| CCP:GR-RI-ME-OF 01/3
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Tema III.a del programa provisional |
COMITÉ DE PROBLEMAS DE PRODUCTOS BÁSICOS |
REUNIÓN CONJUNTA DEL GRUPO
INTERGUBERNAMENTAL SOBRE CEREALES (29ª REUNIÓN)
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Roma, 4-5 de julio de 2001 |
SEGUIMIENTO DE LAS DIRECTRICES PARA LA ACCIÓN/COOPERACIÓN NACIONAL E INTERNACIONAL EN LOS SECTORES DEL ARROZ; LOS PRODUCTOS PECUARIOS Y LA CARNE; Y LAS SEMILLAS OLEAGINOSAS, LOS ACEITES Y LAS HARINAS OLEAGINOSAS |
A. POLÍTICAS DE AYUDA A LA PRODUCCIÓN Y LOS INGRESOS
B. POLÍTICAS INTERNAS RELATIVAS A LA COMERCIALIZACIÓN, EL CONSUMO Y
LAS RESERVAS
C. POLÍTICAS DE COMERCIO INTERNACIONAL
D. AYUDA ALIMENTARIA
E. POLÍTICAS AMBIENTALES
F. CONCLUSIONES
1. En el presente documento se evalúan brevemente las medidas que han adoptado los gobiernos en relación con los tres conjuntos de productos que están sujetos a directrices normativas: i) el arroz; ii) las semillas oleaginosas, aceites y harinas; y iii) los productos pecuarios y la carne1. En su examen de los cambios de política, las secretarías de los grupos que se ocupan de esos productos básicos se han basado en varias fuentes de información, incluidas las respuestas de los gobiernos a los cuestionarios2. En el Examen de la política relativa a los productos alimenticios básicos, que se presentará en la reunión conjunta, se encontrará una descripción más detallada de las medidas aplicadas. Los períodos abarcados en el examen son los de 1999-2000 (en el caso del arroz) y 1998-2000 (por lo que respecta a los otros dos grupos de productos básicos).
2. La situación de la economía mundial del arroz de 1999 y 2000 guarda pocas similitudes con la que existía en el período 1996-1998, objeto del examen anterior, en el que una dinámica demanda de importaciones de arroz impulsó el comercio mundial y mantuvo la firmeza de los precios internacionales. La situación cambió completamente a mediados de 1999, cuando los precios comenzaron a descender, manteniéndose esa tendencia hasta 20013, a pesar de la disminución de la producción mundial de arroz en 2000. La modificación de la situación en el sentido de un mayor equilibrio entre la demanda y la oferta mundial de arroz y de un descenso de los precios provocó cambios sustanciales en las políticas gubernamentales sobre el arroz, cuyo eje central dejó de ser la obtención de unos suministros asequibles y estables de arroz para los consumidores para centrarse en garantizar ingresos razonables a los productores. Cabe señalar, sin embargo, diferencias importantes entre las medidas adoptadas por los distintos países.
3. Ante la escasa actividad del mercado internacional del arroz, la mayoría de los grandes productores y consumidores ha continuado persiguiendo un alto grado de autosuficiencia como medio de conseguir la seguridad alimentaria.
4. A pesar del descenso de los precios internacionales, muchos gobiernos han seguido aplicando políticas expansivas. Este tipo de políticas prevaleció tanto en países importadores netos de arroz como Bangladesh, Bolivia, Brasil, Colombia, Filipinas, Indonesia, Malasia y Nigeria, como en determinados países exportadores netos como Camboya, la India y Myanmar.
5. Aunque algunos de esos países propiciaron la extensión del cultivo del arroz a nuevas zonas, los esfuerzos se centraron en la intensificación del sector, por ejemplo, promoviendo la adopción de variedades mejoradas de arroz híbrido o cultivando variedades de la estación seca en régimen de regadío.
6. En algunos países exportadores importantes, como China, Tailandia y Viet Nam, los gobiernos reaccionaron ante el descenso de los precios internacionales favoreciendo la sustitución del cultivo en tierras marginales por la producción de arroz de gran calidad.
7. Varios países señalaron no haber intervenido de forma directa en el mercado. En esos casos, el apoyo al sector se canalizó a través de la investigación, la creación de infraestructura básica, la concesión de créditos subvencionados y la protección en frontera.
8. Sólo algunos de los gobiernos que aplicaron políticas de sostenimiento de los precios permitieron que éstos disminuyeran en cifras reales (cuadro 1) y la mayoría de ellos aumentó sustancialmente las compras con el fin de sostener el mercado. Esas intervenciones no fueron suficientes en todos los casos para impedir que los precios al productor descendieran por debajo del precio de sostenimiento. En muchos casos, las políticas de sostenimiento de los precios se complementaron con restricciones de las importaciones.
9. El descenso del sostenimiento de los precios fue el principal factor que explica la importante disminución de la producción registrada en 2000 en China, como consecuencia de la cual se redujeron los ingresos rurales.
10. Entre los países desarrollados, el Japón y la CE emprendieron o propusieron nuevos programas para limitar los excedentes de producción, aumentando al mismo tiempo los pagos compensatorios. Sin embargo, en el caso de la CE, los países miembros han rechazado hasta la fecha la propuesta de la Comisión de reformar el régimen del arroz, dado que no fue posible alcanzar un acuerdo sobre la propuesta supresión del sistema de intervención.
11. En los Estados Unidos, los pagos en efectivo a los productores de arroz aumentaron considerablemente entre los años fiscales 1998 y 2000, en razón de los pagos complementarios especiales en concepto de transición al mercado, que complementaron los desembolsos realizados en el marco del Contrato de flexibilidad de la producción. Además, los productores obtuvieron cuantiosos préstamos para comercialización con el fin de compensar la caída de los precios (cuadro 2).
12. La inestabilidad del mercado del arroz indujo a países como Tailandia y la India a estudiar nuevas formas de ayuda a los productores, por ejemplo, mediante planes de seguro subvencionados, que ya están muy extendidos en los Estados Unidos.
13. Como consecuencia de la liberalización del mercado ha disminuido notablemente el número de países que ejercen un control interno sobre la comercialización y los precios al consumidor del arroz en el transcurso de los dos últimos decenios. Sin embargo, China y la India continúan imponiendo restricciones al movimiento interno de arroz, en tanto que Costa Rica, la india, Indonesia, el Japón, Malasia, la República Dominicana y Santa Lucía figuran entre los países que siguen regulando los precios al por mayor o al por menor del arroz.
14. La mayoría de estos últimos países redujeron el nivel de los precios oficiales de venta en 1999 y 2000. En la India se introdujo para los "más desfavorecidos de entre los pobres" un nuevo programa de distribución gratuita de arroz que contribuyó a reducir unas existencias muy abundantes. Algunos países ofrecieron incentivos para promover el uso del arroz en las raciones de pienso.
15. Varios países emprendieron programas dirigidos a aumentar la calidad del arroz mejorando los sistemas de elaboración y transformación. Estas medidas, que en ocasiones comportaron la adopción de normas y sistemas de control de la calidad más estrictos, se orientaron también a mejorar el acceso a los mercados exteriores.
16. Algunos países exportadores han establecido intercambios de productos de arroz, en tanto que otros han adoptado sistemas de intercambio electrónico para difundir información y estimular el comercio. A largo plazo, estas iniciativas podrían transformar el comercio del arroz y aumentar la transparencia del mercado.
17. En muchos países siguieron en vigor las políticas de constitución de reservas de arroz, que requieren existencias para cubrir como mínimo de uno a tres meses de consumo interno. Recientemente, se ha estimado que las existencias de arroz de China son mucho mayores, suficientes para cubrir el consumo interno durante nueve meses. Desde 1999, el país ha adoptado medidas encaminadas a reducir las existencias de las empresas estatales de cereales, en primer lugar mediante una especificación más estricta de la calidad para las compras y, en segundo lugar, efectuando mayores exportaciones. Aunque en la India también se estudió la posibilidad de realizar exportaciones para reducir las existencias, los elevados precios internos han dificultado esa opción, debido a las limitaciones que impone la OMC a las subvenciones a la exportación. En consecuencia, se optó por aumentar la distribución de arroz a determinados grupos de consumidores. En el marco de una reforma más amplia de los sistemas de comercialización y almacenamiento, se ofrecieron incentivos para estimular la participación del sector privado en forma de exenciones fiscales sobre las inversiones realizadas en esas esferas. Dado el gran volumen de existencias de que disponía, también el Japón tomó medidas para incrementar la utilización de arroz en los piensos y programas de ayuda alimentaria.
18. Las contribuciones de arroz a la Reserva Alimentaria Internacional de Emergencia (RAIE) del Programa Mundial de Alimentos (PMA), después de disminuir el 1999, alcanzaron la cifra sin precedentes de 675 400 toneladas, un volumen tres veces superior al de 1998. Las contribuciones de donantes a la RAIE experimentaron una evolución similar, triplicándose en 2000 hasta alcanzar 192 400 toneladas.
19. Los países importadores se beneficiaron del descenso de los precios en el mercado mundial registrado desde mediados de 1999, pero cuando ello dio lugar a una brusca caída de los precios nacionales al productor, muchos de ellos respondieron incrementando los obstáculos a las importaciones, especialmente en 2000. El aumento del nivel de los aranceles, la suspensión de las licencias o las prohibiciones temporales de importación, aunque no siempre supusieron la ruptura de los compromisos contraídos por los países en la OMC, comportaron en muchos casos un retroceso en el proceso de liberalización que había tenido lugar en 1998 y comienzos de 1999.
20. Varios países importadores como la CE, el Japón y la República de Corea ampliaron los contingentes arancelarios preferenciales, de conformidad con las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC. Sin embargo, la Comisión de la CE no ha expuesto con claridad las repercusiones de su propuesta de reforma del régimen del arroz de la CE sobre la estimación de los derechos de importación, lo cual es motivo de gran inquietud para los proveedores tradicionales.
21. En el marco de la iniciativa "Todo menos armas" adoptada recientemente por la CE, se concederá a los 48 países menos adelantados acceso sin restricciones e ilimitado al mercado de arroz de la CE, pero ello no ocurrirá hasta después de 2010, tras un período de transición que se prolongará de 2006 a 2009. El volumen de arroz que entrará en régimen de franquicia arancelaria durante ese periodo será reducido en 2006 (2 517 toneladas), para aumentar progresivamente en los años siguientes y alcanzar la cifra de 6 696 toneladas en 2009.
22. Los bajos precios internacionales han llevado a los principales países exportadores a reducir el control sobre las exportaciones, por ejemplo ampliando la participación de los comerciantes privados o eximiendo a los exportadores del pago de derechos. En algunos casos, también se levantaron las prohibiciones de exportación de arroz.
23. Han continuado reduciéndose las subvenciones a la exportación, de conformidad con los compromisos dimanantes de la OMC, pero los Estados Unidos aumentaron el volumen de arroz exportado en el marco de programas de garantía de créditos, especialmente en 1999.
24. Los bajos precios mundiales existentes en 2000 indujeron a Tailandia y Viet Nam a establecer un sistema de explotación mancomunada del arroz para impedir mutuamente la reducción artificial de los precios de las exportaciones. Sin embargo, esta iniciativa no parece haber tenido un efecto positivo destacable sobre los precios internacionales del arroz.
25. En el período comprendido entre 1999 y 2000 volvieron a adquirir importancia las transacciones de arroz directas entre gobiernos, destacando Tailandia y Viet Nam desde el punto de vista de las exportaciones e Indonesia y Filipinas respecto de las importaciones, aunque los acuerdos de suministro a largo plazo parecen ser mucho menos frecuentes.
26. Los envíos de ayuda alimentaria en arroz alcanzaron en 1998 la cifra sin precedentes de 1,5 millones de toneladas, tras el importante déficit de producción que experimentaron algunos países. En 1999, el volumen de ayuda alimentaria disminuyó a 1 millón de toneladas, pero aumentó de nuevo en 2000, situándose en 1,2 millones de toneladas. Los envíos de ayuda alimentaria del Japón aumentaron notablemente en esos dos años, representando el 20 y el 38 por ciento del volumen total en 1999 y 2000, respectivamente (cuadro 3).
27. Las transacciones triangulares de ayuda alimentaria siguieron una tendencia similar a la de la ayuda alimentaria total en arroz, disminuyendo de 195 000 toneladas en 1998 a 108 000 toneladas en 1999, para experimentar una cierta recuperación y alcanzar las 169 000 toneladas en 2000. El Japón siguió siendo el principal donante en el apoyo de las transacciones triangulares de ayuda alimentaria, seguido de la CE (incluida la ayuda nacional de los países miembros) y Australia. La mayor parte de los beneficios derivados de las transacciones triangulares correspondieron a sólo tres países en desarrollo exportadores (Tailandia, Camboya y Nepal), que suministraron más del 70 por ciento de ese comercio.
28. En los dos últimos años, algunos países, entre ellos China, Viet Nam y Tailandia, han promovido el abandono de la producción en tierras marginales especialmente expuestas a la erosión. China, en particular, puso en marcha un nuevo plan en virtud del cual los campesinos recibían una determinada cantidad de arroz por cada hectárea de tierra transformada en superficie forestal (por ejemplo, en el curso alto del río Yangtze se ofrecieron 2,25 toneladas por hectárea) durante períodos que oscilaban entre 5 y 8 años. También los países que sufren déficit de agua han tomado medidas para reducir el cultivo del arroz, por ejemplo, limitando la superficie o fomentando tecnologías que permiten ahorrar agua; otros países han indicado que han adoptado medidas para reducir la erosión y los efectos no deseados de la utilización intensiva de insumos.
29. Además, el posible impacto ambiental de eliminar el cultivo de arroz en zonas productoras tradicionales sigue siendo causa de inquietud en algunos países desarrollados, que temen, en particular, que puedan surgir problemas de salinización del suelo y de erosión y que puedan ponerse en peligro los hábitat de aves silvestres.
30. En los dos últimos años, las políticas de producción sólo se han atenido parcialmente a las directrices correspondientes. En contra de la directriz B-i, los bajos precios del mercado indujeron en muchos casos a los gobiernos a aplicar medidas que han aumentado las distorsiones y han acentuado los desequilibrios en el mercado mundial del arroz, especialmente en los casos en que las políticas de sostenimiento de los precios hubieron de acompañase de medidas de restricción del comercio. En cambio, varios países exportadores, en particular China, han afrontado el exceso de oferta mediante una disminución de la producción, de conformidad con la directriz B-ii. También algunos países que producen con un costo elevado tomaron medidas para reducir el exceso de oferta, pero en muchos casos no consiguieron su objetivo, pues las medidas complementarias de sostenimiento de los ingresos contribuyeron a mantener la producción de arroz o incluso a incrementarla. Así pues, aunque en general los países han cumplido sus compromisos contraídos en la OMC en relación con los límites al apoyo a la agricultura, los efectos del descenso de los precios internacionales sobre los agricultores fueron muy distintos según los países. En efecto, tuvieron mucho mayor alcance en los países en desarrollo, la mayoría de los cuales no estaban en condiciones de realizar pagos compensatorios a los productores ni de aplicar programas de sostenimiento de los precios en gran escala.
31. En general, las políticas de consumo de arroz han estado en conformidad con la directriz A-ii-d, que estipula medidas que estimulen el consumo, excepto en circunstancias de escasez. También se han hecho progresos importantes en relación con el intercambio de información y establecimiento de contactos, de conformidad con las directrices C-iii y C-v, así como en la mejora de la comercialización del arroz. Las contribuciones de arroz a las reservas de emergencia y a las operaciones de socorro del PMA alcanzaron niveles sin precedentes en 2000, superándose incluso, en el primer caso, las 500 000 toneladas recomendadas en la directriz E-iii. Hay que señalar, sin embargo, que en 2000 el consumo de arroz fue mayor que la producción por primera vez en varios años y que se redujeron las existencias. Aunque las abundantes existencias de arroz a escala mundial podrían considerarse como una protección suficiente frente a déficit importantes de producción no previstos, tal vez eso no sea cierto en la práctica, puesto que el grueso de las existencias mundiales se concentran en un solo país y no es seguro que se distribuyeran en caso de escasez de producción. Por otra parte, no se puede sostener un descenso de las existencias durante un período prolongado, cuestión que ha de ser objeto de consideración ante la posibilidad de que tenga lugar una nueva contracción de la producción en 2001.
32. En la aplicación de su política comercial, los países miembros de la OMC han cumplido en general su compromiso de abrir los mercados nacionales del arroz mediante el establecimiento de contingentes de acceso preferencial, y de reducir las subvenciones a la exportación, ajustándose así a la directriz C-i. Ahora bien, las medidas de restricción de las importaciones que han aplicado muchos países en los dos últimos años han agravado el desequilibrio en el comercio mundial del arroz, contrariamente a lo estipulado en la directriz A-ii-a. Pero, en conjunto, los límites a las subvenciones a la exportación que dispone el Acuerdo sobre la Agricultura han impedido de forma eficaz que los países colocaran sus excedentes de producción en el mercado internacional. Aunque algunos países han recurrido ampliamente a programas de garantía de los créditos para ayudar a los exportadores, especialmente en 1999, no está claro todavía en qué medida dichos programas han constituido una subvención implícita a los exportadores.
33. El hecho de que el volumen de ayuda alimentaria en arroz disminuyera en 1999 -un año en el que las cosechas fueron en general buenas- en comparación con 1998 debe ser interpretado de forma positiva, especialmente porque aumentó en 2000, año en que las cosechas fueron muy escasas en varios países. También aumentó en 2000 el volumen de arroz objeto de transacciones triangulares de ayuda alimentaria, pero sólo un número reducido de países productores se benefició de ese comercio.
34. La preocupación acerca del medio ambiente parece haber cobrado mayor importancia en un cierto número de países en desarrollo que sufren problemas de erosión y salinización del suelo o de desertificación. Las medidas adoptadas para afrontar esos problemas podrían ser indicativas de un planteamiento más equilibrado y sostenible en la consecución de los objetivos relacionados con la seguridad alimentaria.
35. A la luz de lo anterior, tal vez el Grupo Intergubernamental sobre el Arroz desee recomendar que:
36. En 1998 se rompió el equilibrio entre la oferta y la demanda en los mercados mundiales de semillas oleaginosas y productos derivados y se pasó una situación de exceso de oferta. Debido a ello, los precios mundiales de los productos derivados de las semillas oleaginosas sufrieron una importante presión a la baja durante la mayor parte del período 1999-2000. Como consecuencia directa de la modificación de las condiciones del mercado mundial, varios países importantes en la producción y comercio de semillas oleaginosas reconsideraron sus políticas de producción y comercio.
37. Varios países siguieron aplicando planes de sostenimiento de los precios al productor (cuadro 4). Entre los países en desarrollo, disminuyó aún más el número de países con programas de precios garantizados y compras estatales en apoyo de los productores de semillas oleaginosas. En la mayor parte de los casos, los precios de sostenimiento aumentaron en cifras nominales pero no lo hicieron al mismo ritmo que la inflación y siguieron siendo inferiores a los precios del mercado nacional. Cuando se produjeron compras de semillas oleaginosas por el sector público, el volumen adquirido siguió siendo reducido en comparación con el suministro total, en muchos casos debido a la reducción general del gasto público. En determinados países, la intervención del Gobierno en la producción y comercialización de semillas oleaginosas fue limitada en comparación con otros alimentos y cultivos para pienso. En conjunto, los planes de sostenimiento de los precios que se aplicaron en los países en desarrollo proporcionaron pocos o ningún incentivo para aumentar la producción. Entre los países desarrollados, la CE continuó con las ayudas a la producción de mantequilla y aceite de oliva sobre la base de precios de sostenimiento de referencia. En los Estados Unidos, el descenso de los precios de soja al productor por debajo de los tipos de interés de los préstamos en 1999 y 2000 se tradujo en un aumento de los pagos de sostenimiento, que permitieron a los productores evitar en parte los efectos de los bajos precios del mercado, en tanto que la elevada tasa de préstamos para la soja en relación con otros cultivos competidores contribuyó a la expansión de las plantaciones de ese producto.
38. Bajo la influencia del Acuerdo sobre la Agricultura, ha aumentado el número de países que realizan pagos en concepto del sostenimiento de los ingresos no directamente relacionados con los niveles de producción. En los Estados Unidos, continuaron efectuándose pagos por concepto de ingresos no referidos a cultivos específicos y en la CE, los pagos directos por ingresos relacionados con las semillas oleaginosas que se introdujeron en 1992 se están armonizando con los de otros cultivos. Como consecuencia de esa armonización, las decisiones relativas a las plantaciones se basarán cada vez más en los rendimientos y costos relativos de cada cultivo. En la CE, continuaron en vigor límites específicos a la superficie y la producción destinados a reducir los efectos no deseados de los diferentes planes de sostenimiento de los precios y los ingresos.
39. Además de las formas de ayuda ya reseñadas, algunos países desarrollados incrementaron los programas de red de seguridad de los ingresos. En los Estados Unidos y el Canadá se concedió a los agricultores una ayuda complementaria no referida a cultivos específicos en 1999 y 2000, como complemento de los programas de red de seguridad existentes. El principal objetivo de esas ayudas era compensar a los agricultores por las pérdidas sufridas a causa de las condiciones desfavorables del mercado (en particular la reducción de las oportunidades de exportación) y/o las condiciones meteorológicas desfavorables. Aunque se concibió para que tuvieran efectos reducidos sobre la producción y el comercio, se ha señalado que la concesión de ayuda de urgencia durante varios años consecutivos puede influir en las decisiones relativas a la producción4.
40. Entre los países en desarrollo, se siguió recurriendo a varias formas de ayuda indirecta, principalmente con la finalidad de estimular la producción y aumentar, de esa forma, los niveles de autosuficiencia o conseguir excedentes para la exportación.
41. Al igual que en años anteriores, se adaptó la intervención del sector público en la elaboración y comercialización internas de las semillas oleaginosas y productos derivados, particularmente entre países en desarrollo de Asia y África. Las reformas generales tendentes a la liberalización del mercado condujeron a la privatización de entidades de producción y elaboración estatales y a la supresión de monopolios comerciales del Estado. En algunos países, aunque redujeron paulatinamente la intervención en el comercio de semillas oleaginosas y productos elaborados, las entidades estatales se concentraron en facilitar las operaciones comerciales de productos básicos estableciendo sistemas de información sobre el mercado, servicios de intercambio de productos básicos y otros.
42. Cabe señalar como excepción a Tailandia, donde el Gobierno, para apoyar la producción y la industria de elaboración de los cultivos oleaginosos, mantuvo el control sobre los precios del mercado interno en algunos productos derivados de las semillas oleaginosas, en tanto que se eliminaron las restricciones a la importación. En la República de Corea, las empresas comerciales del Estado mantuvieron el monopolio sobre la soja de importación y de producción nacional. Por otra parte, en Malasia y Filipinas, organismos estatales realizaron, por primera vez en muchos años, compras de intervención de aceites vegetales con el fin de paliar el descenso sin precedentes de los precios que afectó a los productores y elaboradores nacionales.
43. Con respecto a las medidas destinadas a proteger específicamente a los consumidores, durante el periodo objeto de examen se redujo la intervención en los mercados de aceites comestibles y, en algunos países, los gobiernos reorientaron la atención a aspectos tales como la introducción de requisitos de embalaje y el establecimiento de mecanismos de control de la calidad.
44. La reciente reducción de la intervención en el mercado, en favor de los consumidores, fue impulsada principalmente por el descenso general de los precios de los aceites y grasas comestibles provocado por el exceso de oferta de aceites vegetales en el mercado mundial a partir de 1998.
45. Sin embargo, varios países (como Ghana, la India, Marruecos y Tailandia) continuaron sosteniendo el consumo de aceites y grasas comestibles con la finalidad de aumentar el consumo de productos nacionales y/o reducir la dependencia de las importaciones. Organismos oficiales controlaban los precios al por menor y los puntos de venta al por menor del sector público vendían aceites y grasas vegetales a precios inferiores a los del mercado. Para reducir la distorsión del mercado, estas actividades fueron solamente temporales en la mayoría de los casos. Además, se redoblaron los esfuerzos encaminados a armonizar las medidas de ayuda al consumidor con las fluctuaciones efectivas de los precios en los mercados nacionales e internacionales y a coordinar esas operaciones con medidas de política comercial.
46. En general, parece que la tendencia, ya indicada, de los gobiernos a suprimir la intervención directa en los mercados nacionales ha intensificado la aplicación de medidas de política comercial para conseguir objetivos relacionados con el sector agrícola.
47. En comparación con años anteriores, varios países, desarrollados y en desarrollo, intensificaron la aplicación de medidas destinadas a incentivar la exportación de productos derivados de las semillas oleaginosas. La principal razón de esta decisión fue el hecho de que durante el periodo 1998-2000 aumentó la competencia entre países exportadores debido a la constante expansión de los suministros mundiales de exportación, unida al débil crecimiento de la demanda de importación. El aumento sin precedentes de los suministros de exportación de aceite de palma, por ejemplo, indujo a Malasia e Indonesia a aplicar amplias medidas de fomento de las exportaciones con el fin de hacer frente a la saturación de los mercados nacionales y el consiguiente descenso de los precios. Las medidas se concretaron en la reducción de los impuestos de exportación y la aplicación de condiciones de crédito y de pagos favorables a numerosos importadores. Entre los países desarrollados, el recurso a las subvenciones directas a la exportación siguió siendo limitado, pero se destinaron mayores recursos a los planes de garantía del crédito a la exportación, a los programas destinados a desarrollar y ampliar los mercados de exportación y a medidas especiales de ayuda para compensar a los productores nacionales por diversos factores como las pérdidas sufridas por la reducción de las oportunidades de exportación.
48. Algunos países aplicaron medidas orientadas a limitar las exportaciones de semillas oleaginosas y sus productos, ya fuera con carácter general o de forma temporal y por razones relacionadas con las condiciones singulares de sus mercados nacionales. Los objetivos que se perseguían eran garantizar un suministro interno suficiente y/o impedir la subida de los precios nacionales, y la protección de los consumidores o de los fabricantes de aceite. Algunos países introdujeron una imposición diferenciada a la exportación con el fin de fomentar la exportación de productos de mayor valor.
49. A diferencia de lo ocurrido en años anteriores, en los que se manifestó una tendencia a la reducción de los aranceles y otros importantes obstáculos al comercio de productos derivados de las semillas oleaginosas, en 1999-2000 varios países endurecieron las medidas de control de las importaciones. Una de las principales razones de esa nueva situación fue el descenso general de los precios del mercado mundial de los productos derivados de las semillas oleaginosas a partir de 1999, que estimuló las importaciones, afectando negativamente a los productores, especialmente en los países en desarrollo. Algunos de estos últimos intensificaron las medidas para proteger a las industrias nacionales de la creciente competencia internacional. Los gobiernos incrementaron las medidas de control de las importaciones como complemento de las políticas de producción, en particular al disminuir el recurso a los planes de garantía de los precios, las compras del sector público y otras formas de intervención directa en el mercado.
50. Las políticas relativas a la importación se aplicaron principalmente a través de medidas arancelarias, dado que, en virtud de las disposiciones del Acuerdo sobre la Agricultura, muchos países han convertido los obstáculos no arancelarios en derechos aduaneros ordinarios. Si bien es cierto que los aranceles de importación se aplicaron de conformidad con los compromisos asumidos por los distintos países en la OMC, durante el periodo objeto de examen algunas naciones aumentaron los tipos arancelarios a niveles próximos al máximo permitido.
51. En el transcurso del período 1997-99, el volumen de aceites y grasas suministrado en condiciones favorables fue ligeramente inferior al de los años precedentes. En conjunto, los países en desarrollo sólo consiguieron en forma de ayuda alimentaria el 1,4 por ciento de sus importaciones de aceites y grasas. Los envíos destinados al grupo de países de bajos ingresos y con déficit de alimentos representaron alrededor del 65 por ciento del comercio total realizado en condiciones de favor (cuadro 5).
52. Cabe formular varias conclusiones y recomendaciones en el marco de las directrices y de los diferentes objetivos que en ellas se establecen. Durante el período que se examina, varios países redujeron las medidas de intervención directa del Gobierno en la producción, comercialización y comercio internacional de productos derivados de las semillas oleaginosas, medidas que pueden causar distorsión del comercio. No obstante, en respuesta a la evolución de los mercados mundiales de estos productos, un cierto número de países exportadores importantes, así como de países importadores, ajustaron las políticas relativas a la producción y el comercio.
53. Las condiciones del mercado del periodo 1998-2000 indujeron a algunos países exportadores a reforzar la ayuda a los productores nacionales mediante el sostenimiento de los ingresos o de los precios, y a tomar nuevas medidas de fomento de la exportación, en tanto que algunos países importadores decidieron aumentar la protección en frontera en el intento de proteger a las industrias nacionales frente a la competencia internacional. Los gobiernos aplicaron ese tipo de medidas mediante el sostenimiento directo de los ingresos de los productores agrícolas y a través de medidas arancelarias. La ayuda facilitada en virtud de las distintas medidas no superó los límites establecidos en el Acuerdo sobre la Agricultura.
54. Se enumeran a continuación las principales cuestiones de política que han de ser objeto de una vigilancia estrecha y permanente:
55. A la luz de lo que antecede, el Grupo Intergubernamental sobre las Semillas Oleaginosas, Aceites y Grasas deseará tal vez recomendar que:
56. Desde 1998, el pronunciado descenso del precio de la carne como consecuencia del importante aumento de la producción en un momento de crecimiento limitado del comercio ha llevado a los países exportadores a intensificar notablemente la ayuda al sector pecuario, así como los programas de fomento de las exportaciones. En muchos países, tanto exportadores como importadores, estas medidas se acompañaron de la imposición de medidas de restricción del comercio, desde la introducción de aranceles más elevados hasta la aplicación de derechos compensatorios y medidas de salvaguardia. La imposición de medidas restrictivas del comercio se agravó en 2000 debido a la proliferación de brotes de enfermedades animales en todo el mundo, que comportó la imposición de numerosas prohibiciones de importación y el endurecimiento de las medidas de control sanitario en la frontera. Si bien es cierto que muchas de esas medidas tienen efectos de distorsión del comercio, la mayor parte de los cambios introducidos en la reglamentación de las importaciones no contravenían las normas de la OMC.
57. En el período 1998-2000 prosiguió la tendencia a sustituir las medidas de sostenimiento del mercado basadas en los precios por los pagos directos en apoyo del sector pecuario y de la carne. Un ejemplo destacado en este sentido es la reforma del vacuno en la CE introducida en julio de 2000 en el marco de la Agenda 2000. Los elementos principales de las reformas son la reducción del sostenimiento de los precios del vacuno en un plazo de tres años, con una compensación en forma de pagos directos, o "primas", más elevados en el marco de los programas existentes, y la creación de dos nuevas primas por el sacrificio de animales (cuadro 6).
58. En muchos países de Europa occidental, la transición al sostenimiento directo de los ingresos se ha acompañado del pago de subvenciones por cabeza y de requisitos en materia de densidad de la cabaña para propiciar la transición hacia un sistema de producción animal más extensivo.
59. Los bajos precios del sector pecuario durante el período 1998-2000 impulsaron a los gobiernos, principalmente en los países desarrollados y en transición, a aumentar las ayudas a los ganaderos. En el Canadá, se aprobó el Programa de Ayuda a los Ingresos Agrarios en Casos de Catástrofe para prestar apoyo a los productores agrícolas cuyo margen bruto de beneficios caiga por debajo de un nivel establecido. Entretanto, en los Estados Unidos se asignaron casi 500 millones de dólares EE.UU. para un programa de indemnización ganadera y para la prestación de ayuda de urgencia a la ganadería en el marco de la financiación complementaria plurianual de urgencia para el sector agrícola. Además, los porcicultores recibieron ayuda adicional mediante el Programa de Pagos a las Pequeñas Explotaciones Porcinas. También los países bálticos y de Europa oriental aumentaron las ayudas al sector ganadero, ya que el problema de los precios bajos se vio agravado por el aumento de las importaciones de productos cárnicos subvencionados de precio reducido.
60. En 2000, la proliferación de brotes de enfermedades animales también motivó el aumento de los pagos en concepto de ayuda al sector ganadero. Las enfermedades afectaron a todos los continentes, tanto a países desarrollados como en desarrollo, y los más afectados tuvieron que hacer fuertes desembolsos para contener y erradicar las enfermedades, desde la fiebre aftosa y la fiebre porcina a la encefalopatía espongiforme bovina (EEB). La mayor incidencia de la fiebre aftosa, especialmente en los países de América del Sur y África que habían hecho avances importantes en su erradicación, podría perturbar la tendencia hacia la consecución de un mercado de la carne más homogéneo.
61. Prosiguió la tendencia hacia una mayor privatización de los mataderos y de las instalaciones de elaboración, así como de los servicios veterinarios, muy en especial en los países en desarrollo. Al mismo tiempo, ha avanzado en los países desarrollados la desregulación de las juntas estatales de la carne. Sin embargo, en los países desarrollados se truncó la tendencia a una menor intervención del sector público en los mercados pecuarios, dado que los bajos precios indujeron a muchos gobiernos a intentar estabilizar los mercados ganaderos impulsando las compras y el almacenamiento de productos cárnicos por organismos estatales. En la CE y el Japón se establecieron programas de almacenamiento de carne de porcino con el propósito de impulsar al alza los precios al por mayor. Este tipo de políticas también se aprobaron en muchos países de Europa oriental. En la CE se redujeron las existencias de intervención, en previsión de las reformas del sector del vacuno que iban a acometerse a mediados de 2000, proporcionándose ayuda a través de iniciativas privadas de almacenamiento; sin embargo, la reaparición de brotes de EEB ha invertido esa tendencia.
62. En respuesta a las preocupaciones relativas a la inocuidad de los alimentos, muchos países, tanto en desarrollo como desarrollados, introdujeron reglamentos relativos a la inocuidad de los alimentos y requisitos más estrictos en materia de etiquetado a fin de garantizar un mayor nivel de calidad de los alimentos. En muchos países en desarrollo, estas medidas se acompañaron de la formulación de criterios de clasificación de los animales vivos y de la carne, del establecimiento de sistemas de certificación de la sanidad animal y de una mayor reglamentación de las industrias cárnicas nacionales mediante la aprobación de normas veterinarias y sanitarias más estrictas.
63. La preocupación respecto de las enfermedades animales y la inocuidad de los alimentos ha acelerado la elaboración y aplicación de nuevos sistemas de identificación y registro de animales. Existe una mayor convicción de que los sistemas de trazabilidad, creados inicialmente para cumplir los requisitos establecidos por los importadores, tienen utilidad para hacer frente a los brotes de enfermedades de los animales.
64. Cada vez son más los países que adoptan una legislación que establece normas de protección de los animales y reglamenta su utilización en la investigación. La mayor parte de esos reglamentos se han promulgado en países desarrollados, pero algunos países en desarrollo se han decidido a promulgar leyes análogas que les garanticen el cumplimiento de las normas de los países desarrollados.
65. La mayor parte de los países han suprimido las medidas de ayuda al consumidor en lo que respecta a los productos cárnicos. Sólo en algunos casos se mantienen los controles de precios al consumidor para este tipo de productos.
66. Durante el período que se examina se interrumpió el proceso de liberalización del mercado y de facilitación del acceso a los mercados al intentar los gobiernos proteger al sector nacional de la carne mediante un mayor recurso a medidas de política comercial.
67. Durante el período 1999-2000 se produjo primero un importante incremento de las subvenciones a la exportación, principalmente en la CE y en otros pequeños exportadores de carne, y posteriormente una disminución de ese tipo de medidas, a partir de 2001. La utilización intensiva de las subvenciones se permitió en virtud de las disposiciones de la OMC que autorizaban la utilización diferida de las subvenciones, de manera que, hasta julio de 2000, los países podían trasladar a ejercicios posteriores una parte de los compromisos del año anterior. Sin embargo, esa disposición se derogó a mediados de 2000.
68. También se prestó ayuda a las exportaciones de carne mediante los programas de garantía del crédito a la exportación, así como a través de los envíos a Rusia, en 1999, de ayuda alimentaria conteniendo productos cárnicos. En los Estados Unidos, la financiación mediante el programa GSM-1025 permitió proseguir los envíos de productos pecuarios y de carne, en particular a la República de Corea.
69. Se concertaron numerosos acuerdos comerciales bilaterales y regionales con la finalidad de intensificar las corrientes comerciales. Entre ellos cabe mencionar los acuerdos "doble cero" entre la CE y los países candidatos a la adhesión6 y numerosos acuerdos bilaterales entre otros países sobre la equivalencia de los requisitos en materia de inspección veterinaria. El fortalecimiento de los acuerdos comerciales regionales, como la Unión Económica y Monetaria del África Occidental (UEMAO), ha impulsado cambios en materia de políticas que afectan no sólo al acceso a los mercados sino a la competitividad de las industrias ganaderas de los distintos países.
70. En los dos últimos años se han registrado una serie de aumentos de los tipos arancelarios que, no obstante, no superan los niveles consolidados establecidos en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura. Los países de Europa central y oriental impusieron un aumento de los niveles arancelarios, mediante el cual los gobiernos trataban de proteger a los productores nacionales frente a los bajos precios y a la entrada de productos de la CE subvencionados en esos mercados. También se adoptaron medidas de aumento de los aranceles en Viet Nam y en muchos países de América Latina. Otros países, como los Estados Unidos en relación con las importaciones de carne de cordero, y Rumania respecto de la carne de cerdo y las aves de corral, adoptaron medidas de salvaguardia para restringir las importaciones a bajo precio.
71. Se intensificó la aplicación de medidas antidumping y derechos compensatorios sobre el comercio de animales vivos y de carne, pudiéndose citar ejemplos concretos entre los países del TLCAN, la Argentina (con respecto al pollo de origen brasileño) y Sudáfrica. Por otra parte, en Filipinas y Nigeria se señalaron dificultades para conseguir los documentos de importación.
72. El aumento de la incidencia de los brotes de enfermedades animales en todo el mundo ha llevado a muchos países a imponer prohibiciones a la importación y endurecer los controles sanitarios en las fronteras. Si bien es cierto que ha aumentado la transparencia de la reglamentación relativa a las importaciones en muchos países, en algunos casos se han producido retrasos en la expedición de las licencias de importación como consecuencia de los nuevos requisitos establecidos para la importación de carne.
73. Aunque por lo general sólo se suministra una cantidad limitada de productos pecuarios y cárnicos en condiciones de favor, la crisis económica sobrevenida en Rusia en 1998 determinó un aumento extraordinario de la ayuda alimentaria en 1999. Tanto la ayuda proporcionada por los Estados Unidos como por la CE contenía consignaciones para realizar envíos de carne; los Estados Unidos enviaron productos cárnicos por valor de 158 millones de dólares EE.UU. (170 000 toneladas).
74. Según la información de que dispone la FAO, la ayuda exterior destinada al desarrollo del sector pecuario en los países en desarrollo en 1997 y 1998 disminuyó en un 50 por ciento con respecto al volumen notificado en 1996, de 332 millones de dólares EE.UU., alcanzando la cuantía de 154 y 169 millones de dólares EE.UU., respectivamente. Así, la parte correspondiente al sector pecuario en la ayuda multilateral a la agricultura fue del 1 por ciento, frente al 3 por ciento en 1996. Las consignaciones correspondientes a 1999 indican una asignación de solamente 82 millones de dólares EE.UU. para la ayuda internacional en los países en desarrollo. La ayuda multilateral al sector pecuario se sustanció en 1995 y 1996 mediante cuantiosas consignaciones de fondos por parte del Banco Mundial, particularmente para actividades relacionadas con la mejora de los servicios ganaderos mediante el apoyo a la mejora de la nutrición, los piensos y los servicios veterinarios, entre otros aspectos. Al parecer, esa financiación se interrumpió en 1996 y a pesar del aumento de las cantidades consignadas por otras organizaciones, la ayuda multilateral a los sectores pecuario y cárnico descendió de 270 a 91 millones de dólares EE.UU. También disminuyeron los fondos bilaterales con respecto a los años anteriores (cuadro 8).
75. Durante el período objeto de examen se han hecho nuevos progresos: algunos países han reducido la intervención gubernamental y se ha mejorado el acceso a los mercados. Pero, como se indica a continuación, en un período caracterizado por los bajos precios de la carne y la proliferación de brotes de enfermedades animales en todo el mundo, subsisten algunas preocupaciones.
76. Los precios bajos durante el período de examen han puesto de manifiesto la tendencia de los países desarrollados a aumentar las ayudas al mercado en el sector cárnico. Estas ayudas adoptaron la forma de planes de sostenimiento de los precios y de programas de redes de seguridad de los ingresos que, aunque no distorsionan necesariamente el comercio, sí tienen ese efecto cuando se acompañan de medidas de ampliación de la protección en frontera, destinadas a proteger a los productores nacionales.
77. Los brotes de enfermedades animales también han determinado un aumento de la ayuda al sector pecuario, tanto para contener y erradicar las enfermedades como para contribuir a que los exportadores de los países en desarrollo puedan ajustarse a las restricciones técnicas más estrictas impuestas por los países desarrollados.
78. En muchos casos, la intensificación de las medidas de ayuda interna se ha acompañado de medidas de restricción del comercio. No sólo se han aumentado los aranceles, sino que se ha recurrido a la imposición de derechos compensatorios y medidas de salvaguardia. Además, los reiterados brotes de enfermedades animales han inducido a los países a decretar prohibiciones de importación e imponer prescripciones sanitarias más estrictas, así como otros obstáculos técnicos, como los requisitos relativos al etiquetado y a los sistemas de trazabilidad de los animales.
79. Se han producido conflictos comerciales cada vez más frecuentes entre los países miembros de acuerdos comerciales regionales. Las iniciativas regionales encaminadas a promover el comercio mediante el fortalecimiento o la ampliación de los acuerdos comerciales regionales y la armonización de las políticas comerciales o de los sistemas regionales de certificación en materia de sanidad animal han resultado menoscabadas como consecuencia de la mayor competencia por los mercados derivada del descenso de los precios.
80. En consecuencia, el Grupo Intergubernamental sobre la Carne tal vez deseará recomendar que:
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1 Las directrices fueron aprobadas por el GIG sobre el arroz en 1971; el GIG sobre semillas oleaginosas, aceites y grasas en 1980; y el GIG sobre la carne en 1976. El texto oficial de las directrices figura, junto con los cuadros complementarios, en el documento CCP:GR-RI-ME-OF 01/3 Supp.1.
2 Hubo 42 respuestas al cuestionario sobre el arroz, 21 respuestas al cuestionario sobre las semillas oleaginosas, aceites y harinas y 46 respuestas al cuestionario sobre los productos pecuarios y la carne.
4 USDA/ERS: Agricultural Outlook, octubre de 2000.
5 Programa de Garantía de Créditos a la Exportación, administrado por el Departamento de Agricultura de los Estados Unidos.
6 Esta iniciativa, que entró en vigor el 1º de julio de 2000, permite intensificar las corrientes comerciales, especialmente de los productos de porcino, mediante contingentes más elevados y aranceles nulos dentro del contingente, eliminando al mismo tiempo la aplicación de subvenciones a la exportación entre los países participantes.
