentation directe

2.19 Les programmes d�alimentation directe transf�rent la nourriture directement � la population cible. Ils comprennent les repas scolaires, les colis alimentaires des centres de sant� ainsi que les programmes d�alimentation en �tablissement, les soupes populaires et les cantines sp�ciales. Il peut s�agir de rations compl�tes ou de compl�ments nutritionnels, comme des vitamines ou du fer, pour parer aux carences en micronutriments. Les programmes d�alimentation directe sont particuli�rement efficaces dans les situations d�urgence et lorsque la faim est un probl�me saisonnier et que la vuln�rabilit� est fonction de l��ge ou du sexe. Ils diff�rent des programmes de transfert de revenus en ce sens que: ils ciblent en g�n�ral certains membres des m�nages plut�t que les m�nages eux-m�mes; ils mettent g�n�ralement en cause de petites quantit�s de nourriture; et ils sont souvent limit�s � des zones g�ographiques relativement peu �tendues.

2.20 Sauf dans les situations d�urgence, les programmes d�alimentation directe visent en g�n�ral les membres des m�nages qui souffrent le plus vraisemblablement de malnutrition ou qui en sont menac�s; par exemple, les enfants et les m�res enceintes et allaitantes. On utilise, pour distribuer cette aide directe l�un des trois syst�mes suivants: l�alimentation sur place (comme les petits d�jeuners et/ou les d�jeuners � l��cole), la nourriture � emporter et les centres de r�cup�ration nutritionnelle. Il est probable que les efforts entrepris pour cibler des individus plut�t que des m�nages soient superflus, �tant donn� les op�rations de substitution et de partage qui interviennent certainement � l�int�rieur du m�nage � cela est particuli�rement vrai de la nourriture � emporter.

2.21 L�alimentation directe traite les sympt�mes et non les causes. Aussi, � moins de supprimer les causes � notamment par des programmes de transfert de revenus et la cr�ation de revenus (voir par exemple, l�encadr� 3) � les individus qui ne r�pondent plus aux conditions pour l�alimentation directe (par exemple, les enfants qui ont quitt� l��cole o� ils �taient nourris) risquent de retomber dans le m�me �tat nutritionnel qu�auparavant. Les programmes d�alimentation restent, toutefois, un moyen efficace de protection contre la faim actuelle ou le risque imm�diat de faim.

Formes indirectes d'assistance

2.22 La s�curit� alimentaire a besoin d�un contexte qui lui soit favorable: les politiques de prix, de taux de change et les politiques commerciales ont toutes une influence sur le prix des denr�es et donc sur la consommation alimentaire dans un ensemble �conomique donn�. L� o� les contr�les de prix sont en place, les gouvernements orientent les prix pour favoriser les cultures d�exportation, ce qui se traduit par une production vivri�re inf�rieure � ce qu�elle aurait �t� sans intervention. Toutes choses �gales par ailleurs, un approvisionnement insuffisant fera monter les prix alimentaires � moins que le gouvernement ne contr�le �galement ce secteur du march�.

Les subventions g�nerales des prix des aliments

2.23 Les subventions des prix des aliments¹¹ sont des pratiques courantes dans les pays � faible revenu dont l�objectif est souvent de ramener les prix � la consommation � un niveau inf�rieur � celui du march� libre. Subventionner les produits de consommation est devenu l�une des fonctions principales des nombreux offices de commercialisation cr��s ou �largis dans la plupart des pays en d�veloppement pendant les ann�es 60 et 70. Les programmes de subvention ont des objectifs qui varient selon les pays et avec le temps; ils peuvent vouloir am�liorer le pouvoir d�achat r�el de tous ou de quelques groupes de consommateurs, r�duire ou �liminer les carences �nerg�tiques ou nutritives dans les groupes de population � faible revenu, maintenir de bas salaires dans les villes et assurer la stabilit� sociale et politique (Pinstrup-Andersen, 1988). Les subventions des prix des aliments peuvent constituer des subventions directes ou indirectes � l�ensemble des prix avec peu ou pas de d�finition des cibles (en Egypte et en Zambie, par exemple).

2.24 Les subventions des prix des aliments peuvent am�liorer l��tat nutritionnel, et cela de trois fa�ons: premi�rement, elles augmentent le pouvoir d�achat des b�n�ficiaires parce qu�ils peuvent acheter plus de nourriture pour le m�me prix; deuxi�mement, elles diminuent le prix de la nourriture par rapport � celui des autres produits, ce qui favorise les d�penses alimentaires des m�nages; et troisi�mement, elles rendent certains produits alimentaires moins chers que d�autres, et encouragent ainsi une modification du r�gime alimentaire. Ainsi, outre leur fonction de transfert de revenus, les subventions appliqu�es � des denr�es sp�cifiques permettent �galement d�orienter les consommateurs vers des r�gimes de qualit� nutritionnelle optimale.

2.25 Lorsque les subventions des prix des aliments ne sont pas cibl�es, les co�ts budg�taires peuvent �tre �normes et les b�n�fices absolus beaucoup plus importants pour les m�nages nantis que pour les pauvres (Cornia, Jolly et Stewart, 1987). Cependant, dans la mesure o� ils consacrent une plus grande proportion de leur revenu � la nourriture, les b�n�fices exprim�s en pourcentage des revenus courants sont sup�rieurs pour les pauvres. Cela est important, car si l�on supprime compl�tement les subventions (par exemple, dans l�objectif d�une lib�ralisation des prix et pour diminuer les d�ficits budg�taires) parce qu�elles avantagent surtout les nantis (en valeur absolue), les pauvres seront p�nalis�s encore davantage.

2.26 Outre les co�ts budg�taires directs, les subventions des prix des aliments ont d�autres co�ts �ventuels. Afin que les pauvres disposent des produits alimentaires essentiels � des prix faibles et stables, les gouvernements peuvent recourir aux monopoles de commercialisation qui paient � bas prix les produits des cultures vivri�res locales. Ces mesures font baisser les productions vivri�res et peuvent nuire � la s�curit� alimentaire future. Il vaut mieux d�placer la charge des subventions des produits alimentaires sur l�ensemble des contribuables et utiliser les recettes fiscales pour subventionner les prix � la consommation plut�t que de faire baisser artificiellement les prix agricoles.

2.27 Il faut venir en aide aux groupes qui souffrent de malnutrition chronique. Les subventions peuvent, et doivent, �tre mieux cibl�es pour r�pondre aux besoins de ceux qui sont vuln�rables au plan nutritionnel dans les meilleures conditions d��conomie et d�efficacit�. Ainsi, les programmes qui circonscrivent les subventions aux r�gions les plus pauvres, ou aux zones les plus pauvres des r�gions pauvres, ou encore les programmes centr�s sur les denr�es consomm�es principalement par les pauvres, peuvent avoir une r�elle efficacit� �conomique. Au Br�sil, par exemple, on aiderait sans doute plus efficacement les pauvres en subventionnant le manioc plut�t que le riz, le pain ou le ma�s. Un �tude montre qu�une subvention de 1 dollar EU sur le manioc produirait un b�n�fice de 0,60 dollar dans les groupes � faible revenu du Br�sil, contre 0,40 dollar pour le ma�s, 0,23 dollar pour le riz et 0,18 dollar pour le pain (Banque mondiale, 1986). Plut�t que de rejeter globalement les subventions des prix des aliments, les d�cideurs devraient s�efforcer de mettre au point des programmes de subventions alimentaires qui redistribuent efficacement les revenus sans r�duire l�efficacit� de la r�partition des ressources.

Les r�serves de s�curit� alimentaire

2.28 Les r�serves de s�curit� alimentaire¹², qui ont fait l�objet d�une grande attention, notamment depuis la d�claration sur l��radication de la faim et de la malnutrition par la Conf�rence mondiale de l�alimentation de 1974, font �galement partie des formes indirectes d�assistance alimentaire. Les politiques nationales d�am�nagement des r�serves de s�curit� alimentaire ont en g�n�ral �t� ax�es sur trois types de stocks alimentaires:

• r�serves op�rationnelles, n�cessaires pour garantir un flux continu et r�gulier des produits entre l�agriculteur ou le point d�importation, le transformateur et enfin le consommateur � sont en g�n�ral d�tenues par les producteurs, les consommateurs et les n�gociants � l��chelon de l�Etat, de la r�gion, du village et du m�nage;
• r�serves de stabilisation, d�tenues par l�organisme de stabilisation des prix du seteur public afin de prot�ger les producteurs de prix exceptionnellement bas et les consommateurs de prix exceptionnellement hauts; et
• r�serves d�urgence, utilis�es comme une premi�re ligne de d�fense contre une baisse soudaine des disponibilit�s ou du pouvoir d�achat touchant ceux qui ne peuvent pas assurer leur propre s�curit� alimentaire.

2.29 Dans la plupart des pays, les r�serves alimentaires remplissent une ou plusieurs de ces fonctions. L�encadr� 4 montre comment le Malawi, un PFRDV, et l�un de ceux dont l�ins�curit� alimentaire est la plus grande, utilise sa r�serve alimentaire strat�gique comme une premi�re ligne de d�fense contre la faim dans les situations d�urgence, et essaie � pas toujours avec succ�s � d�assurer la stabilit� des approvisionnements alimentaires � des prix relativement constants pendant le reste du temps.

2.30 Les r�serves d�urgence, en g�n�ral d�tenues par le secteur public, plus par devoir national que pour des raisons commerciales, servent de disponibilit�s temporaires qui garantissent un niveau minimal de consommation en attendant l�arriv�e des importations commerciales de vivres ou de l�aide alimentaire. Alors que les affam�s chroniques b�n�ficient des deux premiers types de r�serves � op�rationnelles et de stabilisation � les r�serves d�urgence sont les plus imm�diatement utiles aux individus menac�s de faim aigu� dans les situations de crises.

2.31 Les r�serves de s�curit� alimentaire peuvent �tre des stocks physiques ou des r�serves financi�res ou une association des deux. La n�cessit� d�un stock physique r�sulte des d�lais d�importation et de l�incertitude quant aux disponibilit�s en devises �trang�res pour des importations commerciales de c�r�ales. La cr�ation d�une r�serve financi�re en devises, affect�e � l�importation de c�r�ales en cas de d�gradation de la situation alimentaire, est un m�canisme qui permet de r�duire l�importance du stock physique � dont la conservation peut s�av�rer tr�s co�teuse. La r�serve financi�re pr�sente l�avantage majeur de rapporter des int�r�ts, alors que le stock physique perd toujours de sa qualit� et en g�n�ral de sa valeur. Toutefois, il ne faut pas oublier que les r�serves financi�res de s�curit�, tout comme les stocks physiques, doivent �tre reconstitu�es apr�s �puisement, une difficult� suppl�mentaire pour les pays en d�veloppement � court de liquidit�s lorsque le d�stockage porte sur des devises �trang�res.

2.32 Si l�on ne peut nier la valeur des r�serves alimentaires, celles-ci doivent compl�ter, et non remplacer, des mesures permettant de garantir des disponibilit�s alimentaires ad�quates. La cr�ation et le maintien des r�serves alimentaires sont des op�rations co�teuses. Malheureusement, les pays pauvres � ins�curit� alimentaire, o� les risques de p�nuries alimentaires sont les plus hauts et qui ont le plus grand besoin de r�serves, sont ceux qui ne peuvent constituer ces r�serves, trop co�teuses, sans aide ext�rieure.

2.33 Il est indispensable que les gouvernements � en collaboration avec leurs partenaires de d�veloppement � analysent tous les co�ts et avantages de la constitution de r�serves, et leurs niveaux appropri�s, compte tenu du fait que les stocks alimentaires globaux sont en baisse¹³ et que, dans les pays exportateurs traditionnels, la proportion des stocks priv�s (et g�r�s sur des bases strictement commerciales) augmente par rapport aux stocks nationaux, ce qui indique des hausses de prix potentielles et d��ventuelles difficult�s � se procurer des denr�es d�importation � br�ve �ch�ance.

Education nutritionnelle

2.34 Lorsque l�ignorance est une cause majeure de malnutrition, les programmes d��ducation nutritionnelle peuvent avoir leur utilit�. L��ducation nutritionnelle qui aurait pour objectif de redistribuer un montant donn� de revenu r�el ou de produits alimentaires dans des m�nages comprenant des membres vuln�rables, est vou�e � l��chec (voir encadr� 5), except� si une partie importante du budget du m�nage est consacr�e � des produits non-essentiels et que le co�t du r�gime alimentaire courant est �lev� en raison du manque de priorit� accord� aux groupes � haut risque. Le plus souvent toutefois, le probl�me tient au fait que les m�nages n�ont pas les moyens suffisants pour acheter les aliments n�cessaires � une meilleure nutrition; dans ce cas, l��ducation nutritionnelle doit �tre associ�e � des formes directes d�assistance (notamment des transferts de revenus) pour �tre efficace.

Protection des march�s locaux de produits alimentaires ¹⁴

2.35 Les programmes d�assistance alimentaire peuvent avoir des effets d�l�taires sur le d�veloppement et sur la s�curit� alimentaire future. Comme not� ci-dessus, les programmes de lutte contre la faim comportant des subventions des prix des aliments g�n�ralis�es peuvent entra�ner une baisse de la production (s�ils sont associ�s � de faibles prix d�achat par les monopoles de commercialisation) et peuvent �tre tr�s co�teux s�ils durent longtemps. De plus, les ressources d�pens�es pour les populations non cibl�es pourraient �tre plus efficacement utilis�es dans d�autres secteurs de l��conomie. Les programmes de nourriture � emporter n�atteignent pas les membres cibl�s des m�nages avec la m�me efficacit�, celle-ci d�pendant de la r�partition de la nourriture � l�int�rieur du m�nage. La distribution de revenus mon�taires ou de nourriture aux m�nages ou aux individus � faible revenu, qui ne serait pas associ�e � des programmes �ducatifs visant � renforcer les capacit�s de gain des b�n�ficiaires en l�absence de toute assistance, pourrait cr�er une d�pendance � l��gard du programme et un manque d�incitation au travail. La distribution d�aide alimentaire internationale � des pays qui n�en ont pas r�ellement besoin pourrait conduire � l��laboration ou au maintien de politiques peu favorables � la hausse de la production vivri�re. Plus simplement, l�exc�s d�assistance alimentaire peut �tre contreproductif. Les g�n�rations de pauvres d�aujourd�hui et celles de demain pourraient payer ch�rement les abus en ce domaine.

2.36 L�assistance alimentaire peut �galement modifier les habitudes de consommation en cr�ant une suj�tion � des produits alimentaires qui ne correspondent pas aux aliments de base traditionnels.

2.37 Il faut analyser de fa�on rigoureuse l�impact de l�assistance alimentaire sur les march�s locaux avant de la distribuer � except�, bien s�r, dans le cas de situations d�urgence aigu�s o� il est clair que les vivres de secours vont sauver des vies, et que prendre le temps n�cessaire � l�analyse d�impact serait un luxe que l�humanit� ne peut se permettre.

2.38 L�assistance alimentaire ne doit pas conduire au d�placement des march�s ou � la d�motivation des producteurs. Ces dangers concernent aussi bien l�aide alimentaire provenant de sources internationales que les achats effectu�s dans d�autres r�gions du pays. Les produits de l�aide alimentaire internationale � selon le volume et la nature de l�aide � peuvent avoir des effets d�favorables sur le march� local uniquement (lorsque le volume de l�aide est faible, et que les produits concernent une zone sp�cifique), ou sur le march� int�rieur tout entier (lorsque le volume est suffisant pour avoir des r�percussions nationales et/ou que les produits concernent une grande partie de l��conomie int�rieure). L�assistance alimentaire sous forme de produits de base financ�s par des ressources nationales et provenant du pays lui-m�me peut �galement provoquer des d�placements de march� et la d�motivation des producteurs dans certaines parties du pays tout en cr�ant une d�pendance dans les r�gions de provenance des produits, avec � peu pr�s les m�mes effets que les transactions triangulaires d�aide alimentaire (voir ci-dessous).

2.39 Quand la d�nutrition chronique existe dans un contexte de march�s bien approvisionn�s offrant des produits � des prix accessibles et stables, l�assistance alimentaire la plus appropri�e pourrait �tre r�alis�e par des achats de produits effectu�s aussi pr�s que possible de la zone pr�vue pour les programmes cibl�s d�alimentation, ou encore par des transferts de revenus qui rel�vent efficacement le pouvoir d�achat des m�nages souffrant le plus de la faim, y compris par des emplois subventionn�s.

2.40 Par contre, la distribution de produits de base, cibl�e sur les plus affam�s, peut �tre une bonne solution quand la d�nutrition chronique se situe dans un contexte de march�s d�faillants caract�ris�s par des approvisionnements irr�guliers et de grandes fluctuations de prix. L�assistance alimentaire peut alors compl�ter les march�s d�faillants et compenser leurs faiblesses.

3. L'assistance alimentaire pour sauver des vies

Crises et aide alimentaire

3.1 Le droit � la vie est consacr� par la Charte des Nations Unies. Le premier imp�ratif des interventions humaines est de sauver la vie de ceux qui ont �t� mis dans l�incapacit� de se procurer de la nourriture. Les gens doivent survivre avant de pouvoir profiter du d�veloppement durable et y contribuer.

3.2 La nourriture est une ressource fondamentale pour sauver la vie des victimes de catastrophes naturelles et de crises caus�es par l�homme. Le nombre des victimes de catastrophes n�cessitant une assistance d�urgence a fortement augment� depuis 10 ans; il est pass� de 44 millions au milieu des ann�es 80 � plus de 175 millions en 1993 (Webb, 1995).

3.3 Les catastrophes naturelles � inondations, cyclones, s�cheresse, s�ismes, �ruptions volcaniques � continuent d��prouver l�humanit�. Aucun endroit n�est � l�abri de catastrophes naturelles. Cependant, en raison de la d�gradation de l�environnement ainsi que de la rapide hausse des densit�s d�mographiques et des migrations vers les zones vuln�rables, la r�gion Asie et Pacifique est devenue la r�gion la plus expos�e aux catastrophes dans le monde. On estime � 800 le nombre des catastrophes naturelles pendant une p�riode de 22 ann�es, soit une moyenne de 35 par an, ce qui repr�sente 60 pour cent des catastrophes naturelles signal�es dans le monde, et huit sur 10 des plus dramatiques.

3.4 Il est des catastrophes naturelles impr�visibles, mais d�autres ont une �volution lente et peuvent �tre annonc�es avec une certaine pr�cision; par exemple, la d�sertification due � des atteintes � l�environnement. On pourrait �viter ces catastrophes � �volution lente ou tout au moins en att�nuer la port�e si une alerte rapide �tait donn�e de leur d�clenchement.

3.5 Tandis que les catastrophes naturelles continuent d��prouver l�humanit�, le nombre de situations d�urgence dites complexes caus�es par l�homme a fortement augment� au cours des derni�res ann�es. Au milieu des ann�es 90, au moins 50 conflits arm�s majeurs �taient en cours dans le monde; ces conflits tendaient � �tre de plus en plus nombreux et d�vastateurs dans les pays en d�veloppement les plus pauvres (Hansch, 1995). On dit que certaines situations d�urgence sont complexes non pas tant en raison des manifestations de souffrance humaine (qui ne sont gu�re diff�rentes de celles que provoquent d�autres crises), mais en raison de leur ampleur (elles ne se limitent souvent pas � un seul pays) et de la complexit� de leurs causes et des solutions possibles, qui peuvent impliquer � la fois des aspects militaires et politiques.

3.6 En raison de cette multiplication des crises complexes, la faim aigu� est de plus en plus souvent associ�e � une instabilit� politique dont les effets s�ajoutent � ceux de l�insuffisance des investissements pass�s, des d�ficiences des insfrastructures, de l�explosion d�mographique et des restrictions environnementales � de l�accroissement de la productivit�. Tous ces facteurs se conjuguent pour rendre plus difficile encore la t�che de combattre la faim. Cette conjonction de facteurs d�favorables � la s�curit� alimentaire n�est que trop apparente en Afrique subsaharienne.

3.7 Les conflits ayant remplac� la s�cheresse en tant que principale cause des famines et des d�placements de populations, le nombre des r�fugi�s, des personnes d�plac�es dans leur propre pays et des familles qui, sans avoir quitt� leur foyer, ont perdu tous leurs biens, a brutalement augment�, surtout en Afrique subsaharienne. Depuis le milieu des ann�es 70, le nombre des r�fugi�s double environ tous les six ans. En 1994, il approchait de 25 millions, dont un tiers en Afrique (HCR, 1995; ECOSOC, 1995). Quant aux personnes d�plac�es dans leur propre pays, on estimait leur nombre � 25-30 millions en 1995, dont pas moins de 60 pour cent en Afrique (Organisation des Nations Unies, 1995; HCR, 1995). En 1991, 5 millions de citoyens du Mozambique (un tiers de la population totale) �taient r�fugi�s ou d�plac�s dans leur propre pays. Au total, quelque 50 millions de personnes ont �t� d�racin�es par des guerres ou des troubles politiques dans le monde.

3.8 Les conflits et les d�placements de population n�affament pas seulement les victimes directes, mais cr�ent aussi de graves perturbations parmi les populations d�accueil, en g�n�ral aussi pauvres elles-m�mes que ceux qui viennent leur demander asile: les prix des produits de base augmentent, les march�s du travail sont d�stabilis�s, les programmes locaux et nationaux de d�veloppement sont amput�s, les ressources naturelles sont mises � rude �preuve par l�afflux de personnes d�plac�es qui ont besoin de terre et de bois pour survivre. Le ph�nom�ne r�cent de la croissance du nombre des r�fugi�s et des personnes d�plac�es ne donne aucun signe de ralentissement et semble tr�s peu affect� par les progr�s de la production et de la distribution des denr�es alimentaires. Le rem�de aux d�placements massifs de population est en g�n�ral politique et social plut�t que simplement �conomique ou �cologique.

3.9 Les pertes humaines qui r�sultent de la faim ne sont qu�une partie de l�ensemble du probl�me. L��puisement des ressources qu�entra�nent les famines massives ou la cr�ation de camps de r�fugi�s prolonge les cons�quences de l�ins�curit� alimentaire bien au-del� des effets imm�diats. Apr�s une catastrophe, m�me d�origine naturelle, les pertes humaines, la d�sint�gration des communaut�s, la disparition des troupeaux, l��rosion de l��pargne et m�me de la capacit� d�imposition et d�investissement de l�Etat, risquent de freiner consid�rablement le processus de redressement des m�nages et de la nation. C�est pourquoi, une fois la situation stabilis�e et le minimum vital assur� aux sinistr�s, il faut avoir recours � diverses formes d�assistance alimentaire pour accro�tre les comp�tences et le capital des populations secourues au moyen de programmes de formation nutritionnelle et autre, d�am�lioration des infrastructures et de d�veloppement communautaire et agricole.

3.10 Les co�ts humains, les pertes de productivit� et les co�ts d�opportunit� des crises complexes sont extr�mement �lev�s mais ils sont calcul�s. La faim menace les m�nages boulevers�s par les conflits arm�s pendant longtemps. Les progr�s dans le d�veloppement r�alis�s ant�rieurement par les nations victimes de conflits sont �rod�s ou d�truits (Stewart, 1993). Les destructions subies par des pays comme le Cambodge, le Mozambique ou le Nicaragua ne font qu�augmenter les co�ts futurs des investissements pour le d�veloppement.

3.11 L�assistance alimentaire destin�e aux crises peut prendre diverses formes: constitution de r�serves de vivres � mettre sur le march� quand les prix alimentaires locaux d�passent un certain seuil; distribution de rations cibl�es sur des m�nages de certaines communaut�s afin de maintenir la consommation �nerg�tique au moins � un niveau minimum pendant les crises; fourniture de repas complets ou d�appoint � ceux qui en ont le plus besoin, g�n�ralement les femmes et les enfants; ou encore paiement d�un bien salarial � en esp�ces ou en nourriture � aux participants � des programmes de travaux publics lanc�s pour disposer d�un filet de s�curit� li� au travail dans les p�riodes de p�nurie.

3.12 Chacun de ces m�canismes est adapt� � des circonstances locales sp�cifiques (prix, politiques, gravit� du probl�me de la faim, soutien institutionnel). Ils sont efficaces s�ils r�ussissent � sauver la vie de personnes et � assurer leur subsistance, et plus encore s�ils le font aux moindres co�ts. Quand des situations d�urgence complexes et des catastrophes naturelles se produisent dans des zones dont l�infrastructure est m�diocre, les co�ts du transport des vivres provenant des sites des r�serves de s�curit� alimentaire ou des r�gions exc�dentaires du pays lui-m�me, ou encore de sources internationales, peuvent �tre exhorbitants. De plus, les vivres risquent de s�ab�mer pendant leur acheminement ou sur le lieu de destination si les installations d�entreposage sont inad�quates.

3.13 Quel que soit son co�t, l�assistance alimentaire n�est bien �videmment jamais gaspill�e si elle est l�unique moyen de sauver des vies. Toutefois, il faut am�liorer la pr�paration pour faire face aux crises, et prendre davantage en compte les besoins des affam�s pendant et apr�s les situations d�urgence. La phase de redressement doit cr�er de solides assises pour le d�veloppement. Les sp�cialistes du d�veloppement et du redressement doivent collaborer �troitement le plus t�t possible pour que les investissements permettent de r�duire la vuln�rabilit� des m�nages aux catastrophes. L�assistance alimentaire nationale et l�aide alimentaire internationale ont un r�le majeur � jouer en cette mati�re.

Rapidit� d'intervention pour sauver des vies

3.14 En cas de catastrophes naturelles soudaines et de crises caus�es par l�homme, il faut agir tr�s vite pour sauver des vies. Les infrastructures m�diocres, notamment dans les pays o� les march�s sont mal int�gr�s dans l�ensemble du territoire, ont parfois emp�ch� l�assistance alimentaire nationale d�atteindre les affam�s. Il est �galement arriv� que le gouvernement manque des ressources n�cessaires pour acheter les produits de base ou les acheminer d�une r�gion � l�autre, et que, de ce fait, la situation s�aggrave. Les d�lais d�intervention de l�aide alimentaire internationale sont g�n�ralement tr�s longs: les gouvernements commencent par �valuer la situation et les besoins d�aide alimentaire, pour ensuite localiser, ou demander aux donateurs, les ressources ou les produits de base n�cessaires. La communaut� des donateurs r�clame g�n�ralement une �valuation compl�te avant d�annoncer ou de verser des contributions. La rapidit� d�intervention pourrait �tre am�lior�e et de nombreuses vies sauves si la communaut� internationale s�engageait � anticiper une aide alimentaire transitoire aux zones sinistr�es (du fait de catastrophes naturelles ou de crises) pendant l��valuation des besoins alimentaires.

Redressement apr�s la crise

3.15 Si les secours et l�acc�s aux vivres doivent rester une priorit� absolue dans les zones sinistr�es, l�assistance alimentaire ne doit pas se limiter � sauver des vies; il faut qu�elle soit �galement une ressource que l�on puisse investir dans le d�veloppement � long terme. Les op�rations d�urgence doivent �tre con�ues de fa�on � faciliter une transition rapide et sans heurt de la phase des secours � celle du d�veloppement. L�objectif d�assurer � chacun des moyens de subsistance stables apr�s la crise est plus exigeant que le fait de subvenir aux besoins alimentaires � long terme des groupes vuln�rables.

3.16 La premi�re t�che est d�emp�cher ceux dont la vie a �t� sauv�e de retomber dans la faim. Pour cela, il faut sans doute maintenir une alimentation directe parfaitement cibl�e aux groupes encore tr�s vuln�rables et r�duire prudemment et graduellement l��tendue et le volume des distributions g�n�rales. La deuxi�me t�che est d�aider � reconstituer le capital et les capacit�s de production des sinistr�s et � relancer l��conomie locale. Dans des pays ravag�s par la guerre comme le Cambodge, l�Ethiopie et le Mozambique, il faut souvent reconstruire les routes et les march�s, les �coles et les dispensaires. La mobilisation du secteur priv� local pour le transport des produits alimentaires facilite le r�tablissement ou le renforcement des march�s.

3.17 L�assistance alimentaire peut aussi appuyer des projets de mise en valeur des terres, de reboisement et d�am�nagement de petits p�rim�tres d�irrigation pour �viter que de nouvelles crises ne se reproduisent. Dans cette optique, les activit�s soutenues par l�assistance alimentaire, destin�es � augmenter la productivit� des ressources, peuvent faire beaucoup, notamment dans les zones o� l�ins�curit� alimentaire et les tensions sociales s�aggravent � cause de la pression d�mographique croissante sur des ressources en terre et en eau insuffisantes. Il faut aider les personnes vuln�rables � mieux r�sister aux chocs et � renforcer leurs capacit�s de progr�s. Les m�canismes pr�ventifs qui comprennent l�assistance alimentaire sont cruciaux � cet �gard. Les cas sont nombreux en Afrique subsaharienne et ailleurs o� les gouvernements nationaux ont utilis� l�aide alimentaire internationale en compl�ment de leurs propres ressources pour cr�er ou reconstituer leurs r�serves de s�curit� alimentaire.

3.18 Si l�agriculture est le meilleur moyen, ou le seul, de lutter contre l�ins�curit� alimentaire de l�apr�s-crise, l�assistance alimentaire pour le redressement agricole (fourniture de semences, d�engrais, d�insecticides, de reproducteurs, et d�autres intrants, ainsi que de vivres-contre-travail pour appuyer les infrastructures agricoles ou associ�es) peut stimuler le redressement du secteur agricole apr�s une situation d�urgence.

Pr�paration aux catastrophes et pr�vention des crises

3.19 La pr�paration est fondamentale si l�on veut �viter les catastrophes et concevoir des actions permettant d�att�nuer les effets de certaines catastrophes naturelles. Les interventions de d�veloppement, comme les techniques �conomes en eau dans les zones sujettes � la s�cheresse et les barrages construits contre les inondations, contribuent � �viter certaines catastrophes. Les r�serves de s�curit� alimentaire, constitu�es � l��chelle nationale, r�gionale ou � l��chelon local � selon la situation � peuvent aider � sauver des vies dans le cas de catastrophes naturelles. L�alerte rapide concernant le d�clenchement de catastrophes � �volution lente permet �galement de pr�voir des m�canismes de sauvetage.

3.20 La solution des crises caus�es par l�homme, qui constituent aujourd�hui la cause principale des d�placements massifs de population ou de leur ins�curit�, est essentiellement du domaine de la politique � capacit� de d�nouer les tensions avant qu�elles ne se transforment en conflits. En g�n�ral, les crises caus�es par l�homme sont pr�visibles et peuvent �tre �vit�es par une bonne administration et la diplomatie internationale. La plupart des crises humanitaires complexes sont dues surtout � la conduite irresponsable d�un petit nombre d�individus puissants, alors qu�un grand nombre de personnes, la plupart innocentes, ont � souffrir de l�ins�curit� alimentaire qui en r�sulte. Les gouvernements doivent prendre les mesures n�cessaires pour r�duire les tensions ethniques ou sectaires avant que n�explosent les conflits. On pourrait int�grer dans les programmes nationaux et internationaux de planification des secours en cas de catastrophes des indicateurs de s�curit� qui donneraient des signaux d�alerte rapide concernant les crises imminentes et d�clencheraient les m�canismes appropri�s pour les �viter.

Le r�le des organisations non gouvernementales et des groupes civils

3.21 Les organisations non gouvernementales, les communaut�s locales, et les autres groupes civils � qui sont ou travaillent en contact plus �troit avec les populations locales que les gouvernements nationaux, pour ne rien dire de la communaut� internationale � sont en g�n�ral bien plac�s pour �valuer les besoins d�assistance alimentaire et sa distribution �ventuelle. Les membres de ces groupes savent souvent personnellement, ou par personne interpos�e, qui sont les personnes qui ont faim, sans parler du soutien qu�ils leur apportent. Ils ont �t� extr�mement utiles pour identifier et cibler les affam�s, lorsqu�il s�est agi de sauver les vies de sinistr�s. Les plans de redressement se sont �galement appuy�s sur eux dans le monde entier. L�encadr� 6 montre comment l�une des milliers d�ONG aide � lutter contre la faim.

3.22 Le secteur priv� et les particuliers jouent un r�le de premier plan en apportant leurs contributions humanitaires aux organisations (y compris les institutions religieuses) qui aident directement les affam�s, o� qu�ils soient. Mais l�action des ONG, des groupes communautaires locaux, du secteur priv� et des particuliers permet de transformer les interventions d�urgence en redressement et d�veloppement.

3.23 Le travail des ONG, du secteur priv� et des particuliers est indispensable pendant les crises lorsque les gouvernements n�existent plus ou que des conflits int�rieurs les emp�chent d�agir. Dans ces situations, des acteurs autres que les gouvernements sont parfois les seuls � pouvoir identifier les personnes vuln�rables et sauver leur vie en leur apportant une assistance alimentaire.

3.24 Etant donn� leur implantation locale, les ONG et les autres membres de la soci�t� civile devraient avoir un r�le encore plus actif dans la lutte pour �radiquer la faim. Pour ce faire, ils doivent acc�der plus facilement aux ressources alimentaires des gouvernements et des donateurs institutionnels, et recevoir �galement, lorsque cela est justifi�, une aide pour financer leurs co�ts administratifs. Il est toutefois de la plus grande importance de cibler avec plus de pr�cision l�aide alimentaire fournie ou achemin�e par les ONG et autres membres de la soci�t� civile, ou par d�autres institutions. De plus, les ONG et autres membres de la soci�t� civile qui se trouvent dans un contexte o� il n�y a plus de gouvernement, comme soulign� ci-dessus, doivent �valuer avec le plus grand soin leurs programmes d�assistance, afin de tirer des enseignements et d�en tenir compte dans leurs futurs programmes, exactement comme les gouvernements doivent le faire.

4. Le financement de l'assistance alimentaire

4.1 Dans les pays d�velopp�s, l�assistance alimentaire est financ�e dans sa presque totalit� par les ressources int�rieures. Dans la plupart de pays en d�veloppement, les cr�dits proviennent � la fois des ressources nationales et de l�aide ext�rieure. Les pays en d�veloppement qui sont relativement les plus nantis et dont la proportion de personnes d�nutries est la plus faible sont ceux qui parviennent le mieux � utiliser leurs ressources int�rieures pour financer les programmes nationaux d�assistance alimentaire. D�un autre c�t�, la plupart des PFRDV ont des proportions importantes d�individus d�nutris, et l�aide alimentaire constitue souvent un instrument financier appr�ciable. Cela est �galement vrai des cr�dits allou�s dans les situations d�urgence, quand l�aide alimentaire internationale devient encore plus indispensable pour les pays � faible revenu. A l��chelle mondiale, le montant des ressources provenant de sources int�rieures (publiques et priv�es) d�passe de loin celui de l�aide alimentaire internationale.

Assistance alimentaire nationtale ¹⁶

Etendue de l�assistance alimentaire nationale

4.2 L�aide alimentaire nationale est de loin le meilleur moyen pour s�attaquer � la faim dans le monde. En 1985, les d�penses consacr�es aux subventions alimentaires par l�Egypte ont �t� � peu pr�s �gales � la valeur totale de l�aide alimentaire internationale globale de cette ann�e-l�. Aux Etats-Unis, le gouvernement f�d�ral et les ONG ont d�pens�, en 1990, au titre de l�assistance alimentaire nationale, 42 milliards de dollars, soit 13 fois le montant de l�aide alimentaire mondiale (3 169 millions de dollars). Outre les programmes r�guliers qui viennent en aide � ceux qui souffrent de faim chronique ou � ceux qui manquent de vivres � des p�riodes sp�cifiques de l�ann�e, les ressources nationales sont les premi�res r�unies pour sauver les vies et apporter des secours dans les situations d�urgence � qu�elles soient caus�es par l�homme ou naturelles.

4.3 On ne dispose pas d�estimations mondiales sur les montants que les Etats consacrent � l�assistance alimentaire, et, dans les documents statistiques disponibles, les pays ne pr�cisent g�n�ralement pas le montant de type de d�penses; mais, dans les pays en d�veloppement, il est rare que les programmes d�assistance alimentaire repr�sentent moins de 5 pour cent des d�penses publiques. Quelques donn�es sur les seules subventions alimentaires montrent qu�elles constituent g�n�ralement une part appr�ciable des d�penses publiques dans plusieurs pays en d�veloppement, et qu�elles sont consid�rables en termes absolus (m�me si elles repr�sentent une faible proportion) dans certains pays d�velopp�s. Mellor (dans la pr�face de Edirisinghe, 1987) estime que le co�t des subventions repr�sentent jusqu�� 15 � 20 pour cent des d�penses des Etats. En r�alit�, les d�penses de subventions alimentaires varient de fa�on consid�rable selon les pays. Selon la Banque mondiale, les subventions alimentaires de l�Egypte, � leur pic en 1980 et 1981, ont repr�sent� plus de 45 pour cent des d�penses publiques totales. En 1973, le Bangladesh a consacr� environ 27 pour cent de ses d�penses publiques totales aux subventions alimentaires, alors que l�Inde, n�y a jamais consacr� plus de 5 pour cent (Banque mondiale, 1986). Le tableau 2 pr�sente les co�ts des subventions alimentaires d�clar�es pour une ann�e donn�e dans quelques pays; le tableau 3 pr�sente ces m�mes co�ts par rapport aux d�penses publiques totales et au produit int�rieur brut (PIB) dans ces pays.

Tableau 2: D�penses publiques de subventions alimentaires directesa de quelques pays

Tableau 3: D�penses publiques de subventions alimentaires directesa en pourcentage des d�penses totales et du PIB
Modifications de l�assistance alimentaire nationale

4.4 L�assistance alimentaire nationale, malgr� la place consid�rable qu�elle occupe, a r�gress� dans les ann�es 80 et 90 dans les pays d�velopp�s comme dans les pays en d�veloppement. Les politiques associ�es � la stabilisation macro�conomique et � l�ajustement structurel ont entra�n�, dans de nombreux pays en d�veloppement, depuis le d�but des ann�es 80, un net recul des ressources consacr�es aux services sociaux, y compris les programmes qui venaient directement en aide aux pauvres et aux affam�s.

4.5 Par exemple, afin de r�duire leurs d�ficits budg�taires, de nombreux pays ont diminu� leurs d�penses publiques, notamment en mati�re de programmes de subventions alimentaires. La suppression ou la r�duction des subventions, associ�es � des r�alignements de taux de change, se sont traduites par la hausse des prix alimentaires et ont affect� directement les consommateurs pauvres. Ainsi, en 1985, le Br�sil avait r�duit ses d�penses de subventions alimentaires � 19 pour cent � peine du niveau de 1980, le Pakistan � 34 pour cent, le Sri Lanka � 42 pour cent et la Zambie � 38 pour cent (Cornia, Jolly et Stewart, 1987). Les coupes dans les budgets et les services sociaux ont �t� pr�judiciables aux pauvres, qui sont les plus d�pendants de l�aide publique; de plus, les ajustements �conomiques ont augment� le ch�mage et diminu� les revenus de beaucoup � ce qui p�nalise les affam�s, �tant donn� les liens �troits entre la pauvret� et la faim.

4.6 Les politiques d�ajustement structurel ont souvent inclus dans leurs strat�gies des taux de change r�els d�pr�ci�s et des taux d�int�r�t r��ls positifs afin de gagner en efficience �conomique et d�augmenter les recettes en devises. La d�pr�ciation des taux de change r�els a des r�percussions sur la consommation alimentaire en raison des interactions macro et micro�conomiques. Les d�valuations r�elles de la monnaie nationale tendent � r�duire le niveau de salaire r�el et donc la consommation alimentaire, notamment chez les salari�s. Dans le m�me temps, elles ont tendance � faire monter les prix des denr�es alimentaires d�importation, p�nalisant les acheteurs nets de nourriture du secteur rural ainsi que les consommateurs urbains, et parmi eux, dans une plus grande proportion peut-�tre, les plus pauvres.

4.7 L�assistance alimentaire, sous toutes ses formes, est une ressource qui devient de plus en plus rare. Il reste cependant de la responsabilit� des gouvernements d�assurer, en association avec la communaut� internationale si n�cessaire, une assistance alimentaire suffisante aux plus affam�s de leurs citoyens � o� qu�ils soient. Le recours � l�aide alimentaire internationale comme m�canisme de financement devenant plus difficile, les sources nationales de financement des programmes d�assistance alimentaire prennent une importance encore plus consid�rable.

4.8 Les institutions multilat�rales majeures � la Banque mondiale et le Fonds mon�taire international (FMI), qui sont les principaux dispensateurs des programmes d�aide sp�ciaux � ont reconnu que les restrictions budg�taires de certains pays p�nalisaient les pauvres. Le FMI, par exemple, a fait savoir qu�il examinerait, � la demande des gouvernements, les incidences sur la r�partition qu�auraient de nouveaux programmes. La conditionnalit� de la Banque mondiale � pour l�obtention de pr�ts d�ajustement structurel � incluent maintenant, entre autres, un facteur pauvret�. Les gouvernements qui voudraient prot�ger les groupes vuln�rables et garantir la s�curit� alimentaire � l�ensemble de leurs citoyens pourraient tirer parti de ces faits nouveaux.

Aide alimentaire internationale

4.9 L�aide alimentaire est un autre instrument de financement de l�assistance alimentaire, notamment dans les pays � faible revenu. La fourniture de denr�es alimentaires comme forme d�aide aux pays en d�veloppement remonte au d�but des ann�es 50, lorsque les premiers exc�dents structurels de produits c�r�aliers sont apparus aux Etats-Unis. La communaut� internationale a toutefois officialis� l�utilisation de l�aide alimentaire comme une ressource et un outil de d�veloppement, d�abord avec la cr�ation du Programme alimentaire mondial (PAM) en 1961 et ensuite avec la signature de la premi�re Convention relative � l�aide alimentaire (CAA) en 1967 dans le cadre de l�Arrangement international sur les c�r�ales.

4.10 L�origine historique de l�aide alimentaire (exc�dents agricoles des pays donateurs) et ses objectifs humanitaires sont en grande partie responsables de l�id�e qu�on s�en faisait, celle d�un moyen compl�mentaire de transf�rer des ressources. Dans le m�me temps, ces m�mes facteurs l�ont emp�ch� de jouer, avec l�efficacit� souhait�e, son r�le de transfert de ressources, car la fourniture et l�utilisation de l�aide alimentaire n�ont g�n�ralement pas eu � respecter les crit�res de rentabilit� auxquels les transferts financiers sont normalement soumis, ce qui explique que l�efficience de ces transferts de ressources ait souvent �t� insuffisante.

4.11 Dans de nombreux pays en d�veloppement, l�aide alimentaire a un r�le vital: elle est un compl�ment des ressources int�rieures utilis�es par l�assistance alimentaire pour am�liorer la vie de ceux qui souffrent de faim chronique et sauver les victimes de situations d�urgence. En tant que telle, elle a servi, dans des myriades d�initiatives, � sauver et am�liorer des vies, et � distribuer des vivres de secours et des ressources financi�res dans les zones sinistr�es; elle a �galement particip� � des actions de stabilisation des prix, de cr�ation ou de reconstitution de r�serves de s�curit� alimentaire, � des programmes de travaux publics (y compris de vivres-contre-travail) en apportant � la fois nourriture et emploi.

Diff�rentes formes d�aide alimentaire et leur importance

4.12 Le Comit� des produits (CP) de la FAO a identifi� 13 types diff�rents de transactions entre donateurs et b�n�ficiaires qui constituent l�aide alimentaire (FAO, 1980). On peut les regrouper, pour des raisons op�rationnelles, en trois grandes cat�gories (PAM, 1996b):

• Aide alimentaire aux programmes: en g�n�ral, consentie comme un transfert de ressources permettant de r�pondre aux objectifs de soutien de la balance des paiements et du budget. Elle est accord�e comme un don ou un pr�t sur une base bilat�rale. Contrairement � l�aide alimentaire apport�e pour des projets ou des op�rations de secours, cette aide ne cible g�n�ralement pas de groupes sp�cifiques mais elle est vendue sur le march� du pays b�n�ficiaire, et les pouvoirs publics ont l�entier contr�le de son utilisation.
• Aide alimentaire aux projets: destin�e � des groupes cibles � l�appui d�objectifs de d�veloppement pr�cis. Il s�agit toujours d�un don. Ce sont les donateurs en association avec les pouvoirs publics qui d�cident de l�utilisation de cette forme d�aide.
• Aide alimentaire de secours: cibl�e et distribu�e gratuitement aux victimes de catastrophes naturelles ou caus�es par l�homme. Les gouvernements nationaux, souvent en collaboration avec les ONG et les membres de la soci�t� civile sont responsables de la distribution de la nourriture aux populations cibl�es.

4.13 L�aide alimentaire aux programmes a �t� traditionnellement la plus importante, comptant en moyenne pour les trois quarts de l�aide alimentaire totale des ann�es 60 et pour pr�s des trois cinqui�mes entre 1975/76 et 1994/95. Jusqu�� r�cemment (1990/91), et except� pendant deux ann�es (1984/85 et 1985/86), la part de l�aide alimentaire aux projets par rapport � l�aide totale a �t� plus grande que celle de l�aide d�urgence.

4.14 La part de l�aide alimentaire dans l�aide publique au d�veloppement (APD) apport�e par les membres du Comit� d�aide au d�veloppement (CAD) de l�Organisation de coop�ration et de d�veloppement �conomiques (OCDE) s�est situ�e entre une moyenne haute de 14 pour cent au d�but des ann�es 70 et environ 5 pour cent au cours de la p�riode 1990-1993. La valeur de l�aide alimentaire provenant des membres du CAD (qui a r�cemment fourni pr�s de 95 pour cent de l�aide alimentaire totale) a atteint son plus haut niveau en 1988 quand plus de 3,8 milliards de dollars d�aide alimentaire ont �t� d�bours�s. Cette ann�e-l� (1987/88), 13,5 millions de tonnes de c�r�ales (en �quivalent-c�r�ales) ont �t� distribu�es¹⁷ � pr�s du double de la production de c�r�ales de toute la r�gion du Sahel en 1992/93. Depuis lors, les niveaux de l�aide alimentaire ont baiss� en raison d�engagements plus faibles en terme de valeurs et de hausses des prix des c�r�ales.

Changements dans la structure et les priorit�s de l�aide alimentaire internationale¹⁸

4.15 Si l�aide alimentaire des op�rations de secours humanitaire destin�es � soulager de fa�on temporaire ou transitoire l�ins�curit� alimentaire n�est gu�re controvers�e, la nature des d�cisions relatives � l�aide alimentaire internationale a n�cessit� une adaptation de sa structure aux r�alit�s politiques et �conomiques des pays donateurs.

4.16 Premi�rement, il y a eu une forte baisse des disponibilit�s d�aide alimentaire¹⁹ depuis le niveau record de pr�s de 17 millions de tonnes en 1992/93. Ce niveau devrait tomber � moins de 8 millions de tonnes en 1995/96. La plupart des analystes (par exemple, Taylor, 1992; Singer et Shaw, 1995) pr�voient un nouveau resserrement des disponibilit�s dans les ann�es � venir. Il est encore trop t�t pour dire si, et dans quelle mesure, ce ph�nom�ne est li� � la lib�ralisation des �changes. Quoi qu�il en soit, l�aide alimentaire a toujours r�pondu n�gativement � la hausse des prix alimentaires. Les prix c�r�aliers mondiaux sont en �troite corr�lation avec l�aide alimentaire globale, notamment avec les programmes d�aide alimentaire. De plus, on pr�voit �galement une chute des stocks c�r�aliers dans les pays d�velopp�s en 1995/96 � 105 millions de tonnes contre 214 millions de tonnes en 1992/93 (FAO, 1996c), ce qui ram�nerait le rapport des stocks c�r�aliers mondiaux � la consommation annuelle globale � son plus bas niveau depuis 20 ans.

4.17 Deuxi�mement, la tendance exprim�e � qui n�est pas encore pleinement apparente dans les flux effectifs d�aide alimentaire � est de concentrer l�aide alimentaire sur les pays les moins avanc�s et les PFRDV. La part des PFRDV a fluctu� consid�rablement. Pendant les ann�es 80, les PFRDV recevaient environ 90 pour cent de l�aide alimentaire totale mais, dans les ann�es 90, leur part a vari� entre 67 et 88 pour cent.

4.18 L�ins�curit� alimentaire � l��chelle nationale est encore, pour les donateurs, un facteur peu d�terminant de leurs d�cisions d�allocation de l�aide alimentaire. Selon une analyse r�cente, la situation des pays b�n�ficiaires � cet �gard n�explique que 7 pour cent de la variation dans l�ensemble des pays, du volume par habitant des transferts d�aide alimentaire (FAO, 1994). En cons�quence, les pays qui re�oivent le plus d�aide alimentaire ne sont toujours pas n�cessairement ceux o� vivent le plus d�affam�s.

4.19 D�un autre point de vue, l�aide alimentaire repr�sentait, au milieu des ann�es 80, au moins 20 pour cent des importations alimentaires c�r�ali�res des PFRDV. En 1995/96, ann�e caract�ris�e par des prix des c�r�ales �lev�s, des subventions � l�exportation r�duites et des stocks tr�s bas, l�aide alimentaire ne devrait repr�senter que 8 pour cent des besoins d�importation de ces pays. Ainsi, les pays qui ont le plus besoin d�aide alimentaire voient cette aide diminuer au moment o� elle leur est le plus n�cessaire.

4.20 Par la D�cision sur les mesures concernant les effets n�gatifs possibles du programme de r�forme sur les pays les moins avanc�s et les pays en d�veloppement importateurs nets de produits alimentaires, les auteurs de l�accord final des n�gociations du Cycle d�Uruguay du GATT (Accord g�n�ral sur les tarifs douaniers et le commerce) esp�raient pr�venir ces effets. Un autre organe international, le Conseil d�administration du Programme alimentaire mondial (l�ancien Comit� des politiques et programmes d�aide alimentaire), s�est lui aussi pr�occup� du probl�me et a donn� au PAM l�instruction de concentrer une plus grande part de ses ressources dans les pays qui en avaient le plus grand besoin. Plus pr�cis�ment, le PAM doit, � compter de 1997, consacrer aux PFRDV au moins 90 pour cent de son assistance au d�veloppement, dont au moins 50 pour cent aux pays les moins avanc�s (PAM, 1995a).

4.21 Troisi�mement, l�aide alimentaire ne repr�sente plus n�cessairement les exc�dents d�un petit nombre de pays. Elle provient maintenant d�un �ventail beaucoup plus large de donateurs, et la responsabilit� de sa gestion revient de plus en plus aux institutions multilat�rales et aux ONG, qui ont achemin� 52 pour cent de l�aide alimentaire en 1994, contre 28 pour cent encore en 1989. Cette tendance est surtout marqu�e dans le cas des ONG: la part de l�aide alimentaire qu�elles acheminent est pass�e de 10 pour cent en 1989 � 21 pour cent en 1994.

4.22 Quatri�mement, il y a eu une r�orientation vers les interventions li�es aux situations d�urgence. Cela n�exclut naturellement pas les initiatives en faveur du d�veloppement et ne r�duit en rien leur importance. Toutefois, les initiatives de d�veloppement dans les r�gions vuln�rables tendent de plus en plus � �tre conditionn�es par les besoins de secours, de redressement, de pr�paration aux catastrophes et de pr�vention.

4.23 La flamb�e des besoins de secours alimentaires a amen� � consacrer aux op�rations d�urgence la proportion sans pr�c�dent de 35 pour cent de l�aide alimentaire totale en 1994. Pendant les ann�es 70, cette proportion n��tait que de 10 pour cent environ; pendant la premi�re moiti� des ann�es 90, la moyenne a approch� de 30 pour cent (PAM, 1995a). En termes de tonnage, l�aide alimentaire d�urgence, qui �tait de moins de 1 million de tonnes par an dans les ann�es 70, a atteint entre 3 et 4 millions de tonnes en 1994-1995, la hausse la plus forte �tant apparue dans les ann�es 90. La proportion de cette cat�gorie d�aide achemin�e vers l�Afrique subsaharienne est pass�e d�une moyenne de 12 pour cent pendant les ann�es 70 � 36 pour cent en 1994-1995. Cette aide internationale ne fait que compl�ter les quantit�s consid�rables de ressources que de nombreux pays, touch�s par des catastrophes naturelles ou des crises caus�es par l�homme, doivent d�tourner (des activit�s de d�veloppement) pour sauver des vies par l�assistance alimentaire nationale.

4.24 Jusqu�� pr�sent, cette expansion des op�rations d�urgence s�est faite aux d�pens de l�aide alimentaire aux programmes (figure 1). Celle-ci, qui consiste essentiellement en dons bilat�raux � l�appui de la balance des paiements, ne repr�sentait plus en 1994 que 43 pour cent de l�aide alimentaire totale, contre pr�s de 75 pour cent pendant les ann�es 60 et 70 (PAM, 1995b). L�aide alimentaire aux projets s�est elle aussi contract�e ces derni�res ann�es, mais elle est rest�e un peu plus stable. En 1986/87, alors que les stocks c�r�aliers mondiaux avaient atteint des niveaux records et que les prix des c�r�ales s��taient effondr�s comme jamais dans l�histoire, pr�s de 30 pour cent de l�aide alimentaire �tait dirig�e vers des projets de d�veloppement; cette proportion est tomb�e depuis � 22 pour cent environ.

4.25 Traditionnellement, l�importance des exp�ditions de c�r�ales de l�aide alimentaire aux programmes et projets d�pend �troitement du co�t d�opportunit� du produit pour les donateurs, alors que l�aide alimentaire d�urgence est li�e au secours humanitaire. Si l�on prend le prix des c�r�ales sur le march� international comme co�t d�opportunit�, l�analyse statistique montre que l�aide alimentaire c�r�ali�re aux programmes et aux projets a tendance � diminuer lorsque le co�t d�opportunit� augmente et vice versa²⁰. Plusieurs facteurs peuvent expliquer les liens observ�s. Le premier est li� � la relation structurelle n�gative entre le niveau des stocks c�r�aliers des pays donateurs et les cours mondiaux, de sorte que lorsque les prix des c�r�ales sont relativement �lev�s (bas) et que les stocks c�r�aliers, notamment dans les pays donateurs, sont relativement bas (�lev�s), la concurrence entre les divers emplois de ces stocks s�intensifie (se rel�che) de sorte que l�aide alimentaire r�gresse (augmente). Le second tient au fait que les donateurs �tablissent en g�n�ral leur montant d�aide alimentaire en termes de cr�dits budg�taires plut�t que de quantit�s, de sorte que lorsque les cours mondiaux sont relativement hauts (bas), le volume de ces cat�gories d�aide alimentaire tend � �tre relativement bas (haut). Enfin, l�aide alimentaire c�r�ali�re aux programmes et aux projets est �troitement li�e aux autres formes d�aide apport�es par les donateurs, de sorte que ces autres formes d�aide sont plus (moins) disponibles quand l�aide alimentaire devient relativement plus (moins) ch�re.

Figure 1: EXP�DITIONS D'AIDE ALIMENTAIRE (C�R�ALES) PARA CAT�GORIES, 1975/76 � 1994/95)

4.26 Cinqui�mement, en raison de la raret� relative des exc�dents dans les pays donateurs, les achats triangulaires et les achats locaux des produits destin�s � l�aide alimentaire ont augment�. En 1995, environ 16 pour cent des livraisons mondiales d�aide alimentaire, repr�sentant 1,5 million de tonnes, ont �t� achet�es dans les pays en d�veloppement (PAM, 1996b). Il s�agit d�une quantit� comparable � celle enregistr�e ces derni�res ann�es, mais sup�rieure � celles des ann�es ant�rieures � 1990 (figure 2), ce qui montre que, malgr� la r�duction des cr�dits budg�taires affect�s � l�aide alimentaire, la communaut� des donateurs continuent de soutenir les achats dans les pays en d�veloppement. Les achats locaux, aide alimentaire achet�e dans un pays en d�veloppement par les donateurs pour �tre employ�e dans le m�me pays, ont repr�sent� un tiers de l�aide alimentaire totale achet�e dans les pays en d�veloppement. Les transactions triangulaires � aide alimentaire achet�e ou �chang�e dans les pays en d�veloppement par les donateurs pour �tre employ�e dans un autre pays en d�veloppement � ont represent� les deux tiers restants.

4.27 Les donateurs utilisent de fa�on tr�s vari�e les achats triangulaires et les achats locaux. En 1995, par exemple, l�Irlande a achet� la totalit� de son aide alimentaire c�r�ali�re dans les pays en d�veloppement. Plus de 80 pour cent de l�aide alimentaire de la Norv�ge, des Pays-Bas, de la Suisse et de la Su�de sont provenus de transactions triangulaires et d�achats locaux. Par ailleurs, en ce qui concerne l�Australie, le Canada, la France, l�Italie et les Etats-Unis plus de 90 pour cent de l�aide alimentaire ont �t� transf�r�s du pays donateur. En 1995, les Etats-Unis n�ont achet� qu�un dixi�me de 1 pour cent de leur aide alimentaire dans les pays en d�veloppement (PAM, 1996b).

4.28 L�aide alimentaire provenant d�op�rations triangulaires et d�achats locaux s�est r�v�l�e en g�n�ral plus efficace en termes de rapidit� et de d�lais que les livraisons de produits provenant des pays donateurs (Neils, Reed et Lea, 1992). En outre, les produits dont l�origine est proche du lieu de consommation sont probablement plus conformes aux r�gimes alimentaires des b�n�ficiaires et donc mieux accept�s par les communaut�s. Ces op�rations permettent �galement aux pays en d�veloppement exportateurs d�accro�tre leur participation � l�aide alimentaire.

Figure 2: ACHAT D'AIDE ALIMENTAIRE DANS LES PAYS EN D�VELOPPEMENT

4.29 La plupart des transactions triangulaires et des achats locaux ont eu lieu dans des pays en d�veloppement habituellement exportateurs. Toutefois, il faut �tre attentif � ce que les transactions d�aide alimentaire n�aient pas d�effets n�gatifs sur le d�veloppement, comme une d�pendance vis-�-vis de l�aide alimentaire pour stimuler la production et le commerce de produits alimentaires; des prix inappropri�s pourraient entra�ner des distorsions � la fois dans l�affectation des ressources des pays (ou r�gions) fournisseurs et dans la protection des programmes de production qui perdraient leur durabilit� une fois l�aide alimentaire termin�e; une d�viation des �changes commerciaux pourrait agir contre l�avantage comparatif; et des interventions inadapt�es pourraient nuire aux march�s locaux et aux march�s des transports dans les pays fournisseurs et b�n�ficiaires (FAO, 1985).

5. Besoins d'assistance alimentaire

5.1 En d�pit de bons r�sultats obtenus dans de nombreux pays, les niveaux absolus de la d�nutrition chronique et de la pauvret� ne cessent d�augmenter. Tant que les d�ficits vivriers structurels, les infrastructures commerciales d�ficientes, les politiques �conomiques inappropri�es et les conflits arm�s continueront de paralyser la croissance dans de nombreux pays, l�assistance alimentaire aura toujours un r�le � jouer. Elle interviendra dans les deux domaines des interventions humanitaires directes et des programmes qui canalisent v�ritablement les ressources alimentaires (et les autres ressources) directement jusqu�aux tr�s pauvres, cr�ant ainsi les conditions favorables � une croissance �conomique � laquelle les r�gions les plus pauvres et les moins int�gr�es pourront participer.

5.2 Pour faire un usage optimal des ressources couramment disponibles, il faudra rationaliser l�emploi de l�assistance alimentaire avec les objectifs suivants:

• les programmes nationaux d�assistance alimentaire mis en oeuvre pour r�pondre aux besoins imm�diats de ceux qui souffrent de faim chronique devront avoir de meilleurs r�sultats par rapport aux co�ts;
• il faudra s�assurer que les ressources vivri�res parviennent effectivement aux personnes sur qui repose la s�curit� alimentaire des m�nages, g�n�ralement les femmes;
• les allocations d�aide alimentaire devront �tre r�orient�es vers les pays les plus pauvres, � savoir les pays les moins avanc�s et les PFRDV qui, en 1996, �taient au nombre de 82 dans le monde en d�veloppement;
• il faudra parvenir � une plus grande stabilit� des disponibilit�s d�aide alimentaire, du moins pour les interventions destin�es � secourir les plus affam�s, notamment dans les ann�es de prix mondiaux �lev�s des produits alimentaires;
• les programmes d�assistance alimentaire devront �tre �valu�s avec r�gularit� et rigueur afin d�en tirer tous les enseignements utiles � la conception de projets futurs.

5.3 En outre, il faudra renforcer la synergie entre l�aide alimentaire et les autres ressources. Etant donn� la dimension du probl�me que la faim posera � l�humanit� dans les prochaines d�cennies, les seules ressources alimentaires ne suffiront pas � le r�soudre; les actions entreprises pour accro�tre les disponiblit�s alimentaires, la productivit� et la production agricoles ainsi que le pouvoir d�achat des affam�s, devront �tre intensifi�es. Il faudra renforcer le partenariat entre l�aide alimentaire et les autres ressources de fa�on � int�grer la lutte contre la faim dans l�effort g�n�ral de d�veloppement, et � faire de son �radication un objectif r�alisable. Les initiatives r�centes visant � mieux int�grer l�aide alimentaire internationale et les programmes nationaux de s�curit� dans les strat�gies de s�curit� alimentaire et de nutrition des pays b�n�ficiaires devront �tre �largies et renforc�es. De plus, il faudra mieux int�grer la programmation de l�assistance alimentaire sous toutes ses formes dans les politiques nationales de d�veloppement agricole et rural, de fa�on � ce que les actions entreprises pour �liminer la faim d�aujourd�hui contribuent �galement � pr�venir la faim de demain. Tous les partenaires � gouvernements, donateurs, ONG et secteurs priv�s � devront �tre pr�sents et actifs dans les r�gions et parmi les m�nages qui souffrent le plus de la faim si l�on veut optimiser l�impact potentiel de l�assistance alimentaire et des autres investissements sur les affam�s.

Projection des futurs besoins d'assistance alimentaire

5.4 Le d�bat concernant l�avenir de l�assistance alimentaire (notamment de l�aide alimentaire, mais �galement de certaines formes d�assistance nationale) se poursuit, tout comme persiste le besoin d�en estimer les niveaux futurs car, sous une forme ou sous une autre, l�assistance alimentaire restera n�cessaire.

5.5 Une r�cente �tude de la FAO sur les perspectives de l�agriculture mondiale � l�horizon 2010 (FAO, 1995a) pr�sente des projections d�taill�es � long terme sur les d�ficits de consommation, de production et d�importation de 93 pays en d�veloppement (couvrant 98,5 pour cent de la population totale des pays en d�veloppement) en ce qui concerne les principales denr�es alimentaires. L��tude pr�voit qu�il y aura, en l�an 2010, 680 millions de personnes chroniquement d�nutries soit un recul minime par rapport aux 840 millions environ de 1990-1992 (tableau 4).

5.6 Ces chiffres, d�crivant la situation actuelle ou anticip�e, tiennent compte des r�sultats des initiatives prises pour am�liorer l��tat alimentaire, c�est-�-dire de l�impact direct ou indirect des mesures et actions visant � r�duire la pauvret� et ses cons�quences; et ils indiquent donc l�ampleur de la t�che qui reste � accomplir, maintenant et dans l�avenir. Toutefois, dans la mesure o� ils ne montrent ni l�incidence g�n�ralis�e de la malnutrition autre que la d�nutrition chronique, ni la pr�valence de l�insuffisance alimentaire saisonni�re ou temporaire, ou encore la malnutrition li�e aux situations d�urgence, ils sous-estiment l�ampleur r�elle de la t�che � accomplir.

Tableau 4: Population des pays r�partie selon les diff�rentes disponibilit�s �nerg�tiques alimentaires (DEA) moyennes par habitant

5.7 Pour que les 800 millions de personnes souffrant aujourd�hui de malnutrition atteignent un niveau nutritionnel minimal (en supposant un ciblage parfait de l�assistance alimentaire et une capacit� locale d�absorption suffisante), il faudrait apporter en plus � ces personnes affam�es 30 millions de tonnes de c�r�ales et plus de 20 millions de tonnes (en �quivalent c�r�ales) d�autres produits alimentaires. La valeur de cette assistance alimentaire suppl�mentaire est �gale � 13 dollars EU par personne et par an (en dollars EU 1994), ce qui ne repr�sente qu�un dixi�me du montant que le programme d�aide des Etats-Unis a d�pens� en 1994 par personne (134 dollars EU) en Egypte seulement.

5.8 La quantit� suppl�mentaire de vivres n�cessaire en 2010, pour atteindre trois seuils pris comme crit�res � partir du m�tabolisme de base (MB)²¹, s��l�verait � environ 13 millions de tonnes en �quivalent c�r�ales pour un niveau de 1,2 MB, � environ 30 millions de tonnes pour un niveau 1,4 MB et � environ 50 millions de tonnes pour un niveau de 1,54 MB.

5.9 Toutefois, en supposant que l�on puisse r�duire la faim de fa�on qu�en 2010 aucun pays n�ait des DEA moyennes inf�rieures � 2 300 Calories (ce qui �quivaut � un peu plus de 1,54 MB), le nombre d�affam�s devrait �tre alors de 438 millions; et les besoins alimentaires suppl�mentaires pour ceux qui souffrent de faim chronique atteindraient presque 33 millions de tonnes.

5.10 Les besoins suppl�mentaires de nourriture actuels et futurs peuvent, bien �videmment, �tre couverts par un accroissement de l�assistance alimentaire nationale ou de l�aide alimentaire, ou encore par une conjuguaison des deux. L�importance de l�aide ext�rieure d�pend de la proportion d�affam�s chroniques dans la population totale d�un pays, ainsi que des DEA moyennes. La plupart des pays qui ont des DEA sup�rieures � 2 700 Calories ont une proportion de d�nutris relativement faible par rapport � l�ensemble de leur population, et on peut supposer qu�ils ont une meilleure capacit� de redistribution de leurs ressources int�rieures en faveur des affam�s. Les programmes nationaux d�assistance alimentaire sont probablement suffisants pour ces pays, de m�me que pour ceux dont les DEA se situent entre 2 500 et 2 700 Calories. Les pays dont les DEA varient entre 2 100 et 2 500 Calories ont besoin � la fois de ressources domestiques et d�aide ext�rieure, et plus les DEA sont proches de 2 100 Calories plus le pays a besoin d�aide alimentaire. Il est peu probable que les pays o� la d�nutrition est g�n�ralis�e, ceux dont les DEA se situent en dessous de 2 100 Calories, puissent financer un accroissement de l�assistance alimentaire � partir de sources nationales. L�aide alimentaire sera donc plus importante pour ces pays que les programmes nationaux d�assistance alimentaire.

5.11 Aux niveaux actuels d�assistance alimentaire � sc�nario de status quo � les pays dont les DEA d�passent 2 700 Calories devraient voir leur proportion de d�nutris passer d�environ 13 pour cent en 1990-1992 � moins de 5 pour cent en 2010. Par ailleurs, la proportion de personnes d�nutries devrait augmenter de 47 � 49 pour cent dans les pays dont les DEA sont inf�rieures � 2 100 Calories, d�o� l�importance de l�aide ext�rieure pour ceux-ci.

Mobiliser les efforts pour faire face aux besoins futurs d'assistance alimentaire

5.12 Pour autant qu�on puisse le pr�voir, il est clair que l�assistance alimentaire � aussi bien chronique que d�urgence � restera un besoin. Les efforts n�cessaires pour �liminer la faim maintenant et � l�avenir d�passent de tr�s loin les ressources qui sont actuellement consacr�es � ce probl�me. Il faudrait donc augmenter l�assistance alimentaire puisque les niveaux actuels sont beaucoup trop bas pour couvrir les besoins. Tant les gouvernements nationaux que les pricipaux pays donateurs devront, s�ils veulent relever le d�fi que constitue la hausse des besoins d�assistance alimentaire, faire de la lutte contre l�ins�curit� alimentaire massive, en temps de paix comme en temps de crises, une priorit� explicite et urgente.

5.13 Il faut �laborer une strat�gie efficace sur trois axes: fournir une assistance alimentaire d�urgence pour les secours humanitaires; fournir une assistance alimentaire directe aux femmes et aux enfants vuln�rables pendant les p�riodes critiques de leur vie, et fournir les transferts en nourriture et en esp�ces pour soulager la faim chronique et accro�tre les perspectives de d�veloppement des b�n�ficiaires directs.

5.14 Avec une volont� politique, il serait possible de mobiliser les ressources n�cessaires pour faire dispara�tre la faim de la plan�te. Les gouvernements, en collaboration avec les ONG et la soci�t� civile, doivent utiliser plus efficacement les ressources disponibles pour l�assistance alimentaire et, si cela s�av�re insuffisant, trouver d�autres ressources pour combattre la faim. La communaut� internationale doit appuyer les pays qui sont incapables de financer les programmes d�assistance alimentaire avec leurs propres ressources. C�est pour les pays donateurs un devoir moral, mais aussi leur propre int�r�t, d�aider les pays � faible revenu � r�duire leur pauvret� et de d�barrasser le monde de la faim. Un monde pauvre, affam�, est un monde o� r�gne l�ins�curit� pour tous.

5.15 En conclusion, la communaut� mondiale poss�de � la fois les connaissances et les ressources n�cessaires pour �liminer la faim. L�humanit� tout enti�re doit r�aliser, dans son propre int�r�t, qu�une assistance alimentaire mieux cibl�e permet de sauver des vies et de les am�liorer, et qu�elle est un moyen puissant pour diminuer l�ins�curit� alimentaire et la pauvret� de demain.

5.16 On a dit qu�il importait peu aux affam�s que les besoins alimentaires suppl�mentaires soient financ�s par des ressources int�rieures ou ext�rieures, mais comme les gouvernements ont la responsabilit� de garantir la s�curit� alimentaire � tous leurs citoyens, les programmes nationaux d�assistance alimentaire resteront indispensables � la s�curit� alimentaire mondiale.

Cont.

Notes

¹ Voir le document du SMA no 14, Evaluation des progr�s r�alisables en mati�re de s�curit� alimentaire.

² Cette section s�inspire tr�s largement du document Le scandale de la faim dans un monde qui regorge d�aliments: l�aide alimentaire a de quoi faire, pr�par� par le Programme alimentaire mondial (PAM, 1996a) pour le Sommet mondial de l�alimentation.

³ Voir le document du SMA no 1, Alimentation, agriculture et s�curit� alimentaire: �volution depuis la Conf�rence mondiale de l�alimentation et perspectives.

⁴ Voir le document du SMA no 5, S�curit� alimentaire et nutrition.

⁵ On mesure la pr�valence de la faim aux Etats-Unis et dans d�autres pays industrialis�s par le nombre des b�n�ficiaires des programmes d�assistance alimentaire, par des enqu�tes aupr�s des m�nages et des renseignements anecdotiques, alors que dans les pays en d�veloppement les mesures sont analytiques et statistiques.

⁶ Par exemple, l�article 25 de la D�claration universelle des droits de l�homme des Nations Unies de 1948, et l�article 11 du Pacte international relatif aux droits �conomiques, sociaux et culturels adopt�s par l�Assembl�e g�n�rale des Nations Unies en 1966.

⁷ Exception faite des cas o� la guerre civile ou d�autres situations d�urgence ont emp�ch� les gouvernements de mettre en place des programmes d�assistance alimentaire.

⁸ Voir le document du SMA no 5, S�curit� alimentaire et nutrition.

⁹ Voir le document du SMA no 5.

¹⁰ Il faut noter que ces programmes compensent de fa�on efficace dans le court terme les baisses transitoires de revenus de certains groupes de personnes � faible revenu. Si les baisses de revenus devaient durer dans le long terme, il est �videmment important d�accompagner les programmes de transferts de mesures qui renforceront la capacit� des pauvres � cr�er leurs propres revenus.

¹¹ Les subventions des prix des aliments sont parfois associ�es � des programmes de transfert de revenus, comme aux coupons d�alimentation distribu�s � des groupes cibl�s de la population aux Etats-Unis ou aux produits alimentaires de base au Sri Lanka. Dans ces cas pr�cis, les subventions des prix des aliments font partie des transferts directs de revenus.

¹² On peut consid�rer que les r�serves alimentaires participent des programmes de subvention des prix alimentaires lorsqu�elles servent de r�serves de stabilisation; les r�serves d�urgence peuvent faire partie des programmes d�alimentation directe si elles sont utilis�es pendant les situations d�urgence, ou faire partie des programmes de subvention des prix alimentaires si elles sont mises sur le march� � un prix inf�rieur au prix courant.

¹³ Les stocks c�r�aliers, exprim�s en pourcentage de l�utilisation tendancielle, ont atteint un niveau record de 27 pour cent en 1987, sont tomb�s � 24 pour cent l�ann�e suivante, ont vari� entre 18 et 21 pour cent entre 1990 et 1995, et devraient encore baisser � la fin de la campagne 1995/96 pour se situer � seulement 14 pour cent de l�utilisation tendancielle de 1996/97, tr�s en-dessous de la fourchette de 17 � 18 pour cent que la FAO consid�re comme le minimum n�cessaire pour garantir la s�curit� alimentaire mondiale.

¹⁴ Les syst�mes alimentaires locaux sont ceux des zones sp�cifiques cibl�es par l�assistance alimentaire. Ils ne correspondent pas n�cessairement aux march�s alimentaires int�rieurs qui � dans leur ensemble � peuvent �tre peu perturb�s par la situation d�une petite partie du pays.

¹⁵ L�encadr� 6 est tir� d�une note d�information pr�par�e par l�Organisation internationale de perspective mondiale pour le Sommet mondial de l�alimentation.

¹⁶ L�assistance alimentaire nationale se r�f�re ici aux programmes d�assistance alimentaire financ�s par des ressources nationales, et non � l�aide alimentaire. Il faut savoir aussi que certains de ces programmes peuvent, en fait, �tres financ�s indirectement par des ressources provenant d�autres formes d�aide ext�rieure, y compris, parfois, des programmes d�aide alimentaire pr�vus pour appuyer des programmes publics g�n�raux.

¹⁷ Les c�r�ales comptent pour l�essentiel des d�penses d�aide alimentaire: en 1995, l�aide alimentaire en c�r�ales repr�sentait plus de 88 pour cent de l�aide totale.

¹⁸ Cette sous-section s�inspire de tr�s pr�s du PAM, 1996a.

¹⁹ Dans ce document, l�analyse tendancielle des disponibilit�s d�aide alimentaire s�appuie sur la d�finition traditionnelle de l�aide alimentaire, selon laquelle elle doit inclure un don repr�sentant au moins 25 pour cent du prix commercial. Avec une diff�rente ligne d�analyse (voir, par exemple, Singer, 1996), la tendance serait la m�me (� la baisse) mais les volumes r�els de ce qui constitue l�aide alimentaire seraient en tout point diff�rents de ceux pr�sent�s ici.

²⁰ Les m�thodes de r�gression associant le volume de l�aide aux programmes et aux projets � une �volution tendancielle complexe et au prix des c�r�ales, pendant la p�riode 1971-1993, montrent que pr�s des deux tiers de la variation annuelle de volume peuvent s�expliquer par ces deux seuls facteurs, les cours mondiaux pesant davantage que la tendance sur la variation expliqu�e. Ces r�sultats indiquent dans leur ensemble un ralentissement de la tendance sous-jacente de l�aide alimentaire aux programmes et aux projets ainsi que des mouvements cycliques contraires lorsque les prix internationaux fluctuent. Il faut toutefois souligner qu�il peut exister des diff�rences appr�ciables dans la nature et la force de la relation entre ces m�mes variables lorsque l�analyse est d�taill�e au niveau du pays (donateur) ou du produit (voir FAO, 1985).

²¹ Le m�tabolisme de base est la d�pense �nerg�tique minimale compatible avec la vie. On le mesure dans des conditions d�immobilit�, � jeun, dans un environnement de 26 � 30�C, qui garantit l�absence de processus g�n�rateur de chaleur (par exemple, le tremblement). Il correspond aux d�penses �nerg�tiques pendant le sommeil. Le niveau de 1,2 MB correspond au minimum requis pour survivre; c�est-�-dire aux besoins �nerg�tiques n�cessaires pour maintenir la vie avec une activit� minimale de collecte de nourriture, comparable au niveau d�activit� d�un r�fugi� - ni jeu, ni travail, ni activit� autre que la recherche de nourriture. Le niveau de 1,4 MB - le besoin d�entretien - repr�sente la limite la plus basse fix�e pour tout besoin courant; il correspond � la d�pense �nerg�tique n�cessaire pour vaquer dans une maison, dans un �tat d��quilibre �nerg�tique, avec une activit� physique r�duite � des mouvements intermittents d�une dur�e totale de trois heures par jour. Le niveau de 1,54 MB correspond � une activit� l�g�re, comme coudre et tisser. Un travail mod�r� ou pesant n�cessite un niveau de d�penses �nerg�tiques sup�rieur � 1,54 MB.