Donde no se aplican conceptos convencionales
S. Kolade Adeyoju
S. KOLADE ADEYOJU es forestal y geógrafo. Es miembro del Departamento de Recursos Forestales, Universidad de Ibadán, Nigeria.
Los pueblos tropicales dependen fundamentalmente de la agricultura para su subsistencia. Las perspectivas de que este esquema económico puede modificarse llevándolo a un nivel comparable con el de las naciones industrializadas no son en el futuro inmediato muy halagüeñas. Resulta evidente por tanto que el desarrollo general de estos países debe comprender, y muchas veces comenzar, con actividades que exigen y utilizan la tierra en escala bastante importante. Si no se producen excedentes en la agricultura y otras actividades rurales no podrá (legarse a la industrialización, a menos que sea posible obtener divisas extranjeras de otras fuentes, tal como la exportación de minerales. Sin embargo, las consecuencias globales de «la guerra de los minerales» de los últimos años indica claramente que el depender excesivamente de la exportación o importación de minerales conduce a riesgos imprevisibles y formas de extorsión sofisticada. Aunque resulta conveniente contar con una variedad de recursos y es también necesario optar por un tipo de actividad económica antes que otro, no existe ninguna razón fundamental para dejar de lado a la agricultura, tanto en las naciones desarrolladas como en aquellas en vías de desarrollo. Los motivos para prestar mayor atención al sector rural, comprendido lo forestal, son tan claros como apremiantes.
Mediante una política de desarrollo y en un periodo prudencial de tiempo, es posible transformar un sistema económico, basado primordialmente en la agricultura, en otro esencialmente industrializado. Una medida importante a tal efecto puede ser el desarrollo del sector forestal moderno. Pero, debido a que las necesidades de la forestería moderna no son comunes en los países tropicales, frecuentemente se subestiman sus posibilidades, y la suerte de las tenencias forestales es más accidentada que la de la agricultura tradicional. No obstante, las tenencias forestales tienen más influencia directa sobre el desarrollo, ya que involucran a las medidas legales, contractuales y tradicionales mediante las cuales los servicios forestales pueden obtener la oportunidad de trabajar la tierra en forma productiva. También constituyen las reglas y procedimientos que rigen los derechos, obligaciones, privilegios y riesgos de individuos y grupos en el uso y dominio de los recursos forestales. En pocas palabras, las tenencias forestales guardan estrecha relación con la estructura de distribución de la renta dentro del sector forestal.
En la historia de la forestería tropical, el tipo habitual de desarrollo ha sido marcadamente orientado por fuerzas externas. Su comienzo se debió esencialmente a las necesidades de madera de los mercados europeos. Debido a que se precisan bastantes años para lograr un árbol tropical maduro, con el diámetro de 1,8 m que requería la tecnología de la época, se consideró que el suministro regular de trozas seleccionadas exigía que se reservara una parte relativamente extensa de tierra disponible. De ahí que la forestería tropical, por su concepto y sus propósitos, genera conflictos cuya causa y magnitud se relacionan estrechamente con la naturaleza e importancia de las economías rurales.
Aun cuando la forestería, como empresa, es en la actualidad un sector bien establecido de las economías tropicales, su base operativa - la tierra - continúa originando controversias e inestabilidad. Esto se debe principalmente a las exigencias exclusivas de la forestería, y a su excesiva rigidez, que están reñidas con los elementos esenciales de las economías rurales y las sociedades tradicionales. Los tradicionales propietarios de las tierras perdieron mucha de su influencia política y económica al no permitírseles el acceso a las tierras forestales, que ellos siempre consideraron como su más sagrado patrimonio. Además, los derechos de los agricultores, ganaderos y cazadores se cancelaron restringieron severamente al introducir reservas forestales. En general, los problemas originados por los desalojos de las reservas forestales o la abrogación de los derechos de uso de la tierra nunca han sido resueltos satisfactoriamente en los países tropicales. A raíz del incremento de la población, el gran desarrollo político y la formulación más concreta de los derechos individuales ano en las sociedades tradicionales, dichos problemas se han hecho más urgentes y exigen una mayor comprensión y soluciones viables.
Se presentan serías dificultades para realizar un examen a fondo de los problemas de tenencia de tierras en zonas tropicales. Existen numerosos países dentro del cinturón geográfico tropical, que son virtualmente una amalgama de diversas naciones-Estado; por tanto, es imposible hablar concretamente de un sistema tradicional de la tierra que sea típico de la situación de un país determinado. Además, las 7 potencias coloniales europeas más importantes (Bélgica, España, Francia, Italia, Países Bajos, Portugal y el Reino Unido) tienen distintos sistemas de leyes sobre la propiedad y objetivos de colonización, que se encuentran subyacentes en los programas de utilización de la tierra en los trópicos. En el caso de las antiguas posesiones británicas, también se advierten diferencias en la introducción y aplicación dentro de cada país de la legislación inglesa sobre la tenencia de la tierra. Estos problemas se ven complicados por el hecho de que algunos países tropicales han debido sufrir una sucesión de colonizaciones. En vista de la evidente yuxtaposición de las formas de tenencia de la tierra comunes en los trópicos, en este artículo nos referiremos principalmente a la situación en algunos países, y en particular al Africa occidental, aunque en ocasiones se citarán ejemplos de otras regiones tropicales. No obstante, los distintos problemas que se señalan pueden resultar de interés para una zona geográfica mas amplia.
Una advertencia: no se trata de criticar ciertos conceptos sobre tenencia de la tierra simplemente porque son foráneos. Es, antes bien, una cuestión de conveniencia de dichos conceptos para las necesidades de los países tropicales. Es más, mi idea fundamental es la necesidad de desarrollar un conjunto de principios o condiciones que: (a) puedan promover la contribución potencial de la forestería al desarrollo económico, y (b) faciliten adaptaciones acordes con las aspiraciones de los países tropicales en materia de tenencia de la tierra, teniendo en cuenta las necesidades del desarrollo forestal.
No existen en los países tropicales descripciones corrientes o generalmente aceptables sobre tenencia de tierras. Quizás el concepto más simple consiste en considerarla como un conjunto de acciones dirigidas a controlar el uso de la tierra. En un cierto periodo de tiempo dichas acciones pueden concretarse formalmente en derechos y relaciones individuales, esencialmente con el fin de reglamentar el USO de la tierra. Como la tierra es un recurso fundamental la mayoría de las actividades del hombre, y existen individuos o grupos que se esfuerzan constantemente por tener acceso a ella, hay necesariamente un elemento de competencia en lo que se refiere a la evolución de la tenencia y a sus consideraciones. Por ejemplo, en las economías de subsistencia, la agricultura ejerce un dominio predominante sobre la tierra: pero, a medida que crece el número de posibles usuarios de la comunidad, la tierra va adquiriendo mayor valor económico. En consecuencia, el valor que se atribuye a los principales elementos de tenencia de la tierra (la tierra, derechos de propiedad, reglamentación de su uso) varia sustancialmente en el tiempo y el espacio.
En los países adelantados, «la tierra»puede «definirse geográficamente como una zona determinada de la superficie de nuestro planeta»: sus características incluyen todas las propiedades razonablemente estables y previsiblemente cíclicas de la biosfera situadas verticalmente arriba y debajo de esa zona, inclusive la fauna y la flora y el resultado de las actividades humanas presentes y futuras, y sus interacciones, en la medida en que dichas propiedades y sus interacciones ejerzan una influencia importante sobre el uso presente y futuro de la tierra por el hombre (FAO, 1975a). Puede complementarse esta descripción sugiriendo que se imagine a la tierra como adherida a un enrejado, observándose así su distribución en parcelas o lotes, que pueden ser «tenidos», «poseídos», «arrendados», o «vendidos». Dichas propiedades no se aplican fácilmente en los países tropicales, donde los conceptos referentes a la tierra son principalmente tradicionales. La extensión, ubicación y los limites de la tierra han sido siempre aspectos marcadamente subjetivos, antes que materia de documentación cualitativa y cuantitativa. Por otra parte, la tenencia de la tierra es conjunta, y las decisiones sobre su uso sólo son válidas si son aprobadas por todos los miembros de la comunidad.
En forma similar, «los derechos sobre la tierra» de los países occidentales no tienen necesariamente equivalentes adecuados en la interpretación de los derechos de propiedad de las zonas rurales de los países en desarrollo. No es necesario que los derechos individuales sean permanentes o hereditarios para poder conservarlos. El grado de permanencia de los derechos depende en gran medida de las formas particulares de vida, de la fertilidad del suelo, de diversos factores ecológicos y de la naturaleza de las actividades económicas. El «uso»guarda estrecha relación con los «derechos» y son casi sinónimos. El «uso» y la posesión reales son generalmente esenciales para conservar los derechos individuales y familiares sobre una determinada superficie de tierra. Por otra parte, no es necesario que las aldeas o grupos familiares hereditarios hagan uso permanente y total de su tierra para mantener sus derechos sobre ella.
Por consiguiente, los principales elementos de la «tenencia de la tierra», en los países tropicales comprenden: (u) el concepto de la tierra; (b) una forma de correlacionar al hombre con su ambiente; (c) un sistema social con una dimensión espacial; y (d) la situación económica de la población local. A diferencia de los países occidentales, donde existen «reglas de tenencia» que comprenden mapas, principios generales establecidos como el derecho superior o soberano, el derecho de adjudicación o de control, y diferencias reconocidas entre propiedad, posesión, uso y usufructo, muchos países tropicales tienen un tipo distinto de relaciones, que se entienden más claramente dentro del contexto lingüístico y socioeconómico de cada comunidad.
AGRIMENSORES EN NIGERIA donde el significado del valor de la tierra está cambiado
UNA PLANTACIÓN DE TECA EN INDONESIA el elevado valor de la cosecha aumenta el valor de la tierra
En la mayor parte de los países tropicales, la tenencia de la tierra se hallaba generalmente en manos de grupos. Los detalles exactos de la estructura de la propiedad pueden variar de una comunidad a otra, pero básicamente los derechos de propiedad del individuo emanan del grupo al cual pertenece. Al examinar la situación en Africa, Elias (1962) ha señalado que «la propiedad corresponde al grupo y el individuo sólo tiene la posesión. Pero esta posesión no consiste solamente en el mero dominio físico del individuo sobre su parcela de tierra, ya que puede excluir de la misma no sólo a los extraños al grupo, sino también a miembros de su propio grupo, siempre que, en el último caso, pueda demostrar que él mismo no ha infringido las reglas tradicionales en cuanto a los miembros del grupo».
El papel de las unidades familiares es la característica más común de la propiedad del grupo. En este sentido, se considera que la tierra pertenece a un antepasado común y puede ser usada, si está desocupada, por cualquier miembro de la familia. En la mayoría de las familias la herencia es por línea paterna, aunque en Ghana, Costa de Marfil, Congo y Zambia se reconoce el derecho del heredero por línea materna a hacer uso de la tierra. Empero, es más fácil fijar los limites de la tierra familiar que los del sistema amorfo, pero universal, de la propiedad comunal. En todos los países tropicales existen variedades de este sistema. Tanto en Africa como en Asia, una gran parte de las tierras rurales pertenecen a comunidades. Lo característico de esas tenencias es que los individuos hacen uso de la tierra ya sea personal o colectivamente, pero no son sus propietarios; el agricultor individual es dueño de las cosechas que produce, mientras que el grupo tiene autoridad para decidir en qué forma se ha de utilizar determinado lote de tierra; las especies perennes, tales como la palmera oleífera y los árboles butirospermos que existen en partes del Africa occidental, la palmera sagú de Papua Nueva Guinea, y el bambú en el sudeste asiático pertenecen a la comunidad, mientras que las cosechas que requieren arar la tierra (maíz, arroz, alubias, mandioca, camotes) son consideradas como propiedad del individuo que las cultiva. En consecuencia, no es raro que tanto los individuos como el grupo aduzcan diversos derechos sobre la misma parcela de tierra.
En otras circunstancias, por ejemplo, en la sabana del Africa occidental, el uso de tierras comunales es más liberal. Los pastizales pueden ser utilizados por ganado de cualquier dueño; la ocupación en común de la tierra por distintos pueblos nómadas crea Un núcleo más fuerte que el de la familia y, según el concepto de ellos, es equivalente a la hermandad de sangre. Por éste y otros casos de ambigüedades que surgen del uso ilimitado del consorcio de la tierra comunal, Elias (1962) ha llamado «corporación» al sistema, y no comunal, ya que, según dice, «la relación entre el grupo y la tierra es invariablemente compleja, puesto que los derechos individuales a menudo coexisten en la misma parcela de tierra con los del grupo; no obstante, los individuos tienen derechos claramente determinados y reconocidos dentro de la tenencia total del grupo».
NÓMADAS EN EL SAHEL ¿a quién pertenece la tierra?
Un aspecto interesante de la propiedad comunal es la «ocupación inicial». En la mayor parte de las zonas rurales de los trópicos existe una asociación especial entre algunos grupos sociales que se consideran los primeros pobladores de ciertos distritos, y la existencia de derechos especiales. Esto es particularmente evidente en regiones donde los pobladores llegaron en corrientes migratorias sucesivas de grupos étnicamente similares o distintos. En estos casos, es probable que se hayan concedido ciertos derechos rituales a los primeros inmigrantes y otros derechos políticos a los que llegaron mas tarde. Este sistema no ofrece la «igualdad»que contempla el concepto de propiedad comunal, lo que otorga validez al argumento de Elias (1962) en favor de la propiedad por corporación en lagar de tenencia comunal. La jerarquía de las tenencias es en estructura similar a los poderes constitucionales de los gobiernos estatales o centrales de la mayor parte de los países de organización federal: los derechos de los primeros pobladores corresponden a los «poderes de reserva» que a menudo tienen los gobiernos nacionales. Encontramos ejemplos de este tipo de tenencia en partes de Nigeria, Costa de Marfil, Níger, Congo, Rhodesia y Papua Nueva Guinea.
Las economías tradicionales de los pueblos tropicales se basan generalmente en el uso extensivo de la tierra. El dominio de la tierra era esencial para la subsistencia de los distintos grupos, pero tenía poco valor de cambio. Tener el titulo de la tierra significaba tanto prestigio como subsistencia; también significaba la continuación de la existencia y un cierto grado de soberanía para los grupos sociales. La propiedad de la tierra se hallaba en manos de los jefes, los ancianos y/o los consejos. Todos tenían derecho al uso de la tierra, pero estos derechos emanaban esencialmente de la participación en el grupo; en algunos casos involucraban una obligación de obediencia y fidelidad a la autoridad política.
Al tener todos libre acceso a la tierra, la regla general era que los descendientes de un individuo tenían iguales derechos a su tierra. No obstante, el ejercicio de esos derechos estaba limitado por la existencia de obligaciones y contrapesado por los derechos y privilegios de otros. Por ejemplo, un rasgo particular de una tenencia nativa en Rhodesia era que un joven sólo podía heredar o recibir tierra cuando iba a casarse (Garbett, 1963).
La extensión de tierra que utilizaba una familia o individuo dependía principalmente de factores económicos, técnicos y hasta mágicos. Thomas (1963) observó en Senegal una práctica poco común en el uso de la tierra. Los Diola están obligados a cultivar un número igual de campos bajos y altos a fin de equilibrar su producción. De este modo, además de dividir la tierra en pequeñas parcelas, las tenencias se distribuyen más extensamente. Como resultado de la presión demográficas la recuperación colectiva de nueva tierra de manglares pantanosos se convierte en necesidad periódica como lo es también la redistribución de los arrozales por línea hereditaria, cada cinco o seis generaciones.
La reserva de tierra basada en creencias míticas es práctica común en la mayoría de las comunidades. La cultura y la tradición de algunas sociedades muchas veces exigen la veneración de los antepasados en períodos de victoria y de dificultades, en tierras de iniciación, tierras embrujadas, tierras donde tuvo lugar la mítica aparición de dinastías gobernantes u otros grupos, tierras donde existen santuarios o donde primero se establecieron poblaciones. La presencia o ausencia de tales tierras generalmente refleja el grado de movilidad de las poblaciones locales.
En el pasado, los litigios por la tierra no eran frecuentes, particularmente entre los grupos que controlaban la tierra. Sin embargo, la expansión y el traslado de grupos han dado lugar a cambios territoriales y a la coexistencia de distintos grupos, que ejercían derechos diversos sobre una misma porción de tierra. Aunque se producían conflictos dentro de los grupos étnicos, los pueblos o los linajes, estos se solucionaban fácilmente, debido a la aceptación de valores, penas y arreglos simbólicos comunes. Distintas categorías de individuos podían ejercer derechos temporales, pero siempre se reconocían los derechos provenientes de la ocupación inicial o el desmonte de la tierra.
Siempre ha habido cambios en las tenencias de tierras tropicales, pero en los últimos 50 años han sido mas rápidos y permanentes. Las migraciones los contactos entre distintos pueblos, los cambios políticos internos y la expansión de nuevas religiones afectaron marcadamente la evolución de las tenencias. Además, en los últimos 100 años han surgido otros factores. Se han producido transformaciones económicas y sociales causadas principalmente por influencias tecnológicas y religiosas externas. Los sistemas de tenencia de la tierra imperantes fueron así considerablemente modificados o complicados. Junto con los efectos de las formas europeas de administración y gobierno, los países tropicales recibieron cultivos «exóticos», tales como cacao, caté, té, sisal, caña de azúcar, banano, arroz, ananás y frutas cítricas, que requieren regímenes de plantación. También aumentó la demanda de los productos de caucho, madera y palma. Como resultado, ha cambiado la composición de los grupos que viven en la tierra o la trabajan; la demarcación de las unidades de tierra se ha modificado e intensificado considerablemente; las tierras se han dividido o compartido; la naturaleza y el contenido de los derechos han variado; nuevas categorías de individuos han adquirido derechos de dominio sobre la tierra; y han surgido nuevos conceptos sobre la misma.
Los efectos de los cambios debidos a la influencia europea parecen espectaculares por su origen y por las tácticas poco recomendables empleadas, y porque todos somos testigos de sus consecuencias, por ejemplo en partes de Africa. No hay duda de que la primitiva conquista y colonización dejaron sus huellas en diversos sistemas de tenencia de la tierra. Por ejemplo, en partes de Africa y Asia, donde la legislación mahometana estaba firmemente establecida antes de la llegada de los europeos, no es posible separar totalmente el sistema nativo de tenencia de la doctrina islámica sobre la sucesión.
Los movimientos colonizadores de los siglos XIX y XX alteraron profundamente los sistemas de tenencia de la tierra de determinados países. Por ser el clima de Africa occidental generalmente inhóspito para los europeos, las autoridades imperiales no impusieron un tipo occidental de tenencia de la tierra, excepto en las zonas urbanas y para necesidades especiales de la administración de ciertos recursos naturales. No obstante, en Africa oriental y central los colonos europeos aumentaron rápidamente sus tenencias de tierra, desalojaron a gran número de pobladores locales, y crearon una sociedad racial basada esencialmente sobre el dominio de las mejores tierras. Después de su independencia, Kenya, Tanzania, Malawi, Zaire, y Zambia debieron derogar una cantidad de leyes sobre la tierra a fin de facilitar las reformas agrarias. Es posible que
Angola y Mozambique sigan el mismo camino oportunamente. Malasia tuvo una experiencia similar con las migraciones de hindúes y chinos. La Reserva de Tierras de Malasia tare creada como una defensa contra la creciente pérdida de tierras por la población local.
La creciente comprensión de las posibilidades de la tierra no apta para la agricultura ha ejercido una gran influencia en las formas de uso de la tierra. En muchos países, el potencial de los recursos minerales, hídricos, pesqueros, ganaderos, forestales y de la fauna supera al de la agricultura de subsistencia y también al de la agricultura de mayor escala practicada actualmente. El desarrollo de estos recursos ha requerido medidas tanto institucionales como económicas en materia de administración de la tierra. En igual forma, la evolución de las infraestructuras que acompañó a los programas nacionales de desarrollo económico ha modificado el sistema tradicional de tenencia. La construcción de caminos, por ejemplo, aunque dirigida a facilitar y estimular la producción y el mercadeo de cosechas exportables, así como a aliviar los problemas de comunicación, generalmente perjudica la integridad de las tierras y la cohesión de las familias.
En todos estos ejemplos, los cambios en la tenencia de la tierra se están produciendo, ya sea como resultado de actividades planeadas por los gobiernos, o a raíz de la interacción de diversos factores: comercio, comunicaciones, presión demográfica, y la creciente monetización de la economía de subsistencia. Vemos así que los componentes de la tenencia de la tierra en los países tropicales no son en sí mismo inmutables, a pesar de que el sistema sigue siendo esencialmente tradicional.
La condición previa para la transferencia de la tierra es que el que la realiza sea su propietario. El derecho de propiedad da el derecho de transferir, y en igual forma la transferencia se convierte en fuente de propiedad. Pero debe señalarse que el derecho de propiedad no siempre da el derecho de transferir. La transferencia por venta en dinero no está bien vista dentro de los sistemas tradicionales de tenencia de la tierra; generalmente se desaprueba. En el pasado, la transferencia de tierra se hallaba sujeta a ciertas limitaciones sociales y rituales. Sin embargo, en muchos países la aparición de nuevos conceptos sobre la enajenación se ha vinculado con procesos de desocialización y de individualización de las tenencias. Por otra parte, el sentimiento de inseguridad y de hostilidad con los extraños, surgido a raíz de la creciente escasez y demanda de tierra, ha fomentado mucho los conceptos de propiedad comunal no enajenable y de sanción ritual en la tenencia de tierras.
En Africa occidental ha habido invasiones, migraciones y las consiguientes transferencias de tierra. La situación de esos países ha sido muy bien expuesta por Mabogunje (1971): «Algunas de las zonas más densamente pobladas del Africa occidental se hallan actualmente en este cinturón (forestal). Muchos de los grupos más importantes, sin embargo, vienen tradicionalmente del norte, desalojando o absorbiendo a pueblos menos organizados o más primitivos. Podemos por lo tanto suponer que, en las primeras épocas de la historia del Africa occidental, el papel de tales zonas forestales era el de refugio, ya que proporcionaban, aunque sólo fuera en forma temporal, cierta seguridad contra la agresividad de grupos más fuertes y mas organizados en la región de praderas del norte».
La forma más común de transferencia de la tierra es por herencia. En el sistema de tenencia consuetudinario, se presume que el grupo, propietario final de la tierra, no morirá nunca. La herencia es predominantemente por línea paterna, pero un rasgo notable del sistema es que los miembros del grupo no dejan testamento al morir, es decir, se descuentan los deseos del difunto, en forma tal que las reglas tradicionales de sucesión y distribución pueden funcionar sin restricción. Por estas reglas los más ancianos tienen autoridad para supervisar, proteger y distribuir, si fuera necesario, las tierras del difunto según su mejor criterio. La creciente excepción a esta regla general surge de la introducción de cosechas permanentes tales como cacao, caucho, café, té y sisal, que significan inversiones importantes que el grupo no puede fácil o moralmente encargarse de administrar como si fuera una propiedad común.
Generalmente, la tierra sobre la cual un difunto tuvo derechos de uso puede agregarse a la tierra que se reserva para fines comunales si el dueño reconocido muere sin sucesión, o si, según opinión del consejo familiar, ninguna ley familiar de sucesión o distribución parece adecuada y aceptable para los posibles herederos. Una vez que una porción de tierra se ha reservado para fines comunales, no puede en adelante pasar a propiedad individual o heredarse. Además, si mediante el esfuerzo comunal una parcela se recupera de manos de extraños, o se mejora si es pantanosa o esta en malas condiciones, tal parcela no podrá ser heredada individualmente.
Entre los métodos aceptables para transferir la tierra se hallan el arrendamiento, el préstamo y el intercambio, cada uno de los cuales ha sido utilizado en distinta medida en los países tropicales. El método usado más comúnmente, y con mucho el más tradicional, es el de la prenda. La tenencia tradicional habitualmente permite empeñar o prendar artículos, inclusive las cosechas agrícolas, con el fin de ofrecer garantía para préstamos. En algunas partes de Nigeria, el cacao el caucho y la palma oleífera son utilizados comúnmente en contratos de prenda para garantizar préstamos obtenidos con diversos fines: educación de los niños, casamiento, entierro, litigios, vejez o enfermedad, pago de impuestos, y, algunas veces, mejoras agrícolas. La prenda no se aplica a la tierra, sino a sus árboles, que son de propiedad individual. Una diferencia importante entre el concepto tradicional en las tenencias sobre la prenda y el anglosajón es que la prenda tradicional puede ser rescatada permanentemente. Pueden por lo tanto presentarse situaciones en que los nietos u otros parientes deben devolver el préstamo otorgado a un difunto a fin de recuperar el árbol de cacao o de caucho.
La tierra en sí misma, aunque no fuera enajenable, no tendría mucho valor como garantía, ya que los que tienen dinero para prestar generalmente tienen también mucha tierra. El prestamista no tiene interés en trabajar la tierra para producir ciertas cosechas, sino en recolectar y vender el producto para cobrarse su préstamo. Debemos señalar nuevamente que la prenda sobre cosechas de árboles es un fenómeno reciente en las economías rurales. El método obstaculiza el proceso sucesorio, ya que en períodos de buenas cosechas y buenos precios al productor, los prestamistas se muestran renuentes a entregar el manejo de las tierras rurales.
Los préstamos de tierra se realizan cuando hay escasez temporal de tierra para producir cosechas alimenticias. La escasez temporal puede ser causada por: (a) circunstancias en las cuales la tierra en barbecho no se ha regenerado lo suficiente en el momento en que el dueño o usuario la necesita para la producción de una cosecha estacional; (b) cuando al agricultor desea aprovechar la presencia de mano de obra migratoria de poco costo y no tiene suficiente tierra de su propiedad para mantenerla ocupada: y (c) cuando un trabajador decide permanecer y convertirse en arrendatario, y pide tierra en préstamo de estación en estación hasta que es incorporado al grupo de propietarios de la tierra. Los intercambios de tierra se realizan cuando los agricultores deciden unir parcelas de tierra contiguas.
La tenencia forestal significa en este caso un método formal de controlar parcial o totalmente el uso de la tierra forestal. Los controles e instituciones de la administración de estas tierras resultan extraños al sistema local. El sistema de las tenencias forestales también resulta extraño debido a los requisitos a largo plazo del desarrollo forestal, y a que el potencial del sector no se vislumbra fácilmente en el limitado horizonte económico de las sociedades tradicionales. En la mayoría de estas sociedades, el punto de vista forestal se limita a la satisfacción de necesidades primarias, tales como leña para hacer fuego, trozas para la construcción, animales de caza por su valor en proteínas, y quizás también maderas para embarcaciones y otras construcciones.
Las tierras forestales no estaban ordenadas y la disponibilidad hasta de los mejores recursos forestales era fortuita en vista de la expansión de la agricultura nómada.
Las prácticas agrícolas opuestas de uso de la tierra alentaron el desarrollo de una forma distinta de ordenación de la tierra para la forestería, cuyos principios originales se basaron en el rendimiento sostenido de los recursos. Se realizaron entonces diversos esfuerzos por adquirir tierra para uso forestal exclusivamente. Como se observó anteriormente, existen in finitas variaciones tanto en los principios como en la estructura de la propiedad de tierras en los países tropicales. El objetivo básico de impedir la destrucción de los bosques y obtener títulos sobre las tierras forestales ha sido perseguido mediante distintas estrategias en distintas comunidades de diversos países, lo que condujo a crear un verdadero mosaico de tenencias forestales. Sin embargo, un factor importante que impidió la uniformidad de las tenencias dentro de cada país fue la escasa comprensión de las sociedades locales, particularmente por su apego a la tierra. Los servicios forestales de casi todos los países tropicales se iniciaron como parte de la administración colonial, que prestaba poca atención a las costumbres locales. No obstante, no debe culparse demasiado a los primeros forestales por su ingenua posición absolutista en cuanto a las reservas forestales y su recelo antropológico, cuando se recuerda que debían luchar con numerosas fuerzas: los jefes locales, los grupos y los agricultores nómadas por un lado, y el influyente brazo político de la administración colonial por el otro.
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El primer tipo de tenencia forestal, considerado generalmente como el más satisfactorio, es el estatal. Las tierras forestales de esta categoría se denominan con frecuencia «reservas forestales» o «bosques del Estado». En la mayoría de los países se hizo un esfuerzo por reservar la mayor extensión posible de tierras forestales bajo el dominio del Estado. Rápidamente se vigilaron vastas zonas, porque se observó que estaban «amenazadas» por los agricultores nómadas, «abandonadas» o «desocupadas». Las tierras fueron expropiadas a sus propietarios individuales mediante ordenanzas o proclamas. La expropiación de los derechos de ocupación se basa esencialmente en el principio del dominio eminente del Estado, común a todos los sistemas europeos de propiedad de la tierra. Fue notable la eficacia de esta regla en países donde no había reinos indígenas fuertes, cuyos papeles y prerrogativas tradicionales están en contraposición con el espíritu y los reglamentos de la propiedad estatal. Malasia Occidental, sin embargo, es una excepción; este país reconoce el papel constitucional de los sultanes y, no obstante, la propiedad de las tierras forestales es privativa del Estado.
El segundo tipo de tenencia forestal es el de la propiedad comunal o colectiva, sistema surgió a través del tiempo como una componenda, a raíz de la política de pacificación en boga durante el período de transformación política de las naciones-estados étnicas en las amalgamas que hoy en día se conocen como países. A fin de evitar la perturbación política, los servicios forestales debieron relegar el concepto occidental del dominio absoluto y reconocer a las comunidades locales como propietarios de jure de los bosques y, por tanto, con derecho a percibir la renta de las operaciones, mientras que los servicios forestales actuaban como administradores de facto o arrendatarios «perpetuos». Ghana y Nigeria son los ejemplos más destacados del sistema de tenencia forestal comunal. En Gabón existen circunstancias excepcionales para la creación de bosques comunales. Por un decreto de 1957, las regiones forestales de Okumé y Limba pueden ser desarrolladas «con fines de favorecer a pequeñas comunidades o aldeas». A pesar de que el decreto permite a cada aldea realizar ciertas actividades, tiene una indicación implícita de que la propiedad de la tierra no es transmitida a sus habitantes.
La tierra forestal, independientemente de su propiedad, puede clasificarse como «bosques de protección» o «bosques protegidos». Los bosques protegidos contienen árboles útiles, pero no pueden ser ordenados bajo el sistema de rendimiento sostenido. Estos bosques pueden estar situados en tierras que eventualmente se devolverán a la agricultura u otros usos, pero, a fin de incrementar al máximo el uso de la madera disponible e impedir el ingreso prematuro a esas tierras, se imponen ciertas restricciones. Los bosques de protección son creados en tierras propensas a la erosión o con excesivo pastoreo. En otras circunstancias, se constituyen bosques de protección para proveer determinados productos y/o servicios, tales como leña o recreo para la población cerca de las zonas urbanas. Como la presencia de los bosques de protección contribuye a la estabilidad del ambiente total, la mayoría de los países cuenta con este tipo de bosques, siendo por lo tanto la cuestión si dichos bosques son protegidos de acuerdo con la legislación del gobierno nacional o por estatutos de los consejos locales. En Nigeria y Ghana existen bosques de protección estatales y de consejos locales. Sin embargo, en los países de habla francesa de Africa, donde todas las tierras forestales son de propiedad del gobierno, existen tanto bosques de protección como protegidos. El rasgo especial de los bosques protegidos es que éste es un término administrativo aplicable a cualquier tipo de bosque, particularmente cuando aún no está legalmente reservado. En los bosques protegidos se admiten los derechos tradicionales, excepto aquellos que pueden dar lugar a la destrucción o a la eliminación de ciertos árboles. En general, estos bosques son ordenados con objetivos concretos.
Algunos gobiernos han introducido medidas específicas con respecto a algunas especies madereras. Estos árboles clasificados no pueden ser extraídos, excepto con la autorización del servicio forestal. El agricultor local tiene una responsabilidad algo contradictoria con respecto a los árboles. No se le permite dañarlos deliberadamente, ni tiene obligación de cuidarlos, pero en algunos países, y particularmente en Ghana y Nigeria, deben abonar ciertos tributos a los propietarios antes de poder sacar dichos árboles. Muchas leyes forestales de los países francófonos prohiben dañar los árboles protegidos.
Una tercera forma de tenencia forestal es la privada, que se halla, por ejemplo, en los ¡guises latinoamericanos y, hasta cierto punto, en la zona del Pacífico. Debido a que las actividades forestales son a largo plazo y que la tierra pertenece generalmente a las comunidades, no ha sido posible promover mucho la propiedad forestal privada en Africa. Puesto que no existen incentivos especiales, los terratenientes no pueden comprender las ventajas de la forestación con respecto a la agricultura. Madagascar, las Islas Comoro, Filipinas y las Islas Fiji, son países donde buena parte del patrimonio forestal es de propiedad privada.
En los casos en que se invierten fondos públicos en grandes obras de recuperación de tierras, la propiedad de las mismas corrientemente se halla en manos del Estado. Sin embargo, una reciente experiencia en Nigeria demuestra que los campesinos agricultores de zonas propensas a la erosión, afectadas por sequía, o azotadas por el viento, pueden ser alentados a celebrar convenios mediante los cuales una parte de sus tierras no serían utilizadas más que para cultivar arboles. La posible ventaja de este punto de vista es que puede ser formalizado en forma de un dominio absoluto y restrictivo similar al concepto de «bosque dedicado», introducido por la Ley Forestal Británica de 1947.
La compra de derechos de uso de la madera de superficies muy extensas es un arreglo singular que se realiza con fines de desarrollo forestal en algunas islas del Pacifico. En las Islas Fiji, Papua Nueva Guinea, Islas Salomón y Samoa Occidental, los servicios forestales no pueden adquirir tierra, aun en las circunstancias más favorables de abundancia de la misma, población reducida y falta de competencia en el uso de la tierra. Esto se debe a la renuencia de los grupos de propietarios a separarse de sus tierras. La práctica es, por tanto, que el gobierno celebre convenios con los dueños tradicionales y adquiera el derecho a explotar los bosques comerciales de sus tierras. El derecho de corta puede ser concedido a compañías o a particulares en forma de permisos o contratos de corta de la madera. El sistema es singularmente distinto de los contratos comunes de uso de la madera, mencionados más arriba. Aunque los derechos de corta se conceden por 20 años, después de los cuales las tierras vuelven al propietario tradicional, el servicio forestal, a pesar de su statu quo, se ha esforzado por establecer plantaciones en tierras donde ya se han extraído árboles. Es virtualmente una «tenencia anticipada», llena de incertidumbre.
En un cierto número de países africanos, los «derechos de uso» se han concedido a los habitantes locales (FAO, 1965). Estos derechos tienen su origen en la costumbre, y leyes consuetudinarias rigen su ejercicio en buena parte del patrimonio forestal (y a veces de todo). Entre éstos se hallan el derecho a recolectar productos forestales menores, a cazar, pescar, hacer pozos, extraer agua, y de usar el bosque con propósitos ceremoniales. En casos extremos, existen derechos de uso perjudiciales que permiten a los pobladores locales cortas o usar productos mayores del bosque, recolectar productos menores afectando a arboles comerciales, prender fuego a los bosques, criar y pastorear ganado, y hasta emprender tareas de desmonte con fines de cultivo o residencia. En los países de habla inglesa, el ejercicio de los derechos consuetudinarios está estrictamente reglamentado habiéndose abolido la mayor parte de los mismos en las leyes forestales fundamentales. Pero en los países de habla francesa la distinción principal es entre forêts classées (clasificados como reservas forestales) y forêts protegées (bosques protegidos), de que se ha discutido antes. El ejercicio de los derechos de uso en los bosques protegidos es menos estricto que en los bosques clasificados.
EN EL JARDÍN DE UNA PERSONALIDAD EN AFRICA OCCIDENTAL administrador de tierra comunal
La autorización de los derechos de uso fue un incentivo para que los terratenientes cooperaran con el servicio forestal en la reserva y la ordenación de los bosques. Invariablemente, la población local ejerce y conserva estos derechos activamente, creando así severas restricciones de tenencia para los ordenadores forestales. Sin embargo, como las reservas forestales se realizan con distintos propósitos, debiera ser posible clasificar los derechos de uso de acuerdo con las circunstancias. Además, como en el último análisis los objetivos forestales deben ser idénticos o similares a las necesidades de la población local, las restricciones de las tenencias que sur gen de los derechos de uso deben ser consideradas como una necesidad.
Dos factores son pertinentes para el desarrollo de las tenencias forestales que se han discutido. Primero, las formas de tenencias naturales han sido importadas en el caso de varios países. Las circunstancias de quienes las recibieron y el mecanismo de la importación fueron muy diferentes. Segundo, donde no existía presión demográfica, la necesidad de formalizar las tenencias forestales era secundaria en relación con la de explotarlas, como fue el caso de Camerún, Congo, Costa de Marfil, Gabón y Surinam. Sin embargo, la situación en las islas del Pacífico, que se ha mencionado, es una de las oportunidades desperdiciadas. Si se hubiese adoptado una política enérgica de reservas forestales en los primeros días de las nuevas administraciones políticas, se hubieran evitado las actuales dificultades. Por otro lado, donde no existió presión demográfica y el clima era agradable para los colonos europeos, las formas de tenencias se adaptaron a las de Europa. Esta es la causa subyacente de la diferencia entre las tenencias forestales de la América Latina y las de los países de Africa y Asia.
En la época más temprana de la forestería tropical, se establecieron diversas metas para cada país en materia de resevas forestales: por ejemplo, un 33% de la tierra en algunos países y un 25 % en otros. Las metas se lograron muy pocas veces. La superficie que ocupan las tierras forestales en esos países es muy variada: 3% en Kenya, 10% en Nigeria, 29% en Madagascar, 40% en Brasil, 57 % en Zaire, 78% en Papua Nueva Guinea, 87% en Guyana (Inventario Forestal Mundial, FAO, 1963). Aunque los bosques tropicales son infinitamente heterogéneos y, por tanto, tienen distinto potencial, sin embargo su presencia y su situación legal imponen las correspondientes reducciones en la superficie total de tierra disponible para otros usos, particularmente para la agricultura. Así en los sitios en que hay bosques la propiedad forestal ha introducido un nuevo tipo de inversión en la tierra y, de esta forma, ha transformado el interés estacional que tenía en la tierra un agricultor de subsistencia en un interés a largo plazo.
La restricción en el uso de la tierra causada por la reserva forestal actué como estimulo para mejorar la ordenación de la tierra. Por ejemplo, en Nigeria el agricultor campesino, que tradicionalmente hace un uso extensivo de la tierra, no sólo ha debido moderar sus planes de extender sus cultivos migratorios cercanos a las reservas forestales, sino que también ha debido adaptar sus relaciones con otros agricultores en el dominio, la ocupación y el uso de la tierra. De este modo, en algunas comunidades los agricultores campesinos están inadvertidamente practicando una agricultura de tipo intensivo. Se ha observado un creciente número de casos de rotación de cultivos de mijo, malagueta, cebollas, maní y algodón entre los habitantes de las zonas cercanas a las reservas de sabana forestal en Ghana y Nigeria.
Dentro de la vasta región de la sabana africana, la producción ganadera es una actividad principal. En esta zona, los intereses del propietario forestal y del ganadero son en parte opuestos y en parte interdependientes. Generalmente, los ganaderos prestan poca atención a los limites marcados, excepto cuando se trata de grandes ríos, montañas infranqueables o la presencia de la mosca tsé-tsé. Así, cuando se aplican impuestos al ganado de los criadores, como sucede en Nigeria, por sus tenencias nómadas, ha resultado difícil cobrar tales impuestos. No obstante, cuando es factible, las reservas forestales se establecen principalmente para proporcionar alimentación para el ganado. Entonces se establecen sistemas de pastoreo en forma tal que el ganado se desplace de una zona a otra aprovechando la vegetación relativamente nutritiva del suelo. Este arreglo facilita la administración del impuesto al ganado y ha demostrado ser muy conveniente, tanto para la economía ganadera como para la preservación del ecosistema.
Los vastos esfuerzos de protección del suelo que han emprendido los gobiernos para combatir los problemas causados por la sequía en los 4 Estados norteños de Nigeria, por ejemplo, han sido muy poco efectivos debido a los existentes derechos de tenencia de los pobladores de la zona. No se mostraron dispuestos a ceder pequeñas porciones de su tierra para establecer plantaciones de protección y cortinas rompevientos, que son de importancia critica para poder seguir usando la gran porción de tierra restante, y por lo tanto también para su propia supervivencia. Aunque hoy en día muchos comprenden las ventajas a largo plazo de los proyectos de plantaciones protectoras, sin embargo, las negociaciones para compra de tierras son complicadas y prohibitivas (Adeyoju, 1973). No obstante, cuando ha sido posible obtener tierra para los proyectos, los beneficios de las compensaciones y las oportunidades de ocupación durante su ejecución han sido de gran importancia para las economías locales.
Los ejemplos citados ilustran distintas funciones de las tenencias en la ordenación de la tierra que, sin embargo, son secundarias con respecto a los problemas del desarrollo rural en la mayoría de los países tropicales. Además de los distintos esfuerzos por estimular, apoyar y crear un ambiente adecuado para el desarrollo, y la necesidad de saltear o unificar etapas en el proceso del crecimiento económico, esos países han debido también empeñar una dura batalla contra la desocupación. Esta es una batalla extremadamente confusa, a pesar de las proyectadas contribuciones de las industrias madereras, la infraestructura agrícola, los servicios sociales y la reforma agraria. En tales circunstancias, lo que ha resultado imperativo para el sector es lo que ha señalado Raup (1967): «Dondequiera que exista abundancia de mano de obra agrícola y escasez de capital, el deber de los sistemas de tenencia es dar trabajo a la gente».
La hipótesis de Raup provee un marco socioeconómico para reconciliar la política forestal conflictiva con los objetivos generales del uso de la tierra. Además, en este sentido Nautiyal y Smith (1968), y Muthoo (1970) han considerado las razones para evaluar las políticas interrelacionadas de uso de la tierra. La conclusión pertinente que surge de estos estudios es que el uso provechoso de la tierra y el equilibrio de las tenencias dependen del empleo de técnicas positivas de administración.
Los bosques tropicales abarcan alrededor de 700 millones de ha (FAO, 1974). La magnitud de estos bosques se debe en parte al trabajo de los forestales y en parte a características naturales de algunos países. Como las políticas forestales no se basaron en estudios sobre las condiciones de la tierra y los estudios socioeconómicos, las reservas forestales existentes inevitablemente comprenden las mejores tierras agrícolas de la mayoría de los países y, por tanto, son muy susceptibles a los ataques, no sólo en las zonas densamente pobladas, sino también en sociedades que están sufriendo rápidas transformaciones. Es evidente que en muchos lugares las tierras forestales son un recurso inactivo debido a las disposiciones legales, que impiden que se destinen a actividades más provechosas. De este modo, mientras el exceso de bosques puede ser un obstáculo para el desarrollo en algunos países, en otros, donde no existe tanta reserva forestal, la falta de ímpetu puede deberse a las prácticas administrativas poco flexibles. Al discutirse el potencial de las tierras forestales y la opción en su ordenamiento, es fundamental comprender que «no toda la tierra que actualmente tiene bosques seguirá estando permanentemente disponible para la forestería, ni el futuro recurso forestal se limitará necesariamente al total de tierras actualmente cubierto por bosques» (Westoby, 1974).
El aspecto más importante en esta coyuntura es el USO, real y potencial, que harán de las tierras disponibles los servicios forestales, los propietarios y la sociedad en general. Este es el único criterio que debe ser tenido en cuenta para justificar los cambios en las tenencias forestales. Al presente, prácticamente todos los servicios forestales tropicales ordenan sus bosques exclusivamente para lograr una provisión continua de madera. No hay duda que las prácticas exclusivas del monocultivo de la forestería, tropical no pueden necesariamente «proporcionar los mayores beneficios para el mayor número de gente», como frecuentemente se supone en documentos de política forestal. Por consiguiente, los servicios forestales deben continuamente considerar los valores que la sociedad podría y debe dar a las tierras forestales.
La estrategia y la ejecución de los proyectos de desarrollo no deben cambiar solamente con el tiempo. Las circunstancias pueden dictar la necesidad de que la política de ordenación extensiva, compatible con el sistema de explotación altamente selectivo, sea modificada debido al mejoramiento en la conversión de algunas especies madereras populares, así como a los adelantos tecnológicos en la elaboración de especies que anteriormente no se usaban. Además, el alcance y la extensión de las variables técnicas que ahora tiene a su disposición el forestal de los trópicos debieran permitirle evaluar «la naturaleza sistemática de las actividades forestales y destacar que, aunque la forestería, puede ser descrita como un sistema, dicho sistema no es, ni puede considerarse, cerrado» (King, 1975), ni estar enteramente dedicada a la producción de celulosa.
La capacidad de la tierra forestal para satisfacer una mayor variedad de necesidades mediante una ordenación según el sistema de uso múltiple, en lugar del de uso único, es un objetivo lejano para la mayoría de los forestales tropicales. Debe destacarse en este sentido que la ordenación de los bosques debe relacionarse con los beneficios que se espera recibir de la misma. En consecuencia, quizás sea aconsejable restar importancia al objetivo de producción maderera de los bosques cercanos a los centros urbanos y en los cuales una rotación provechosa puede exceder de los 50-60 anos. Donde las responsabilidades de los servicios forestales comprenden el desarrollo de parques nacionales y para esparcimiento, la promoción de la fauna y la caza, etc., no deben ponerse trabas institucionales a la modificación de las prioridades de ordenación con el máximo provecho. En los últimos años, los servicios forestales de Nigeria han prestado mucha atención al desarrollo de estos recursos auxiliares. Es más, en algunos Estados, la popularidad de los proyectos forestales secundarios ha realzado considerablemente las posibilidades de desarrollo y el logro de los objetivos principales de ordenación de bosques.
CULTIVO DE COPRA Y COCO EN UNA GRAN HACIENDA PRIVADA otra forma de tenencia de la tierra
Existen otras posibilidades de desarrollo a las cuales pocas veces se da la atención y la importancia que merecen en la administración de los bosques tropicales. El hecho de que los bosques y las industrias forestales generalmente están ubicados en zonas rurales con frecuencia reduce las migraciones hacia las ciudades. Esto no sólo contribuye a reducir la desocupación en las zonas urbanas, sino también a una distribución más equitativa de las actividades económicas en un país o región determinados. Otra ventaja, y quizás la más importante, en estos días de creciente desocupación es que la forestería, generalmente provee más oportunidades de ocupación por cada unidad de capital invertido que los otros sectores de la economía. Por otra parte, el sistema agrosilvícola (o taungya, o shamba) que ha sido practicado por los forestales en muchas partes del mundo, si es aplicado racionalmente y científicamente, ofrece excelentes posibilidades simbióticas para el desarrollo tanto de la forestería como de la agricultura, a fin de satisfacer la creciente demanda de alimentos y la provisión homogénea de madera (King, 1968). Las ventajas dinámicas de esta idea se están explorando en algunos países. En Nigeria, por ejemplo, la agrosilvicultura es ahora un programa integrado de desarrollo rural, con importantes inversiones socioeconómicas. Existe la producción y elaboración de cosechas alimenticias por los obreros, que son empleados permanentes del servicio forestal; los establecimientos forestales son mucho más lucrativos que bajo el sistema taungya tradicional, y los trabajadores viven en poblaciones planificadas con las comodidades básicas y en un ambiente que estimula a la armonía étnica (Enabor y Adeyoju, 1975). Los evidentes beneficios económicos del programa son suficientes para combatir cualquier idea de emprender proyectos de ordenación forestal sin adecuada planificación.
Junto con la modernización del sistema taungya, es posible llevar a cabo otros programas dirigidos a integrar los recursos de los habitantes locales, que se ven amenazados profesionalmente por la creación de las reservas forestales, con las del servicio forestal. En algunas localidades, la verdadera amenaza para la seguridad del problema forestal proviene de un grupo pequeño, pero organizado, de profesionales cuyas necesidades especiales y de subsistencia no son debidamente reconocidas. Los servicios forestales no sólo han hecho una discriminación en contra de los cazadores que proveen el total de las necesidades de proteínas animales de las comunidades locales, sino que, en algunos casos, los han «incitado», con el apoyo de los lugareños, a reaccionar violentamente. La actitud de la mayor parte de los servicios forestales con respecto a la difícil situación de los cazadores, y de otros grupos similares de profesionales, ha sido contraproducente. En estos casos, la actitud racional consistiría en elaborar un sistema me diente el cual se concederían oportunidades de ganar a tantos miembros del grupo como fuera factible, como forma de asegurarse contra la inestabilidad de las tenencias.
Generalmente, el uso a largo plazo de los recursos forestales se superpone al problema del aprovisionamiento futuro de madera. Aunque los recursos forestales pueden producir una corriente constante de bienes y servicios, sólo pueden hacerlo si la tierra y el bosque son mantenidos en condiciones de productividad. El volumen de producción sostenida de estos recursos puede variarse por la forma en que son ordenados. El concepto de las variantes de ordenación, sin embargo, no es conocido ano en la forestería tropical. Con el gran crecimiento de las poblaciones, debe comprenderse que sólo se puede brindar la máxima satisfacción posible para todos con la mejor combinación posible de bienes y servicios. Por lo tanto, no podemos recalcar demasiado que «la forestería no es buena por si misma. Sólo es buena si produce los bienes y servicios que la gente desea» (Worrell, 1959), porque en esto reside su propósito y los objetivos de la ordenación.
Dos aspectos importantes deben ser tenidas en cuenta al buscar una solución para los problemas de las tenencias forestales: (i) la necesidad de organizar, sobre las bases tradicionales un sistema de propiedad que puede ser adaptado a las necesidades de la vida económica de una nación moderna: y (ii) la necesidad de dar lugar a promover las inversiones en la localidad, facilitando y permitiendo acceso a la tierra a los organismos de desarrollo que cumplen ciertas condiciones de seguridad y estabilidad. En una situación en que los grupos son los propietarios de prácticamente todas las tierras rurales, y en que el término enajenación de tierras es casi una equivocación, una solución posible para el evidente problema del desarrollo forestal es el arrendamiento a largo plazo de la tierra tradicional. Este sistema ha tenido éxito en Nueva Zelandia para el desarrollo forestal en tierras tradicionales de los maoríes.
Los convenios de ordenación a largo plazo dirigidos a establecer un nuevo bosque en tierras que ya han sido explotadas son muy importantes, especialmente en aquellas zonas que han sido señaladas para inclusión en el patrimonio forestal permanente, y tales convenios debieran ser tratados con los dueños tradicionales en la etapa más temprana posible del desarrollo forestal de una región determinada. Es aconsejable que estos convenios sean celebrados cuando se adquieren los derechos madereros, a fin de que puedan incluirse en el convenio de concesión compromisos concretos de restablecimiento del recurso forestal en los bosques cortados a tala rasa. Las plantaciones pueden ser realizadas por el gobierno o por empresas forestadoras a formar, de las cuales el gobierno y los terratenientes serían accionistas. La introducción de este sistema en Liberia, Papua Nueva Guinea, Surinam y otros países que aún están comenzando su desarrollo forestal activo, tendrá mayores perspectivas de progreso a medida que las poblaciones rurales participen más directamente en las actividades forestales y, de este modo, sean capaces de comprender las repercusiones adversas sobre su bienestar de las demandas excesivas sobre la integridad de las tierras forestales. El arrendamiento puede, por tanto, ser una fase o un preludio necesario de la dedicación de las tierras forestales.
Parece lógica la desaparición de las formas tradicionales de uso de la tierra que involucran condiciones socioeconómicas inadecuadas en particular la falta de sistemas de trabajo más sedentarios, pero en muchos países puede esperarse que éstas continúen durante muchos años. El sector forestal, aunque pueda seguir proporcionando el espacio necesario para la agricultura nómada, debe ajustarse al mismo tiempo a las necesidades del desarrollo económico. Seria necesario reservar suficiente tierra forestal para la producción maderera y liberarla de los derechos de uso y zonas desarboladas, que hasta ahora han estado expuestas al pastoreo sin control, deberán ser demarcadas y protegidas para el establecimiento de plantaciones artificiales. El problema consiste entonces en reconciliar los derechos forestales de uso con el papel que debe desempeñar el sector forestal dentro del total de la estructura económica. Como se ha documentado en conceptos de programas de reforma agrícola (FAO, 1966) la solución debe hallarse en la diseminación de métodos agrícolas y ganaderos que permitan un uso más intensivo de la tierra que el que puede lograrse con las prácticas tradicionales. Indudablemente, pueden facilitarse un mejor uso de la tierra y la mano de obra disponible para la población rural mediante el desarrollo forestal. Sin embargo, las medidas dirigidas a incrementar la contribución directa del desarrollo forestal al mejoramiento social y económico de la vida rural deben ir acompañadas del control y la racionalización progresivos de los derechos de uso mediante medidas de reglamentación.
FORESTALES INDIOS DURANTE SU TRABAJO cualquiera que sea la tenencia, hay que cuidar los recursos
Según viejos conceptos, estos problemas podrían ser resueltos extendiendo el régimen de la propiedad por ley a todos los habitantes de un país. Sin embargo, la integración de esta forma institucional con los sistemas tradicionales comporta tales dificultades de tipo sociológico que no puede ser considerada una solución factible en las circunstancias actuales. Además, las sociedades tropicales con frecuencia se aferran tenazmente a sus sistemas, ideas y formas de pensar. Parecería mejor, entonces, en materia de tenencia de la tierra, adaptar la legislación, en lo posible, al contenido de las instituciones tradicionales. Las dificultades de esta empresa residen en su extrema delicadeza. Sin embargo, sería posible considerar una solución en que se fueran eliminando, más o menos gradualmente, los derechos de los linajes, no para concederlos a individuos, sino a comunidades, que podrían ir de la «commune rurale» al Estado. Pero también en este caso puede esperarse una fuerte resistencia.
La abolición de los derechos de uso perjudicial en las reservas forestales puede compensarse con la ampliación de las plantaciones comunales en la cercanía de aldeas o ciudades. En algunos casos, puede concederse una compensación en dinero a las comunidades a las cuales se priva de ciertos derechos de uso perjudicial. En otros casos, puede apartarse la tierra en forma de reserva forestal, compartiendo el gobierno y los tenedores de los derechos de uso la futura renta de las tierras (King, 1968). Generalmente, hay ventajas intrínsecas en la forma comunal de tenencia de las tierras forestales. Por ejemplo, en los casos en que los políticos desean llevar a cabo una imprudente política de liquidación en los bosques comunales, las responsabilidades estatutarias de las comunidades muchas veces actúan como un útil contrapeso. A pesar del derecho final de las comunidades sobre las reservas forestales, también ha sido posible recurrir a otros arreglos para restringir la ordenación inadecuada de los bosques que realizan algunos consejos locales. En los últimos años se han revisado en Nigeria los procesos de ordenación de los bosques comunales. El derecho de propiedad no ha sido afectado, pero las funciones estatutarias de los consejos locales, como representantes de los propietarios de las tierras forestales, han sido limitadas a la participación en consultas de rutina y al cobro de derechos forestales; los servicios forestales de los consejos locales y su autoridad para imponer impuestos también han sido abolidos en la mayor parte del país. Los nuevos arreglos permiten la ejecución sin trabas de las políticas de ordenación y realzan el valor de las tenencias permanentes.
Un nuevo estimulo para el desarrollo forestal es la creación de las oficinas de administración territorial. Donde éstas existen, por ejemplo en Nigeria, las perspectivas de obtener nuevas extensiones de tierra para el desarrollo forestal son muy buenas. Estas oficinas son un tipo de organismo para el desarrollo, pero con posibilidades únicas de ser «bancos para la tierra». Grandes extensiones de tierras poco utilizadas o mal usadas pueden ser colocadas bajo el control de las mismas, permitiendo así que los servicios forestales puedan competir por la rehabilitación y el desarrollo permanente de esas tierras.
En algunos países, las perspectivas de aumentar en forma significativa el volumen del patrimonio forestal son escasas. Las condiciones para obtener tierras para el desarrollo forestal son poco favorables, ni es factible invocar los conceptos de «distritos no poblados», «tierras desocupadas», o «tierras de nadie». Así, de modo especial en Nigeria, Ghana, Kenya, Uganda, India, Pakistán, Bangladesh, Sri Lanka y Malasia Occidental, las nuevas políticas de reserva forestal pueden ser no sólo anacrónicas, sino provocadoras. No obstante, la genuina aspiración de esos países de depender menos de las importaciones y de adquirir técnicas adecuadas para manejar los recursos existentes y potenciales han creado nuevas oportunidades para desarrollo de la tierra. Además, los últimos adelantos en las ciencias forestales han posibilitado una reducción sustancial en las tradicionales diferencias del sector en cuanto a largos períodos de gestación. Es más, los adelantos en la fitogenética y en la fertilización forestal han llevado, por un lado, a la producción de madera de mejor calidad y en mayor cantidad en menores períodos de tiempo, mediante el establecimiento de bosques artificiales cuyo régimen se adecúa a las necesidades de la industria; por otro lado, debido a la creciente disponibilidad de suelos agrícolas empobrecidos por las cosechas, tales como la de cacao en Africa occidental, los agricultores se interesan por especies que se adapten y toleren dichos suelos. El demostrado valor económico de ciertas especies de rotación de 5 a 10 años en la provisión de material para las industrias de pasta, fósforos y muebles es una interesante alternativa para los agricultores que cuidan cultivos comerciales sometidos a regímenes a largo plazo. Estas posibilidades son potencialmente importantes para los sistemas de propiedad de los recursos forestales. Es muy posible que en algunos países pudiera surgir y prosperar una especie, una verdadera combinación, de propiedades forestales privadas: bosques, campos agrícolas y, de vez en cuando, una industria liviana. También es posible que los adelantos logrados en el mejoramiento genético de las especies y en las técnicas de elaboración de la madera se vieran acompañados por un aumento de las inversiones en la forestación.
Sólo sería posible cambiar las formas de tenencias forestales de los países tropicales y lograr otras mejoras necesarias llevando a cabo adaptaciones tanto en la estructura como en los objetivos de los servicios forestales. Actualmente, la mayor parte de las administraciones forestales existen y funcionan esencialmente como organismos de «preservación». Su visión está indebidamente restringida a la producción y regeneración de la madera. Aunque estas actividades merecen la prioridad que siempre han tenido, sin embargo, en estos momentos en que el sector forestal debe competir enérgicamente a fin de lograr recursos para el desarrollo, se impone la consideración de otros parámetros, que si no son tan fundamentales? son al menos igualmente importantes. La máxima tradicional de que la forestería, empieza y termina con el cultivo de árboles en reservas forestales es ingenua y constituye un arma de doble filo, como lo es el proteccionismo. En una economía dinámica? los objetivos y los medios para lograrlos deben ser continuamente revisados. En consecuencia, los servicios forestales deben reorientar sus prioridades; en los lugares donde se están iniciando planes de reforma agraria, el papel del servicio forestal debe ser claramente definido y perfectamente integrado; donde hay mucha escasez de tierra, el servicio forestal debe ser el primero en estimular el desarrollo económico, y aun donde las tenencias de tierra forestal son indiscutibles y totalmente libres de amenazas, el servicio forestal debe actuar con imaginación y debe resistir la tentación de comportarse como un señor feudal.
Es evidente, por lo tanto? que los forestales de las regiones tropicales adolecen de dos tipos de defectos en lo que se refiere a su falta de capacidad para aumentar su patrimonio en forma significativa, estabilizar su tenencia y/o dejar de ser el blanco de ataques. Primeramente, por adiestramiento y tradición, los forestales tropicales se ocupan exclusivamente de la producción de una sola materia prima en escala intensiva, situación que resulta cada vez más difícil de justificar tanto en concepto como en la práctica en algunos países. Es más, en algunas partes de Bangladesh, India, Kenya, Nigeria y Sri Lanka se ha llegado a un estado de cosas en que el forestal debe obligatoriamente actuar como ordenador de los recursos de tierra, en primer lugar, y como productor de madera, en segundo o tercero. No obstante, el forestal no puede desempeñar esas nuevas funciones eficazmente, a menos que se le impartan algunos conocimientos de otras disciplinas, tales como derecho, economía, sociología, antropología, administración pública, otorgamiento de créditos y finanzas públicas.
La mayor parte de los programas de adiestramiento forestal de todo el mundo no incluyen cursos que den una buena comprensión de los aspectos sociales. El apego de los forestales por un recurso que es esencialmente de crecimiento lento es en el fondo perjudicial para su causa. También es interesante observar que a nivel internacional no se conocen seminarios, reuniones de trabajo, o conferencias sobre el tema especifico del uso de la tierra forestal. Hay, naturalmente, seminarios y cursos de adiestramiento dedicados exclusivamente a ciencias forestales como ecología, hidrología, ordenación, patología, protección y silvicultura, ninguna de las cuales puede existir por y para si misma. Por otro lado, hay una gran cantidad de información sobre uso y manejo de la tierra agrícola que promueve el acceso a grandes oportunidades de crédito y a los fondos especiales para desarrollo mediante un servicio estrictamente de asesoría y de extensión, tal como el de la agricultura, pero, por no haber reglas seguras para evaluar la ordenación forestal, y por las deficiencias de su adiestramiento, el forestal no puede solicitar prestamos para desarrollo forestal, aun en países donde existen bancos y otras instituciones de crédito agrícola, que podrían estar dispuestos a apoyar plantaciones a corto plazo de especies destinadas a la producción de pasta, astillas, o goma arábiga.
CALCULANDO EL VOLUMEN DE LA MADERA, EQUADOR una tarea de la tenencia es poner a trabajar a la gente
La segunda serie de defectos de que adolece la mayoría de los servicios forestales de los países tropicales es la falta de información sobre sus actividades. Como los servicios forestales no tienen sentido comercial, operan muchas veces como una burocracia menor, abrumada por la inercia; y como los servicios forestales son los dueños de facto de tierras forestales, sólo proveen información en casos concretos y en forma indiferente. De ahí que los problemas inherentes al sector forestal, sus éxitos y sus posibilidades, no solamente son desconocidos por el público en general, sino que también constituyen un secreto para la mayoría del personal forestal. No puede sorprender, por lo tanto, que no existan incentivos para la inversión o que, si existen, no ofrezcan las mejores condiciones; que no haya buena disposición a ceder tierra para actividades forestales en zonas de escasa población, ni interés aparente alguno en dedicarse a la forestería, privada. Además, a pesar de los beneficios, tanto demostrados como latentes, de los proyectos forestales, en algunas comunidades se los recibe en el mejor de los casos con apatía y en otros con poco espíritu de cooperación y hasta con violento antagonismo. La razón de esto reside en la carencia de buenos programas de relaciones públicas y las pesadas estructuras organizativas de los servicios forestales.
El problema esencial de la política relativa al sector forestal, en lo que se refiere a las tenencias en países tropicales, es el uso y el abuso (y la responsabilidad respectiva) de las tierras forestales. La solución de estos problemas sería de importancia critica para las propuestas de los servicios forestales de modificar las actuales formas de tenencia y uso. Si es realmente necesario y deseable estabilizar y/o cambiar las tenencias forestales, el primer paso en ese sentido sería aceptar el consejo de la vieja máxima: «La caridad bien entendida empieza por uno mismo». Los servicios forestales deben tratar, y si es posible curar, sus llagas, a fin de poder luchar enérgicamente y con ánimo. Puesto que las causas de estos problemas son mayormente organizativas e internas de los servicios forestales, existe la posibilidad de poner en práctica medidas directas. Por ejemplo, la redistribución o el refuerzo del personal de los destacamentos forestales difíciles podría permitir que funcionarios más experimentados iniciaran consultas regulares con las comunidades y sus dirigentes, y de este modo establecieran un diálogo fructífero. Como se ha observado en distintas circunstancias, los grupos recalcitrantes con frecuencia están divididos por diferencias superficiales surgidas de una apreciación inadecuada de las dificultades locales y las aspiraciones de cada uno. Debido a que los servicios forestales son muy esquivos con el público, sus admirables objetivos, que serían capaces de generar y sostener el desarrollo económico, y su verdadera preocupación por legar un ambiente bien ordenado a la posteridad, generalmente son mal interpretados. Esas tergiversaciones y esa falta de simpatía por la meritoria causa de los forestales pueden ser rápidamente eliminadas mediante un simple programa de relaciones públicas (FAO, 1975b).
Por lo tanto, debemos hacer hincapié en que, mientras la forestería, sea inseparable de la tierra, seguirá siendo vulnerable a las controversias públicas y a la inestabilidad de sus tenencias. El seguro a largo plazo y la defensa inexpugnable contra cualquier acción precipitada es usar la tierra siempre en el interés público y aumentar la comprensión del público en cuanto a sus problemas y políticas.
