Políticas públicas que afectan a los incendios forestales en América y el Caribe - Robert W. Mutch[8], Bryan Lee[9] y James H. Perkins[10]

RESUMEN

Los incendios forestales afectan gravemente a las poblaciones, la propiedad y los recursos naturales en toda la región de América y el Caribe. Este hecho se vio dramáticamente enfatizado durante 1998, año en que tuvo lugar el fenómeno El Niño, cuando los incendios causaron la muerte de setenta personas en México; ocasionaron serios problemas de salud derivados de la contaminación atmosférica en México, América Central y los Estados Unidos; provocaron la evacuación de 70 000 personas de sus viviendas en Florida; ocasionaron la interrupción del tráfico aéreo a causa de la disminución de visibilidad; y dañaron bosques higrofíticos en el Brasil y México. La agricultura de corta y quema, el desbroce de las tierras, la sequía generalizada y acumulaciones anormales de combustibles fueron factores que en conjunto ocasionaron incendios de enormes proporciones. Éstos fueron el resultado no sólo de las condiciones ambientales y de combustibles imperantes, sino también de políticas públicas y actividades del hombre. Desde un examen superficial podría parecer que las políticas que conducen a mejores respuestas de emergencia ante los incendios forestales pueden ofrecer soluciones satisfactorias. Sin embargo, los indicadores señalan que un aumento de las inversiones sólo para las actividades de emergencia posiblemente resulte en el futuro en incendios más nocivos y onerosos. La tesis que se desarrolla en el presente documento es que las políticas públicas que vinculan el uso sostenible de la tierra con la preparación para casos de emergencia tienen mayores probabilidades de éxito a largo plazo. Se presentan recomendaciones para forjar lazos entre prácticas sostenibles y la preparación para las situaciones de urgencia. Una de las estrategias para los ecosistemas de la región adaptados al fuego consiste en aumentar el uso de la quema prescrita para restablecer la salud y la sostenibilidad de los bosques y plantas que evolucionaron con el fuego. Puesto que en América Latina muchas personas dependen del uso tradicional del fuego para sus actividades agrícolas, ocasionando con ello muchos incendios incontrolados que en el pasado desembocaron en ingentes incendios forestales en México, América Central y América del Sur, otra estrategia estriba en trabajar más de cerca con los agricultores por medio de incentivos y programas educativos con miras a desarrollar prácticas de quema más seguras.

AGRADECIMIENTOS

Queremos manifestar nuestro agradecimiento a las valiosas contribuciones de Luisa Alfaro (Costa Rica); Roberto Martínez Domínguez (México); Adriana Moreira (Brasil); y Kenny Singh (Trinidad y Tobago), quienes aportaron datos muy importantes para la elaboración de este informe.

INTRODUCCIÓN

Los extensos incendios forestales que se produjeron a nivel mundial durante la grave sequía ocasionada por El Niño en 1997 y 1998 centraron la atención pública y de los medios de comunicación en la necesidad de evaluar las políticas públicas y las prácticas de los sectores forestal y no forestal que contribuían directa o indirectamente al impacto de los incendios. El alcance y los daños atribuidos a esos incendios fueron de tales dimensiones que la publicación Christian Science Monitor definió a ese período como “el año que la Tierra se incendió”. A veces esto parecía literalmente cierto pues palios de humo cubrían extensas superficies regionales, interrumpiendo la navegación aérea y marítima, y convirtiéndose en graves amenazas para la salud pública. Sólo en México el fuego causó la muerte de 70 personas; y unos ecosistemas como la selva amazónica y los bosques higrofíticos nubosos de Chiapas (México), que por lo general no son propensos a incendiarse, también sufrieron daños considerables.

El alcance y los efectos de los incendios forestales guardan relación no sólo con factores climáticos y ambientales, sino con políticas nacionales, leyes y objetivos institucionales que afectan a cuestiones como el asentamiento humano, la tenencia de la tierra, los reglamentos relacionados con el medio ambiente, y las actividades agrícolas y forestales. El presente documento regional, al abordar la ubicación, las causas y la magnitud del problema de los incendios forestales, brinda:

1. Un cuadro más exacto de los costos y repercusiones de los incendios forestales.

2. La indicación de los principales efectos sociales, económicos y ambientales.

3. La identificación de las regiones y los países más expuestos a riesgos.

4. La identificación de políticas y prácticas a fin de reducir el impacto negativo de los incendios.

Muchos indicadores evidencian que un aumento de las inversiones sólo para las actividades de emergencia posiblemente resulte en el futuro en emergencias aún más nocivas y onerosos. Las políticas e instrucción públicas que vinculen el uso sostenible de la tierra con la preparación para emergencias tienen las mayores probabilidades de éxito a largo plazo.

PANORAMA GENERAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS QUE AFECTAN A LOS INCENDIOS FORESTALES A NIVEL REGIONAL

Los fuertes incendios desatados en toda América y en el Caribe en 1998 indicaron claramente que las políticas públicas y las prácticas del hombre, junto con la prolongada sequía, contribuyeron a la severidad de su impacto en los bosques. En los Estados Unidos, por ejemplo, el énfasis puesto por las políticas durante muchos decenios de este siglo en la exclusión de los incendios ha conducido a la acumulación antinatural de combustibles en los ecosistemas dependientes del fuego. Actualmente, cuando se produce un incendio en esos bosques de pinos de agujas largas, éstos queman a una intensidad mucho más elevada de lo que ocurría en 1900, cuando los incendios eran más frecuentes y de menor intensidad. Hoy día los incendios son más difíciles de dominar debido a los cuantiosos combustibles y han provocado graves perjuicios a las viviendas de la interfaz zona silvestre-ciudad y a los recursos naturales.

Muchas de las políticas relacionadas con programas de manejo del fuego en los EE.UU. y otras regiones se derivan de legislaciones aprobadas por gobiernos federales. En ocasiones, esta legislación puede establecer requisitos contradictorios que deben seguir los organismos encargados de la ordenación de los recursos. En 1964, el Congreso de los Estados Unidos promulgó la Ley de zonas silvestres (Wilderness Act), que exigía que el fuego desempeñase un papel más natural para perpetuar la vida de los ecosistemas silvestres adaptados al fuego. Se establecieron pues programas que permitía que se encendiera fuego con fines de quema bajo observación por días, semanas o meses, pero en la Ley de protección de la calidad del aire (Clean Air Act) de 1970 se dispuso que las quemas controladas debían reglamentarse cuidadosamente de manera que el humo producido no amenazase la salud y el bienestar del público en general. Así pues, la legislación y las políticas por un lado exigen un mayor uso del fuego y por otro establecen diversas restricciones que limitan la quema prescrita. Es preciso resolver los conflictos entre diversas políticas públicas con soluciones que contribuyan a sostener ecosistemas viables.

Las actividades del hombre pueden tener efectos tan significativos en la situación de los incendios forestales como las políticas públicas. Cuando examinamos las condiciones de México, América Central y el Brasil asociadas con los muchos incendios de 1998, aprendimos que con frecuencia las enormes proporciones de los incendios estaba relacionada con la maciza cantidad de quemas con fines agrícolas y de desbroce de tierras que se efectuaba gracias a una arraigada tradición. Los gobiernos parecían casi impotentes para reducir estas quemas, si bien se intentó hacerlo. A la larga, los muchos incendios producidos para fines agrícolas sobrecargaron a los servicios antiincendios. El problema era sencillamente que había demasiados incendios para que los bomberos pudiesen dominarlos con éxito. En esos casos, fue sólo gracias a la llegada de cuantiosas lluvias que se detuvieron esos graves incendios.

Además, algunos países en la región no cuentan con políticas establecidas y cuya aplicación permita que las estrategias de gestión del fuego respondan rápida y enérgicamente a fin de mantener un reducido alcance de los nuevos incendios. Cabe agregar que las políticas que rigen la explotación maderera y el asentamiento de tierras pueden contribuir a aumentar la inflamabilidad de los bosques tropicales, lo que los hace más susceptibles a incendios perjudiciales.

Un informe divulgado por el Instituto de la Vigilancia Mundial en noviembre de 1998 subrayaba el hecho de que ese año los hechos violentos causados por factores meteorológicos han costado al mundo USD89 mil millones, esto es, más dinero del que se perdió como consecuencia de catástrofes relacionadas con el clima en todo el decenio de 1980[11]. Además de las pérdidas materiales, las catástrofes han ocasionado la muerte de unas 32 000 personas y el desplazamiento de 300 millones, aproximadamente. Si bien la mayoría de las pérdidas se atribuyeron a fuertes tormentas, la conclusión del informa puede aplicarse igualmente a las amenazas que representan los incendios forestales:

“A menos que las naciones que hayan sufrido estragos se encarguen de reconstruir según una pauta de desarrollo sostenible que haga hincapié en el restablecimiento y mantenimiento de ecosistemas saludables, corren el riesgo de quedar aún más expuestas en el futuro a la devastación de catástrofes no debidas a causas naturales.”

Para el examen de esta región se considerarán la subregión de América del Norte (el Canadá y los Estados Unidos) y la subregión de América Latina y el Caribe. México se incluirá en la región de América Latina debido a sus fuertes vínculos culturales con esa área.

América del Norte

El Canadá y los Estados Unidos gozan de una riqueza especial en cuanto a ingresos per cápita y recursos naturales. En conjunto, abarcan casi 18,8 km², que equivale, al 14 por ciento de la superficie emergida del mundo. Los dos países comparten una de las fronteras comunes de mayor longitud en el mundo, lo que ofrece muchas oportunidades de cooperación y acuerdos transfronterizos. Por ejemplo, existen acuerdos para el intercambio de recursos de lucha contra incendios transfronterizos. Uno de los pactos de mayor antigüedad en materia de control de incendios es el que une al este del Canadá con la parte nororiental de EE.UU. Un acuerdo análogo está en planificación para el oeste del Canadá y el noroccidente de EE.UU.

Los bosques forman una parte predominante del paisaje norteamericano: abarcan casi la mitad del Canadá (Natural Resources Canada, 1996) y un tercio de los Estados Unidos (Brooks, 1993). Los gobiernos provinciales son responsables de la ordenación del 71 por ciento de los bosques canadienses, mientras que un 23 por ciento está a cargo de los gobiernos federales y territoriales (Natural Resources Canada, 1996). El 6 por ciento restante crece en tierras privadas.

En los Estados Unidos, el Servicio Forestal, la Oficina de Administración de la Tierra y la Oficina de Asuntos Indígenas y el Estado se encargan de la ordenación de muchos bosques públicos para la consecución de objetivos de usos múltiples: esparcimiento, abastecimiento de agua, explotación maderera, hábitats para la flora y fauna silvestres, y pastizales para el ganado. La ordenación de los bosques privados se lleva a cabo principalmente para la producción de fibra. El Servicio de Parques Nacionales y el Servicio para la Pesca y la Vida Silvestre se encargan de la gestión de los parques nacionales y los refugios de vida silvestre respectivamente. Todas estos organismos y organizaciones mantienen una propia capacidad respecto del manejo del fuego, y cooperan entre sí con regularidad. El agotamiento de los bosques de edad madura y los últimos bosques higrofíticos de zonas templadas en Columbia Británica, el Canadá y el Pacífico noroccidental de los Estados Unidos, ha generado el interés del público por que se detenga la corta de árboles en esas áreas. Ha surgido un movimiento que dificulta cada vez más la explotación maderera en las tierras federales, planteando dificultades para la utilización del aclareo y las prescripciones silviculturales a fin de sostener ecosistemas viables que sean provechosos para múltiples objetivos.

Especialmente en el oeste de los EE.UU. el estado de salud de muchos bosques se está debilitando, lo que se atribuye a la exclusión del fuego de los ecosistemas que dependen de él, a cambios en la densidad y composición de los rodales, a epidemias y plagas de insectos generalizadas y a sequía. Actualmente, muchos de esos bosques marchitos o en degradación son más susceptibles a incendios de copas de elevada intensidad con fines de repoblación forestal. Los costos inherentes a la extinción de los incendios, el volumen de éstos, y los daños resultantes han aumentado considerablemente en los EE.UU. a partir de mediados del decenio de 1980 a causa de la prolongada sequía y de la acumulación anómala de combustibles forestales.

América Latina y el Caribe

La subregión de América Latina y el Caribe (ALC) abarca a países que presentan importantes diferencias de índole económica, social y ambiental. Debido a la gran diversidad de esta área, no es sencillo resumir temas comunes al Brasil, los países andinos y los estados insulares del Caribe. A pesar de ello, que esta subregión por otra parte comprende características comunes a muchos países: elevadas proporciones de población urbana, gran diversidad étnica, tribus indígenas, y fronteras agrícolas en expansión (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 1997).

La subregión de ALC posee tanto los bosques tropicales no fragmentados más grandes del mundo en la Amazonia y algunos de los bosques en mayor peligro de extinción como el de Mata Atlántica en la costa oriental del Brasil. A finales de 1990, un 28 por ciento de toda la superficie boscosa del mundo y el 52 por ciento de sus bosques tropicales se hallaban en América Latina y el Caribe: esos bosques cubrían 968 millones de hectáreas, lo que equivale al 48 por ciento de la tierra de esa subregión (FAO, 1993). La rápida transformación de los bosques tropicales y de otro tipo mediante el fomento de los pastizales, la agricultura de corta y quema, las reformas agraria, la explotación maderera y otras prácticas, han conducido a un apreciable nivel de deforestación. Estas prácticas de aprovechamiento de tierras, en su mayoría no sostenibles, han hecho muchas áreas arboladas particularmente vulnerables a los incendios forestales. Los resultados de estos incendios devastadores fueron fácilmente visibles en 1998 en México, América Central, la cuenca del Amazonas, el Canadá y los EE.UU.

La mayoría de los bosques primarios del Caribe se explotaron completamente durante los primeros años del período colonial (PNUMA, 1997). Desde entonces, un problema cada vez más grave ha sido la introducción de especies exóticas en bosques que se hallan en ciclos de sucesión forestal.

REGÍMENES DE INCENDIOS CONTINENTALES

Los incendios recurrentes forman parte del ambiente natural de muchos ecosistemas (y son tan naturales como la lluvia, al nieve o el viento) (Heinselman, 1978). Los estratos de carbón en lagos y pantanos son prueba de incendios pasados y de su periodicidad; como también las secciones transversales de los árboles afectadas por el fuego. Heinselman señaló que los ecosistemas adaptados al fuego en Norteamérica se denominan “dependientes del fuego” en caso de que las alteraciones causadas por el fuego sean esenciales para su funcionamiento (1978).

El fuego afecta al funcionamiento de los ecosistemas de múltiples formas:

• regulando los ciclos de sucesión de las plantas;
• regulando las acumulaciones de combustibles;
• ejerciendo control sobre la edad, estructura, y composición de las especies de la vegetación;
• influyendo en las poblaciones de insectos y enfermedades;
• afectando a los ciclos de los nutrientes y las corrientes de energía;
• regulando la productividad, diversidad y estabilidad de la biota;
• determinando hábitats para la vida silvestre.

Por milenios, los rayos, los volcanes y el hombre han producido incendios en los ecosistemas silvestres. El énfasis que actualmente se hace en la ordenación de los ecosistemas exige una interacción constante entre tales procesos de perturbación y las funciones de los ecosistemas. En consecuencia incumbe a quienes se encargan de la ordenación de los recursos y de la gestión del fuego entender la frecuencia histórica, intensidad y alcance de incendios acaecidos en el pasado. Estos conocimientos conforman un marco de referencia para establecer las prácticas de gestión más adecuadas en el paisaje. La frecuencia de incendios en el mundo se ha descrito en muchos estudios. Swetnam (1993), por ejemplo, preparó un informe sobre 2 000 años de historia de incendios en las arboledas de sequoias gigantes en California. Halló que durante un periodo caliente comprendido entre 1 000 y 1 300 d. de J.C., aproximadamente, se producían frecuentes incendios de pequeñas dimensiones, mientras que los incendios eran más escasos pero de mayor alcance durante los períodos más fríos (entre 500 y 1 000 y después de 1 300 d. de J.C.). A partir del análisis de sedimentos lacustres en el área de Boundary Waters Canoe, en el estado de Minnesota, Swain (1973) determinó que las especies y el fuego se habían influenciado recíprocamente en formas complejas por más de 10 000 años. Existe un conjunto de datos científicos aún mayor en el que se explican en detalle los múltiples efectos de los incendios forestales en los ecosistemas. Estos conocimientos respecto de los historiales, regímenes y efectos de los incendios permiten que los encargados del manejo elaboren estrategias de protección contra incendios, prescripciones de incendios y programas de quemas controladas con miras a la consecución de diversos objetivos de ordenación de los recursos. (Nota: el término “incendio forestal” es un concepto más bien general aplicado en el Canadá y los Estados Unidos a todo incendio que se produzca en los bosques, zonas arbustivas, pastizales y ecosistemas de tundra. El término es objetivo y por lo general no encierra ningún juicio de valor sobre el efecto positivo o negativo del fuego. Cuando se establece que el incendio no es conveniente o es nocivo, se le denomina “incendio” (N. del. t.: “wildfire”).

El papel del fuego como proceso importante de perturbación se ha puesto de relieve en una clasificación de los regímenes de incendios continentales (Kilgore y Heinselman, 1990). El régimen de incendios natural se describe como el modelo global de incendios en el tiempo que es característico de una región o un ecosistema. Los regímenes de incendios se definen en razón del tipo e intensidad de los incendios, las proporciones y los modelos típicos, y su frecuencia, o la duración de los períodos sin incendios en años. En América del Norte, los regímenes de incendios naturales se colocan en siete clases, a partir de la clase 0, en la que los incendios son escasos o inexistentes, hasta la clase 6, en la que se producen incendios de copas y graves incendios del suelo con períodos sin incendios superiores a los 300 años. Los regímenes de incendios intermedios se caracterizan por mayores períodos sin incendios y la creciente intensidad del fuego. La clase 2, por ejemplo, se ajusta a la situación de los pinos de acículas largas, como el pino tea, el pino ponderosa y el Pinus jeffreyi, respecto de los cuales se producían con cierta frecuencia incendios superficiales de baja intensidad (períodos sin incendios inferiores a los 25 años). Los pinos torcidos, los pinus banksiana y los bosques boreales del Canadá y el estado de Alaska por lo general caen dentro de la clase 4 o la 5, relacionadas con incendios de copas de elevada intensidad que se producían cada 25 a 100 años; o cada 100 a 300 años. Los bosques de pinos de Weymouth en las elevaciones de mayor altitud suelen incluirse en la clase 6, en la que se producen incendios de mayor intensidad con intervalos superiores a los 300 años. En elevaciones de menor altitud los bosques de pinos de Weymouth podrían caer dentro de los regímenes de incendios 4 ó 5.

El aspecto sobresaliente de los regímenes de incendios continentales consiste en que en América del Norte muy pocos ecosistemas o comunidades de plantas caen dentro de la clase 0, en la que los incendios son escasos o inexistentes. En otras palabras, la mayoría de los ecosistemas en el Canadá y los Estados Unidos evolucionó en ambientes donde los incendios de zonas silvestres se producían en forma constante, estableciendo el fuego como proceso que afecta a las múltiples funciones de los ecosistemas descritas anteriormente. La arraigada importancia del fuego como proceso de los ecosistemas ha sido instrumental hacia finales del siglo XX para hacer mayor hincapié de las políticas en la quema prescrita para la ordenación de bosques, tierras arbustivas y de pastizales.

La aplicación de la quema controlada para múltiples finalidades ha intentado producir los mismos efectos de los incendios naturales en los ecosistemas. El mantenimiento de la productividad de los ecosistemas adaptados al fuego por lo general requiere la aplicación de la quema controlada a una escala lo suficientemente amplia para asegurar que no se alteren los diversos procesos de los ecosistemas.

Las comunidades forestales en la subregión de América Latina y el Caribe, así como los bosques higrofíticos nubosos de México y las pluviselvas de la cuenca del Amazonas generalmente encajan en la clase 0 (incendios escasos o inexistentes). Este hecho evidencia lo importante que es tanto proteger esos bosques del fuego en los años de sequía, como no causar modificaciones que puedan tener un impacto irreversible en ellos. Sin embargo, en el cerrado, es decir la extensa área de sabana en la parte central del Brasil y en otros países de América del Sur, se producen frecuentes incendios recurrentes y la vegetación está adaptada a las alteraciones ocasionadas por el fuego.

Es imprescindible que las políticas públicas se establezcan con bases científicas sólidas. Es necesario que los encargados de la adopción de decisiones comprendan las consecuencias de estrategias de manejo alternativas antes de diseñar nuevas políticas. En los EE.UU., los responsables de formular políticas y adoptar decisiones participan habitualmente en un curso semanal sobre personal directivo para el manejo del fuego centrado en los principios básicos de los regímenes de incendios y estrategias de gestión.

MANEJO SISTEMÁTICO DEL FUEGO

Principios básicos

El manejo sistemático del fuego (Burger et al., 1993) representa una forma de proteger la vida, la propiedad y los recursos naturales de la acción nociva de los incendios, a la que recurren los organismos que se ocupan de recursos naturales en el mundo. Puede considerarse como las medidas adoptadas por las organizaciones que luchan contra los incendios antes de que éstos ocurran, durante la quema activa que se produce y después de que el incendio se ha dominado y apagado. También puede referirse al desarrollo de nuevos programas de protección contra incendios. Entre los principios generales que sirven de orientación para el manejo sistemático del fuego figuran:

1. Fijar prioridades. Ningún encargado del manejo puede garantizar que todos los incendios en las áreas que se hallan bajo su responsabilidad puedan prevenirse o extinguirse con facilidad. Por ello, determinan prioridades según la protección a brindar, que puede ser crítica, plena o limitada, sobre la base de las vidas, propiedades y valores de recursos bajo riesgo.

2. Distinguir entre incendios y quemas controladas. Esta última puede utilizarse con fines positivos para reducir la inflamabilidad de los combustibles o producir beneficios a partir de los recursos.

3. Seleccionar alternativas de aplicación de la protección contra incendios para diversos tipos de áreas.

4. Desarrollar programas de extensión. Los incendios no pueden controlarse eficazmente sin la comprensión, cooperación y asistencia de las comunidades locales.

5. Impartir capacitación en materia de lucha contra incendios y conocimientos prácticos de manejo del fuego. La clave del éxito consiste en lograr la formación y equipamiento de las personas para que puedan responder en forma disciplinada a una amplia diversidad de situaciones.

6. Concertar acuerdos entre organismos y establecer planes para la ejecución. Ningún organismo en el mundo cuenta por sí solo con los recursos para proporcionar una protección sistemática contra incendios debido a la falta de un nivel suficiente de fondos, personal y equipo para abarcar todas las situaciones.

7. Prevenir los incendios. Es más lógico ejecutar un programa a nivel de base con miras a prevenir incendios nocivos que luchar contra ellos.

8. Reconocer la premisa básica “no hay tiempo que perder”. Todos los elementos de un programa de protección están diseñados con el fin de minimizar el tiempo utilizado para detener el avance del fuego. Mientras más avance el fuego, más crecen los daños y los costos, y la capacidad de las personas para suprimirlo disminuye (figura 1).

9. Llevar a cabo el ataque inicial sobre la base del concepto de que “las fuerzas más cercanas” al incendio tienen mayores probabilidades de éxito, puesto que el tiempo de reacción se reduce. En otras palabras, es necesario descentralizar la protección contra los incendios hasta el nivel más bajo posible.

Figura 1: el objetivo de la supresión es reducir al mínimo la magnitud del incendio, que guarda relación con el costo y las pérdidas

Elementos del manejo sistemático de incendios

El manejo sistemático de incendios puede considerarse como una serie de pasos, desde la prevención hasta la consunción y el patrullaje, que los encargados pueden utilizar en cualquier alternativa de ejecución, y que incluyen los siguientes elementos:

• Prevención de incendios: las actividades de prevención asumen dos formas: una para reducir la producción violenta de pavesa y otras para reducir la susceptibilidad de ignición de las capas de combustibles (tratamiento o modificación del combustible). El mantenimiento de registros de las causas de incendios conocidas es útil para la identificación de áreas a los fines de la preparación de campañas y métodos de prevención.
• Presupresión de incendios: es decir, las actividades de preparación en espera de que se produzca un incendio. Este elemento incluye el entrenamiento, el equipamiento y la colocación previa de los recursos de lucha contra incendios.
• Detección: es fundamental la detección temprana de un incendio cuando éste es de proporciones reducidas y notificarlo a las autoridades competentes. Esto puede lograrse por medio de éscaners de rayos infrarrojos, torres de observación, reconocimientos aéreos y el patrullaje por las personas. También deben establecerse procedimientos para el público en general a fin de que puedan notificar un incendio si llegan a verlo.
• Ubicación: es preciso ubicar exactamente un incendio en un mapa para guiar a los que deben enviar los recursos humanos a la zona interesada. Esto puede efectuarse de forma sencilla colocando chinchetas en el mapa según las coordenadas de que se haya informado.
• Comunicación: por lo general la ubicación de un incendio se efectúa por radiotransmisión a las autoridades que se encargarán de su supresión.
• Despacho: esto implica recibir la información inherente a la ubicación del incendio, decidir cuáles fuerzas de extinción se necesita enviar, organizar su envío, y apoyarlas una vez que se asignan a determinado incendio.
• Ataque: acceder prontamente al área del incendio, bien sea a pie, o por medio de vehículos, botes o helicópteros, es fundamental. En esta etapa se evalúa la situación del incendio de la zona silvestre y se ejecutan las estrategias y tácticas para controlar el incendio hasta disminuir su alcance lo más posible.
• Consunción: una vez que se ha detenido la propagación del incendio, es necesario extinguir todas las llamas y enfriar todas las fuentes de calor que se encuentren dentro del perímetro del incendio. Esta labor debe realizarse concienzudamente a fin de prevenir el escape del fuego.

Estos principios y elementos constituyen las directrices mínimas que deben seguirse para ejecutar un programa eficaz de manejo del fuego con miras a salvaguardar a las personas, la propiedad y los recursos naturales. Asimismo, hay que reconocer que estas medidas representan respuestas de emergencia para la supresión de los incendios. Estas respuestas por sí solas a largo plazo no tendrán éxito a menos que se aúnen con políticas y prácticas de aprovechamiento de tierras sostenible. Hay que desarrollar estrategias relacionadas con actividades racionales de explotación maderera, asentamientos, incentivos comunitarios, quemas controladas, y proyectos agrosilvícolas que reduzcan la inflamabilidad, e integrarlas en el paisaje con miras a reducir la amenaza de incendios futuros.

LA SEQUÍA OCASIONADA POR EL NIÑO Y LOS INCENDIOS DEVASTADORES DE 1998 EN LA REGIÓN

En un principio, se utilizó el término El Niño para indicar una corriente de agua caliente que alcanza las costas del Perú y el Ecuador todas las Navidades. Hoy día se reserva a las corrientes de período largo y particularmente calientes que llegan cada dos a siete años, que tienen inicio en el verano y duran hasta 22 meses. Por medio de una serie de eventos relacionados, los efectos de El Niño pasan por todos los sistemas climáticos del mundo. Este año, en América Latina y el Caribe, causaron inundaciones devastadoras en el Perú mientras que graves incendios forestales se desataron en Roraima, en el Brasil septentrional bajo la influencia de una prolongada sequía.

América Latina

Un informe sobre la situación en el mes de junio elaborado por la Oficina de los EE.UU. de asistencia para casos de catástrofes en el extranjero (1998) puso de relieve la gravedad de la quema relacionada con la sequía en América Latina. En 1998, México y toda la región de América Central se vieron azotados por una sequía exacerbada por el fenómeno de El Niño. La sequía agravó los efectos de las prácticas agrícolas de corta y quema en las áreas forestales y praderas, dejando centenares de incendios. Además de hacer la tierra más árida y por ende más inflamable, la sequía eliminó el efecto limpiador que las lluvias suelen tener sobre el aire de la región. Los incendios afectaron severamente a la visibilidad y calidad del aire en México, Guatemala, Nicaragua, Honduras, El Salvador y Costa Rica. El humo derivado de estos incendios también penetró en las regiones meridional y centrooccidental de los Estados Unidos, lo que instó a poner en alerta a los residentes locales con problemas cardíacos y respiratorios y a los niños para que limitaran sus actividades al aire libre. En México fallecieron 71 bomberos y residentes locales tratando de luchar contra los incendios, que quemaron más de 582 000 hectáreas[12]. Se interrumpieron las operaciones aeroportuarias en las áreas golpeadas por toda la región y los procedimientos relativos al control del tráfico aéreo sufrieron un impacto negativo a causa de la persistencia del humo y la neblina. El Gobierno de los EE.UU. al final asignó más de USD7 millones para brindar asistencia en los esfuerzos de supresión de los incendios en México y América Central.

Canadá

La temprana aparición de la primavera en 1998 trajo como resultado una erupción de incendios en el Canadá central con una antelación de dos a tres semanas respecto de la norma. Un incendio que se produjo a principios de mayo en Swan Hills (Alberta) obligó a la evacuación de diversas comunidades, y algunas tuvieron que evacuar nuevamente al cabo de unos días en ese mismo mes. El año de 1998 batió todos los récords por lo que se refiere a la movilización de recursos. En el mes de mayo, la escasez de personal antiincendios estacional en Alberta requirió la movilización de entre organismos desde otros lugares del Canadá y los Estados Unidos.

Al igual de lo que ocurrió en mayo y los primeros días de junio, las provincias occidentales se vieron azotadas otra vez por graves incendios forestales a finales de julio y en agosto. En Columbia Británica se registraron los incendios más frecuentes: 445 en una semana, por todo el mes de agosto se siguieron movilizando aeronaves, personal y equipo hacia esas provincias, principalmente desde Ontario y Quebec.

Las estadísticas preliminares indican que, en términos de superficie quemada, la temporada de incendios de 1998 será la sexta más grave de que haya constancia. La superficie quemada en Alberta durante la temporada de 1998 fue equivalente a 570 000 ha, o lo que es lo mismo, más de siete veces la media correspondiente a cinco años, de 78 000 ha.

Florida

Varios factores se unieron para producir las condiciones climáticas y de comportamiento del fuego que pusieron seriamente a prueba las fuerzas antiincendios del estado de Florida (Centro nacional interinstitucional antiincendios, 1998). Muchos de los incendios que se produjeron a causa de graves sequías alcanzaron grandes dimensiones y pusieron en peligro o provocaron daños a muchas viviendas y recursos naturales. Desde finales de mayo se habían desatado cerca de 2 500 incendios a través de unas 200 000 hectáreas. Para el 12 de julio, 370 hogares habían sufrido daños o habían quedado destruidos en el norte y el centro de Florida. Las pérdidas madereras se estimaron en USD350 000 000. Después del 4 de julio, el aumento de las precipitaciones permitió que las probabilidades de incendios comenzaran a disminuir.

EL MANEJO DEL FUEGO EN AMÉRICA DEL NORTE

Canadá

El Canadá alberga alrededor del 10 por ciento de todos los bosques del mundo. Los 400 millones ha de bosques cubren cerca del 40 por ciento del país, y de ese total, 244 millones ha son productivas. En 1994, los bosques del Canadá produjeron USD27 mil millones en exportaciones de productos forestales, más de lo producido en conjunto por los sectores agrícola, minero y de la pesca (Consejo Canadiense de Ministros de Montes, 1994).

Los incendios forestales constituyen una fuerza natural que ha venido acondicionando el paisaje canadiense desde la última época de las glaciaciones. Los bosques del Canadá no sólo se han adaptado al fuego, sino que a fin de mantener su supervivencia dependen de incendios periódicos de repoblación forestal. Los colonos europeos en el Canadá no estaban acostumbrados al nivel de incendios naturales que se registraba en América del Norte. Los incendios aparecen descritos con frecuencia en antiguos escritos, obras de arte y fotografías. Los colonos no se percataban de la función ecológica clave desempeñada por el fuego en el nuevo mundo y lo percibían como algo negativo, destructivo e indeseable (Simard, 1997).

Estadísticas sobre incendios

Los registros relativos a las superficies quemadas a nivel nacional en el Canadá datan de una fecha tan reciente como 1918. Antes de 1930, las estadísticas anuales sobre incendios se efectuaban en forma algo fortuita (Ramsey e Higgins, 1991). También existen discordancias ya que en los Territorios del Yukón y del Noroeste (que cuentan con extensas áreas de bosques) se han documentado superficies quemadas sólo a partir de 1946, y en las provincias de Newfoundland e Isla del Príncipe Eduardo a partir de 1947 y 1971, respectivamente (Van Wagner, 1988). Además, antes de 1980 algunos organismos notificaban únicamente los incendios para los que se habían tomado medidas de extinción.

Pese a estas limitaciones, el actual banco de datos estadísticos sobre incendios en el país ha brindado a los investigadores y encargados del manejo del fuego los medios para comparar la severidad de las temporadas de incendios a lo largo de diversos decenios y para hacer proyecciones sobre las tendencias futuras. Más recientemente, se ha reconocido que las estadísticas sobre incendios son útiles para muchas finalidades, organizaciones y comunidades (Simard, 1997, con inclusión de:

• compromisos internacionales (inventarios de la quema de biomasa a nivel mundial, presupuesto ciclo del carbono, convenios sobre la diversidad biológica);
• intereses nacionales (criterios e indicadores, ordenación forestal sostenible, estrategia forestal nacional, salud y seguridad públicas, diversidad biológica, emisiones atmosféricas);
• organismos encargados de la ordenación de la tierra (el fuego y la sostenibilidad del sector forestal, ordenación del paisaje, ordenación de los ecosistemas, de la fauna y la flora silvestres, y de las cuencas hidrográficas);
• organismos encargados del manejo del fuego (planificación de incendios, operaciones conexas, prevención y supresión de incendios, quemas prescritas, presupuestación, auditoría y evaluación);
• conocimientos sobre el fuego (historial de incendios, así como su contexto, manejo, ecología y economía, los cambios climáticos mundiales y el fuego);
• líderes políticos (políticas de gestión del fuego, niveles apropiados de manejo del fuego);
• público en general (salud y seguridad, ordenación de los bosques canadienses);
• medios de comunicación.

El números de incendios y las superficies quemadas pueden variar considerablemente de año en año (figura 2). En el Canadá, no se logra suprimir por completo todos los incendios, pues en relación con algunos de ellos se dispone una actuación modificada. En 1995, esto se llevó a cabo respecto al 8 por ciento de los incendios, que sin embargo dieron cuenta del 60 por ciento de la superficie quemada. En promedio, cada año 10 000 incendios queman 3 millones ha (figura 3), y de éstas, unas 750 000 ha son montes de producción (es decir, un área equivalente a 3/4 de la superficie explotada anualmente).

Figura 2: los diez años más importantes por superficie quemada en el Canadá (en hectáreas)

Los rayos son la causa del 35 por ciento de los incendios en el Canadá. Esta proporción, sin embargo, es responsable del 85% del total de superficie quemada. Ello se debe en gran parte a que muchos bosques se encuentran en zonas remotas, lo que retrasa la detección y permite que algunos incendios alcancen dimensiones ingentes antes de que puedan ponerse en práctica medidas de extinción.

Asimismo, se está analizando el carbón vegetal en los sedimentos lacustres a través de la zona boreal del Canadá a fin de determinar la relación entre las variaciones climáticas y los regímenes de incendios desde la última época de las glaciaciones 10 000 años atrás. Se alberga la esperanza que el historial de las relaciones entre el clima y los incendios proporcionará nuevos indicaciones cuando se proyecten regímenes de incendios futuros en condiciones de calentamiento del clima.

Figura 3: variación anual de las dimensiones y números de los incendios: 1918-1997

Programas, acuerdos y políticas institucionales

El 90 por ciento de los bosques canadienses son tierras públicas. El manejo de los incendios forestales incumbe a 10 provincias y 2 territorios. Es común que amplias áreas contiguas entren en el ámbito jurisdiccional de un único organismo. Parks Canada también ejecuta un programa de manejo del fuego a través de sus parques nacionales y sitios históricos nacionales.

Las provincias, territorios y parques nacionales son autónomos en cuanto al manejo de los incendios forestales, y cada uno cuenta con su propia estructura organizativa y enfoques algo diferentes del manejo de los incendios forestales.

Sistemas de información

El sistema canadiense de evaluación del grado de peligro de incendios (CFFDRS), elaborado por el Servicio Forestal Canadiense, ha sido adoptado globalmente por todos los organismos que se ocupan de manejo del fuego en el país. Este sistema es uno de los principales recursos de información utilizado por los encargados del manejo de incendios en sus labores diarias de adopción de decisiones y planificación. El CFFDRS comprende dos subsistemas principales, el sistema del índice meteorológico de peligro de incendios y el sistema de predicción del comportamiento del fuego. El CFFDRS sigue siendo uno de los pocos sistemas de evaluación del grado de peligro de incendios del mundo que se aplican a nivel nacional. Los cálculos cotidianos del potencial meteorológico y de comportamiento de los incendios se efectúan sobre la base de datos reunidos en más de 1 000 estaciones meteorológicas ubicadas por todo el país.

El Servicio Forestal Canadiense también dirige el sistema canadiense de información sobre incendios forestales, que durante la temporada de incendios elabora diariamente mapas nacionales sobre el peligro de incendios y los distribuye al público a través de un sitio Web. Los mapas y los informes son consultados por el Centro interinstitucional canadiense para los incendios forestales, organismos encargados de la gestión del fuego, compañías aéreas fletadas, y distribuidores de equipo antiincendios a fin de facilitar el intercambio de los recursos de extinción de incendios entre los organismos.

Capacidad de manejo del fuego a nivel nacional

En el Canadá, la capacidad de gestión del fuego está bien desarrollada. Los organismos que se ocupan de esta materia han recurrido a la ciencia, la tecnología, el entrenamiento y la organización para fomentar esta capacidad. A pesar de ello, la eliminación de los incendios en el país no es económicamente factible ni conveniente desde un punto de vista ecológico, y ello es especialmente cierto en el caso de la región de bosques boreales del país.

En el Canadá, los recursos de extinción de incendios se comparten formalmente en el marco del acuerdo para el intercambio de recursos de ayuda mutua entre organismos canadienses. Este acuerdo reconoce tres categorías de recursos: equipo, personal, y aeronaves. Además de este acuerdo de cooperación en el Canadá, una Nota Diplomática suscrita con los Estados Unidos autoriza el intercambio de recursos para la extinción de incendios a través de la frontera internacional. El acuerdo de reciprocidad entre el Canadá y los Estados Unidos sobre incendios forestales, aunado con otros tipos de exenciones, permite desplazar rápidamente los recursos a través de los servicios de aduanas e inmigración. Estos acuerdos son esenciales para un manejo del fuego eficiente y de costo mínimo durante temporadas de incendios muy severas. Las solicitudes de otros países además de los EE.UU. son objeto de negociaciones en la forma y el momento que se precisen. El intercambio de recursos está coordinado por el Centro interinstitucional canadiense para los incendios forestales, con sede en Winnipeg, Manitoba.

La flota nacional de cisternas aéreas consiste de 13 aviones de carga por velocidad Canadair CL-215 administrados por las provincias por cuenta de la nación. Estas aeronaves forman parte de los 29 CL-215 adquiridos por las seis provincias y el gobierno federal con arreglo al acuerdo de cooperación para el suministro, suscrito a mediados del decenio de 1980. En el Canadá están en funcionamiento 50 aeronaves CL 215/415.

Principales efectos y beneficios sociales, económicos y ambientales del fuego

El manejo del fuego es una actividad económica de grandes proporciones en el Canadá, pues cada año se gastan por este concepto más de 500 millones de dólares. El promedio de los diez años mencionados anteriormente muestra que cerca de 10 000 incendios queman cada año 2,3 millones ha de tierras forestales. Los costos fijos y los relativos a la supresión han aumentado drásticamente en los últimos 25 años (figura 4) y se observa una tendencia a mayores incrementos en el futuro. Además, más de 365 comunidades en el país dependen de los recursos forestales para su sustento.

Figura 4: Costos de supresión de incendios en el Canadá, 1970-1995

El cambio climático y los incendios en los bosques boreales

En el informe sobre el último Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático se afirma que por causa de actividades antropógenas el clima de la tierra se calentará considerablemente en el siglo venidero. Se prevé que los efectos serán mayores en las regiones de las latitudes septentrionales, lo que causa preocupación por los cambios inminentes a través de la zona boreal del mundo. Cabe prever un rápido y cuantioso incremento de los incendios forestales a medida que aumenta la temperatura, en un momento en que las dificultades económicas y los recortes gubernamentales están reduciendo la eficacia de los organismos encargados del manejo del fuego y obligando a reexaminar las estrategias de prevención de incendios. Esto traerá como resultado un aumento en la frecuencia y el alcance de los incendios boreales, la disminución de los períodos sin incendios nocivos, el desplazamiento descendente de la distribución por clases de edad, y la disminución del carbón almacenado en los bosques boreales.

Estados Unidos

Debilitamiento de la salud de los bosques

Diversos indicadores de ecosistemas desde el suroeste hasta el oeste del país ponen de relieve casos alarmantes de deterioro del estado de salud de los bosques. Las prácticas encaminadas a la exclusión de los incendios, la sequía prolongada y niveles epidémicos de insectos y enfermedades han ocasionado en conjunto una extensa mortalidad de bosques, o cambios significativos en la densidad forestal y la composición de las especies. Gray (1992) subrayó el estado de emergencia en materia de salud de los bosques en ciertos lugares en el oeste de los Estados Unidos, donde se han eliminado los árboles a lo largo de una amplia zona en la parte oriental de Oregón y en Washington. Señaló asimismo la existencia de problemas análogos en superficies mucho mayores hacia el sur, en los estados de Utah, Nevada y California, y en el este de Idaho. Unos rodales de mayor densidad y la acumulación anómala de combustibles también están preparando el camino para que se produzcan incendios de copas de elevada intensidad en Montana, Colorado, Arizona, Nuevo México y Nebraska, en los que la norma en el pasado para los bosques de pinos de acículas largas consistía en más incendios de superficie de baja intensidad (régimen de incendios de clase 2).

A partir de los años ‘80, los incendios de grandes proporciones en bosques marchitos o en degradación han acelerado la tasa de mortalidad de los bosques, representando una amenaza para la gente, la propiedad y los recursos naturales (Mutch, 1994). Además, esos incendios han provocado la emisión de cantidades ingentes de macropartículas en la atmósfera. ¡En un estudio (Hardy y otros, 1992) se estimó que en un lapso de 58 días se produjeron más de 24 millones de kg de macropartículas respirables a causa del “incendio de plata” que se desató en 1987 en el suroeste del estado de Oregon! Aún así, el Organismo de Protección del Medio Ambiente por lo general considera los incendios como eventos de orden natural, que no son de su competencia cuando promulga estrategias para la protección de la calidad del aire. Sin embargo, no se puede seguir considerando esos incendios como eventos naturales. Hace más de 50 años Weaver (1943) señalaba que “la prevención total de incendios forestales en la región del pino ponderosa de California, Oregon, Washington, norte de Idaho y oeste de Montana tiene ciertos efectos indeseables en la ecología y la silvicultura... la situación es ya deplorable y se está volviendo cada vez más seria en áreas de gran extensión”. Además, Cooper (1961) afirmaba que “el fuego ha desempeñado un papel primordial en la conformación de las praderas y bosques del mundo. Los intentos realizados para eliminarlo han hecho aparecer problemas tan graves como los que surgieron a raíz de conflagraciones accidentales”.

Algunos han opinado que hemos emprendido un “experimento ecológico de grandes proporciones” al procurar excluir los incendios de los ecosistemas adaptados al fuego. Incluso en el sudeste de los EE.UU., donde se lleva a cabo la mayor parte de la quema controlada, informes recientes han indicado que a finales del siglo XIX había más de 36 millones de hectáreas de bosques de pinos tea. Los actuales inventarios atribuyen 1,2 millones ha de pinos tea y cifran las pérdidas de este árbol en un índice de 40 000 ha por año. Una de las razones imputables a este disminución fue la ausencia de incendios, lo que contribuyó a la conversión a bosques de frondosas. Unos incendios más frecuentes habrían favorecido la existencia de los pinos tea, que son resistentes al fuego, frente a las frondosas, que son en cambio sensibles al fuego. El decrecimiento del pino tea se debe también a las prácticas de explotación maderera.

Políticas públicas que enfatizan la supresión

Algunas personas podrían preguntarse por qué los organismos encargados de la ordenación de los recursos han tardado en responder a las clara señales de alerta lanzadas en los decenios de 1940 y 1960 por personas como Weaver y Cooper. Las políticas, los reglamentos y las prácticas en materia de ordenación de recursos y gestión del fuego evolucionaron paulatinamente en el tiempo; y se vieron afectados por diversas fuerzas públicas externas. Muchas de las primeras expectativas internas y externas se basaban en las calamidades ocasionadas por los incendios devastadores de finales del decenio de 1800 y los primeros años de 1900. Los incendios forestales se consideraban como un enemigo que había que erradicar del bosque, y no como un proceso de perturbación natural que tenía múltiples beneficios. Así pues no debe sorprendernos en las secuelas de los extensos incendios de 1910 que se elaboraran políticas públicas que hacían mayor hincapié en programas de supresión de incendios que en programas de quemas controladas, hincapié que la sociedad y los políticos aceptaron universalmente. Pero a partir de 1910, se ha desarrollado un conjunto importante de conocimientos científicos en relación con la historia de los incendios, los regímenes, y los efectos del fuego; el deterioro de la salud de los ecosistemas ha alcanzado proporciones alarmantes; y desde mediados de los ‘80 los incendios de grandes dimensiones y elevada intensidad están en aumento (figura 5). En la sección siguiente examinaremos la forma en que las políticas públicas y la legislación configuraron la evolución de las prácticas en materia de manejo del fuego.

Figura 5: total de hectáreas quemadas por los incendios en los 11 estados occidentales en todas las tierras federales entre 1916 y 1996

Total de hectáreas afectadas por incendios el los 11 estados occidentales

Las políticas públicas y las eras del manejo de los incendios forestales

Pyne (1996) señaló que si se sigue la evolución de los programas del Servicio Forestal en materia de incendios, se pueden definir los antecedentes del manejo del fuego a nivel nacional a través de los años. Identificó así cinco eras históricas, o períodos de 20 años, de control y manejo del fuego, sobre la base de los problemas relacionados con los incendios y las políticas que caracterizan cada una de ellas:

1. 1910-1929: incendios en la frontera
2. 1930-1949: incendios en el campo
3. 1950-1969: incendios masivos
4. 1970-1989: incendios forestales
5. 1990-hasta la fecha: incendios mixtos, es decir en la interfaz silvestre-urbana.

La Era de los incendios en el campo (1930-1949) estuvo relacionada con los incendios que se producían en tierras incultas remotas, tanto en el campo lejos de centros urbanos o en tierras desbrozadas en estado de abandono. Los programas de conservación desarrollados en esta era por la administración Roosevelt proporcionaron recursos económicos y un elevado número de trabajadores a fin de extender las medidas de prevención de incendios a sitios más lejanos. Además, en 1935, el Servicio Forestal adoptó su política de control de incendios “de las 10 de la mañana”, que preveía que se dominase un incendio a más tardar a las 10 de la mañana del día sucesivo al de su inicio. Esta política, que adoptaron también otros organismos que se ocupan de incendios forestales, aportaba el mismo nivel de protección contra incendios a todas las tierras independientemente de los valores expuestos al riesgo. Estuvo en vigor hasta 1978. Durante esa era se efectuaron algunas quemas controladas en el sur a los fines de la ordenación de pinos tea, pero no se llegaron a usar extensamente en el país. Igualmente, se dio inicio también al conocido programa de prevención de incendios Smoky Bear, patrocinado por organizaciones federales y estatales encargadas del manejo del fuego.

La Era de los incendios masivos (1950-1969) se basó en el comportamiento y control de incendios de grandes proporciones, pues el tema de la lucha contra incendios entró a formar parte de una política de defensa nacional debida principalmente a la concentración en las tormentas de fuego que se desataron durante la Segunda Guerra Mundial. Pyne (1996) definió la doctrina que rigió esa era como el concepto de control de las deflagraciones, que preveía el aislamiento de las áreas críticas y la concentración de los recursos de manera que los incendios de pequeñas dimensiones no pudiesen crecer. Una estrategia que se aplicó extensivamente en California consistía en la construcción de cortafuegos a fin de limitar los incendios en un espacio preestablecido. Otra estrategia se refería a la preparación de equipos de personal de extinción de incendios interregionales, o brigadas de selección, de 20 personas, que podían desplegarse rápidamente en cualquier incendio problemático en el país. La investigación sobre incendios llevada a cabo por el Servicio Forestal se centró en gran medida en mejorar la comprensión de los mecanismos de los incendios masivos, y se construyeron tres laboratorios de investigación sobre incendios forestales a fin de reforzar un enfoque más intrínseco de la pirología. Además, el Servicio Forestal instituyó dos centros de preparación de equipo en California y Montana para realizar proyectos encaminados a mejorar la tecnología disponible para las tareas de supresión de incendios.

En esta era de la posguerra se puso a disposición de los organismos de cooperación una cantidad sustancial de equipo militar, y en 1965 los aviones cisterna y los helicópteros se habían convertido en componentes estándar del arsenal antiincendios. Si bien este período se dedicó en mayor medida a la distribución de tecnología, también el movimiento ambientalista empezó a ganar impulso. El informe Leopold de 1963 tendría importantes ramificaciones que alterarían el futuro de las políticas y los programas de gestión del fuego en el ámbito del Servicio de Parques Nacionales; y la aprobación de Ley de zonas silvestres (Wilderness Act) en 1964 sentaría las bases para la era sucesiva. Una vez más las políticas públicas estaban configurando la combinación y la distribución de los elementos de los programas de gestión del fuego.

La Era de los incendios forestales (1970-1989) marcó una corrección importante en la línea de acción del manejo del fuego para el país. Todo indicaba que la supresión de los incendios estaba por ocasionar la disminución de los beneficios, pues las aportaciones de nuevos fondos para mejorar el planteamiento relativo al departamento de bomberos estaban en última instancia resultando en incendios más ingentes y perjudiciales. Además, un conjunto creciente de datos científicos indicaban que el fuego era un importante proceso ecológico que contribuía a la salud de los ecosistemas adaptados al fuego en América del Norte. En 1978, el Servicio Forestal abandonó definitivamente su arraigada política de control de incendios “de las 10 de la mañana y en 10 acres (4 ha)” por otra que se basaba en la quema prescrita con miras a conseguir objetivos de ordenación de la tierra. La nueva política intentaba establecer a un mayor equilibrio entre el uso y la supresión del fuego, o entre las quemas controladas y los incendios.

El primer plan de quema natural controlada fue aprobado en 1972 por el Jefe del Servicio Forestal en relación con el drenaje de White Cap, en la zona silvestre de Selway-Bitterroot (Mutch, 1974). Cuatro años atrás el Servicio de Parques Nacionales había emprendido un programa de incendios naturales controlados en Sequoia y en los parques nacionales de Kings Canyon en California. Este plan y otros que le siguieron en el Servicio de Parques fueron en gran parte consecuencia del informe Leopold de 1963. Esos planes permitían mantener ardiendo un incendio iniciado por un rayo siempre que se ajustara a determinadas condiciones.

Ese mismo período se registró un importante cambio de orientación hacia la cooperación entre organismos como el único modo prudente de brindar una amplia gama de servicios de manejo del fuego habida cuenta del incesante incremento de los costos conexos. El Centro nacional interinstitucional antiincendios ubicado en Boise (Idaho), el Centro nacional de coordinación sobre incendios y el Centro nacional de recursos tecnológicos avanzados (que se especializaba en cursos de capacitación avanzada en materia de incendios a nivel interinstitucional) manifestaron el deseo de los funcionarios antiincendios en los niveles nacional y estatal de trabajar más de común acuerdo y sistemáticamente. El Centro nacional de coordinación sobre incendios, establecido en 1976, reúne los directores de las organizaciones de incendios forestales federales y estatales a fin de coordinar las políticas y los elementos de programas para el manejo del fuego. El centro ha sido fundamental para uniformar los procedimientos operativos comunes a los organismos en relación con la prevención de incendios, la certificación y las condiciones para su extinción ya la prescripción de personal antiincendios, medios de aviación, retardantes químicos, así como la gestión del humo. Los organismos adoptaron asimismo el sistema nacional interinstitucional de manejo de incidentes, que incluye los medios de extinción para coordinar las actuaciones ante las emergencias independientemente de la jurisdicción. Otro importante asociado de vieja fecha es el Servicio Meteorológico Nacional, que brinda predicciones del tiempo, servicios meteorológicos así como los servicios de instructores para cursos de capacitación.

La Era de los incendios mixtos, es decir en la interfaz silvestre-urbana (1990-hasta la fecha) representa la culminación de diversos años de incendios catastróficos que habían azotado a las personas en sus propias viviendas, rodeadas de combustibles silvestres. Si bien este fenómeno llevaba años ocurriendo en California, tuvieron que perderse 1 400 viviendas y 44 vidas en la interfaz en 1985 de un extremo a otro del país para que sirvieron de agentes catalizadores para la adopción de medidas. Una conferencia nacional sobre esta cuestión, celebrada en 1986 en Denver (Colorado), dio lugar a una iniciativa de ámbito nacional cuya finalidad era recabar soluciones valederas. Esa iniciativa reunió a diversos participantes con inclusión de los servicios antiincendios federales y estatales, departamentos de bomberos voluntarios, departamentos de bomberos urbanos, la Asociación Nacional de Prevención de Incendios y muchos otros.

La cuestión relacionada con la interfaz silvestre/urbana aún se está desarrollando en un escenario de dominio público. Cuando los incendios cercaron al estado de Florida en junio y julio de 1998, se evacuaron a más de 70 000 personas de sus hogares como medida de precaución; y más de 350 viviendas sufrieron daños o quedaron destrozadas. Durante los incendios que arrasaron con 81 000 ha de chaparral en el sur de California en noviembre de 1993, fueron destruidos más de 1 000 hogares. Algunas personas que viven en las zonas silvestres comienzan a darse cuenta de que deben empezar a ser más responsables cuando diseñan sus viviendas o el entorno en el que viven, a fin de que puedan convivir satisfactoriamente con el fuego. Ha quedado demostrado repetidas veces que los servicios antiincendios por sí solos no pueden tener éxito en la reducción de los efectos de los incendios en las personas y sus propiedades. Quienes posean una vivienda deben realizar los pasos más adecuados en el diseño de las edificaciones y de su subdivisión, y dejar un espacio plausible a fin de que los bomberos puedan obrar con éxito.

Los medios de extinción que se habían desarrollado en California mucho antes, alcanzaron su plena madurez en esta era, dando a los servicios antiincendios la posibilidad de actuar con mayor eficiencia en cuanto a la supresión de incendios producidos en múltiples jurisdicciones. Ellos abarcan un sistema organizacional, una terminología común y sistemas comunes de comunicación, de modo que servicios antiincendios diferentes pueden coordinar las actividades de mando, planificación, operacionales y logísticas en materia de incendios, así como las operaciones de carácter financiero, en relación con cualquier incidente. El sistema permite que los organismos trabajen más estrechamente sin renunciar a ninguna de las responsabilidades que cada uno de ellos tiene para con las tierras de su competencia.

Síntesis de los efectos de las políticas públicas en los EE.UU.

Al resumir los efectos que las políticas públicas tienen en las prácticas de gestión del fuego en los Estados Unidos, Pyne (1996) indicó que muchos de los objetivos del manejo del fuego han sido impuestos (y seguirán siéndolo) por actos políticos. El control político más significativo ha sido el ejercido mediante la promulgación de leyes por el Congreso. Por lo general, esas leyes no se han traducido directamente en pautas o programas en materia de manejo del fuego, pero los diversos organismos involucrados las han utilizado como orientación al manejar las tierras de su competencia. La ley Clarke-McNary Act de 1924, por ejemplo, sentó las bases para programas de cooperación sobre incendios forestales entre los estados y el gobierno federal. En la Ley de zonas silvestres aprobada en 1964 se disponía que esas zonas debían manejarse con la finalidad de perpetuar los ecosistemas naturales. Puesto que el fuego es un proceso de perturbación natural que afecta a múltiples funciones de los ecosistemas, esa ley estableció las bases para elaborar planes de manejo del fuego en las zonas en estado natural que permitían que los incendios ocasionados por descargas de rayos siguieran activos según se prescribiera. Además, la Ley de zonas silvestres prohibía ciertas técnicas de extinción de incendios en las zonas desiertas designadas, como el uso de equipo mecanizados.

Pyne (1996) hizo mención de otros estatutos y decisiones judiciales que influyen en los programas sobre incendios. La Ley nacional de sistemas de ferrocarriles (National Trail Systems Act), la Ley de ríos silvestres y paisajísticos (Wild and Scenic Rivers Act), la Ley del caballo salvaje y del burro (Wild Horse and Burro Act), la Ley de protección de la calidad del aire (Clean Air Act), la Ley de protección del agua pura (Clean Water Act), la Ley de especies amenazadas (Endangered Species Act), la Ley nacional de conservación histórica (National Historic Preservation Act) y la Ley de libertad religiosa de los indios americanos (American Indian Religious Act) determinan los programas de manejo del fuego de los organismos federales, así como su ejecución y su evaluación y examen. La mayoría de los organismos estatales encargados del manejo del fuego actúan en un contexto normativo un tanto parecido. Los programas en materia de incendios que conlleven importantes consecuencias para el medio ambiente también deben seguir un proceso de examen enunciado en las disposiciones de la Ley nacional de política ambiental (National Environmental Policy Act). Al haberse registrado un incremento de las leyes relacionadas con la ordenación de tierras públicas, también aumentan las posibilidades de finalidades contradictorias. Por ejemplo, la Ley de zonas silvestres establecen orientaciones para la utilización de incendios naturales controlados (es decir, incendios producidos por rayos que se dejan activos con arreglo a lo que se prescriba) en la ordenación de ecosistemas silvestres adaptados al fuego, pero la Ley para la protección de la calidad del aire establece específicamente que la visibilidad y la salud pública no deben verse alteradas por el humo. Los organismos deben franquear un camino complejo para orientar los programas de manejo del fuego a través de semejante laberinto de leyes potencialmente contradictorias.

La existencia y las causas de los incendios

Para la buena administración de un programa de manejo del fuego, es indispensable contar con una base de datos exacta que indique los casos en que cada año se producen los incendios, así como sus causas. Es casi imposible, por ejemplo, diseñar campañas específicas de prevención antiincendios si no se pueden determinar las causas de los incendios de manera sistemática. Si no se conocen las principales causas que desencadenan un incendio, será extremadamente difícil emprender un esfuerzo de prevención significativo. El seguimiento del número y las dimensiones de los incendios a través de los años también permite que una organización supervise y evalúe los progresos de sus diferentes programas en materia de incendios. En muchos países, sin embargo, prácticamente no existe un banco de datos completo y exacto sobre estadísticas de incendios y de quemas controladas. De hecho, en un país algunos incendios no se notifican expresamente, pues que al hacerlo se puede perjudicar el avance profesional. Por otra parte, en los Estados Unidos, una persona podría incurrir en sanciones disciplinarias si no llegara a notificar los incendios en forma debida. California es el estado que recibe la mayor contribución monetaria para programas de supresión de incendios, porque en el tiempo ha demostrado, datos a la mano, que en ese territorio se producen los incendios más perjudiciales.

Actualmente los organismos federales y estatales no poseen un sistema común de notificación de incendios, si bien un sistema nacional uniforme sería muy conveniente. Aún así, todos los organismos mantienen y publican cada año estadísticas sobre incendios. En los dos cuadros que figuran a continuación se presenta un listado del número y las dimensiones de los incendios respecto de sus causas, acaecidos en 1995 en tierras estatales y federales.

Cuadro 1: número de incendios y hectáreas quemadas por causa en tierras estatales (1995)

Causa estadística	Número de incendios	Hectáreas quemadas
Rayos	3 726	103 580
Hogueras	2 133	6 343
Cigarrillos	4 681	10 039
Quema de residuos	36 056	113 072
Incendios intencionales	29 349	168 039
Aparatos y herramientas	7 333	47 398
Ferrocarriles	1 751	13 700
Niños	5 814	7 976
Miscelánea	22 675	65 820
Total	113 518	535 967

Cuadro 2: número de incendios y hectáreas quemadas por causa en tierras federales (1995)

Causa estadística	Número de incendios	Hectáreas quemadas
Rayos	5 248	245 354
Hogueras	527	16 736
Cigarrillos	595	9 489
Quema de residuos	1 797	13 161
Incendios intencionales	1 496	18 036
Aparatos y herramientas	177	1 025
Ferrocarriles	2 323	33 416
Niños	746	1 648
Miscelánea	2 592	62 671
Total	15 501	401 536

La temporada de incendios de 1994 como impulso para el examen de la política de manejo del fuego

La temporada de incendios de 1994 originó una sensibilización renovada así como un nuevo interés entre los organismos federales encargados de la ordenación de la tierra y sus componentes respecto de los graves efectos de los incendios. En ese período, el fallecimiento de 34 bomberos, junto con el gasto de más de 1 000 millones de dólares con cargo a los fondos federales para las emergencias en materia de lucha contra incendios constituyeron una brusca señal de alarma. Se hizo impelente un nuevo examen de las condiciones existentes y la recomendación de cambios en los programas a fin de reducir los futuros efectos del fuego. Los Secretarios de Agricultura y del Interior certificaron un examen de la política y el programa federales de manejo de los incendios forestales “a fin de velar por la existencia de políticas federales uniformes y de programas interinstitucionales e intergubernamentales coherentes en materia de gestión del fuego”. La dirección de este proceso estuvo a cargo de un Grupo Directivo interinstitucional cuyos miembros representaban los Departamentos de Agricultura y del Interior, la Administración de Incendios de los EE.UU., el Servicio Meteorológico Nacional, el Organismo federal de administración de las emergencias y el Organismo de Protección del Medio Ambiente.

En su carta de remisión por la que se aceptaba el informe final del examen (18 de diciembre de 1995), los Secretarios de Agricultura y del Interior hicieron hincapié en su firme compromiso en relación con la seguridad pública y de los bomberos: “ningún recurso o propiedad merece poner en peligro a las personas”. Además, los Secretarios proclamaron que:

“La filosofía del Informe, así como sus políticas y recomendaciones específicas, sigue desplazando nuestro enfoque del manejo de los incendios forestales más allá del ámbito tradicional de la supresión del fuego, integrándolo aún más en la ordenación de nuestras tierras y recursos en forma constante y sistemática, de acuerdo con consideraciones de salud pública y de conservación de la calidad del medio ambiente. Apoyamos enérgicamente la integración de los incendios forestales en las actividades de planificación y ejecución de la ordenación de tierras. Los encargados de ella deben aprender a hacer uso del fuego como una de las herramienta básica para lograr sus objetivos de ordenación de los recursos”.

Los siguientes principios y políticas orientadores se consideraron imprescindibles para el éxito de los programas de manejo de los incendios forestales:

1. La primera prioridad es la seguridad pública y de los bomberos.

2. Las funciones del incendio forestal como proceso ecológico esencial y agente natural del cambio se incorporarán en el proceso de planificación.

3. Los planes de manejo del fuego servirán de respaldo de los planes de ordenación de los recursos.

4. Una correcta gestión de los riesgos constituye un fundamento para todas las actividades de gestión del fuego.

5. Los programas de manejo del fuego son económicamente viables.

6. Los planes y las actividades relacionados con el manejo del fuego se basan sobre los mejores datos científicos disponibles.

7. Los planes y las actividades de manejo del fuego incorporan consideraciones inherentes a la salud pública y la calidad del medio ambiente.

8. Son fundamentales la cooperación y coordinación interinstitucional en los niveles federal, estatal, tribal y local.

9. La normalización de políticas y procedimientos entre los organismos federales es un objetivo constante.

1. Un enérgico ataque inicial, en caso de que no existan planes aprobados que determinen respuestas de gestión apropiadas.

2. El manejo de los incendios forestales según adecuadas medidas previstas por los planes aprobados, lo que puede incluir que se deje activo un incendio natural a fin de alcanzar objetivos de ordenación de los recursos. También podría ser necesaria la supresión de un incendio aplicando medidas apropiadas.

3. La realización de quemas controladas por los encargados de la gestión con objeto de lograr objetivos de ordenación de los recursos determinados en los planes aprobados.

Con arreglo al nuevo informe de la política federal en materia de incendios, casi 100 años de exclusión del fuego aunado con otras actividades de ordenación de los recursos, han alterado el paisaje y se han traducido en millones de hectáreas de bosques y pastizales expuestos a un elevado riesgo de incidencia de incendios devastadores. Esta tendencia tiene un impacto en todos los aspectos relacionados con la preparación antes de un incendio y de supresión de éste efectuadas a nivel interinstitucional, con inclusión de la seguridad, planificación, fijación de prioridades y capacidad de respuesta de índole organizativa. Habida cuenta de que las fuerzas de trabajo y los presupuestos disminuyen, es esencial que todos los asociados en el plano interinstitucional trabajen juntos para alcanzar soluciones comunes y estrategias exitosas. En los cuadros 3 y 4, que figuran a continuación, se presentan los costos relativos a las fases de preparación y supresión respecto de los incendios.

Cuadro 3: costos de preparación relativos a los organismos federales encargados de la ordenación de la tierra; ejercicios financieros 1992-1996 (en miles de USD)

Organismo	1992	1993	1994	1995	1996
Servicio Forestal	188 525	247 678	260 200	287 018	287 906
Oficina de Administración de la Tierra.	65 305	68 707	61 493	66 998	66 880
Servicio de Parques Nacionales	13 927	15 427	15 344	13 559	19 465
Oficina de Asuntos Indígenas	25 317	24 230	25 112	24 133	25 704
Servicio para la Pesca y la Vida Silvestre	12 554	15 244	14 242	13 745	15 320
Total	305 628	371 286	376 391	405 453	415 275

Cuadro 4: gastos totales de supresión de incendios sostenidos por los organismos federales encargados de la ordenación de tierras: ejercicios financieros 1993-1997 (en miles de USD)

Organismo	1993	1994	1995	1996	1997
Servicio Forestal	121 383	690 930	197 573	524 825	178 095
Oficina de Administración de la Tierra.	40 339	97 115	63 792	98 433	60 305
Servicio de Parques Nacionales	5 006	14 104	21 257	19 891	6 845
Oficina de Asuntos Indígenas	18 969	52 417	37 753	43 510	32 770
Servicio para la Pesca y la Vida Silvestre	1 616	3 281	1 675	2 643	2 685
Total	187 313	857 847	322 050	689 302	280 700

Con el propósito de orientar a los organismos para hacer frente a la amenaza de incendios, se formularon las siguientes metas en materia de preparación y supresión:

• Todo bombero, supervisor del cortafuegos, encargado de la gestión del fuego, y administrador de un organismo de lucha contra incendios adoptará medidas positivas para asegurar el cumplimiento de prácticas seguras de lucha contra incendios que se hayan establecido.
• Los organismos federales mantendrán programas de planificación de la preparación y de supresión a fin de prevenir pérdidas intolerables a causa del fuego.
• La primera prioridad de la gestión del fuego es la seguridad pública y de los bomberos.
• Los organismos federales mantendrán una capacidad suficiente de supresión de incendio y de apoyo.

La quema controlada

¿Qué nivel de difusión tiene la quema controlada con fines beneficiosos en los Estados Unidos hoy en día? Una encuesta reciente (Ward y otros, 1993) indicaba que cada año se trataban más de 2 millones de hectáreas con quemas controladas en los EE.UU., y de ellas, más del 70 por ciento, o cerca de 1,4 millones de hectáreas, se encontraba en el sureste del país. Entre las finalidades de dicha utilización figuraban la reducción de la inflamabilidad de los combustibles, la silvicultura, la mejora de los hábitats silvestres, el fomento de los pastizales, la ordenación de la vegetación y otras razones. La encuesta agrupó las razones como la ordenación de las cuencas hidrográficas, la lucha contra insectos y enfermedades, y la investigación, en una categoría denominada “otras”. Los organismos encargados de la ordenación de recursos y compañías madereras privadas cooperan con las oficinas estatales para la protección de la calidad del aire para prescribir las quemas de modo que reduzca los efectos negativos en la salud humana y la visibilidad. Puede observarse a partir de este informe que las prácticas de quema controlada se concentran en los estados surorientales. Además, si bien 2 millones de hectáreas quemadas por año puede parecer una cifra elevada, se prevén necesidades mucho mayores de quemas prescritas en el futuro para poder mantener, o reestablecer, el estado de salud de los ecosistemas adaptados al fuego.

Por ejemplo, la nueva política federal en materia de incendios afirma que: “El manejo a los fines de la salud paisajística requiere la expansión de programas de quemas prescritas de cooperación entre los organismos. Éstos deben comprometerse a asignar personal altamente calificado, desde el director hasta el especialista, y proporcionar mecanismos de financiación para llevar a cabo el programa”. Las recientes víctimas debidas a los incendios han hecho centrar la atención en la necesidad de reducir la concentración de combustibles inflamables. Muchas áreas exigen un tratamiento inmediato con vegetación viva y muerta a fin de prevenir incendios de grandes dimensiones e intensidad y que constituyen una amenaza para la vida. Las alternativas de tratamiento de los combustibles incluyen métodos mecánicos, químicos, biológicos y manuales, además del empleo del fuego.

El criterio acomodaticio

El informe sobre la nueva política federal en materia de incendios afirmaba que “si bien el fuego se usa para la consecución de objetivos de recursos en muchas áreas de los Estados Unidos, rara vez se utilizas, si se exceptúa al sur del país, lo suficiente para mejorar la salud de los ecosistemas o reducir la inflamabilidad de los combustibles en el medio físico”. Se indica pues claramente un cambio de dirección, que se ha incorporado en el concepto de ordenación de los ecosistemas en los que se procura sostener la productividad de todos sus componentes, permitiendo que la sociedad disfrute de las consecuencias derivadas de sistemas saludables. Como se señaló anteriormente, el incendio recurrente es un proceso de perturbación que forma parte integrante del funcionamiento de los ecosistemas adaptados al fuego. Sin embargo, un criterio acomodaticio está menoscabando la capacidad de prescribir el fuego en el medio físico en una escala lo suficientemente grande para sostener con certeza unos sistemas saludables (Mutch, 1997). El criterio acomodaticio es simplemente aquel por el cual es posible adoptar cualquier estrategia para suprimir un incendio, puede gastarse cualquier suma de dinero para ejecutarla, y puede obtenerse cualquier resultado, positivo o negativo. Los políticos y el público en general apoyarán el que lucha contra un incendio sin que importe el nivel de efectos negativos (inclusive la quema de 81 000 ha y la destrucción de más de 1 000 hogares en el sur California en 1993).

La quema controlada, por su parte, puede planificarse y ejecutarse eficientemente si de ello se ocupan personas calificadas, pero en cuanto algo empieza a marchar en forma indebida se pierde rápidamente el respaldo de los políticos y del público, incluso dentro del propio ámbito. La represalia por lo general es inmediata porque el organismo ocasionó el incendio y es responsable si algo no funciona. Este criterio acomodaticio es parte de la tradición y cultura de muchos organismos encargados del control de incendios forestales, ya que la decisión de suprimir un incendio cuenta con cuantiosos fondos y es prácticamente libre de riesgos en el terreno público. El criterio acomodaticio se transmite incluso en cómo los organismos reguladores evalúan los programas relacionados con los incendios forestales. Por ende, el Organismo de Protección del Medio Ambiente considera el incendio y el humo que origina como eventos naturales, y no los incluye en las estrategias encaminadas a lograr criterios de protección del aire puro.

Hasta el momento ha quedado en claro que la cuestión no es si un incendio se va a producir, sino el lugar y el momento en que lo hará. Y los incendios se desatan con frecuencia e intensidad cada vez mayores, produciendo ingentes cantidades de humo por encima de superficies muy amplias. El humo de los incendios es nocivo, lo que no significa que el de las quemas controladas sea beneficioso, pero puede ser menos perjudicial si se planifican las emisiones a fin de mitigar la producción futura de humo procedente de incendios no controlados. Los residentes de la interfaz silvestre/urbana, los que reglamentan las cuestiones inherentes la calidad del aire y el agua, los especialistas de especies amenazadas, y los encargados de la ordenación de los recursos necesitan planificar “cuándo” ha de producirse un incendio. La tolerancia liberal de todos los sectores de la sociedad debe dar cabida a la quema prescrita en el medio físico, junto con otras práctica de ordenación, como parte de la estrategia encaminada a sostener ecosistemas saludables para beneficio de la población. Para ello se deberán afrontar las diferentes barrera impuestas directa o indirectamente por el criterio acomodaticio, y procurar soluciones apropiadas que mejor logren el equilibrio los programas esenciales y enérgicos de supresión de incendios con programas de quemas controlados que cuentan con el mismo nivel de apoyo. La lista de los elementos que reciben un trato preferente de acuerdo con el criterio acomodaticio es muy variada: responsabilidad, calidad del aire, calidad del agua, especies amenazadas y en peligro de extinción, riesgos, y financiación. En la mayoría de los casos estas consideraciones no perjudican las prácticas operacionales de extinción de incendios. Sin embargo, esta lista puede suponer obstáculos bien definidos para las prácticas de quema controlada.

Como se observó anteriormente, uno de los principios orientadores de la nueva política federal en materia de incendios consiste en que “una correcta gestión de los riesgos constituye un fundamento para todas las actividades de gestión del fuego”. Es preciso comprender, analizar, comunicar y administrar los riesgos y las incertidumbres conexas con las actividades de manejo del fuego, ya que se refieren al costo que implica realizar una actividad. Algunos encargados no han querido aceptar el riesgo de las posibles consecuencias negativas asociadas con la quema prescrita, pero está cada vez más claro que una decisión en cualquiera de los dos sentidos conlleva riesgos. La posibilidad de que una quema controlada desborde el ataque inicial se afronta cada vez más debido al riesgo creciente que presumen las acumulaciones de combustibles inflamables. Una buena evaluación de los riesgos debe tener en cuenta los riesgos asociados con todos los aspectos de la decisión relativa a efectuar o no la quema controlada.

Nuevas iniciativas

Sin embargo, hoy día existen algunos progresos significativos al conceder mayor libertad de expansión de programas de quemas controladas. Así, el estado de Florida, ha promulgado leyes innovadoras que prevé una mayor protección del personal encargado de la quema controlada por lo que respecta a la responsabilidad. En Oregon, un programa de cooperación entre organismos federales y estatales desarrolla un modelo de relación de correspondencia de emisiones derivadas de los incendios a fin de predecir las emisiones de humo producidas por las quemas prescritas y por los incendios en las Blue Mountains al noreste del estado (Servicio Forestal del USDA, 1993). La finalidad última de este esfuerzo es llevar a cabo un nivel de quema controlada que reduzca al mínimo las emisiones de humo totales. El Consejo para los recursos de aire de los estados occidentales (WESTAR), una asociación sin fines de lucro de los organismos que se ocupan de la calidad del aire en los 14 estados occidentales de los EE.UU., ha preparado el proyecto de una iniciativa denominada “Iniciativa para la salud de los bosques a fin de reestablecer los ecosistemas” (FIRES). La finalidad que se persigue con esta iniciativa es “llevar las cuestiones de interés de índole técnica y normativa relacionadas con la salud de los bosques y la calidad del aire ante el Congreso, los reguladores de los estados occidentales en materia de calidad del aire, los organismos federales de ordenación de tierras, y al público en general” (WESTAR, 1994). El objetivo de este proyecto de tres años de duración es reunir un consorcio de base amplia a fin de desarrollar soluciones e nivel regional con base en sólidos conocimientos científicos equilibrar las necesidades en materia de salud de los bosques al tiempo que se protege la calidad del aire. Estas y otras iniciativas brindan mayor libertad para que los programas de manejo del fuego evolucionen en un entorno más favorecedor. Evidentemente, dos elementos adicionales que es preciso abordar más eficazmente son la adecuación de los fondos y una mejor repartición de los riesgos entre todos los interesados. También en esta esfera se están logrando algunos avances.

Ya que muchos rodales son en la actualidad demasiado densos y contienen una gran cantidad de árboles muertos o que se están marchitando (Mutch et al., 1993), tal vez sea necesario recurrir a la tala de recuperación, el aclareo y la corta parcial antes de emprender programas extensivos de quema controlada. En otras situaciones los encargados de la ordenación de recursos y del manejo del fuego han podido proceder con quemas prescritas del medio físico.

• 6 500 ha de quema controlada en el bosque nacional de Santa Fe en 1993.
• 400 ha de quema controlada en el bosque nacional de Boise en 1994.
• 280 ha de quema controlada en el bosque nacional de Lolo en 1994.
• 2 400 ha de quema controlada en el bosque nacional de Umatilla en 1994.
• 2 000 ha de quema controlada en el refugio de vida silvestre de Tetlin en Alaska en 1993.

Es evidente que los encargados del manejo empiezan a aplicar la quema controlada en larga escala de manera suficiente para producir efectos significativos en los ecosistemas.

Las preocupaciones acerca de otra grave temporada de incendios en California en 1993 llevó al establecimiento, en junio de 1994, de un equipo especial interinstitucional de estrategias antiincendios, integrado por 13 diversos organismos encargados de recursos y el fuego en los niveles estatal, federal y local, así como por 11 otros participantes privados y locales con distintos intereses en cuestiones relacionadas con las cuencas hidrográficas, el fuego y el medio ambiente. La finalidad del equipo es desarrollar estrategias con miras a sustituir el modelo de comportamiento tradicional consistente en gastar millones de dólares para extinguir incendios ingentes y perjudiciales, con un programa más equilibrado de manejo de los combustibles y de la fase previa al incendio (Junta de asuntos forestales, 1995). Las metas clave del equipo son conseguir la sostenibilidad de los ecosistemas y mantener el estado de salud de los bosques al tiempo que se facilita un espacio plausible para la protección de la vida y la propiedad.

Los organismos que se encargan de la ordenación de los recursos, los organismos reguladores, los políticos, y la sociedad pueden ahora afrontar el reto que representa la ejecución de programas significativos de ordenación de los recursos y de manejo del fuego en una escala que permita sostener de manera cierta la salud de los ecosistemas adaptados al fuego en beneficio de las comunidades, la propiedad y los recursos naturales. Este proceso requerirá un nivel de cooperación y consenso superior al que se ha experimentado hasta la fecha en materia de ordenación de recursos. La gente necesita apartarse de los litigios y los tribunales como estrategias de ordenación de los recursos naturales. Hoy debe hacerse hincapié en los resultados de decenios de investigación que proporcionan las bases para una gestión de los recursos más en consonancia con los factores de perturbación, a fin de promover la salud, la capacidad de resistencia y la productividad de los ecosistemas. Ya existen casos en que se afronta la cuestión del criterio acomodaticio y los obstáculos se transforman en oportunidades de éxito: lo que hace falta es sencillamente aprovechar estos casos positivos.

MANEJO DEL FUEGO EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Introducción

La región de América Latina y el Caribe es un área de grandes dimensiones que abarca una gran cantidad de prácticas, leyes y reglamentos en materia de utilización de tierras. En el presente informe, se ha dividido la región en cuatro áreas principales para facilitar su examen y presentación, a saber: México, América Central, América del Sur, y el Caribe.

El fuego es una herramienta cuyo uso está muy arraigado en la cultura, la sociedad y las tradiciones de la mayoría de los países de la región. Se ha recurrido al fuego para preparar el terreno para la agricultura o el pastoreo, abrirse paso en tierras impenetrables para nuevos usos agrícolas, facilitar la caza, o mantener un espacio abierto en el medio físico.

Los funcionarios encargados de recursos naturales en el hemisferio sur reconocen que los incendios no controlados se están convirtiendo con rapidez en un grave problema ecológico. Esta cuestión constituyó un tema recurrente en las presentaciones que se hicieron ante el Primer Seminario Sudamericano sobre el control de los incendios forestales, celebrado en Belo Horizonte, (Brasil) (Ribeiro et al., 1998). Los siete gobiernos de América Central también se reunieron al finalizar la temporada de incendios de 1998 a fin de debatir soluciones conjuntas para el problema de los incendios forestales (CCAD, 1998). Esa reunión tuvo lugar en San Pedro Sula (Honduras) el 23 y 24 de junio de 1998. En las actuaciones de dicha reunión se hace constar la existencia de un grave problema. Se formularon recomendaciones que habían de presentarse ante una reunión de todos los presidentes de los gobiernos centroamericanos en octubre de 1998.

El uso persistente del fuego para las prácticas agrícolas, la presión demográfica y la disminución del nivel económico de muchas poblaciones de la región, son las causas primordiales del aumento de incendios (Yegres, 1998).

No es fácil determinar el alcance exacto del problema, pues las estadísticas en la materia en muchos casos no existen, o son incompletas o engañosas. Además, no se cuenta con una definición común de incendio forestal. De un examen de las estadísticas disponibles se desprende que de 50 a 95 por ciento de los incendios en la región se deben a quemas agrícolas o de desbroce de tierras no controladas. La quema agrícola se ha estado efectuando por tantos siglos que las grandes cantidades de humo o la visión de amplias zonas en llamas despiertan poca o ninguna preocupación. En los primeros meses de 1998 las imágenes obtenidas por satélite lograron aumentar la concienciación de los gobiernos y las comunidades internacionales acerca del elevado número de “focos críticos” por toda América Central. Esas imágenes no pueden diferenciar los incendios escapados de las quemas controladas.

Muchos países han establecido plantaciones con objeto de satisfacer las necesidades futuras de fibra maderera. En Venezuela se han percatado de que a medida que las plantaciones se hacen más extensas, aumenta el riesgo de pérdidas (Yegres, 1998). Desde la creación de plantaciones muy amplias, en Chile (Sanhueza, 1998) se han fomentado programas de manejo del fuego y se cuenta con un programa de cooperación dinámica con la industria privada.

Los medios de sustento y el bienestar del hombre se ven directamente amenazados por la pérdida de cultivos, comunidades y vidas (Perkins, 1998, Weeden, 1998). Según se informa, los incendios desatados en Guatemala en 1998 quemaron muchos cultivos comunitarios, y esta misma situación se registró a través de gran parte de América Central.

México

La prevención y control de incendios se oficializaron por primera vez en 1950 con la creación de la sección de incendios forestales en la Dirección de Montes. Las responsabilidades en materia de incendios muchos años fueron incumbencia del Secretario de Agricultura y Recursos Hídricos (SARH). La nueva administración elegida en 1994, instituyó la Secretaría para el Medio Ambiente, los Recursos Naturales y la Pesca (SEMARNAP), inicialmente el cambio no fue fácil, porque la creación de un nuevo Ministerio no poseía la infraestructura que requiere un programa de manejo del fuego. Los primeros años fueron pues problemáticos, ya que el programa de manejo de incendios intentaba volver a adquirir los vehículos, equipo y estructura administrativa necesarios para funcionar eficientemente. La SEMARNAP es responsable de todas las actividades forestales que se llevan a cabo en el país y cuenta con oficinas en los 32 estados mexicanos. El alcance de las operaciones de manejo del fuego depende de la gravedad de los incendios. Cada oficina estatal de la SEMARNAP es autónoma y administra su propio programa de prevención, preparación y supresión en materia de incendios. La SEMARNAP administra un sistema de personal antiincendios profesional, torres de observación y algunas aeronaves. Asimismo, le corresponde la responsabilidad primordial de todas las actividades relacionadas con los incendios: prevención, preparación y supresión. El personal antiincendios lleva a cabo la función de ataque inicial. En caso de ausencia de personal de la SEMARNAP, equipos estatales, municipales o voluntarios se encargan del ataque inicial hasta que los recursos antiincendios de la Secretaría lleguen para brindar asistencia o asumir la responsabilidad.

Figura 6: variaciones anuales de la magnitud y el número de incendios, 1980-1998

Cuadro 4: estadísticas de incendios y causas de incendios en México, 1991-1997

Media de incendios 1991 - 1997		Causa	Porcentaje de incidencia
Número de incendios por año	8 024	Agricultura	53,6
Hectáreas quemadas por año	264 152	Acción intencional	16,4
Gramíneas/arbustos 72%		Cigarrillos	10,0
Zonas arboladas 23%		Hogueras	8,6
Alcance medio de los incendios	33	Otras	11,4

En caso de que los recursos de la SEMARNAP no logren hacer frente a la situación, las autoridades militares y de la Defensa Civil brindan su asistencia. El personal militar permanece bajo la dirección del personal de la SEMARNAP. El cuerpo de Defensa Civil no cuenta con personal suficiente, pero puede brindar apoyo logístico y administrativo.

Políticas, acuerdos y programas institucionales

La mayor parte de las tierras arboladas públicas pertenece a la comunidad. Las autoridades a veces no están de acuerdo con las poblaciones locales, especialmente cuando se hace un uso indiscriminado del fuego. La Ley Orgánica de 1994 prevé un mandato específico para la SEMARNAP a fin de que fomente la protección, reestablecimiento y conservación de los ecosistemas y los recursos naturales. El Plan Nacional de Desarrollo, en el marco de la Ley Orgánica, tiene por finalidad reducir el deterioro ecológico mediante el desarrollo sostenible. El programa de prevención de los incendios forestales tiene la responsabilidad de coordinar las actividades con todos los niveles de gobierno, así como la asistencia internacional cuando guarde relación con el objetivo de la Ley Orgánica. Una característica relevante es que se estimula cada oficina federal a forjar acuerdos o memorandos de entendimiento con los funcionarios estatales y locales a fin de compartir y coordinar las actividades de control de incendios.

México lleva a cabo campañas de divulgación de la información relacionada con la importancia y los beneficios de los ecosistemas forestales. Está arraigada la idea de que los bosques representan tan sólo una fuente de material o un obstáculo para la agricultura; de ahí que se quiera educar al país acerca de sus funciones. Existen leyes que abordan la cuestión del uso del fuego, pero el problema es también de carácter social y cultural. La idea de que hay que proteger los bosques no está difundida. Las quemas agrícolas y con fines de desmonte de tierras que desbordan hasta alcanzar los bosques no se perciben como problemas en el nivel local. En consecuencia, el problema de la prevención y concienciación se convierte en un asunto conexo con la educación y la aplicación de la ley.

Capacidad nacional en materia de manejo del fuego

México posee una infraestructura antiincendios bien desarrollada. En el país se hace mucho hincapié en la capacitación y se cuenta con un número elevado de recursos antiincendios muy bien equipados. México es un país de grandes dimensiones y desea enérgicamente amplificar el número de recursos y equipos disponibles para los programas.

A continuación figura un listado de los medios disponibles en el país antes de los incendios de 1998, tras los cuales el presupuesto se duplicó.

• 150 brigadas antiincendios (400 más si se incluye el personal municipal, voluntario y estatal)
• 6 helicópteros (4 fletados y 2 de propiedad de la SEMARNAP)
• 2 aeronaves de detección
• 64 torres de observación

Capacitación (1997)

• 516 cursillos
• 15 480 participantes capacitados

Equipo antiincendios

• 651 radios
• ropa personal y de protección para las 150 brigadas antiincendios
• instrumentos antiincendios incluidos extintores de mochila

La capacidad institucional de México se puso a dura prueba en 1998. A principios de ese año, los funcionarios de la SEMARNAP admitieron que iba a ser un año muy difícil y que no iban a disponer de suficientes recursos monetarios y antiincendios para hacer frente a los incendios. El presupuesto medio para el decenio de 1990 ascendía a unos USD6,2 millones, pero a comienzos de 1998 había descendido a menos de USD10 millones. Al final, el presupuesto fue duplicado hasta USD20 millones, aproximadamente, lo que permitió contratar más recursos. El empleo de aeronaves en términos de litros de agua o descargas de retardantes fue 1 500 por ciento superior al promedio. Un final trágico de la temporada de incendios fue la pérdida de 70 vidas humanas durante las actividades de extinción.

Principales efectos y beneficios sociales, económicos y ambientales de los incendios

El promedio de pérdidas anuales se ha estimado en más de USD150 millones (Martínez, 1998). Sin embargo, estas cifras no reflejan las pérdidas de bienes inmuebles o de medios económicos. El 80 por ciento de los incendios tiene lugar en las praderas y arbustos. Estos tipos de vegetación se reestablecen con mayor rapidez que las especies boscosas. Sin embargo, en las cuencas hidrográficas sensibles puede producirse un fuerte impacto a breve plazo debido a la erosión y una gran cantidad de sedimentos en el abastecimiento de agua para uso doméstico. Los incendios de copas que causan la destrucción de los bosques se están convirtiendo en un problema cada vez más grave.

Martínez (1998) subrayó las siguientes cuestiones que son motivo de preocupación para el país:

• Empobrecimiento de la cubierta forestal y la diversidad biológica
• Erosión del suelo y alteración del ciclo hidrológico
• Efectos negativos en las áreas paisajísticas y de esparcimiento
• Aumento de la contaminación ambiental
• Daños a la fauna y su hábitat

Podrían añadirse muchos efectos perjudiciales a esta lista. El humo representa una cuestión importante por lo que atañe a la economía y la salud. Los incendios de 1998 llevaron el tema del humo a la atención internacional cuando el estado de Texas planteó sus preocupaciones por la neblina de humo que cubría gran parte del territorio en el período de punta de la temporada de incendios. Ese humo procedía de los incendios en México así como de los países centroamericanos. Los incendios ocasionados por el hombre representan el 93 por ciento de los incendios de México. Puesto que se trata de un problema causado por el hombre, al fin y al cabo es el hombre quien debe dar una solución.

El fuego tiene sin duda beneficios reconocidos. La expansión de tipos de pinos en México indica que el fuego desempeña una función paisajística. La quema prescrita podría ejercer una gran influencia en la prevención de los incendios, pero este proyecto es aún prematuro y este tipo de modalidades forman parte del futuro. El fuego desempeña también un papel cultural en México para fines agrícolas.

América Central

Existen muchos enfoques para el manejo de incendios en América Central. El fuego se ha convertido rápidamente en un problema ecológico importante para los países que afrontan dificultades económicas. Costa Rica y Honduras poseen programas antiincendios bien estructurados. Cuentan con un reconocimiento temprano del incendio y de su impacto en los recursos naturales. Honduras, a a causa de la expansión de los pinares, ha prescrito la quema por muchos años. Costa Rica por su parte tuvo que hacer frente a la quema agrícola no controlada que puso en peligro los parques y áreas protegidas del país. A diferencia de ello, Nicaragua se esfuerza por definir nuevamente su programa en la materia. En Guatemala, se admite la necesidad de un programa y se inició a impartir capacitación y a desarrollar programas antes de que comenzara la ola de incendios de 1998.

Figura 7: Superficie quemada en América Central, 12/97-5/98

La mayor parte de los países de América Central se vieron afectados en cierta medida por los efectos de la sequía ocasionada por El Niño. La superficie quemada de la región abarcó un área sin precedentes, con más de 2,5 millones de hectáreas en 1998. El 36 por ciento de esta área se encontraba en Nicaragua, el 26 por ciento en Guatemala, y el 23 por ciento en Honduras. El problema abrumó a la región con celeridad, especialmente en los países que no disponen de políticas sistemáticas de manejo del fuego bien desarrolladas.

Nicaragua, Honduras y Guatemala se vieron azotadas en manera particularmente aguda. El problema más grave eran las quemas agrícolas escapadas, o las quemas efectuadas para desbrozar las tierras (CCAD, 1998). Los ministros de gobierno y los directores de programas en el sector forestal y de parques nacionales de toda América Central se reunieron en San Pedro Sula (Honduras), el 23 y 24 de junio de 1998 (CCAD, 1998), con el propósito de debatir los efectos de la temporada de incendios de ese año y determinar qué podían hacer los países colectivamente. En esa reunión se propusieron muchas soluciones eficaces:

• velar por que las comunidades locales y las poblaciones indígenas se incluyan en las soluciones propuestas;
• recabar y desarrollar soluciones alternativas para la quema agrícola;
• adoptar y ejecutar en la región un programa de extensión entre los campesinos como mecanismo para fomentar el uso sostenible de los recursos naturales y mejorar las técnicas agrícolas.

Todos los países han venido persiguiendo activamente la prestación de formación técnica a fin de mejorar sus técnicas y prácticas de los encargados del manejo del fuego. Los países de habla hispana han participado en cursos a nivel internacional sobre metodología de lucha contra incendios en los EE.UU, España y México. La Oficina de Asistencia para Casos de Desastre en el Extranjero ha fomentado el desarrollo y la impartición de cursos por América central. A continuación, Costa Rica, Nicaragua y Guatemala se utilizarán como casos ilustrativos para describir los distintos enfoques empleados en los programas de manejo del fuego en esa región.

Costa Rica

Antes de 1985 no existía un sólido programa antiincendios. El empobrecimiento de los hábitats tropicales, la quema indiscriminada y diversos incendios ingentes provocaron la necesidad de desarrollar un programa de manejo del fuego. Se procuró activamente la asistencia internacional, y en 19886 se aprobó una ley que dio lugar a un cambio de actitud respecto del uso del fuego. Su finalidad principal era desalentar el uso difundido de los incendios no controlados y se preveía la imposición de multas. La aprobación de una ley forestal adicional en 1996 ha contribuido a aumentar aún más el nivel de conciencia en cuanto a la necesidad de detener los incendios escapados.

En Costa Rica estriba en la formación de comités de manejo del fuego regionales y locales. Actualmente se hace hincapié en descentralizar las actividades federales y alentar a las comunidades locales y en las provincias a participar y ser responsables de sus áreas respectivas. En estos casos se prevé un incentivo económico. El gobierno central aporta financiación para equipo, herramientas, actividades de capacitación y educación, etc. Asimismo, también el Instituto de Seguridad Nacional (seguros) contribuye con fondos considerables con objeto de lograr el éxito del programa. Los comités están integrados por voluntarios, (el gobierno se encarga de brindar asistencia técnica y profesional) en quienes recae la responsabilidad de la prevención de los incendios, así como de la organización de las tareas de extinción. Un ejemplo de buenos resultados se halla en la región de Guanacaste, en la que existen 85 brigadas antiincendios voluntarias.

Nicaragua

Nicaragua afronta un grave problema en materia de incendios. Sin embargo, la información sobre los programas del país es escasa a causa del proceso de reorganización en curso. Nicaragua se halla en una fase de desarrollo de sus programas (Alfaro, 1998). El Ministerio del Medio Ambiente y los Recursos Naturales está en reestructuración, y hay pocos recursos humanos y materiales dedicados a un programa de manejo del fuego. Esto se debe principalmente a la carencia de fondos adecuados. Las 911 760 hectáreas azotadas por los incendios de 1998 están reforzando la necesidad de acelerar el proceso. De acuerdo con el Ministerio, el problema de los incendios es considerable, como quedó demostrado por los datos arrojados por el promedio de los diez años entre 1988 y 1997: 5 970 incendios para un promedio de 373 299 hectáreas quemadas por año (una media de 62 hectáreas por cada incendio).

Guatemala

Guatemala se encontraba moderadamente preparada para hacer frente a los incendios de 1998. Como muchos otros países de Centroamérica, el número de incendios y su alcance al final sobrepasaron sus capacidades.

La responsabilidad recae principalmente en las autoridades locales. Las medidas iniciales las ejecutan voluntarios locales, o personal oficial en caso de tierras que se hallan bajo la responsabilidad del estado. El uso real y eficaz de instrumentos antiincendios especializados está en aumento. En los casos en que la situación se torna demasiado compleja o extensa, el gobernador regional asume la responsabilidad de gestión de la emergencia. Existe una estructura gubernamental para las medidas de emergencias. La región de Petén al norte de Guatemala contaba con una buena preparación ante los incendios de mayo de 1998. La situación sobrepasó los límites de sus capacidades, pero su experiencia organizativa facilitó el manejo de la situación. Un poco antes en ese mismo año, especialistas internacionales habían trabajado en conjunto con funcionarios de la Gestión de la Coordinación de las Emergencias en el Petén acerca de técnicas de manejo de las emergencias. La capacitación se hizo evidente en la eficiencia con que coordinaron las actividades (Perkins et al., 1998). Había personal militar, de Defensa Civil, voluntarios y funcionarios forestales locales trabajando juntos para lograr el control de los incendios.

No existe una autoridad nacional de supresión de incendios. Cada región es responsable del inicio de estas actividades, así como de la preparación y la prevención. La participación internacional es considerable, puesto que en el interior de Guatemala hay áreas en expansión, y las ruinas mayas actúan como agentes catalizadores para las actividades. Los programas de prevención de incendios están divididos entre los organismos que se ocupan de los respectivos recursos naturales, y Defensa Civil es la autoridad que decide en última instancia. Ésta no emprende de manera activa medidas de supresión a nivel nacional, si bien sí interviene a nivel local como se hizo evidente en Petén. El organismo nacional de defensa civil entra en acción cuando el presidente declara el estado de calamidad.

América del Sur

La región de América del Sur se destaca por la existencia de un programa dinámico a largo plazo en Chile, un programa que se está reestructurando en la Argentina y un programa relativamente “nuevo” en el Uruguay. Países como el Ecuador reconocen el problema, pero los incendios no son tan frecuentes para justificar la adopción de medidas importantes por parte del gobierno.

Chile

Chile ha contado con un sólido programa de manejo del fuego por diversos decenios (Sanhueza, 1998), regido por la Corporación Forestal Nacional (CONAF). La CONAF es un organismo nacional único en su género pues se le administra como una empresa privada, pero bajo los auspicios del Ministerio de Agricultura. Las responsabilidades en materia de prevención de incendios tuvieron comienzo oficialmente en 1962, con la aplicación de la política nacional (Reyes Morandé, 1998), y la participación del Ministerio de Agricultura comenzó en 1965. La CONAF asumió su cometido en 1973, iniciando como programa de prevención de los incendios forestales y evolucionando hasta abarcar recientemente un programa de manejo del fuego más global. Este programa está organizado de manera análoga a lo que ocurre en México, es decir dispone de una oficina central con sólidas divisiones en los niveles regional y estatal del programa federal.

En la parte central del país existen más de dos millones de hectáreas de plantaciones, en las que predominan los pinos de Monterrey (Pinus radiata). Esas plantaciones representan un importante recurso económico para el país. La mayoría son de propiedad de grandes industrias forestales, que se encargan también de su gestión. Una ley aprobada en 1974 fomentaba el desarrollo del sector forestal, y se proporcionaban beneficios económicos para la repoblación de tierras que anteriormente se habían desboscado. Los planes de ordenación preveían que los terratenientes incluyeran un programa de prevención de incendios forestales en relación con sus tierras. Tales planes comprendían disposiciones relacionadas con las fases de prevención, preparación y supresión de incendios.

La eficiencia de la supresión de incendios puede medirse por la reducción del alcance medio de un incendios: en los decenio de 1960 y 1970 era de 38,2 hectáreas, aproximadamente, cifra que llegó a reducirse a un promedio de 10 ha por incendio en el decenio de 1990.

La CONAF es responsable de la totalidad de tierras, parques y reservas forestales nacionales del país. Además, brinda protección a los propietarios de bosques pequeños. Los grandes terratenientes son responsables de sus tierras y se ocupan además de suprimir los incendios en las tierras vecinas pues ello resulta en un máximo beneficio para ellos. Los departamentos antiincendios voluntario también desempeñan una función de relieve en la extinción de los incendios localizados cerca de las comunidades respectivas.

El éxito de las actividades de manejo del fuego se debe en gran medida a la cooperación entre el gobierno y los propietarios forestales a fin de conformar un eficaz programa de detección, ataque inicial y prevención de incendios. En los primeros años del decenio de 1980 los terratenientes privados asumieron la responsabilidad de proteger sus propias propiedades. Según Reyes Morandé (1998), entre las razones de los buenos resultados del programa de manejo del fuego figuran las siguientes:

• una estructure unificada entre la industria privada y el gobierno que facilita la aplicación de medidas homogéneas a través del país;
• una clara definición de la propiedad de la tierra;
• la existencia de una única entidad federal responsable de la política forestal;
• una industria forestal privada que protege sus inversiones.

La calidad superior del programa de la CONAF es reconocida por los países vecinos. Chile ha brindado ayuda a algunos de ellos en la forma de personal y aeronaves, por ejemplo en 1987 se prestó asistencia a Argentina durante los incendios que azotaron a ese país.

Cuadro 5: estadísticas de incendios y sus causas en Chile, 1989-1998

Promedio de incendios relativo a 10 años: 1989 - 1998		Causa	Porcentaje de incidencia
Números de incendios por año	5 260	Agrícolas	7
Hectáreas quemadas por año	53 192	Acción intencional	29
Gramíneas/Arbustos 61%		Quema forestal	7
Zonas arboladas 29%		Desconocida	13
Alcance medio de los incendios (en ha)	10	Tránsito	30
		Otras	14

El sector privado y el gobierno invierten cerca de USD 19,8 millones en la prevención, presupresión y capacitación (de los que la industria forestal aporta USD 12 millones y USD 7,8 son contribución del gobierno). Estos fondos sufragan los costos relacionados con unos 2 500 empleados del programa de manejo del fuego. Los recursos antiincendios comprenden los siguientes componentes:

• 30 centros de operaciones
• 209 torres de observación
• 187 técnicos en prevención
• 151 unidades antiincendios (de 8 a 15 bomberos por unidad)
• 19 camiones tanque
• 22 cuadrillas helitransportadas
• Aeronaves: 22 helicópteros, 14 aviones cisterna y 7 aeronaves de coordinación

Venezuela

La Ley Forestal de 1970 asignó la responsabilidad del control de incendios al Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales Renovables. El programa de manejo del fuego se ha diseñado con el propósito de apoyar a las organizaciones locales a través de centros de operaciones centrales que suministran transporte, alimentos, equipo, etc. En algunas regiones se proporcionan excelentes incentivos económicos para prevenir y controlar incendios. La eficiencia del país respecto de las actividades de supresión quedó patente con su ayuda al Brasil durante los incendios que se desataron a comienzos de 1998.

Venezuela pertenece a la categoría de países predominantemente tropicales. Las causas de los incendios naturales son raras, y en consecuencia se trata de un problema ocasionado por el hombre. Se considera que los bosques tropicales secos están expuesto a los riesgos mayores. En esas áreas hay una fuerte presión demográfica y se prevé un aumento de la incidencia de incendios (Yegres, 1998).

Las plantaciones han aumentado en la parte oriental del país. El programa en tal sentido comenzó en 1969 con un programa gubernamental de repoblación forestal de gran envergadura. Existen cerca de medio millón de hectáreas de plantaciones. Como se trata de una región con una elevada incidencia de rayos, existe un alto riego de incendios y pérdidas posteriores. El impacto económico potencial dio lugar a varias iniciativas de lucha contra los incendios. En el pasado reciente se registraron incendios de grandes dimensiones. Asimismo, existe un sistema de torres de detección, detección aérea, patrullas terrestres, y personal antiincendios capacitado. A los fines del transporte de personal antiincendios se hace uso de helicópteros. En esta región, el programa está bien definido. Principalmente a causa de las pérdidas económicas potenciales, son muchos los profesionales capacitados que se ocupan de labores antiincendios (Yegres, 1998). Más de doce técnicos en la materia han aprovechado oportunidades de formación a nivel internacional. Yegres (1998) lamenta el hecho de que gran parte del personal profesional capacitado desempeñan otras funciones y no disponen de tiempo para dedicarse de lleno a las actividades de gestión del fuego.

Cuadro 6: estadísticas de incendios y sus causas en Venezuela, 1982-1991

Promedio de incendios relativo a 10 años: 1982 - 1991		Causa	Porcentaje de incidencia
Número de incendios por año	1 546	Agrícolas	30
Hectáreas quemadas por año	45 100	Acción intencional	33
Gramíneas/Arbustos 61%		Quema forestal	9
Zonas arboladas 29%		Desconocida	20
Alcance medio de los incendios (en ha)	29	Urbanas	6
		Otras	2

Uruguay

En 90 por ciento de las tierras del Uruguay están clasificadas como praderas (Baptista, 1998). El fuego se utiliza para aumentar el forraje para el ganado. Hay incendios que escapan al ataque inicial y se desplazan hacia otras tierras, áreas boscosas protegidas o plantaciones. Gracias a la extensión de sus praderas, en problema de los incendios no reviste mayor gravedad en el Uruguay.

La primera Ley forestal se aprobó en 1968 y la segunda en 1987. Ambas estaban encaminadas a desalentar la corta de especies forestales autóctonas y estimular la creación de bosques artificiales. Hoy en día existen unas 310 000 hectáreas de plantaciones. A medida que aumentaban el número y las dimensiones de las plantaciones empezaron a surgir problemas relacionados con los incendios. Cuando se inició el programa de plantaciones y éstas estaban esparcidas en forma aislada, los incendios se podían controlar. Con el paso del tiempo, el crecimiento de las especies acortó la distancia entre plantaciones, lo que agravó el problema del fuego.

La supresión de los incendios es responsabilidad del director de los bomberos nacionales, cuyo número asciende a 1 500, aproximadamente. Esos bomberos están divididos en brigadas antiincendios. El ataque inicial lo llevan a cabo las industrias propietarias de las tierras forestales en las superficies de las plantaciones. Cuando la situación es muy seria, acuden el Departamento de Obras Públicas y el Ministerio de Defensa. No se dispone de recursos aéreos para la extinción, pero sí para la detección.

Brasil

Introducción. Puesto que los ecosistemas del Brasil varían de norte a sur, también existe una gran diversidad de condiciones de comportamiento del fuego dependiendo de la zona: pluviselva tropical; caatinga en el noreste; cerrado, o sabana, en la parte central del país; Mata Atlántica, o bosque higrofítico templado, a lo largo de la costa oriental; hasta llegar a los bosques en el sur. Un sistema de manejo del fuego en evolución para el país debe tomar en consideración las importantes diferencias asociadas con estos ecosistemas fundamentales. Se cuenta con muchos conocimientos sobre el fuego en el cerrado, pero menos en relación con la pluviselva, y menos aún respecto de algunos de los otros ecosistemas. El examen del fuego en el cerrado que figura a continuación es una adaptación del documento de Coutinho (1982) sobre “Los efectos ecológicos del fuego en el cerrado brasileño”.

El cerrado. El cerrado es un conjunto de formaciones vegetales de gramíneas, sabana intermedia y bosques xerofíticos. La zona principal de distribución del cerrado está ubicada en la gran meseta del centro del Brasil, que abarca 1 500 000 km². Si a ello se añaden las zonas periféricas de la zona principal, la superficie total de este tipo de vegetación puede alcanzar los 1 800 000 km², aproximadamente. Esta enorme área es un mosaico de gran diversidad determinada principalmente por el modelo y la intensidad de los incendios y los tipos de suelos.

En los ecosistemas de cerrado, el fuego se considera un importante factor ecológico. Los fragmentos de carbón encontrados en el suelo del cerrado alrededor de Brasilia se trataban de carbón de hace 1 600 años. Esto significa que el fuego ya estaba presente en esa zona al menos 1 200 años antes de la llegada de los descubridores portugueses. La investigación antropológica ha indicado que el centro del Brasil ha estado poblado por más de 10 000 años. Sin lugar a dudas, los indios usaban el fuego con fines múltiples durante la colonización. Los indios Caiapós (Brasil central) creían que el fuego se los había otorgado en tiempos primitivos una criatura mitológica llamada Bebgororoti, que bajó el fuego desde el cielo durante una tormenta devastadora.

Si bien Coutinho afirmaba que no se conocen datos científicos sobre incendios naturales en el cerrado, otras fuentes han notificado incendios producidos por rayos en lugares como el Parque Nacional de Emas. Se ha calculado que cada superficie de cerrado ubicada en regiones colonizadas desde hace largo tiempo se queman una vez cada dos años, lo que acaece por lo general durante los meses más fríos y secos de mayo a septiembre. La mayor incidencia de incendios se registra en julio y agosto, en los que pueden extenderse por todo el cerrado. En 1991, por ejemplo, la prolongada sequía contribuyó a que se incendiara el un por ciento del estado de Mato Grosso. En 1994, el 70 por ciento del Parque Nacional de Brasilia se quemó, así como la totalidad del Parque Nacional de Emas, y todo el Parque Nacional de Araguaia, equivalente a 562 000 hectáreas. Este último está ubicado en la isla Ilha Bananal (estado de Tocantins), es decir la mayor isla fluvial del mundo. En 1994 también la isla se quemó en su totalidad. Estas áreas se encuentran en la zona del cerrado. Estos incendios pueden obstaculizar el transporte terrestre y aéreo y ocasionar muchos problemas a las personas que padecen enfermedades de las vías respiratorias.

La selva tropical. Aunque está generalizada la idea de que en las pluviselvas ocurren pocos incendios debido a la humedad de su ambiente, existen pruebas de que éstos pueden producirse si se dan las condiciones adecuadas. La mayoría de las veces esos incendios se deben a actividades del hombre, puesto que las tormentas tropicales van acompañadas de fuertes lluvias que por lo general impiden que los rayos puedan dar comienzo a un incendio.

La abundancia de carbón vegetal formado en el holoceno medio a reciente que se halla comúnmente en los suelos de las pluviselvas en la parte alta del río Negro en Venezuela indica que el fuego fue un factor de perturbación por muchos años (Sandford y otros, 1985). Las conclusiones del estudio efectuado sobre el río Negro señalan que los incendios han modificado el bosque durante el holoceno medio o tardío, quizá como resultado de diferentes circunstancias climáticas, o tal vez únicamente por acción del hombre, o también como consecuencia de ambos factores.

Actualmente, la quema en la región amazónica guarda relación principalmente con el desmonte para el cultivo, la explotación maderera, la obtención de pastizales, y otras causas. Fearnside (1990) indicó que en 1988 unos 400 000 km², o el 8 por ciento de la región amazónica, se habían desbrozado, y la superficie desbrozada estaba aumentando a un ritmo de 35 000 km² al año, aproximadamente. Estimaciones más recientes arrojan un promedio de desbroce y quema anuales de la región amazónica de 15 000 km² (Nepstad et al., 1998); además, para 1996 se habían quemado y desbrozado totalmente cerca de 517 000 km² de bosques de la región. La mayoría de las áreas deforestadas se utilizan como pastizal para el ganado. Los grandes ganaderos llevan a cabo alrededor del 75 por ciento del desbroce con fines de obtención de pasto, y los pequeños ganaderos se ocupan del porcentaje remanente. Fearnside (1990) notificó que cada 2 ó 3 años los pastizales se desbrozan a fin de mantener la tierra apta para el pastoreo. Uhl y Buschbacher (1985) mencionan la creciente probabilidad de que se propaguen incendios desde las zonas de pastoreo hacia los bosques vecinos en los que se haya efectuado la explotación maderera selectiva.

Se ha clasificado a los incendios de la región amazónica en tres tipologías principales (Nepstad et al., en publicación):

• “Incendios con fines de deforestación”, es decir los que se ocasionan en los bosques tras la tala rasa a fin de preparar la tierra para pastos, cultivos o plantaciones.
• “Incendios forestales superficiales”, que se producen cuando el fuego desborda hasta alcanzar los bosques primarios inalterados o explotados, quemando los combustibles de la superficie del suelo forestal.
• “Incendios en tierras deforestadas”, que se refieren a los que afectan a los pastizales, los bosques secundarios y otros tipos de vegetación en tierras que anteriormente eran boscosas.

Puede dividirse ulteriormente a los incendios en los se ocasionan intencionalmente para fomentar el pasto o con fines relativos a la ordenación de la tierra, y los que escapan accidentalmente a las zonas adyacentes.

Entre los tres tipos de incendios mencionados, los asociados con la deforestación son los que tienen los efectos ecológicos más importantes en la Amazonia porque provocan la rápida sustitución de las especies higrofíticas con vegetación más incline a quemarse (Nepstad et al., en publicación). Este es un ciclo de retroacción pernicioso mediante el cual con el tiempo aumenta la inflamabilidad de vegetación amazónica.

Si bien el entorno de la selva natural no es favorable a la ignición y propagación del fuego, una vez que se ha cortado a los árboles y se han dejado secar por varias semanas, su inflamabilidad aumenta considerablemente. Los índices de consumo de la biomasa varían de acuerdo con las condiciones existentes en el momento del incendio. Los incendios de 1982-1983 en Kalimantan oriental (Borneo), los de 1997-1998 en Indonesia, y los de 1998 en Roraima (Brasil), demostraron que pueden registrarse incendios de grandes proporciones en los bosques tropicales como consecuencia de períodos de sequía y perturbación graves. Los incendios frecuentes en la región amazónica pueden dar lugar al dominio en la vegetación de especies resistentes de palmas y gramíneas. Una vez que los bosques amazónicos se incendian, se hacen más vulnerables a la repetición del fenómeno en los años sucesivos (Nepstad et al., en publicación).

Los bosques del noreste. Los ecosistemas de la región de Caatinga y los bosques caducifolios del noreste forman parte de un paisaje caluroso, seco y espinoso (Ministerio del Medio Ambiente, 1996). Allí las temperaturas son muy elevadas, la humedad relativa baja, y el clima particularmente árido. Los ecosistemas abarcan un área de 939 391 km². La degradación de la vegetación natural se ha debido principalmente a la explotación de los bosques para la obtención de leña, a la conversión de la vegetación en pasto para el ganado, y a los efectos del fuego.

El bosque atlántico (mata atlantica). Aunque este ecosistema es también un bosque higrofítico, no constituye una extensión de la selva amazónica sino una formación vegetal completamente diferente (PNUD, 1993). Alberga un nivel excepcional de diversidad biológica. En la época del descubrimiento del Brasil, el bosque atlántico cubría una superficie de 1,5 millones de km², extendiéndose en forma casi continua a lo largo de la costa brasileña. A causa de su cercanía a los centros poblados y por ende a la demanda de madera, hoy en día queda sólo el 10 por ciento del área original, que además está muy fragmentado y cuenta con muchos animales y plantas amenazados. Este tipo de bosque muestra una marcada propensión a incendiarse y la política actual prevé una acción directa de prevención de incendios para el área.

Los bosques del sur. Los ecosistemas de esta región de pinares abarcan una superficie de 220 363 km² (Ministerio del Ambiente, 1996). Allí las elevaciones rara vez superan los 500 metros y el clima es templado, sin una estación seca pronunciada. Esta es el área del pino de Paraná, una especie de elevado valor económico y paisajístico. La vegetación autóctona restante representa sólo el 23 por ciento del área total. La tierra se destina en gran parte a las actividades agrícolas.

En el extremo meridional del Brasil, al sur de la región de pinares, existe un área de unos 203 875 km² que en el pasado comprendía bosques estacionales. Cerca del 50 por ciento de ella está aún cubierta de vegetación nativa, y también pueden hallarse áreas de gramíneas, arbustos y plantaciones.

PREVFOGO: programa nacional de manejo del fuego del Brasil

Los incendios en los diversos ecosistemas del Brasil han producido múltiples efectos adversos en todos los segmentos de la sociedad, a saber:

• contaminación atmosférica;
• efectos del humo en la salud pública en las áreas críticas;
• interrupción de los servicios de transporte aérea y terrestre a causa del humo, lo que afecta a los usuarios privados, la aviación comercial y civil y el Ministerio de la Aviación;
• posibles contribuciones al cambio climático mundial debido a la producción de gases de efecto invernadero;
• una menor calidad del agua;
• interrupción de la transmisión de energía eléctrica;
• amenazas a la vida y la propiedad;
• empobrecimiento de la diversidad biológica;
• amenazas para la plantación comercial de árboles.

El número elevado de efectos negativos de los incendios no controlados dio origen a la creación del PREVFOGO (sistema nacional de prevención y supresión de incendios forestales) con decreto legislativo del Gobierno Federal n° 97 635, en fecha 10 de abril de 1989. En un documento firmado en noviembre de 1990 por la señora Tania Munhoz, presidenta del Instituto Brasileño del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables (IBAMA), el objetivo del PREVFOGO se definió del modo siguiente:

“...sistematizar, en forma integrada y objetiva, la información de interés, con inclusión de la fijación de prioridades en cuanto a las áreas afectadas, las formas de identificar los focos de incendio y de quemas en tiempo real, los recursos materiales y humanos que se han de movilizar, y el sistema de comunicación integrado. Además, abarca la ejecución de un programa de prevención oportuno, asegurando así la reducción efectiva de los incendios y quemas de bosques en el Brasil, así como sus consecuencias; y disciplinando el uso del fuego mediante la quema controlada sobre la base de adecuados conocimientos técnicos y científicos.”

La estrategia del PREVFOGO, que consiste en producir un programa sistemático de prevención de incendios, se diseñó en torno a una red que incluía:

• Un centro nacional en la sede central del IBAMA en Brasilia. El centro nacional trabajaría en forma integrada con todas las organizaciones públicas y privadas involucradas en la lucha contra incendios y en las actividades de quema controlada.
• Centros estatales ubicados en las superintendencia estatales del IBAMA u otros organismos con arreglo a los acuerdos que se estipulen. Esos centros serían responsables de la aplicación de las políticas de incendios y de la ejecución en los estados de programas en la materia. La aplicación efectiva de medidas antiincendios en los estados se asignó a los departamentos antiincendios, a los que se dotaría de los recursos necesarios a fin de que pudiesen adquirir el equipo adecuado. El personal del IBAMA, así como brigadas de voluntarios capacitados, también proporcionaría el personal antiincendios.
• Centros regionales y municipales, que se encargarían de las decisiones ejecutivas y relativas a la lucha contra incendios en cooperación con los bombeiros y las compañías forestales existentes en las áreas de competencia.

El PREVFOGO está situado en el seno de la Dirección de Control y Supervisión del IBAMA.

Acuerdos de cooperación

En 7 de agosto de 1991, el IBAMA y el Servicio Forestal del USDA suscribieron un memorando de entendimiento en el que se establecía un programa de cooperación entre ambos países en las esferas de la pirología y del manejo del fuego. El propósito del acuerdo es reducir el alcance y los efectos en el medio ambiente de los incendios en las regiones de sabana y selvas tropicales. Entre las actividades previstas figuran el apoyo al IBAMA para el desarrollo de una estrategia nacional de manejo del fuego encaminada a reducir el impacto de los incendios, el desarrollo de estructuras administrativas de ejecución, y el desarrollo de recursos humanos y físicos para poder lograr los objetivos. También forman parte de la cooperación: evaluaciones sobre incendios, intercambios científicos y actividades de investigación, apoyo técnico, y aplicaciones relacionadas con el manejo del fuego.

El actual programa del PREVFOGO

El PREVFOGO se concentra actualmente en cinco áreas prioritarias (Cornacchia y Pedreira, 1998):

• Administración en unión con los agricultores de programas de extensión y educación agrícolas con miras a reducir el número de incendios que se producen por la quema agrícola.
• Desarrollo de planes de manejo del fuego para las unidades de conservación del IBAMA que prevean el empleo de la supresión de incendios y la quema prescrita a fin de minimizar los efectos negativos en los ecosistemas.
• Seguimiento de los “focos críticos” por medio de satélites con objeto de suministrar información sobre las áreas problemáticas.
• Prestación de capacitación en materia de prevención y control de incendios, métodos antiincendios aéreos para pilotos, y determinación de las causas de los incendios.
• Preparación de brigadas que para llevar a cabo acciones de prevención y control de incendios en las unidades de conservación; y colaboración con las autoridades encargadas de aplicar la ley para velar por el cumplimiento de los reglamentos.

En el Brasil, los estados han además desarrollado planes en forma individual para proteger los bosques contra los incendios (Gobierno del estado de Paraná, 1998; Cavalcanti, 1998).

Enseñanzas extraídas: la experiencia de Roraima como orientación para políticas futuras

Los incendios de Roraima (Brasil septentrional) pueden servir de ejemplo ilustrativo para el examen de las enseñanzas extraídas en términos de lo que funcionó y lo que no funcionó durante el año de El Niño (1998). En entrevistas celebradas con algunos bomberos que estuvieron presentes en el área de los incendios de Roraima, ellos destacaron los siguientes aspectos positivos de su labor:

1. Los bomberos que contaban con capacitación en incendios forestales hicieron frente a la complejidad de la situación con particular eficiencia;

2. La cooperación interinstitucional dio buenos resultados, si se considera que no se había establecido ningún tipo de acuerdo previo entre los diversos organismos. Entre los muchos organismos y organizaciones que supieron integrar sus actividades de manera positiva figuran el Gobierno del estado de Roraima, el ejército, la aviación, el cuerpo de bomberos, el IBAMA, Defensa Civil, el servicio meteorológico, y organismos de la Argentina y Venezuela.

3. La capacitación en operaciones aéreas en el Centro nacional interinstitucional antiincendios de Boise (Idaho, EE.UU.) fue de utilidad para coordinar ese tipo de operaciones sobre los incendios.

4. Los medios de extinción encaminados a desempeñar funciones de dirección y control en relación con los incendios tuvieron un rendimiento satisfactorio, en consideración de la ausencia de acuerdos que preveían que todos los organismos emplearan esos medios. El gobernador y el general del ejército a cargo en Roraima dieron su respaldo al proceso de desarrollo de lo smedios de extinción.

5. Resultó muy útil la solicitud del IBAMA en Brasilia (PREVOFOGO) de que los bomberos con experiencia en materia de incendios forestales realizaran una evaluación de los incendios en Roraima con objeto de describir la situación y recomendar las medidas de supresión que considerasen necesarias. El capitán Gilberto Mendes y el capitán Wanius de Amorim, de Rio de Janeiro, junto con el sr. Giovanni Cornacchia del PREVFOGO, llevaron a cabo la evaluación desde el 15 al 23 de marzo. Hicieron un reconocimiento aéreo de 400 km, inclusive el levantamiento de mapas de la ubicación y el alcance de los incendios con métodos de GPS y la comparación de los sitios con imágenes de satélite de los incendios. Con el tiempo se logró elaborar un mapa detallado que mostraba en forma clara el elevado nivel de gravedad de las dimensiones de los incendios. En última instancia, el gobernador hizo uso de ese mapa y del informe para formular una solicitud de fondos de emergencia a Brasilia, que inicialmente facilitó $1,5 millones de Reales para actividades de apoyo y de lucha contra incendios.

6. El ejército realizó una excelente labor de prestación de apoyo logístico para los bomberos, con inclusión de tiendas de campaña, alimentos, transporte, etc.

7. Los helicópteros procedentes de Minas Gerais y Venezuela funcionaron en modo particularmente eficiente gracias a la experiencia previa en materia de incendios forestales. Otros helicópteros también tuvieron un buen desempeño, si bien los pilotos se beneficiarían de cursos de capacitación específica en el uso de helicópteros con ocasión de incendios forestales.

8. Los bombeiros de Rio de Janeiro estaban plenamente equipados como unidad antiincendios autónoma, y necesitaron muy poco apoyo externo. En los C-130 que los transportaron llevaron un furgón, maquinaria antiincendios, herramientas manuales, sierras de cadena, tiendas de campaña, 5 unidades de GPS, faros, pilas, botiquines de primeros auxilios, un doctor y radios. Además adquirieron 10 sierras de cadena nuevas a fin de estar mejor preparados para hacer frente a los incendios en las selvas pluviales.

9. Una vez que se recibió la orden de partir en dirección de Roraima la movilización con los C-130 fue muy eficiente.

10. Algunas de las unidades elaboraron los planes de las operaciones cotidianas con el fin de dirigir las actividades y facilitar información a los demás.

1. Los recursos externos no se movilizaron a tiempo para llegar temprano a la zona de los incendios y contener sus dimensiones a un nivel reducido. Muchos incendios que se desataron en enero, febrero y comienzos de marzo contaban con tan sólo un capitán y 10 bomberos disponibles en Roraima para la extinción del fuego. La situación era incontenible cuando llegaron bomberos de otros estados. Trabajaron todos con gran empeño en estas circunstancias adversas, pero la llegada de las lluvias más adelante en el mes de marzo fue el factor que impidió que la situación empeorase aún más.

2. No existía un sistema de comunicación integrado que permitiera a las diversas organizaciones comunicar entre sí con una única radio de canales múltiples que abarcaran todas las frecuencias. Cada organización disponía de un proprio sistema interno, pero se carecía de uno común. Además, tampoco había un eficaz sistema de enlace entre el centro de comando de área en Boa Vista y los centros de mando en el terreno.

3. Los bomberos estaban desprovistos del equipo adecuado para las condiciones imperantes en la pluviselva, y además éste no era suficiente.

4. El número de bomberos no era suficiente para tener éxito en las condiciones existentes en Roraima. Unas 700-1 000 personas intervinieron en las operaciones antiincendios. Según estimaciones se necesitaban 10 000 o más bomberos para el momento en que llegaron los refuerzos a mediados de marzo. Si un número menor de bomberos capacitados y bien equipados hubiese estado presente en enero y febrero, ello habría reducido enormemente la gravedad de los efectos y los costos relativos a los incendios.

5. Antes de que comience la temporada de incendios hace falta impartir capacitación a muchos más bomberos, incluidos los de la región amazónica cuya formación gira más en torno a la lucha contra incendios estructural. También es preciso equipar a las brigadas de voluntarios a nivel local y capacitarlas a fin de que puedan poner en práctica las primeras medidas ante la emergencia.

6. No se dispuso de apoyo aéreo en forma continua a fin de atender las necesidades de los bomberos en el terreno. Los militares desviaron los helicópteros hacia otras misiones diferentes del apoyo a los bomberos.

7. Los agricultores siguieron quemando tierras incluso en el período de prohibición de quema, en que el riesgo de incendios era muy elevado. Se tuvo que recurrir a la amenaza de arresto para convencerlos a detener esa práctica. (Nota: la tribu de los indios Yanomami, por su parte, afirmó que no efectuaría nuevas quemas hasta que los bomberos dieran su consenso).

8. El centro de mando de Boa Vista intentó preparar planes diarios, pero este proceso guardó más relación con la preparación de informes de lo que había ocurrido que en la fijación de prioridades de las actividades futuras para orientar a los comandantes de las operaciones. Un mayor nivel de experiencia y capacitación en el proceso de utilización de los medios de extinción contribuiría a superar esta deficiencia. Los cargos en el ámbito de esos medios en los centros de mando deberían asignarse sobre la base de los conocimientos de las operaciones antiincendios y no con arreglo a la jerarquía militar.

9. No se había establecido un proceso de evaluación cotidiana del desempeño de los bomberos en los diferentes incendios. Las evaluaciones deberían efectuarse con miras a asegurar que los bomberos cumplen con los objetivos en materia de incidentes.

PROARCO

Los incendios de Roraima pusieron de relieve la creciente comprensión de que los bosques de la Amazonia se estaban haciendo cada vez más vulnerables a los incendios en los años de sequía. El riesgo de incendios era especialmente agudo en el “arco de deforestación” en la Amazonia meridional, donde la inflamabilidad de la vegetación ha aumentado considerablemente a causa de la explotación maderera, las actividades agrícolas, y otras prácticas de ordenación de la tierra, este arco continuo tiene una longitud de unos 3 000 km y una anchura de 600 km, aproximadamente. El Gobierno del Brasil reaccionó ante este problema solicitando un préstamo al Banco Mundial para financiar el proyecto PROARCO, esto es un programa de prevención y control de la quema y los incendios forestales en el arco de deforestación. La planificación del proyecto se inició en la primavera de 1998, y el 10 de septiembre del mismo año el Banco Mundial aprobó un préstamo por un valor de USD 15 millones, a fin de prevenir y controlar los incendios en gran escala en la región meridional de la Amazonia brasileña. El programa es administrado conjuntamente por el IBAMA, el organismo oficial del gobierno brasileño para el medio ambiente, y el Ministerio del Medio Ambiente, Recursos Hídricos y la Amazonia Legal.

El PROARCO se diseñó tomando en cuenta los siguientes componentes (Ministerio del Medio Ambiente e IBAMA, 1998):

• Seguimiento de la quema agrícola y los incendios forestales (incluida la vigilancia del riesgo).
• Aplicación de reglamentos relacionados con el uso del fuego en la ordenación de la tierra.
• Prevención de incendios forestales (inclusive la capacitación de agricultores para llevar a cabo quemas haciendo uso de apropiadas precauciones y salvaguardias).
• Lucha contra incendios forestales.
• Establecimiento de un grupo de tareas estratégico (que se ocupe de la coordinación global).

Entre los beneficios del proyecto PROARCO se prevén los siguientes: la reducción del número de incendios perjudiciales en gran escala por medio de su prevención y supresión; prácticas de utilización de tierras más sostenibles; una mejor cooperación entre organizaciones y organismos federales, estatales, municipales y no gubernamentales; la descentralización de las actividades hacia el nivel local; y una mayor protección de la selva pluvial amazónica.

Trinidad y Tobago: un ejemplo ilustrativo del Caribe

Introducción

En cada temporada seca (de enero a mayo, aproximadamente) las tierras arboladas y agrícolas y las áreas abiertas de Trinidad y Tobago sufren el azote de un elevado número de incendios de bosques y montes bajos (División Forestal de Trinidad, 1998). El nivel de los daños ocasionados por esos incendios varía según la severidad de la estación seca. Así, por ejemplo, mientras que la severa sequía de 1987 resultó en la quema de más de 20 000 hectáreas de tierras agrícolas y forestales, la superficie que se incendió en los años sucesivos registró una reducción considerable. En 1996 se incendiaron 2 664 hectáreas; y en 1997, 446 hectáreas.

Los progresos realizados en la reducción de las áreas incendiadas no se debieron únicamente a la menor aspereza de la estación seca, pues también las medidas de preparación ante los incendios y los programas de instrucción pública fueron muy eficientes en cuanto a contener los daños de os incendios.

El comité para el plan nacional relativo a los incendios forestales, que se designó por primera vez en 1988, ha sido fundamental para orientar y ejecutar el plan de prevención de los incendios forestales de Trinidad. El presidente del comité es el Director de Montes. Cada representante que integra el Comité es responsable de movilizar y encauzar los recursos de su organismo a fin de llevar a cabo el plan nacional de prevención de los incendios forestales.

Políticas y objetivos

Los objetivos generales de la política de recursos forestales de Trinidad y Tobago son:

• asignar una superficie de tierra adecuada en lugares estratégicos para fines forestales;
• manejar esos recursos con miras a lograr una combinación óptima de sus capacidades productivas, protectoras, recreativas, estéticas, científicas y educativas.

En las finalidades que anteceden está implícita la necesidad de proteger del fuego no solamente la madera comercial, sino también otros valores relacionados con las cuencas hidrográficas, la flora y fauna silvestres, los usos estéticos y de esparcimiento, y la fertilidad del suelo. Habida cuenta de que los incendios en estas islas del Caribe son ocasionados exclusivamente por el hombre, muy pocos hechos parecen indicar que el fuego fue un elemento natural que influyó en la evolución, sucesión y desarrollo de los bosques. Los bosques autóctonos por lo general no son aptos para soportar incendios intensos o repetidos. Por consiguiente, el plan de prevención de incendios forestales procura reducir el alcance de los daños hasta niveles aceptables. El plan se centra además en las tierras agrícolas y otras de propiedad privada que están sujetas a las prácticas de corta y quema. Se ha determinado que estas quemas agrícolas son un importante factor de riesgo de incendios puesto que esas quemas desbordan fácilmente hacia las tierras adyacentes. Las estrategias encaminadas a disminuir las pérdidas por incendios hacen hincapié en campañas de prevención y la aplicación de leyes conexas con la Ley de incendios agrícolas. Esta ley define la temporada de incendios, prevé disposiciones para la concesión de permisos de quema, y establece sanciones por el incumplimiento de las diversas disposiciones.

El plan abarca todas las tierras previstas por la Ley de incendios agrícolas. Asimismo, se otorga prioridad a los bosques de protección estatales, las plantaciones forestales, y otras áreas de elevado valor ecológico. Los objetivos generales del plan son:

• educar a la ciudadanía acerca de los valores y beneficios de los recursos forestales y los efectos nocivos de los incendios de bosques y montes bajos;
• prevenir la mayor cantidad de incendios posible;
• reducir los daños y las pérdidas debidos a los incendios manteniendo un estado de preparación en materia de detección y control de incendios que esté acorde con los actuales niveles de peligro de incendios.

Los costos anuales relativos a la gestión del fuego en 1998 incluyeron 500 000 dólares de Trinidad por concepto de costos de adquisición de vehículos, comunicaciones, e instrumentos y equipo antiincendios, y 1 286 000 de dólares de Trinidad para los costos ordinarios como la limpieza de las líneas de fuego y el patrullaje para la detección y supresión de incendios.

Efectos económicos y sociales de los incendios forestales

Los incendios forestales en Trinidad han tenido relevantes consecuencias para la sociedad, entre las que cabe mencionar:

• la pérdida directa de madera y otras materias primas;
• la pérdida y la disminución de rendimientos madereros futuros como resultado de los problemas de insectos y enfermedades que surgen tras un incendio. Este problema reviste especial gravedad en las plantaciones de teca que se ven afectadas por el fuego y la podredumbre;
• los costos de las obras de reparación de la infraestructura dañada directa o indirectamente por los incendios. Por ejemplo, el desprendimiento de tierras ocasionado por el fuego puede tener efectos en los cursos de agua y los caminos;
• los daños provocados por una mayor incidencia de inundaciones;
• interrupción del suministro sostenido de diferentes servicios públicos;
• los costos que implica la reforestación de las áreas quemadas;
• los riesgos para la salud asociados con la mayor cantidad de partículas en la atmósfera; y
• la pérdida de oportunidades de ecoturismo.

Estadísticas sobre incendios

Los tipos de vegetación más propensos a los incendios son las sabanas y los bosques de teca. En 1997, las sabanas representaron el 38 por ciento de las áreas quemadas y los bosques de teca el 37 por ciento. Les siguen las zonas arbustivas, los pinares y los bosques naturales. El número de incendios notificado por la División Forestal varía entre 146 y 764 en relación con los últimos 12 años (véase el cuadro 7).

Cuadro 7: número de incendios y superficies quemadas en Trinidad y Tobago, 1987-1998

Añor	Número de incendios	Superficie quemada (en ha)	Promedio de las dimensiones de incendios (en ha)
1987	502	21 420	42,67
1988	583	5 495	9,42
1989	146	970	6,64
1990	234	1 100	4,7
1991	229	680	2,97
1992	431	2 710	6,29
1993	228	1 570	6,89
1994	256	2 600	10,15
1995	516	7 245	14,04
1996	178	2 664	14,97
1997	156	446	2,86
1998	764	10 289	13,46

ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS: POLÍTICAS, MEDIDAS Y SOLUCIONES PARA LA SOSTENIBILIDAD DE ECOSISTEMAS SALUDABLES

Políticas y programas para la utilización sostenible de tierras

En el presente documento ya se ha explicado que las medidas de emergencia por sí solas no son adecuadas para proteger ala región contra los incendios. De hecho, una estrategia de prevención y protección que depende únicamente en una mayor capacidad de reacción ante las emergencias está destinada a fracasar. En la región se ha comprobado que este enfoque da lugar a que en el futuro surjan emergencias más dañinas y de mayor amplitud. La clave para una mejor salvaguardia de los bosques estriba en forjar un vínculo entre las políticas y las prácticas de uso sostenible de tierras y la preparación para situaciones de emergencia. Observamos el efecto de decenios de exclusión de los incendios en los ecosistemas adaptados al fuego en los Estados Unidos y el Canadá. Las plagas de insectos y enfermedades epidémicas generalizadas, el deterioro del estado de salud de los bosques, las acumulaciones anómalas de combustibles forestales, y los incendios de copas de elevada intensidad que representan una amenaza para las comunidades, la propiedad y los recursos naturales, son consecuencia de la estrategia de exclusión del fuego.

Las políticas públicas en vigor en los EE.UU. exigen que los planes y programas de ordenación de los ecosistemas apliquen prescripciones en materia silvícola y de incendios a escala mucho más amplia a fin de invertir esta tendencia y reestablecer y mantener la salud de los bosques. De hecho, el cambio en las políticas públicas más importante en los Estados Unidos durante el decenio de 1990 conexo con el manejo de los bosques y del fuego consistió en la adopción de un modelo de ordenación de los ecosistemas que reemplazó un modelo forestal que desde decenios hacía hincapié en la explotación maderera. El nuevo modelo preveía el sostenimiento de la viabilidad y productividad de todos los componentes de los ecosistemas, así como beneficios para la sociedad como consecuencia de esos sistemas.

Igualmente, las primeras políticas del Canadá en materia de incendios se basaron en el modelo europeo de exclusión del fuego. A pesar del considerable éxito obtenido en las actividades de control de incendios, se empezó a reconocer cada vez más que la exclusión del fuego no era físicamente posible, económicamente viable, ni ecológicamente conveniente (Servicio Forestal Canadiense, 1997). En un taller nacional que se celebró en el Canadá en 1996 se sintetizaron las consecuencias normativas de la manera siguiente:

“Deben sostenerse las políticas que declaran que los costos relativos a la supresión de los incendios deben ser proporcionales a los valores expuestos a riesgos y que el fuego debe asumir un papel más natural en la ordenación del paisaje.”

Puesto que con el tiempo las prácticas agrícolas relacionadas con el uso del fuego en los países tropicales pueden degradar los recursos forestales, es preciso conseguir que los pequeños campesinos ayuden a afrontar la situación desarrollando una ética de conservación de los bosques. En este sentido, algunos países han hecho un uso acertado de los incentivos a fin de lograr que los campesinos se comprometieran a utilizar métodos más sostenibles de aprovechamiento de la tierra. Los esfuerzos encaminados a convertir el modelo de utilización de los recursos naturales, que actualmente se basa en la explotación intensiva en la Amazonia, en un modelo más sostenible, exigirá una mejor integración de las políticas públicas que promueven el desarrollo económico y los asentamientos con las políticas destinadas a la conservación de los recursos naturales (Nepstad et al., en publicación). Los autores solicitaban políticas que incluyan un incremento de la productividad agrícolas en las tierras despobladas al tiempo que se prevén desincentivos en caso de una utilización imprudente de las tierras boscosas.

Iniciativas de base comunitaria

A fin de orientar la atención hacia la gravedad del problema, puede ser útil realizar campañas a nivel mundial que hagan hincapié en la necesidad de proteger los recursos forestales en contra del fuego. Sin embargo, independientemente de la validez de esas campañas, en última instancia habrá que involucrar a las poblaciones que viven y trabajan en las áreas afectadas en las decisiones y estrategias de conservación que se adopten a nivel de aldea. Los casos de ordenación forestal conjunta en la India -esfuerzos de cooperación entre el Servicio Forestal Indio y las aldeas locales- han demostrado en múltiples ocasiones que es mejor fomentar asociaciones con las poblaciones locales que excluirlas o trasladarlas a nuevos emplazamientos. En otras palabras, si las medidas en materia de conservación han de tener éxito a largo plazo hace falta aumentar la participación de los interesados a nivel mundial por medio de una selección fundamentada a nivel de aldea.

A menudo, la presión demográfica y factores ambientales tienen un impacto negativo en los recursos naturales. Esto es particularmente cierto en el caso de la India, donde unas 200 000 aldeas en las que viven 250 millones de personas están situadas en los 72 millones de hectáreas de bosques del país, o en sus cercanías, ¡lo que equivaldría a colocar la población total de los EE.UU. dentro de su sistema nacional de bosques, de iguales dimensiones! Los campesinos en la India utilizan el fuego en la estación seca con muchos fines beneficiosos, con frecuencia sin contar con disposiciones de control acerca de la magnitud que pueden alcanzar esos incendios. Es fundamental emprender actividades de ordenación forestal conjunta a los efectos del bienestar de la comunidad y de los recursos naturales. En algunas ocasiones en las que se practica este tipo de ordenación en la India, los campesinos obtienen del Servicio Forestal Indio el permiso de utilizar determinados productos forestales menores a cambio del suministro de patrullas de detección de incendios y de brigadas antiincendios voluntarias.

Durante una temporada anterior de incendios en la cuenca brasileña del Amazonas, la quema agrícola efectuada por algunos campesinos desbordó hasta ocasionar daños a los emplazamientos vecinos. Tras este suceso, los campesinos convinieron en cooperar y reglamentar autónomamente sus prácticas de quema en el futuro. Constituyeron así agrupaciones a fin de llevar a cabo las quemas en cooperación más que individualmente; establecieron los días más indicados para realizarlas satisfactoriamente; y desarrollaron un mecanismo de ejecución mediante el cual aplicaban los reglamentos que habían adoptado. Todo esto redundó en un programa de quema agrícola más eficiente con un menor número de incendios escapados y nocivos. Se trata de un ejemplo interesante pero aislado. Queda por ver si las iniciativas populares de esta índole se ampliarán hasta convertirse en el futuro en la forma natural de sostener la salud de los ecosistemas en gran escala.

Prevención y educación en materia de incendios

La prevención y la educación son las claves esenciales para la reducción del problema de los incendios. Es fundamental enseñar al público que los bosques aportan muchos beneficios, y que el uso indiscriminado del fuego y la sobreexplotación de los bosques no pueden continuar. A nivel mundial se presta atención prioritaria a los incendios producidos en la China, Indonesia, Brasil, América Central, México y los Estados Unidos. Debe aprovecharse esta oportunidad como telón de fondo para resaltar la importancia de adoptar políticas y prácticas para la utilización más sostenible de la tierra con miras a evitar que se produzcan eventos catastróficos en el futuro. Es sin duda mejor invertir en programas eficaces que logren prevenir los incendios antes de que den comienzo, que gastar ingentes sumas de dinero para luchar contra ellos. Las políticas públicas podrían servir para garantizar que se destinen fondos a la elaboración de un programa de manejo del fuego más equilibrado, asignando mayores fondos a las iniciativas de prevención de incendios.

Acuerdos y cooperación internacionales

La cooperación interinstitucional y regional relacionada con el manejo del fuego ha aumentado considerablemente en el decenio pasado. En América del Norte, un grupo de trabajo sobre gestión del fuego establecido en el marco de la Comisión Forestal para América del Norte reúne especialistas del Canadá, los Estados Unidos y México a fin de trabajar sobre problemas comunes. El Pacto en materia de incendios para el nordeste entre el Canadá y los estados del nordeste ha estado en vigor por muchos años; y actualmente está en preparación un pacto para el noroeste con objeto de intercambiar recursos antiincendios a través de las fronteras entre el Canadá y los Estados Unidos. Asimismo, existe un acuerdo de carácter más general entre ambos países que prevé el intercambio de recursos de lucha contra los incendios; y existen acuerdos fronterizos entre México y los EE.UU. con la misma finalidad. La región de América Central se ha esforzado particularmente para desarrollar iniciativas en cooperación con todos los países del área. Éstos se reúnen con regularidad con objeto de establecer políticas y estrategias de manejo del fuego que redunden en una ayuda mutua. En América del Sur, algunos países han enviado recursos antiincendios a través de las fronteras según los casos específicos a fin de prestar asistencia a los países vecinos que se encontraran bajo serias amenazas de incendios. Venezuela y la Argentina prestaron ayuda al Brasil durante los ingentes incendios que devastaron al estado de Roraima en marzo y abril de 1998.

La Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) es un buen ejemplo de elaboración de políticas a nivel regional en América Central. Se creó en 1989 por voluntad de los presidentes de los países centroamericanos, y se compone de los jefes de ministerios y organismos a los que incumbe en mayor medida la responsabilidad directa de elaborar las políticas ambientales en cada uno de los siete países de la región. El principal cometido de la CCAD es promover la coordinación de políticas, recabar nuevos fondos, fomentar la capacidad institucional, facilitar la disponibilidad de información, y fomentar la participación de la ciudadanía en las iniciativas para hacer frente a los problemas del medio ambiente.

En los Estados Unidos, en 1976 se organizó el grupo nacional de coordinación antiincendios (NWCG) con el propósito de reunir los líderes de las organizaciones federales y estatales encargadas de los incendios forestales para coordinar los elementos del programa de manejo del fuego. El grupo ha desempeñado una función fundamental para uniformar muchos aspectos relativos al manejo de los incendios y de las quemas controladas, permitiendo así a los organismos trabajar juntos con mayor eficiencia.

Este tipo de cooperación entre organismos y países puede ser importante para establecer bases de datos comunes, fortalecer la capacidad para elaborar políticas, desarrollar marcos institucionales y jurídicos y reforzar foros sobre políticas de alto nivel.

Organización y estructura del manejo del fuego

Un elevado número de países carece de políticas que prevean una organización específica inherente al manejo del fuego, o cuentan con una organización teórica pero no en la práctica. En algunos casos, puede generarse confusión en cuanto a cuál organismo es competente para la supresión de incendios. Ello puede deberse a razones de índole económica o porque no se reconoce la necesidad del manejo del fuego. La gestión del fuego puede limitarse a tan sólo una respuesta ante un incendio proporcionada por un grupo de voluntarios locales, come es el caso de Guatemala. Por otra parte, en México y Chile se cuenta con personal profesional antiincendios federal o privado que llevan a cabo la mayor parte de la fase inicial de las medidas antiincendios. Si se rebasa la capacidad de reacción del grupo a nivel local, entonces puede sobrevenir el apoyo de una estructura regional o estatal de defensa civil o de oficiales militares. La intervención a escala federal depende del alcance del evento, o de que se reconozca la existencia de un problema.

Las políticas públicas pueden contribuir a establecer medidas de supresión más inmediatas y eficaces si propugnan y financian organizaciones encargadas de la prevención basadas en los principios de manejo sistemático del fuego descritos anteriormente.

La quema controlada y la educación en materia de técnicas de quema apropiadas

Es menester llevar a cabo la quema prescrita en los ecosistemas adaptados al fuego (es decir los ecosistemas en los que las especies de plantas y animales han evolucionado con el fuego). Los EE.UU. y el Canadá se han percatado de que es necesario realizar quemas controladas y tratamientos silviculturales en gran escala si se ha de reducir la intensidad de los incendios. Habrá que resolver las cuestiones relacionadas con la calidad del aire antes de poder llevar a cabo esta tarea en áreas de considerables dimensiones. La educación sobre el papel del fuego en el mantenimiento de ecosistemas saludables debe considerarse una prioridad immediata. Asimismo se presta atención al tema de la quema controlada a fin de mantener el estado de salud de los ecosistemas de cerrado en el Brasil.

La prohibición de las prácticas de corta y quema ha sido ineficaz en el pasado porque el fuego representa un método económico de desbroce de tierras. Una estrategia efectiva es enseñar a los campesinos las nociones básicas de técnicas acertadas de quema controlada. Este asunto se ha reconocido en el Brasil y México como una necesidad de alta prioridad. Probablemente no se logre nunca eliminar el fuego como instrumento económico de preparación de la tierra. La enseñanza de las técnicas y la periodicidad apropiadas son vías que deben recorrerse enérgicamente en la región. En algunos casos se está considerando la posibilidad de recurrir a algunas prácticas alternativas de utilización de tierras, como la agrosilvicultura, como actividades económicamente viables que puedan reemplazar la agricultura de corta y quema.

Los esfuerzos en materia de educación ambiental en marcha necesitan reforzarse y complementarse. Muchos países cuentan con programas extensivos. Los efectos del fuego en los ecosistemas deberían incorporarse en los planes de estudio de las escuelas primarias y secundarias.

También cabe la posibilidad de incrementar los recursos Internet. Al hacer investigaciones para el presente documento, resultó difícil encontrar fuentes de información concluyentes. La FAO y otras instituciones internacionales podrían constituir el eje central para la reunión y divulgación de esa información.

La investigación relacionada con el fuego en los ecosistemas tropicales

La cuestión concerniente a la información sobre los efectos del fuego en los ecosistemas tropicales requiere atención inmediata. Se están desatando incendios en ecosistemas que no han sufrido nunca incendios de dimensiones tan grandes. Por ello, es preciso llevar a cabo estudios y obtener resultados inmediatos acerca de los efectos de los incendios en el año en curso.

La evaluación de los efectos positivos y negativos de los incendios no es tarea fácil. Por lo que se refiere a los ecosistemas tropicales no están bien documentados o los funcionarios gubernamentales no los han comprendido del todo. Se han dedicado amplios estudios a algunas especies adaptadas al fuego. El empobrecimiento de algunos hábitats puede ser irremplazable o puede tardar en reponerse. Los efectos pueden incluir la pérdida inmediata de especies raras, o pérdidas a plazo medio a largo de hábitats necesarios para la supervivencia de aves o animales. Por ejemplo, las aves migratorias neotropicales dependen de hábitats situados en América Central y del Sur, así como en América del Norte; por ello, toda la región debe colaborar a fin de preservar esos hábitats para velar por que no se perjudiquen esas aves.

Hace falta aplicar en forma prudente estrategias e instrumentos de supresión adecuados en las áreas ecológicamente sensibles. El daño ocasionado por los tractores utilizados para extinguir el incendio podrían ser muy superiores a los provocados por el proprio incendio. La investigación debe aportar orientaciones para llevar a cabo una oportuna reforestación de las áreas quemadas, de modo que no se introduzcan especies exóticas o no pertenecientes a ese emplazamiento. Con frecuencia, en los ecosistemas adaptados al fuego la vegetación autóctona crece nuevamente con rapidez permitiendo así proteger el lugar y establecer un nuevo bosque.

Capacitación

La capacitación representa la piedra angular de un proceso de supresión de incendios seguro y eficaz, pues los bomberos que no están preparados para su labor de control de incendios se exponen a un grave riesgo. En la región se ha logrado impartir capacitación en forma conjunta y eficazmente y es necesario seguir haciéndolo.

Una iniciativa internacional en materia de capacitación iniciada en 1982 reunió a estudiantes procedentes de 20 países de habla hispana en Marana, Arizona. También estuvieron presentes representantes de Portugal y Brasil. Posteriormente, se patrocinaron otros cursos en México, España, Chile, Argentina, Venezuela y América Central durante el decenio de 1980. Los resultados de esos cursos aún pueden observarse. Los egresados de esos cursos ocupan cargos importantes en sus países respectivos. México, Venezuela y otros países han adoptado el programa de los cursos y ajustado a sus necesidades locales para capacitar cada año a varios bomberos. Alfaro (1998), debido a su labor en América Central, opina que deberían ofrecerse cursos avanzados con miras a mejorar los conocimientos prácticos abarcados por algunos programas.

También la capacitación en el servicio es valiosa para infundir las debidas prácticas de supresión de incendios y uso del fuego. Unos 30 oficiales encargados de la lucha contra los incendios pertenecientes a varios estados del Brasil han recibido capacitación en los Estados Unidos en esta materia en su calidad de miembros de las brigadas de selección. Posteriormente a los cursos, de cuatro meses de duración, los bomberos regresaron a sus hogares a fin de adaptar lo que habían aprendido para el desarrollo de cursos de lucha contra incendios diseñados para las circunstancias específicas del Brasil. Hasta la fecha han formado a otros 2 000-3 000 bomberos en el país.

Equipo

Es necesario que los recursos antiincendios puedan disponer de instrumentos manuales ligeros pero duraderos, especialmente durante la fase de respuesta inicial. Con bastante frecuencia esto no sucede, o el peso y las dimensiones de los instrumentos disponibles localmente son tales que a duras penas un bombero logra trabajar un día entero. La extinción de incendios es una labor agotadora aunque se proporcionen instrumentos cuyo uso no es tan engorroso. Se debería además realizar estudios con miras a adaptar los instrumentos a las situaciones locales. A menudo el instrumento escogido es el machete, pero es pequeño y quizá necesite mejoras para que sea más apto para la lucha contra los incendios forestales.

Las aeronaves son eficaces para reforzar las acciones en el terreno, pero los recursos aéreos son sumamente costosos. Se da por descontado que los aviones representan la respuesta a muchas inquietudes, pero las impenetrables selvas tropicales y las cubiertas de copas densas impiden que las sustancias ignífugas aéreas sean eficaces. Tarde o temprano habrá que otorgar prioridad al estudio de nuevas técnicas y del uso de las sustancias retardantes, y a la capacitación en la aplicación y uso de recursos aéreos. Aún así, toda política básica en un país debería poner énfasis en la capacitación y el equipamiento de brigadas antiincendios básicas antes de emprender programas importantes de apoyo aéreo. Son las personas bien equipadas, organizadas y con experiencia que extinguen los incendios, y no aviones que funcionan autónomamente.

EL MANEJO CON MIRAS A LA CONSECUCIÓN DE ECOSISTEMAS PRODUCTIVOS

Está claro que hace falta una prevención sistemática de los incendios para sostener unos ecosistemas productivos en beneficio de las poblaciones. Sin embargo, ¿cómo puede saberse cuál es la clave del éxito en el intento de lograr esta meta? O lo que es aún más importante, ¿cómo pueden determinarse los pasos esenciales a seguir en el desarrollo de un sistema de manejo del fuego? ¿Pueden describirse algunos indicadores que ayuden a medir los progresos hechos hacia el éxito? ¿Pueden estos indicadores convertirse en objetivos cualitativos o cuantitativos que se pueden seguir y evaluar a lo largo del tiempo? Indudablemente los diferentes segmentos de la sociedad poseen distintos conjuntos de indicadores a los que atribuyen importancia. Por ejemplo, los bomberos pueden poseer unos indicadores, los encargados de la ordenación de los recursos otros y la sociedad en general otras expectativas más. Esta diversidad de expectativas puede determinarse preguntando a las personas que expliquen las condiciones perseguidas en el futuro en términos de varios tipos de resultados.

Un proceso por etapas (que se describe brevemente a continuación) que contribuya a definir las condiciones futuras deseadas y siga y evalúe los resultados (Oliver y otros, 1994) puede utilizarse para la ordenación de ecosistemas productivos y determinar objetivos de manejo del fuego:

Etapa 1. Describir una escala histórica de la variabilidad de elementos como los regímenes de perturbación (en el caso del fuego ello abarcaría el número de incendios, los intervalos entre incendios, el área normalmente quemada por incendios pasados y las intensidades habituales de los incendios), la densidad de la vegetación, la composición de las especies y la estructura de la vegetación. El conocimiento de esta escala de la variabilidad sirve de material de consulta para evaluar las condiciones actuales y la gama de condiciones a las que se aspira en relación con el paisaje. Las variaciones históricas deberían usarse como referencia y no como una fórmula a seguir. Es evidente que esta etapa requiere unos buenos resultados de investigación para poder definir la escala histórica de la variabilidad.

Las variaciones históricas en cuanto a condiciones, procesos, poblaciones y estructura pueden utilizarse como referencia para establecer la gama de condiciones perseguidas en el futuro (Morgan y otros, 1994). Naturalmente, las necesidades y los valores de la sociedad también deben considerarse al identificar las posibles condiciones futuras que se persiguen. Si bien la escala histórica de la variabilidad representa un concepto interesante, su aplicación en ciertos ecosistemas puede estar limitada por la falta de datos históricos.

Etapa 2. Evaluar posibles puntos de partida en la actualidad a partir de las escalas históricas de la variabilidad con miras a determinar si las tendencias en el presente se hallan fuera o dentro de esas escalas.

Etapa 3. Hacer participar a científicos, encargados del manejo, terratenientes y el público en la determinación de una escala de la variabilidad aceptable (las condiciones futuras que se persiguen) recurriendo a esa escala como material de consulta u orientación.

Etapa 4. Involucrar a todos los asociados (personal de los organismos y ciudadanía) en el desarrollo de estrategias a nivel del medio físico con objeto de dar lugar a las condiciones futuras perseguidas dentro de unos límites de variación aceptables. En esta etapa tendrían cabida cuestiones como las diversas prioridades de supresión de incendios y objetivos de quema controlada respecto de las áreas de las quemas y la periodicidad de las mismas.

Etapa 5. Seguir y evaluar los resultados para poder modificar las acciones a medida que se dispone de retroinformación. Es decir, los objetivos cuantitativos determinados en la etapa 4 en relación con las estrategias se supervisan y evalúan en la etapa 5.

Etapa 6. Poner de relieve las consecuencias de medidas de manejo alternativas para que los diferentes grupos puedan apreciar los efectos de las estrategias aplicadas. Es preciso que las comunidades comprendan de manera cierta cómo afectarán las distintas medidas a los resultados que esperan obtener, a fin de poder hacer elecciones con conocimiento de causa que se puedan respaldar a todos los niveles.

Etapa 7. Llevar a cabo programas de educación y sensibilización a todos los niveles con objeto de que la población comprenda la aplicación de los principios de ordenación de los ecosistemas en el contexto de sus deseos de lograr resultados sustanciales. De los múltiples interlocutores aptos para recibir este tipo de información, los más importantes son los niños y los jóvenes de las escuelas primarias y secundarias.

La aplicación de este proceso de análisis por etapas a los bosques públicos y privados podría ayudar a los encargados de la ordenación de los recursos y a la sociedad a adoptar decisiones oportunas en relación con las áreas de supresión y de quema controlada prioritarias, las dimensiones de los objetivos zonales de las áreas quemadas a lo largo del tiempo, y los niveles de intensidad de los incendios. La composición de las especies, y la densidad y estructura de la vegetación que se desean obtener podrían servir asimismo de indicadores para el logro de resultados satisfactorios en el futuro. Esos objetivos en materia de gestión podrían luego traducirse en objetivos específicos de prevención y supresión de incendios y de quema controlada para la organización que se ocupa del manejo del fuego. Este proceso facilita además los medios para que se desarrollen elementos tan importantes como los sentimientos de identificación y compromiso y el apoyo por parte de las comunidades en relación con las estrategias seleccionadas, puesto que las poblaciones toman parte en el proceso por lo que se refiere a la definición de las condiciones perseguidas en el futuro.

CONCLUSIONES

El continuo énfasis en el aspecto del problema relacionado con los incendios inherente a la respuesta ante la emergencia traerá como resultado incendios ingentes y perjudiciales. La solución de este problema estriba en aunar los programas de preparación y respuesta en casos de emergencia con políticas y prácticas de utilización de tierras más sostenible. Una labor dinámica en favor de prácticas forestales más sostenibles es una parte importante de la estrategia encaminada a una mayor conservación de los recursos naturales con miras a mejorar la sociedad. Es necesario que los que deciden las políticas y el público comprendan que una estrategia centrada exclusivamente en la preparación y respuesta para las emergencias no será suficiente a largo plazo. Sólo cuando las prácticas de uso sostenible de la tierra y las medidas de preparación para las emergencias se complementan entre sí se logran acumular beneficios a largo plazo para la sociedad a partir de los recursos naturales.

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