2015年，联合国成员国承诺执行《2030年可持续发展议程》。该议程认识到，除了饥饿问题，还应着眼长远，确保所有人全年都有安全、营养和充足的食物，并消除一切形式的营养不良（可持续发展目标具体目标2.1和2.2）。《2030年议程》实施已有五年，当前应评估进展，审查各国迄今为止的不懈努力是否有助于实现以上目标。为此，今年报告除按惯例评估世界粮食安全和营养状况外，还根据过去十年的趋势对2030年世界形势进行了预测。重要的是，随着2019冠状病毒病（COVID-19）疫情不断发展，本报告尝试预测这场全球性疫情给粮食安全和营养带来的部分影响。然而，由于疫情造成的破坏目前很大程度上仍未可知，应认识到现阶段任何评估均存在较大不确定性，须谨慎解读。

粮食安全与营养密切相关。粮食不安全会导致不同表现形式的营养不良。能够解释这一联系的关键因素是人们所吃的食物，准确来说就是膳食质量。粮食不安全会通过各种方式对膳食质量产生影响，并可能进而导致营养不足、超重和肥胖。确保健康膳食的获取是消除一切形式营养不良这一可持续发展目标具体目标实现的前提。出于该原因，本报告考察了与膳食质量相关的若干议题，包括对粮食消费和膳食质量进行全球层面的评估与监测面临哪些困难。

第1.1节介绍了关于饥饿和粮食不安全目标（可持续发展目标2.1）实现进展的最新证据。该评估还根据过去十年观察到的趋势，首次评估了在趋势不变的前提下，到2030年在全球和区域层面实现这些目标的前景。

第1.2节介绍了关于七项营养指标全球目标（包括可持续发展目标2.2中的三项指标）实现进展的最新数字，尤其关注儿童发育迟缓问题。该节还介绍了如果当前趋势延续下去2030年将面临的营养状况。

第1.1和1.2节分析使用的输入数据汇编日期截至2020年3月，但数据所涉期限为2019年。因此，这些数据呈现的是COVID-19疫情之前的粮食安全与营养状况。尽管当前不可能对COVID-19疫情的影响作出全面和知情量化，但本报告仍在现有信息有限的情况下就疫情对粮食安全和营养状况的影响作出了评估。

第1.3节介绍了对膳食质量进行界定和监测存在的困难。这一节还提供了世界各地饮食的相关证据，包括全球食物供应趋势以及全球和国家层面膳食质量评估。该节最后审视了粮食不安全（获取）和膳食质量之间的重要关联。由此引出本报告第2部分，该部分深入研究了健康膳食的成本和经济可负担性。第1.4节对第一部分进行了概括总结。

主要信息

还有十年时间来实现消除饥饿和确保人人获取粮食的目标

本报告介绍了关于饥饿和粮食不安全目标实现进展的最新证据。报告还对当前全球和区域层面饥饿状况的趋势作出评估，尝试以此预测2030年粮食安全状况。

评估得益于几个人口大国的重要数据更新。获得中国的新数据后，中国膳食能量消费不平等情况的估计数得以更新。相应地，我们也得以修改中国2000年及以后食物不足发生率的整个数据序列，并据此更加准确地估计世界饥饿状况（见插文1）。

报告以2020年3月疫情尚未大规模蔓延时可获取的数据为基础，对2019年全年情况进行了评估。消除饥饿并确保所有人享有安全和营养食物的挑战如今看来更加艰巨。该节与第1.2节中的数字和预测展示了COVID-19疫情未发生情况下的世界粮食不安全和营养不良概况。从这一角度看，这项评估十分重要，可作为基线，评价疫情对粮食安全和营养的影响。

可持续发展目标指标2.1.1食物不足发生率（PoU）

本报告最近三期已通过实证证明，从食物不足发生率看，世界上已持续几十年的饥饿人数下降趋势已经结束，令人倍感遗憾。更多实证和多项重要数据更新（包括中国食物不足发生率全序列数据的修订）（见插文1和2）表明，2019年全世界食物不足人口估计数近6.9亿（占世界总人口8.9%）（图1、表1和表2）。采用新数据进行修订后，全球食物不足发生率数据序列相应下调，但依然证实了以往几期报告得出的结论，即全世界饥饿人数在继续缓慢增加。这一趋势始于2014年，一直延续至2019年。2014年食物不足发生率为8.6%，与那时相比，如今食物不足人数增加了近6000万。2018年至2019年间食物不足人数新增1000万。

过去几年饥饿人数增加有若干原因。经济疲软、停滞或恶化是贫困和营养不足人数增加的根本原因。经济放缓和衰退（尤其是2008至2009年金融危机以来）通过各种渠道对饥饿产生了重大影响。¹ 尽管全球许多最为贫困的国家取得重大进展，且过去二十年间极端贫困率从50%以上降至30%左右，但全球仍有近10%的人口日均生活费为1.9美元或以下，尤其是撒哈拉以南非洲和南亚。² 过去十年许多贫困经济体债务攀升，2018年总债务水平接近国内生产总值的170%，³ 从而加剧全球性风险，并削弱许多新兴经济体和发展中经济体的增长前景。

大宗商品进出口依存度高是导致多个国家与地区易受外部冲击的另一因素。收入、资产和资源分配严重不平等，以及缺少有效的社会保障政策，也影响了食物获取。其中，贫困人口和弱势群体受影响尤为严重。经济状况、结构失衡和政策框架的包容性与自然和人为原因相互作用，引发持续贫困和饥饿。

过去15年，极端天气事件愈加频繁、环境条件发生变化以及由此导致的病虫害蔓延加剧了贫困与饥饿的恶性循环，尤其是在体制脆弱、冲突、暴力和大规模人口流离失所的情况下更是如此。^4,5,6,7 2018年全球流离失所者比2010年增加约70%，高达7080万人，大多数来自发展中国家。²

直接依靠其自身粮食生产能力获取粮食的小农和群体受以上三种现象影响尤为严重。此外，人口增速快且难以获取医疗和教育的国家饥饿发生率更高。这说明粮食安全、营养和人口健康状况之间具有直接联系，而人口健康状况会进而影响经济增长和发展前景。

图1表明全世界未能取得足够进展，以在2030年实现可持续发展目标2.1中提出的“零饥饿”目标。对人口规模和构成、食物可供性及食物获取不平等程度方面的最新趋势综合预测表明，食物不足发生率将上升近1个百分点。因此，2030年全球食物不足人口数量将超过8.4亿（预测方法见插文2和附件2）。

这是在不考虑COVID-19疫情未知影响情况下，根据近年趋势作出的2030年情况预测。疫情很有可能加速饥饿人口数量的预计增长，至少近期如此。因此更加有必要采取紧急行动，重新回到实现“零饥饿”目标的轨道上来。插文3探讨了COVID-19疫情对2030年全球粮食安全前景的潜在影响。

非洲大部分食物不足人口位于撒哈拉以南次区域，该次区域自2015年以来食物不足人口增加约3200万。自2014年以来，整个撒哈拉以南非洲的饥饿人口数都在上升，其中东部非洲和西部非洲次区域增长尤为明显，中部非洲情况相同，2019年饥饿人口比例达到总人口29.8%（图2、表1和2）。

经济放缓与衰退是造成撒哈拉以南非洲饥饿人口增加的主要原因，近两三年尤其如此。例如，在西部非洲，如科特迪瓦、冈比亚、几内亚比绍、毛里塔尼亚、尼日尔和尼日利亚，近年食物不足人数上升与这些不利经济因素相伴出现。¹

此外，近年来该次区域受到多次冲突影响，包括布隆迪、中非共和国、科特迪瓦、刚果民主共和国、利比亚、马里、尼日利亚东北部和南苏丹等地。^4,8 如持续较长时间，此类冲击会从各个角度损害粮食安全，包括食物获取能力、物资供应、农村社区生计，以及确保食物分配的生产链。长期的不稳定很容易破坏粮食体系的韧性，使其无法正常运转。

近期中部非洲以及东部非洲部分地区食物不足人数增加正是中非共和国和索马里等国（食物不足人口近一半）暴力盛行且气候变异导致作物减产共同作用的结果。例如，大湖区和非洲之角地区的玉米、高粱和花生等主要产品产量低，且近年来进一步下滑。⁷ 来自邻国的流离失所者大量涌入也加剧了刚果民主共和国、埃塞俄比亚、肯尼亚和苏丹原本面临的挑战。⁴

此外，厄尔尼诺-南方涛动（ENSO）引发的大范围干旱导致近年来东部非洲和南部非洲次区域的马达加斯加、南非、赞比亚和津巴布韦等国粮食不安全状况加剧。⁷

同时，环境条件不断变化，以及土地和水资源等关键资源的竞争，在引发暴力和武装冲突方面扮演了重要角色，加剧了饥饿和贫困的恶性循环。例如，达尔富尔冲突很大程度上是由长期干旱导致的。牧民与农民的竞争是非洲之角冲突的根源之一，暴力在当地限制了人们的移动，进而影响了放牧方式以及土地和水资源的获取。萨赫勒其他地区也因类似情况引发了冲突，例如马里的可利用耕地面积正在因沙漠化不断减少。⁷

至于2030年前景（表1和图2），即使不考虑COVID-19疫情影响，非洲在实现“零饥饿”目标方面的进度也严重滞后。如果近期趋势持续下去，非洲食物不足发生率将从19.1%升至25.7%。食物不足情况预计将更为严重，尤其是撒哈拉以南非洲。到2030年，预计食物不足发生率增长将会导致非洲饥饿人口数攀升至接近4.33亿，其中4.12亿人位于撒哈拉以南非洲（表2）。

亚洲食物不足人口占世界一半以上，2019年食物不足人口估计数为3.81亿。但该区域食物不足发生率为总人口的8.3%，低于世界平均水平（8.9%），尚不及非洲一半（表1和表2）。此外，自2005年起，亚洲饥饿人口数量下降了超过1.9亿。这一成果主要反映出东部和南部次区域的进展。其他次区域的情况自2015年以来大致稳定，但西亚因大范围长期危机而导致情况不断恶化（表1、表2和图3）。

显示食物不足人数减少的两个次区域（东亚和南亚）由中国和印度两大亚洲经济体来主导。虽然两国条件、历史和进展速度不同，但两国饥饿人口减少均受益于长期经济增长、不平等现象减少以及基本商品和服务获取改善。过去25年，中印两国国内生产总值平均增速分别为8.6%和4.5%。¹ 过去十年，尼泊尔、巴基斯坦和斯里兰卡等南亚国家在减少饥饿方面取得了重大进展，主要归功于经济条件改善。

冲突与不稳定是西亚饥饿人数增加背后的主要驱动因素。阿拉伯叙利亚共和国和也门的冲突尤为显著地增加了食物不足人数。也门冲突始于2015年，随之而来的经济衰退导致社会保障网络和基本服务遭到破坏，进一步加剧了粮食安全和营养的危急状况。阿拉伯叙利亚共和国内战暴发于2011年，摧毁了当地经济、基础设施、农业生产、粮食体系和社会体制。此外，境内大量流离失所人口使情况雪上加霜，也影响到了周边国家。

2030年亚洲情况预测（表1、表2和图3）表明，所有次区域均在减少食物不足方面取得显著进展，但西亚除外（预测方法详见插文2），该区域食物不足人数呈上升趋势。如不考虑COVID-19疫情潜在影响，东亚和中亚有望到2030年实现可持续发展目标2.1。南亚和东南亚正在取得进展，但不足以实现2030年目标。当前西亚的增长趋势与2030年实现目标的要求背道而驰。

在拉丁美洲及加勒比区域，食物不足发生率2019年为7.4%，低于8.9%的世界平均水平，但仍意味着有近4800万人食物不足。该区域的食物不足人数过去几年有所增加，2015至2019年间已增加了900万，但各次区域在食物不足人数变化方面呈现出很大差别。其中，加勒比次区域食物不足发生率最高，但在近几年取得了一定进展，而中美洲和南美洲同时期的形势却出现了恶化（图4）。

其他区域在减少饥饿领域取得的进展和经历的挫折取决于该区域的经济条件、极端气候事件以及政局稳定性和冲突情况。

在加勒比地区，海地的情况最为严峻。自然资源的枯竭，以及干旱、洪水、热浪、地震等极端天气事件给海地带来了严重打击，很大程度造成了当地经济低迷、普遍贫困和食物不足人口比例高。虽然在过去十年情况得到了一定程度的改善，但仍有约一半的人口处于食物不足状态。

在南美洲，近年来观察到的食物不足人口比例升高主要是由委内瑞拉（玻利瓦尔共和国）国内的形势造成的。该国的食物不足发生率由2010-2012年的2.5%上升至2017-2019年的31.4%。长期的政治和经济危机致使粮食安全和营养水平及质量不断下降。委内瑞拉的食物供给大部分依靠进口，由于该国货币玻利瓦尔贬值，食物进口成本不断上涨。因此，2016-2017年，委内瑞拉的食物进口减少了67%，同时，恶性通货膨胀使家庭购买力缩水，限制了人们获取食物和其他基本物资的能力。国内严峻的形势导致难民人数上升，大量流亡至邻国，尤其是哥伦比亚和厄瓜多尔。⁹

按照目前的进展情况，拉丁美洲及加勒比区域无法如期在2030年实现可持续发展目标2.1中提出的“零饥饿”目标（表1和表2）。预测结果显示，即使在不考虑COVID-19疫情可能影响的情况下，到2030年，该区域饥饿人口仍将比2019年增加1900万以上。同期，中美洲的食物不足发生率预计将上升3个百分点。南美洲的食物不足发生率预计将上升至7.7%，意味着到2030年将有3600万食物不足人口。加勒比次区域的形势虽然正在得到改善，但仍不足以在2030年实现“零饥饿”目标。

总的来说，虽然亚洲在减少食物不足人口上取得的进展最大，但目前该区域仍生活着全球55%的食物不足人口。非洲是全球食物不足发生率最高的区域，食物不足人口数量占全球食物不足总人数的36.4%，位居世界第二。相比之下，世界食物不足人口数量中拉丁美洲和加勒比区域所占比例要低的多（近7%），而大洋洲和其他区域所占比例更低（图5左侧饼图）。

即使在未考虑COVID-19疫情影响的情况下，食物不足的预期变化趋势仍将大幅改变世界饥饿人口的地域分布情况（图5右侧饼图）。由于东亚和南亚人口稠密的国家在减少饥饿方面所取得的进展，到2030年，亚洲虽然依然有近3.3亿饥饿人口，但其在世界饥饿总人口中所占比例将大幅缩减。届时，非洲将超越亚洲，成为食物不足人数最多的区域，占总人数的51.5%。拉丁美洲及加勒比区域的趋势与之相似，但变化幅度较小，到2030年占全球食物不足总人数的比例将略有升高。

世界银行对极端贫困的预测显示了类似的趋势。到2030年，撒哈拉以南非洲，尤其是受冲突影响的经济脆弱国家，将成为全球贫困人口集中的地区。¹⁰

COVID-19疫情在各区域产生的不同影响可能会大幅改变我们对食物不足形势的预测。目前，对疫情影响的全面评估正在进行中。更多详情，包括初步情境分析结果，参见插文3。

可持续发展目标指标2.1.2基于粮食不安全体验分级表的人口中度和重度粮食不安全发生率

自2014年由粮农组织提出以来，“粮食不安全体验分级表”（FIES）已迅速成为基于家庭和/或个人数据衡量粮食不安全状况的全球性参考指标。许多粮食安全评估机构，包括统计部门及其它政府部门，已将其作为人口调查中收集粮食安全数据的标准工具。因此，现在可以获得更多国家数据集，以补充粮农组织通过年度盖洛普世界民意调查（GWP）收集的数据，用于预测中度和重度粮食不安全发生率（可持续发展目标指标2.1.2）。

进行全球评估时，本报告更倾向于使用从大规模国家调查中获取的适用、可靠的粮食不安全体验分级表数据，而将盖洛普世界民意调查收集的数据用于无其他数据来源国家的预测，和/或用于填补时间序列中的空白。今年的分析预测中，对30个国家采用了国家机构提交的粮食不安全体验分级表或与此等效的调查数据，覆盖了近20%的世界人口（见附件1B）。鉴于在监测时段内，通常只有一到两年有国家数据，本报告使用了粮农组织数据作为补充信息来源，用于推测趋势，得到完整的年度估计值序列。不论数据主要来源是粮农组织还是国家官方部门，通过参照粮食不安全体验分级表全球参考分级标准来校正各国的分级表，各个国家和地区的结果在所有情况下均具可比性。²²

与可持续发展目标指标2.1.1相比，本指标尤其关注中度粮食不安全（图6）。《2019年世界粮食安全和营养状况》报告强调，面临中度粮食不安全的人口虽然不一定遭受饥饿，但却无法保证能够获取富含营养、数量充足的食物。这种程度的粮食不安全可能会降低膳食质量（参见第1.3节），增加各种形式营养不良和健康受损的风险。目前，COVID-19疫情在世界各地对人们的影响开始显现，因此对这方面的考虑至关重要。虽然尚未收集疫情影响下的粮食不安全体验分级表数据，但由于粮食流通体系受到破坏、物资运输受限以及收入水平下降，预计此前粮食安全的人口也可能在获取粮食方面面临新的困难。

可持续发展目标指标2.1.2关注各种程度的粮食不安全（中度和重度），因而任何程度粮食不安全的下降均可明确视为改善。然而，如以往年份的报告所述，鉴于重度粮食不安全和食物不足发生率存在的推定联系，单独探究重度粮食不安全发生率的情况也很有意义。

重度粮食不安全

我们的最新预测显示，2019年世界9.7%的人口（略少于7.5亿人）面临重度粮食不安全（表3和4）。

尽管计算重度粮食不安全发生率（FI_sev）与食物不足发生率采用不同的数据和方法，但二者在概念上具有相似性。原因在于，在粮食不安全体验分级表的衡量方法中，经历重度粮食不安全的人口是指那些基本上无法获得足够食物以持续满足其膳食能量需求的人。

不出所料，非洲的重度粮食不安全发生率（19%）与食物不足发生率（19.1%，参见表1）十分接近，在世界所有区域中程度最高。亚洲的重度粮食不安全发生率（9.2%）低于拉丁美洲和加勒比区域（9.6%），但高于北美和欧洲（1.1%）（表3）。

除北美洲和欧洲外，世界所有区域的重度粮食不安全发生率从2014至2019年（图7深色立柱）均呈上升趋势，与本报告上一节内容所描述的世界和各区域食物不足发生率近期趋势基本一致。唯一不完全一致的是亚洲的情况。与我们在COVID-19疫情前对食物不足发生率的分析结果相反，亚洲2018和2019年的粮食不安全程度比往年略有上升。

这一差别的原因可能在于分析所用数据具有时效性差异。粮食不安全体验分级表数据近乎实时获取，而粮食消费数据并非每年都从家庭调查中采集。由于食物不足发生率的估算用到了几年前甚至若干年前的数据，因此这些估计值可能无法反映影响食物消费实际不平等程度的现象。当获得了近期食物消费数据时，二者会更加趋向一致。

中度和重度粮食不安全

虽然面临重度粮食不安全的7.46亿人需要重点关注，但除此之外，还有16.3%的世界人口（相当于12.5亿多人）面临中度粮食不安全。2019年世界中度和重度粮食不安全合计发生率（可持续发展目标指标2.1.2）估计为25.9%。相当于20亿人（表3和表4）。粮食不安全（中度和重度）总人数自2014年以来（图7）持续增加，主要原因为中度粮食不安全人数的增加。

图7还表明，粮食不安全（中度和重度）发生率在非洲仍呈上升趋势，原因是撒哈拉以南非洲地区的粮食不安全发生率在上升。尽管非洲是世界上粮食不安全人口最集中的地区，但是由于南美洲粮食不安全发生率大幅上升，由2014年的22.9%上升至2019年的31.7%（表3），拉丁美洲及加勒比区域已成为粮食不安全发生率上升最快的区域。在亚洲，中度和重度粮食不安全的人数在2014至2016年间基本保持稳定，但自2017年起开始增加。新增的粮食不安全人口主要集中在南亚地区，粮食不安全合计发生率已由2017年的低于30%上升至2019年的36%以上。

COVID-19疫情引发的全球危机势必会使这些数字进一步增加，即便北美洲和欧洲等历来粮食安全状况良好的地区也不例外。

图8显示，目前全球共有20亿粮食不安全人口，其中10.3亿生活在亚洲，6.75亿在非洲，2.05亿在拉丁美洲及加勒比，8800万在北美洲和欧洲，590万在大洋洲。

粮食不安全中的性别差异

2014年至2019年，粮农组织围绕粮食不安全体验分级表每年从140多个国家收集个人（而非家庭）数据，为分析粮食不安全发生率中的性别差异提供了绝佳条件。

图9显示了全球各区域男性和女性面临不同程度的粮食不安全发生率，重点突出了2014至2019年间的变化趋势。在全球层面，女性的中度和重度粮食不安全发生率高于男性，其中在非洲和拉丁美洲，两者之间几乎所有年份都存在显著差异。在北美洲和欧洲，多数年份差异不大，但具有统计学意义。重度粮食不安全在女性中的发生率也高于男性。就全球而言，2019年重度粮食不安全的性别差异具有统计学意义。而这一差异在拉丁美洲所有年份均具有统计学意义。在全球层面，食物获取方面的性别差异从2018年到2019年有所扩大，在处于中度和重度粮食不安全状况的人群之中尤为明显。而这一趋势在非洲和拉丁美洲更为突出。

一项研究在汇总粮农组织自2014至2018年收集的粮食不安全体验分级表数据并深度分析后，对难以获取粮食个人的社会经济特征进行了更详细的描述。²³ 除了任何程度的粮食不安全在女性中都更为普遍以外，研究还发现粮食不安全风险更高的人往往属于收入最低的五分之一人口，受教育程度低，失业，有健康问题，生活在农村地区，年龄在25岁至49岁之间，与配偶分居或离异（研究方法详见附件2）。

排除社会经济特征的因素后，在全球层面，女性面临中度和重度粮食不安全的概率仍比男性高13%，而面临重度粮食不安全的概率比男性高近27%。

就全球而言，中度和重度粮食不安全以及重度粮食不安全人口的性别差异在2014年至2018年间仅略微缩小。相比而言，粮食不安全人口的性别差异在某些人群中更大，例如较为贫困、教育程度较低，失业和健康状况不良的人群。与农村人口相比，大城市郊区的人口中这一性别差异也更为显著。

上述结论表明，即便女性的收入和受教育水平与男性相当，且居住在类似地区，女性获取食物的难度仍然大于男性。对此，我们需要进一步了解是哪些形式的歧视造成了这一现象。

总而言之，世界大多数地区饥饿人口和粮食不安全人口数量的持续增加令人担忧。COVID-19疫情很可能使形势进一步恶化。要在2030年到来前的十年之内实现可持续发展目标，我们需要加倍努力。本节所述的粮食不安全趋势可能会对营养状况产生影响，导致不同形式的营养不良。下一节将介绍在消除各类形式营养不良方面取得的进展，对到2030年的情况进行预测，并聚焦儿童发育迟缓的问题。

主要信息

本节将评估与全球营养目标相关的最新进展，重点阐述可持续发展目标2.2和2012年世界卫生大会确立的2025年目标的相关进展。²⁴ 为了与2030年可持续发展目标的时间表保持一致，世界卫生大会将其目标拓展至2030年（见表5）。²⁵ 此外，世界卫生大会于2013年通过了《全球非传染性疾病预防控制综合监测框架》。该框架计划在2025年之前终止成人肥胖率的上升趋势。成人肥胖是发生非传染性疾病的一项营养风险因素。²⁶

2016年4月，联合国启动了“营养行动十年（2016-2025）”，²⁷ 为各方加强合作、在2025年之前消除所有形式的营养不良提供了难得的机会。

本章节从次区域、区域和全球层面评估了自基线年（2012年）以来取得的进展，并对照2025年目标和2030年目标预测未来的发展轨迹（详情参见附件2）。这一评估是基于COVID-19疫情发生前的可用数据进行的，而疫情可能会影响接未来数月甚至数年的进展。本报告对发育迟缓问题给予了重点关注，强调了与促进儿童获得最优生长发育有关的其他重要因素。

全球趋势

今年的报告中包含了全球七项营养指标中四项的最新估计值，即：儿童发育迟缓、消瘦、超重及纯母乳喂养。全球在实现减少儿童发育迟缓和提高纯母乳喂养比率方面正在取得进展，但需进一步加快步伐以实现2025年和2030年有关目标。目前，儿童消瘦发生率高于2025年5%的目标，数千万儿童的生命随时可能受到威胁。儿童超重率日趋上升，令人担忧，亟待解决。

育龄妇女（15-49岁）的贫血状况仍是监测难度最大的营养目标。多项研究计划已出台，用以改善相关指标的证据基础，进而更好地评估该目标。2016年，全球育龄妇女（15-49岁）中有32.8%（6.13亿）受贫血困扰。这一患病率自2012年以来几乎没有变化。^28,42 鉴于2021年将更新有关全球贫血指标的估计值，本报告未评估该目标的进展情况。

图10总结了全球层面与实现营养目标相关的进展情况。2019年，全球有21.3%（1.44亿）五岁以下儿童发育迟缓。²⁹ 近年来（2008-2019年），发育迟缓儿童人数以年均2.3%的速度下降，取得了一定的进展，但还远低于目标水平。若要以2012年为基线，实现发育迟缓人数在2025年减少40%及在2030年减少50%的目标，需要达到年均3.9%的下降速度。³⁰ 若保持目前的下降趋势，则全球要等到2035年和2043年才能分别实现上述目标。

全球五岁以下儿童超重发生率并未改善，从2012年的5.3%小幅上升至2019年的5.6%，超重儿童总人数达到3830万。²⁹ 我们迫切需要采取行动扭转这一趋势，这样才能在2025年终止儿童超重发生率的上升势头，并在2030年实现儿童超重发生率降至3%以下的目标。

消瘦是一种急性症状，在一个日历年内可能发生频繁、快速的变化。因此，很难利用现有数据得出可靠的长期趋势。故本报告仅提供了最新的全球和区域估计值。从全球看，2019年五岁以下儿童中有6.9%（4700万）面临消瘦问题²⁹，大大高于该项指标的2025年目标（5%）和2030年目标（3%）。

2015年，全球有14.6%婴儿出生时为低体重（少于2500克）。³¹ 近年来，该指标的年均下降率（AARR）为1%，表明在这一方面已取得一定进展，但不足以实现到2025年低出生体重发生率降低30%的目标（2030年目标与此相同）。按照当前的进展速度，实现上述目标的时间将推迟至2046年。

截至2019年，全球约有44%的6月龄内婴儿为纯母乳喂养。³² 按照目前进展趋势，世界有望在2025年实现纯母乳喂养比率达到至少50%的目标。但如果不加大力度，将无法在2030年实现将该比率提高到至少70%的既定目标，至少要延迟至2038年才能实现。

成人肥胖率在继续攀升，已从2012年的11.8%增至2016年的13.1%³³，难以实现到2025年终止成人肥胖率上升趋势的全球目标。如果肥胖发生率继续以每年2.6%的速度上升，那么到2025年将比2012年水平上升40%。

本节对2025年及2030年的预测未考虑COVID-19疫情对各种形式营养不良的影响。因目前尚不明确本次疫情的影响程度和持续时间，所以预测其对全球目标相关进展的影响还为时过早。插文4阐述了COVID-19疫情可能对营养不良状况产生的影响。

区域和次区域趋势

各项营养指标的全球估计值无法体现区域间的巨大差异。表6总结了自基线年（2012年）以来所取得的进展，预测了各区域和次区域未来的发展轨迹，并与2025年和2030年目标进行比较。

2019年，全球发育迟缓儿童中有40%生活在非洲，54%生活在亚洲，合计超过全球总数的90%。多数区域2012年至2019年间已在减少发育迟缓人数方面取得了一定进展，但进展速度仍未达到预期，不足以实现2025年和2030年相关目标。目前，撒哈拉以南非洲发育迟缓发生率正在下降，但下降速度仅为实现目标所需速度的一半，且数值依然很高（2019年发生率为31.1%）。而且，该次区域发育迟缓儿童总人数仍在增加，从2012年的5120万增加到2019年的5240万。从目前趋势来看，中亚、东亚和加勒比次区域有望如期实现2025年和2030年目标（表6）。同时，若保持当前进展，亚洲、拉丁美洲及加勒比区域几乎可以如期实现2025年和2030年目标（只差一年），但如果非洲人口继续按预期速度增长，那么其取得进展的速度需要提高至目前的三倍（图11）。

尽管亚洲和非洲的儿童超重发生率最低（非洲4.7%、亚洲4.8%），但2019年，全球3830万超重儿童中有24%位于非洲，45%位于亚洲。澳大利亚和新西兰是唯一一个儿童超重发生率极高的次区域（20.7%）。此外，南部非洲（12.7%）和北部非洲（11.3%）的发生率也很高，⁴¹ 其次是大洋洲（9.4%）和西亚（8.4%）。澳大利亚和新西兰儿童超重人数增幅最大，其次是大洋洲（不包括澳大利亚和新西兰）；上述次区域需共同努力，扭转儿童超重发生率快速攀升的态势。2012至2019年期间，多数次区域在控制儿童超重发生率方面几乎没有进展（表6）。截至目前，非洲整体已遏制住儿童超重发生率的上升趋势，但仍需加大努力，以实现到2030年将该指标降至3%的目标。其他各区域也迫切需要采取行动，扭转儿童超重发生率上升的势头（图11）。

最新估计值（2012-2015年）表明，所有区域的进展趋势都不足以实现到2030年低出生体重婴儿比例相对下降30%的目标。其中，南亚次区域的低出生体重发生率估计值最高（2015年为26.4%）。该指标的下降速度在所有次区域均非常缓慢，下降速度最快的南亚次区域也仅为年均1.2%。此外，近期趋势表明，南美洲低出生体重发生率并未下降，而澳大利亚和新西兰还略有上升（表6）。

多数区域在实现2025年和2030年纯母乳喂养目标方面都至少取得了一定进展，但东亚和加勒比地区除外，为仅有的纯母乳喂养率下降的次区域。中美洲有望实现2025年和2030年纯母乳喂养目标，若继续保持当前趋势，完成这两项目标的时间仅需推迟一年。若东非、中亚和南亚次区域保持当前的进展速度，将有望如期实现2025年和2030年的目标。非洲和亚洲纯母乳喂养率呈持续上升趋势，有望实现2025年纯母乳喂养率达到至少50%的目标，但不足以实现2030年70%的目标（图11）。

所有次区域的成人肥胖率在2012年至2016年间均呈上升趋势。因此，偏离了实现到2025年终止成人肥胖率上升趋势的目标。2016年，北美洲、西亚以及澳大利亚和新西兰的成人肥胖率最高，分别是35.5%、29.8%和29.3%。同年，拉丁美洲及加勒比区域整体和大洋洲（不包括澳大利亚和新西兰）的成人肥胖率也均超过了20%。

评估儿童消瘦状况时，本报告直接将2019年的最新估计值与2025年目标（5%）和2030年目标（3%）进行了对比。非洲儿童消瘦发生率为6.4%，仅南部非洲次区域的消瘦发生率低于5%。大洋洲（不包括澳大利亚和新西兰）是所有区域中消瘦发生率最高的区域（9.5%），其次是亚洲（9.1%）。全球超过一半的五岁以下消瘦儿童生活在南亚，且南亚是2019年唯一消瘦发生率高达14.3%（2500万）的次区域。相比之下，拉丁美洲及加勒比区域是唯一消瘦发生率（1.3%）已低于2025年和2030年目标水平的区域（图11）。

聚焦发育迟缓问题

发育迟缓（与同龄人相比过矮）的定义是年龄别身长/身高低于世界卫生组织（世卫组织）儿童生长标准中位数2个标准差。⁴³ 这是公认的儿童发育不良风险指标。两岁前发育迟缓的儿童，幼儿时期和青春期的认知水平会比较低，学习成绩比较差，⁴⁴ 成年后更容易患上非传染性疾病。⁴⁵ 发育迟缓也会拉低个人、家庭和社会的教育水平和经济发展水平。⁴⁶ 据世界银行估计，儿童发育迟缓每导致成人身高下降1%，经济生产力就会降低1.4%。⁴⁷ 据估计，发育迟缓的儿童成年后的收入比正常儿童低20%。⁴⁸ 发育迟缓和消瘦的儿童死亡风险也更高，如果同时患有这两种疾病，死亡风险还会进一步增大。⁴⁹

如果儿童在生命早期发生发育迟缓和其他形式的营养不足，那么在之后的人生阶段更可能面临超重和非传染性疾病等问题。在有些情况下，随着年龄的增长，早期发育迟缓的人更容易出现身体中段脂肪堆积，可能导致超重或肥胖。母亲早年食物不足可能会加剧孕产妇肥胖对后代早期生长发育的负面影响，使各种形式营养不良的代际传递更加严重。⁵⁵

2019年，全世界有1.44亿五岁以下儿童发育迟缓，比2012年（全球营养目标参考基线年）的1.64亿减少了12%。按照当前的进度，到2025年和2030年将发育迟缓儿童人数分别减少40%（至9860万）和50%（至8220万）的目标将无法实现。各次区域从基线年（2012年）到去年（2019年）在减少发育迟缓方面取得的进展表明，各次区域都须或多或少加快速度，才能实现2025年和2030年目标（图12）。

撒哈拉以南非洲次区域面临的挑战依然是最大的，预计该次区域五岁以下人口将快速增长，抵消其在降低发育迟缓发生率方面取得的进展，给减少发育迟缓儿童人数带来阻碍。与之相反，亚洲和拉丁美洲及加勒比的人口预计将减少，同时发育迟缓发生率将下降，有利于目标的实现。

全球发育迟缓发生率分布不均（在区域和次区域内亦是如此），且严重程度差异十分显著（图13）。

全球范围内，根据财富水平、居住地、年龄和性别的不同，发育迟缓估计数也不同（图14）。⁵⁶ 现有分组中，最贫困的20%人口与最富裕的20%人口之间的发育迟缓发生率差距最为悬殊。最贫困的20%人口中儿童发育迟缓发生率为43%，是最富裕的20%人口中儿童的两倍以上。农村地区儿童发育迟缓发生率为34%，是城市地区儿童的1.7倍。全球范围内男童和女童发育迟缓发生率差异较小。很大一部分五岁以下发育迟缓儿童在出生后1000天内出现发育迟缓现象。这些发现与前人的研究结果⁵³ 一致，再次强调了在这一关键窗口期采取针对性干预措施预防发育迟缓的必要性。

现有估计值（图15）显示，各区域和次区域最富裕与最贫困家庭间儿童发育迟缓发生率均存在差距。人们往往只注意到非洲与亚洲间的区域差距，却忽视了次区域层面存在的巨大差异。例如，中亚最贫困家庭儿童发育迟缓发生率明显低于南亚最富裕家庭的儿童。南亚也是唯一一个最贫困的20%人口中半数以上儿童发育迟缓的次区域。北部非洲最贫困人口的发生率仅是最富裕人口的1.4倍，是世界上相对差距最小的次区域。然而，西部非洲是唯一一个最贫困与最富裕人口间发育迟缓发生率差距大于30个百分点的次区域。拉丁美洲及加勒比最富裕和最贫困人口间的绝对差距是所有区域中最小的，但相对差距却是最大的，从严重程度来看，最富裕家庭的儿童发育迟缓发生率为“低”，而最贫困家庭的儿童发育迟缓发生率为“高”。这表明，尽管总体而言拉丁美洲及加勒比减少发育迟缓问题的任务已不再紧迫，但仍需加倍努力解决不平等问题。

发育迟缓问题行动框架

第二届国际营养大会（ICN2）《行动框架》、联合国“营养行动十年”及其《工作计划》中的一系列建议鼓励各国解决儿童发育迟缓这一长期存在的问题。^25,27,57 世卫组织制定的“发育迟缓概念框架”⁵⁸ 要求在个人、家庭、社区、国家和全球层面采取一系列行动。

儿童发育迟缓问题的解决，需要卫生、农业、社会保障和教育等部门从规划实施到监测评价等各环节的参与。

证据表明，以下行动很关键：

1. 青春期和孕产妇营养：能够持续获取负担得起且有营养的食物（包括富含维生素和矿物质的食物）是青少年和妇女在整个妊娠和哺乳过程中维持充足膳食的重要保障。全世界大约11%的分娩发生在15至19岁的女性当中。孕前和孕中充足的营养对于满足孕产妇和胎儿的生长需求、获得最佳的分娩结果和降低后期非传染性疾病风险至关重要。青少年怀孕时，由于自身正处于生长阶段，母亲和胎儿会争夺营养，可能导致准妈妈的线性生长停止，加大准妈妈发育迟缓的风险，还可能导致胎儿生长受限，出生体重较低。⁴⁶ 然而，很多青少年和妇女无法获取怀孕所需的健康膳食，尤其是在中低收入国家，多种微量元素缺乏问题同时存在。均衡补充能量和蛋白质是预防营养不足的妇女出现不良围产期结果的重要干预措施，能够使出生体重增加41克，死胎风险降低40%，小于胎龄儿风险降低21%。⁵⁹ 因此，建议为营养不足的孕妇（尤其是在粮食不安全程度较高的地区，或是难以获取多样化食物的人群中）提高能量和蛋白质的每日摄入量，以降低新生儿低出生体重的风险。社会保障计划也能加强粮食安全，降低妇女妊娠和哺乳期营养不足的风险。⁶⁰

2. 母乳喂养最佳做法：尽早开始母乳喂养并在最初6个月内进行纯母乳喂养可防止胃肠道感染。胃肠道感染可引发严重的营养消耗，继而导致发育迟缓。⁶¹ 母乳也是感染期间重要的营养来源。研究发现，在资源匮乏的环境下，非纯母乳喂养可能导致生长状况不佳，因为取代母乳的食物和水不如母乳有营养，且经常导致婴儿发生腹泻性感染。同样，出生第二年继续母乳喂养会大大促进关键营养素的摄入，在资源匮乏的环境中，补充性膳食的质量较低，恰恰缺乏这类营养素。

3. 儿童膳食多样化：辅食喂养期间预防发育迟缓的最有效干预措施之一是改善儿童膳食质量。例如，食用动物源性食物能够改善线性生长。^62,63 膳食中的维生素和矿物质也至关重要，因为维生素和矿物质能提高免疫力，促进健康的生长发育。⁶⁴ 对涉及营养问题的农业干预措施进行评估后发现，农业和粮食体系可以通过推进膳食多样化和家庭农场经营创收来改善营养，减少发育迟缓现象。新的分析结果显示，能够负担得起多样化膳食（包括强化补充性食品）的家庭的营养摄入量更高，且较少出现发育迟缓现象。⁴⁶ 然而，困境在于，这些健康发育所必需的营养食品往往比不那么营养的食品价格高很多，也更难获取。据观察，这一价格现象是“营养转型”过程中推动膳食结构发生转变的一个因素。⁶⁵ 因此，让人们买得到、买得起营养健康的食物才能提高膳食健康，培养健康的喂养习惯和饮食习惯，降低儿童发育迟缓的风险（见第2部分）。

4. 水、环境卫生和个人卫生：因卫生条件不足、清洁水资源匮乏而患上传染病是造成儿童发育迟缓的重要原因。清洁充足的饮用水、良好的卫生设施、顺畅的排水系统和固体废弃物的妥善管理是贫困地区的关键干预措施。

5. 社会保障/现金转移计划：社会保障计划可以帮助贫困家庭获取他们难以获得的富含蛋白质、维生素和矿物质的食物。如果同时结合其他干预措施或提供相应条件，比如健康和营养服务以及良好卫生规范，这些针对低收入家庭的社会保障/现金转移计划将更为行之有效。

6. 监测健康不平等现象：需要在国家和地方层面监测发育迟缓的情况，以确定发生率最高的地区和人口。最严重的地区和人口应被列为优先干预对象。处境最不利和最弱势的群体往往是农村地区最贫困家庭的青少年、妇女和儿童，但城市地区也有此类群体。解决这些不平等现象可能有助于预防发育迟缓。

由于认识到各类营养不良问题之间无论是在成因上还是解决办法上都存在千丝万缕的联系，因此制定了十项“双重责任行动”，同时解决营养不足（包括发育迟缓）和肥胖问题。^66,67 这些行动包括在国家、城市、社区、家庭和个人等各个层面的人群当中实施干预措施、计划和政策。前文部分建议也被认为是解决各种形式营养不良的双重责任行动。其他双重责任行动包括学校供膳计划和促进健康膳食的良好政策环境。⁶⁷

总之，虽然各国正在取得进展，⁶⁸ 但联合国“营养行动十年”鼓励各国针对上述行动，扩大规模，加倍努力，预防发育迟缓。⁶⁹ 上述干预措施的目标是通过实施可持续发展目标的具体目标2.2即消除各种形式营养不良的相关战略来预防发育迟缓。下一节将重点关注健康膳食如何推动实现具体目标2.2以及可持续发展议程中的其他具体目标。

主要信息

自2017年起，《世界粮食安全和营养状况》报告了在消除饥饿和粮食不安全（可持续发展目标具体目标2.1）及消除各种形式营养不良（可持续发展目标具体目标2.2）方面取得的进展，并用证据表明这两个具体目标相互关联。正如前几期报告所强调的，粮食不安全会增大各种形式营养不良的风险。^1,7,4 解释这一现象的关键因素是人们所摄入的食物，准确来说就是膳食质量。粮食不安全会通过各种方式影响膳食质量，可能导致营养不足（包括微量营养素缺乏）、超重和肥胖。

健康的膳食是实现许多可持续发展目标和全球营养目标的先决条件。⁷⁰ 然而，全球膳食质量监测面临着许多困难。虽已制定以实证为基础的健康膳食指导原则，但由于全球各地食物种类和膳食结构均不相同，很难制定有效的食物或膳食相关的膳食质量指标进行全球监测。现有的衡量标准要么是刚刚推出，尚未得到广泛应用，无法提供全球数据，要么就是只适用于某一具体人群。膳食情况数据（尤其是国家间可比数据）的缺乏增大了全球膳食质量趋势监测的难度。

在介绍了全球膳食质量监测面临的一些挑战后，本节将介绍全球食物可供性趋势的实证以及全球和国家层面的膳食质量评估情况，还将讨论粮食不安全与膳食质量之间的重要联系。

在粮食安全与营养的讨论中，人们对膳食的观点一直在变化

二十世纪中叶，粮食安全干预措施的重点是通过实施农业生产战略增加粮食供应，满足膳食能量需求。强调主粮的生产，而较少关注膳食营养和质量。

之后的几十年里，人们逐渐认识到重点放错了。真正的问题在于，大量人口无法常年获取充足、安全、经济可负担的健康膳食以满足健康、幸福生活的需求。⁷¹ 膳食的营养充足度成为粮食安全与营养计划的核心要素。

二十世纪末期，人们逐渐发现，粮食不安全不仅能造成营养不足，还常常导致超重和肥胖，这一现象在中等偏上收入国家和高收入国家特别明显。这又使得膳食质量的其他方面内容成为粮食安全与营养政策讨论的焦点。于是，干预措施和政策的重心从缩小膳食能量差距转变为让更多人买得到、买得起健康膳食，通过采取“双重责任行动”同时解决多种形式的营养不良问题（见第1.2节）。⁶⁶ 粮食安全相关行动政策还要重点加强构成健康膳食的营养食物的获取，从而消除各种形式营养不良。

健康膳食应遵循基本原则，但有多种实现方式

膳食质量有四个重要方面：多样化（在同一食物类别内和不同食物类别间）、充足度（营养素和食物类别是否足以满足需要）、适度（应有节制地摄入食物和营养素）和总体平衡（宏量营养素摄入的构成）。⁷² 面临的食品安全风险大小是另一个影响膳食质量的重要因素。根据世卫组织的定义，健康膳食能保护人们免受各种形式营养不良以及糖尿病、心脏病、中风和癌症等非传染性疾病的困扰。⁷³ 健康膳食包含一段时间内摄入的均衡、多样、适当的食物。健康膳食能根据性别、年龄、体力活动水平和生理状态，保证一个人对宏量元素（蛋白质、脂肪和包括膳食纤维在内的碳水化合物）和必需微量元素（维生素和矿物质）的需求得到满足。健康膳食中，脂肪占总能量摄入的30%以下，从摄入饱和脂肪转变为摄入不饱和脂肪，杜绝工业生产的反式脂肪；游离糖占总能量摄入的10%以下（最好低于5%）；每天至少食用400克果蔬；每天食盐（加碘）摄入不超过5克。⁷³ 虽然健康膳食的具体构成因个人特征、文化背景、当地食物供应和膳食习惯而不同，但其构成的基本原则是一致的（插文5）。

不同情况下，粮食体系要为促进健康膳食做出的改变也大为不同。不同人群间健康营养状况、饮食习惯风俗、生计、生态系统和食物供应链各不相同。虽然科学研究为不同人群提供了营养素摄入要求量化指标，但在不同食物类别中进行膳食搭配以满足营养需求的方法有无数种。所以，虽然插文5中列出的健康膳食基本原则适用于所有国家，但为所有国家统一制定具体到食物种类和数量的健康膳食是不可行的。相反，各国须将健康膳食基本原则转化为国民可参照实践的具体准则。越来越多的国家制定了食物型膳食指南（以下简称“膳食指南”），提出符合本国国情的膳食建议。一些国家的膳食指南还讨论了食物搭配（餐食）、饮食方式、食品安全考虑、生活方式和可持续性等问题。

若国家膳食指南提出了量化建议，这些建议也可用作评估某一特定人群对指南遵守情况的工具（见插文6）。量化建议也有助于将膳食指南用于其他研究目的，例如第2.1节对膳食成本和经济可负担性进行的分析（见插文11和附件4）。然而，在制定了膳食指南的国家当中，目前仅有约三分之一的国家对膳食数量提出了明确建议，这给评估指南遵守情况及开展全球和区域研究分析带来了困难。

一方面，各国必须找到最佳方式，将健康膳食基本原则转化为符合各自国情的膳食指南，另一方面，近年来各方也在为形成全球健康膳食理论结构做出努力（见第2.2节）。这项工作的目的是研究全球膳食摄入结构及其与健康和环境结果的关系，并为跨国比较创造条件。

随着人们对于膳食对健康影响的认识不断提高，健康膳食的概念不断发展，与此同时膳食对环境的影响也日益受到关注。越来越多的科学证据表明，我们的食物生产和消费方式正在对自然资源造成损害并增加温室气体排放（见第2.2节）。^81,74,82 如果膳食和人口增长趋势持续下去，对环境和健康的影响将会加剧。⁸³ 随着收入提高和城市化推进，人们对食物的需求增加，尤其是对肉、鱼、奶、蛋、糖和油脂的需求增加，⁸⁴ 可能导致膳食相关疾病风险增加以及更严重的环境影响，例如因消费动物源性食物造成的影响。此外，预计到2050年世界人口将增长20亿，其中大部分可能出现在目前的低收入和中等收入国家，这将进一步增加与膳食有关的环境压力。鉴于以上趋势，以环境可持续方式促进健康膳食至关重要。

全球可供人类消费的食物趋势与膳食质量的各个方面：从不同角度看证据

开展全球食物消费和膳食质量评估存在诸多困难。迄今为止，尚无一个统一有效的综合指数来衡量所有国家膳食质量的各个方面：多样化、充足度、适度、总体平衡。用于评估人口膳食质量的替代方法包括采用反映膳食质量某一方面的衡量标准，例如膳食多样化，⁷² 或为了保护健康应增加或限制哪些食物类别、哪种食物或食物成分的摄入量。^72,85 另一个困难是缺乏关于全球范围内个人膳食摄入量的可靠的、可进行跨国比较的数据。⁸⁶ 在缺乏此类数据的情况下，可利用不同来源的数据对食物和营养摄入量以及膳食质量进行全球评估，每一种数据都有一定的优势和局限性（见附件2）。

另一个影响不同研究、不同国家之间膳食估计数和建议量可比性的问题是这些研究和国家采用不同的食物分类方式和食物类别总数。食物可以从不同的角度划分类别，例如食物营养状况（例如富含蛋白质）、分析的目的（例如识别富含维生素A和铁的食物），以及食物的植物学定义及其常见用途（例如西红柿和茄子作为蔬菜食用，但从植物学角度看是水果）。此外，利用已有数据进行分类会受到数据粒度的制约。例如，利用食物平衡表（FBS）或供应利用账户（SUA）数据无法识别高脂肪、高糖和/或高盐的深加工食品。本节后文和第2部分进行的各项分析所依据的食物分类略有差异。每一项分析均采用了符合其研究目的和所用数据类型的食物分类方式。

全球和区域食物可供性趋势

经济学家、研究人员和决策者广泛使用粮农组织食物平衡表中的食物可供性数据作为国家平均食物消费量的代替数据，用来研究世界各地膳食模式的各方面内容。事实上，对一些国家，特别是低收入国家来说，食物平衡表可能是此类研究的唯一数据来源。

自1961年以来，粮农组织每年都为大部分国家和地区编制食物平衡表。食物平衡表^87,88 根据供应利用账户编制，该账户提供了400多种食物和农产品的详细清单。可供量估计数是通过将一国的粮食供应数据（产量、进口量和期初库存）与其粮食利用数据（出口量、可供消费量、种子、饲料、收获后损失、其他用途和期末库存）相比较而得出的。食物平衡表提供作物、畜产品和鱼类产品的数量信息，并以初级产品当量表示。供应利用账户提供关于商业食品的官方数量或评估数量的更详细信息。然而，食物平衡表和供应利用账户的数据都只提供国家层面的食物供应总体信息，而不提供个人实际食物或营养摄入信息，也不提供不同人群获得食物的分布情况。在某些情况下，国家供应利用账户和食物平衡表可能无法反映一些小农场或私人农户的产量。因此，在使用和解释食物平衡表和供应利用账户数据时，应多加注意。

低收入和中等偏下收入国家严重依赖谷物、根茎类和大蕉等主粮。2000至2017年，世界主粮可供量基本保持不变（图17）。各区域和各收入水平国家组别的谷物可供量有小幅波动。2017年，中等偏下收入国家谷物可供量最高（391克/人/日），高收入国家谷物可供量最低（259克/人/日）。中等偏下收入国家的谷物、根茎类和大蕉可供量有所增加，主要由非洲的增长驱动。高收入国家可供量减少，主要是由于北美洲和欧洲有所减少。2000年至2017年，全球豆类、种子和坚果可供量增长了24%，低收入和中等偏下收入国家增幅最大（图18）。

仅中等偏上收入国家和亚洲水果蔬菜供应充足，能够满足粮农组织/世卫组织建议的400克/人/日的最低标准。^91,92 2000年，全世界所有区域可供人类消费的水果蔬菜均低于400克/人/日。在不同收入水平国家组别中，只有中等偏上收入国家达到了这一标准。2000年至2017年，世界水果蔬菜平均可供量从306克/人/日增长到390克/人/日（图17）。中等偏上收入国家水果蔬菜总可供量（645克/人/日）增幅最大（50%），明显高于其他收入水平的国家组别。高收入国家水果蔬菜可供量随时间推移略有下降。

2000年至2017年，非洲水果蔬菜可供量从167克/人/日增长到191克/人/日。低收入国家可供量从121克/人/日增长到142克/人/日。然而，非洲和低收入国家水果蔬菜总可供量远未达到400克/人/日的消费目标。2017年，亚洲是唯一一个水果蔬菜可供量达到建议消费量（470克/人/日）的区域。然而，尽管从整个人口层面来看水果蔬菜人均可供量达到了建议消费水平，但无法保证所有个人的消费需求均得到满足。

该分析结果与另外两项研究的结果基本一致，这两项研究以个人层面数据为基础，结果显示在世界大多数区域，（成人）水果蔬菜消费基本都不足。^93,94

动物源性食物的总体可供量在高收入国家最高，但中等偏上收入国家增长最快。全球动物源性食物可供性趋势显示，2000年至2017年，蛋、鱼、禽、加工肉类和乳制品可供量有所上升（图17、图18和图19）。

全球动物源性食物增量主要来自中等偏下和中等偏上收入国家。亚洲的动物源性食物总量幅度最大，主要是由于中亚和南亚的乳制品可供量增加（未显示）。

2000至2017年，高收入国家肉类和乳制品可供量是其他收入水平国家组别的两倍。2017年，高收入国家的红肉可供量为97克/人/日，相当于35.4公斤/人/年。2000至2017年，在所有区域和所有收入水平国家组别中，尤其是在中等偏上收入国家、亚洲、拉丁美洲及加勒比，加工肉制品可供量都有所增加。自2000年以来，高收入国家乳制品可供量有所下降，尤其是在大洋洲、北美洲和欧洲。低收入国家的肉、蛋、鱼可供量最少，且变化较小。2000至2017年，中等偏下和中等偏上收入国家的蛋类和鱼类可供量大幅增加。

肉类可供量的增加可能反映出需求的增长，视具体情况，可能对健康产生积极或消极的影响。对于大多数低收入国家的穷人和弱势人群，以及婴儿和育龄妇女等对营养需求较高的人群，少量增加肉类和其他动物源性食物可以极大地提高膳食营养充足性，因为这些食物是优质蛋白质和重要微量元素的良好来源。⁹⁵ 然而，大量食用红肉和加工肉制品会导致高饱和脂肪和/或高盐的摄入，也会增加某些类型的癌症及其他与膳食相关的非传染性疾病的患病风险。^93,96 此外，大量食用动物源性食物，特别是牛肉、羊肉、奶及其他乳制品会比食用植物源性食物对环境造成更大的影响（见第2.2节）。

高收入国家糖类和油脂可供量最高，但中等偏上收入国家增长最为显著。2000年至2017年，在所有区域和所有收入水平国家组别中，油脂可供量均稳步增长（见图19）。中等偏上收入国家增量最高。长期以来，高收入国家油脂可供量最高，但增幅最小。2017年，高收入国家糖类和甜味剂可供量（109克/人/日或39.8公斤/人/年）是中等偏上和中等偏下收入国家的两倍，是低收入国家的四倍。

图17、18和19显示的研究结果与其他经验证据一致，这些证据表明，近几十年来，特别是在中等偏上收入国家，膳食当中的主粮在减少，动物源性食物、糖、油脂在增加。^84,97

可供消费的食物类别在不同收入水平国家组别之间有所不同。全球范围内，2017年，在可供人类消费的食物总量中，谷物、根茎类和大蕉的可食用量占比（34%）和膳食能量占比（51%）均为最高（图20）。2000年以来，全球及所有收入水平国家组别的膳食能量可供量均有所增长，高收入国家增长幅度最小（未显示）。水果蔬菜是可供量第二大的食物类别（按重量百分比计算），但在膳食能量可供总量中占比很小（占全球6%）。该结果并不意外，因为水果蔬菜的膳食能量往往较低。相反，就膳食能量总量占比而言，糖类和油脂是第二大食物类别，但就供应数量而言，糖类和油脂的占比相对较小。

2017年，谷物、根茎类和大蕉约占低收入国家食物可供总量（按重量计算）的60%。该比例随着国家收入水平的上升而下降，在高收入国家，该类食物仅占食物可供总量的22%。同样地，按重量百分比计算，动物源性食物（鱼、肉、蛋和乳制品）的占比也随着国家收入水平的变化而有所不同。高收入国家比例较高（29%），中等偏上和中等偏下收入国家较低（20%），低收入国家最低（11%）。

上述分析基于供应利用账户数据，反映了截至2017年可供人类消费的食物可供性情况。因此，该分析未将COVID-19疫情对食物可供性的影响纳入考量。插文7总结了疫情可能影响营养食物可供性、进而影响居民膳食质量的方式。

这些国家层面食物可供性分析间接反映了膳食质量随时间、区域和国家收入水平不同而变化的趋势。然而，只有当实际食物消费和营养摄入数据出现后，从这些数据中获得信息，才能对不同人群的膳食质量开展详细评估。后续章节采用的膳食多样化指标是在此类数据基础上制定的，是证据基础中日益重要的组成部分。

幼儿和妇女膳食多样化

影响膳食质量的一个重要因素是膳食多样化，即膳食中来自不同食物类别的食物的丰富程度。食用的食物种类越多，越有可能摄入足量多种营养素，这些营养素对人的整体健康和福祉必不可少。目前已有若干衡量特定人群膳食多样化程度的工具，包括妇女最低膳食多样化水平（MDD-W）指标（插文8）和婴幼儿最低膳食多样化水平（MDD）指标。下文的全球评估就采用了后者。这些指标使用的是个人层面非定量食物消费模块收集的数据，与供应利用账户数据相比，这些数据能够对人们的实际饮食情况做出更为直接的评估。

0-2岁是身体快速生长和大脑迅速发育的时期。6-23月龄的婴幼儿特别容易出现生长迟滞和营养素缺乏问题。为满足婴幼儿的能量和营养需求，建议的做法是为他们提供种类丰富的食物并保证每天最低进食次数。^105,106 儿基会和世卫组织建议采用一套含三个指标（最低膳食多样化水平、最低膳食频率和最低可接受膳食）的指标体系，通过开展家庭调查评估幼儿的膳食质量。¹⁰⁷ 这些指标考察幼儿在接受调查前24小时内摄入的不同食物种类和进食次数。

虽然各地区情况各异，但就全球而言，6至23月龄的儿童中仅有不到三分之一（29%）在采访前一天食用了八大类别中至少五类食物（图21），达到了最低膳食多样化水平。¹⁰⁸ 大多数区域的膳食多样化水平较低，在11个次区域中，7个次区域仅有不到40%的儿童达到了最低膳食多样化水平（图22）。中美洲有近五分之三的6至23月龄儿童达到了最低膳食多样化水平，而在南亚和中部非洲这一比例仅为五分之一。总体而言，不同性别的膳食多样化水平差异并不明显，但不同居住地（城市/农村）和贫富水平的儿童达到最低膳食多样化水平的比例却存在巨大差异。城市地区和最富裕家庭的儿童食用八大类别中至少五类食物的比例平均是农村地区和最贫困家庭儿童的1.7倍（图21）。

就每类食物的消费情况而言，有四分之三的儿童食用谷物/淀粉类食物，喝母乳。泛美卫生组织和世卫组织发布的母乳喂养儿童和非母乳喂养儿童《喂养指导原则》指出，儿童应尽量每天或经常食用肉类和蛋，因为肉类和蛋富含铁和锌等重要微量元素。^105,106 但仅有不到三分之一的儿童在采访前一天吃了肉、禽、鱼等肉类食物，只有五分之一的儿童吃了蛋（图23）。¹⁰⁸

粮食不安全对人们的膳食选择有何影响？

粮食不安全的家庭和个人因为缺少钱和其他资源，不确定自己能否获得充足、安全的营养食物，过上充满活力的健康生活，因此可能会比粮食安全或轻度粮食不安全的家庭和个人吃得差。

目前可以说明家庭粮食不安全程度与膳食结果之间关系的证据大多来自北美洲和拉丁美洲，数据收集方法类似于“粮食不安全体验分级表”，即询问人们的粮食不安全体验。多国研究表明，随着粮食不安全程度加深，膳食多样性往往会降低，水果、蔬菜、乳制品、肉类等营养食物的食用量也会下降。^{115,116,117,118,119} 通过对粮食不安全体验分级表收集的数据进行初步分析，结合具有跨国可比性的膳食质量新衡量标准收集的数据，也能发现类似的相关性（插文9）。随着越来越多国家在本国人口调查中收集食物消费数据时，使用粮食不安全体验分级表或与之相容的量表，各国之间可比的证据越来越多。

总体而言，研究表明，与粮食安全或轻度粮食不安全人口（以下统称为“粮食安全人口”）相比，这四个国家的中度和重度粮食不安全人口都更少食用肉类和乳制品，其中肯尼亚和苏丹的中度和重度粮食不安全人口更少食用水果和蔬菜（图24）。随着粮食不安全程度加深，“谷物、根茎类和大蕉”、“豆类”、“种子和坚果”的消费量要么略有下降，要么保持稳定或上升，使得这几类食物在膳食总量中的比例更高。粮食不安全程度越深，膳食中主食的比例就越高。即使肯尼亚和苏丹的粮食不安全人口减少了主食的消费量，主食占比仍然很高，因为其他食物类别的消费量减少得更多。

在肯尼亚和苏丹，中度粮食不安全人口除了谷物外的所有食物类别的消费量都少于粮食安全人口（肯尼亚的鱼类消费量除外），而且膳食能量摄入得也更少；重度粮食不安全人口比中度粮食不安全人口更少食用根茎类、大蕉、乳制品、蔬菜、油脂、甜食和糖（肯尼亚和苏丹）、谷物、水果、鸡蛋和鱼类（肯尼亚）；肯尼亚粮食不安全人口的鱼类消费量略高于粮食安全人口，这可能是因为肯尼亚一些最贫困和粮食最不安全的群体以打渔为生。¹²⁴

墨西哥和萨摩亚的粮食安全人口和粮食不安全人口在膳食方面也存在显著差别，但与肯尼亚和苏丹的情况有所不同。随着粮食不安全程度加深，萨摩亚的膳食能量摄入量保持相对稳定，墨西哥的下降幅度也比肯尼亚和苏丹小；墨西哥和萨摩亚乳制品和肉类等某些动物源性食品的消费量下降，但是谷物、根茎、大蕉、豆类、种子、坚果、蔬菜等某些植物性食品以及甜食和糖的消费量却变化很小，甚至不降反升；在墨西哥，水果消费量会随着粮食不安全程度加深而减少，萨摩亚却恰恰与之相反。与之相对，在墨西哥，粮食不安全人口的蛋类消费量更高。

粮食不安全程度越深，膳食质量就越差，这一发现与粮食不安全体验分级表的理论基础是一致的。中度粮食不安全人口不确定自己有没有能力获得食物，只能被迫降低膳食的营养质量和/或数量。重度粮食不安全人口常常断粮，最严重时甚至一整天或连续几天没有东西可吃。¹²⁵

在不同收入水平的国家，中度粮食不安全人口会对自己的膳食情况进行不同的调整。以这四个国家为例，在两个中等偏下收入国家（肯尼亚和苏丹），中度粮食不安全人口明显减少了绝大多数食物类别的消费量，但主粮所占比例上升。而在两个中等偏上收入国家（墨西哥和萨摩亚），中度粮食不安全人口增加了卡路里单位价格较低食物（谷物、根茎类、大蕉）的消费量，但减少了高价食物（肉类和奶类）的消费量，尤其是墨西哥的水果和乳制品消费量随着粮食不安全程度的加深而减少。这一趋势也印证了其他一些研究的结果，即水果和牛奶的购买量容易受到收入和价格变化的影响。¹²⁶ 萨摩亚的水果消费量随着粮食不安全程度加深而增加，可能是因为该国粮食不安全人口食用的多为自产水果，而不是从外面买来的水果。¹²⁷

粮食不安全体验分级表等体验型量表的调查结果表明，粮食不安全可能会对中等偏下收入和中等偏上收入国家的膳食带来不同影响；从这个意义上讲，这些国家可能也代表了同一收入水平组别内其他国家的情况，这背后的原因有很多。首先，与中等偏上收入国家相比，中等偏下收入国家的人口可能更难以负担健康膳食。正如本报告第2.1节所述，全世界每个区域都有很多人负担不起健康膳食，贫困人口尤其如此。其次，中等偏下收入国家的社会保障体系可能资金没有那么充裕。¹²⁸ 最后，由于缺乏基础设施、食品加工和储存技术以及食品安全问题，相比于中等偏上收入国家，中等偏下收入国家的弱势群体更难获得食物，特别是易腐烂的营养食物。¹²⁹ 因为正如本报告第2.3节所述，诸如此类食物供应链相关的问题往往会导致营养食物成本上涨。

与肯尼亚和苏丹相比，墨西哥和萨摩亚的粮食安全人口和中度粮食不安全人口在膳食能量摄入量上的差异更小，可能是因为这两个国家已进入营养过渡期，膳食结构正在迅速转变，有更多人食用营养差、价格低、易获取的深加工能量密集型食物。⁹⁷

随着越来越多国家收集高质量的家庭或个人粮食安全和食物消费数据，这一分析可以被广泛应用，进一步揭示全世界各地粮食不安全与膳食质量之间的关系。再加上人们正在努力制定国家食物膳食指南，同时努力解决全球膳食质量监测面临的困难，不久后将有越来越多更高质量的证据来指导行动，助力实现人人都获得充足的营养食物，享受健康膳食。

现在距离2030年只剩下十年，但全球的进展却仍不足以实现消除饥饿和营养不良的可持续发展目标。饥饿人口数量下降了几十年后，自2014年起却一直在缓慢增加。无论是食物不足发生率，还是用粮食不安全体验分级表得出的重度粮食不安全发生率，两个指标的趋势都表明目前进展堪忧。除饥饿外，中度和重度粮食不安全人数自2014年以来一直在增加，越来越多的人被迫降低膳食质量和/或数量。即便不考虑疫情的影响，2030年的前景预测也足以警示我们，按照当前的努力程度，我们仍不足以在十年后实现“零饥饿”目标。

就营养而言，我们已经在降低儿童发育迟缓、缩小低出生体重发生率和提高六月龄以内婴儿纯母乳喂养率方面取得进展，但消瘦发生率明显高于目标值，几乎所有地区的儿童超重率和成人肥胖率均在上升。这些趋势将会加重全球疾病负担，增加公共卫生服务和医疗护理费用，令人担忧。我们必须扭转这些饥饿、粮食不安全、营养不良趋势。预计COVID-19疫情将使这些趋势进一步恶化，让弱势群体雪上加霜。虽然全球都在忙于抵御这场疫情的冲击，但为了在2030年前实现目标，我们必须采取紧急行动。

为实现2030年目标，我们必须付出更多努力，最重要的是加强健康膳食所需营养食物的供给，让获取这类食物变得更容易。过去二十年里，全球人均膳食能量的供应量有所增加，但这并没有带来健康膳食所需营养食物供应量的增加。不同收入水平国家的各类食物人均供应量存在巨大差异，低收入国家比高收入国家更加依赖主粮，更少食用水果、蔬菜和动物源性食品。虽然2000年以来人均水果和蔬菜的供应量有所增加，但本报告的分析却显示，只有中等偏上收入国家和亚洲的每日人均供应量高于建议消费量。放眼全球，只有不到三分之一的儿童食用了至少五类食物，满足了最基本的能量和营养需求。

人们获取食物受到的限制越多，膳食质量就越差，营养不足、超重和肥胖的风险也就越大。这背后的原因有很多，其中成本是决定食物获取的关键因素。本报告的第2部分讨论了食物价格和膳食的经济可负担性是怎样引起的粮食不安全和膳食质量不平等问题，列举了应采取哪些必要行动，重塑粮食体系，确保人人都能获得健康膳食所需的营养食物。现在离联合国“营养行动十年”（2016-2025年）结束只剩下几年，政策制定者、民间社会和私营部门应抓住这几年，携手合作，加快行动。我们仍有时间重回正轨，不断前进，在2030年前实现“零饥饿”和消除一切形式营养不良的目标。

长期以来，消除饥饿的关键是制定政策，增加食品供应和能量摄入，而较少关注提高食物质量。但这种模式正在发生变化。消除饥饿和营养不良的现行战略必须应对其他多方面的挑战：i）营养不良有多重负担；ii）粮食政策过分强调热量和蛋白质的数量，而忽视了人们健康和发展所需的更广泛的膳食质量；iii）任何解决饥饿和一切形式营养不良的办法都必须考虑到粮食体系的可持续性。

如本报告第1部分所示，大多数国家都难以实现可持续发展目标2下的两大具体目标，即到2030年消除饥饿和粮食不安全（可持续发展目标2.1）和所有形式的营养不良（可持续发展目标2.2）。COVID-19疫情将导致这些国家更难回到实现目标的正轨上。第1部分显示，挑战不仅限于食物不足和粮食不安全，还有超重和肥胖以及其他形式的营养不良。在这方面，提高食品和膳食质量，是提高粮食安全和改善各种形式营养结果之间的关键环节，特别是减少超重和肥胖。毫无疑问，应加强这种联系，以实现可持续发展目标2。

低质量膳食严重影响健康。摄入不健康的膳食是造成致命非传染性疾病（NCD）的主因，这类疾病主要包括心血管疾病、癌症和糖尿病。¹ 超重和肥胖都是引发非传染性疾病的重要风险因素，与肥胖率上升有关的医疗成本在不断增加，这已成为全球性趋势。2016年，全球有5690万例死亡，其中4050万例（71%）由非传染性疾病引起。²

健康膳食能保证足够的热量和营养，包括均衡、多样地摄入多个不同食物组的食物。摄入健康膳食是为了满足营养充足的所有要求，预防各种形式的营养不良，以及非传染性疾病。改善膳食质量是连接粮食安全与营养成果之间的重要纽带，是实现可持续发展目标2中消除饥饿、确保粮食安全和实现营养目标等所有工作的关键一环。只有当人们能获得充分、有营养的食物，才有可能实现这些目标。

实现这一目标的最大挑战之一是降低健康膳食的成本和负担。本节提出的新证据表明，全球各区域有大量人口，特别是贫困人口和经济拮据的人群，都负担不起健康膳食。本报告这一部分提出的证据还表明，造成健康膳食成本较高且难以负担的部分原因是粮食不安全和不同形式的营养不良，包括发育迟缓和成人肥胖症。像COVID-19疫情这样的冲击加剧了挑战，因为疫情会对贫困人口的膳食质量产生负面影响，并导致全球许多地方的人们更难以获得健康膳食。

然而，事情并非如此简单。在当前的食物消费模式下，还存在一些隐性成本和外部因素，尤其是我们的膳食选择会造成健康和环境影响。这些因素增加了应对健康问题和气候多变性不利影响等环境挑战的成本。然而，食品和膳食价格并未反映这些成本。

这些问题必须结合当前背景加以考虑：全球饥饿继续增加，20亿人粮食无保障，各种形式的营养不良负担仍然是全球面临的挑战。目前距离《2030年可持续发展议程》（2015-2030年）的收官之年仅有十年时间，联合国“营养行动十年”（2016-2025年）也只剩下五年时间，在这样的背景下，仍然存在大量棘手问题。世界如何才能结束饥饿和各种形式的营养不良，同时转变粮食体系，为所有人提供经济健康的膳食？如何利用“营养行动十年”剩余的几年时间来加快行动？各项行动的成本和折衷取舍如何？本部分将利用新的实证，探讨这些重要问题，并研究有哪些主要因素导致人们无力负担健康膳食。此外，本节还指出了营养食品成本高企背后的主要驱动因素，并为各国提供政策和投资方面的指导，推进粮食体系转型，保障人人享有经济健康的膳食，同时解决好权衡利弊，最大限度利用协同合作，实现环境可持续性。

主要信息

健康膳食的成本和经济可负担性对粮食安全和营养至关重要

世界正面临迫在眉睫的挑战，那就是保证人人有能力享有健康膳食，只有这样才能实现可持续发展目标2中提出的饥饿和营养相关目标。COVID-19疫情又使局势雪上加霜。其中最严峻的挑战之一就是健康膳食成本较高，难以负担。

实证告诉我们什么？

这些结果不仅适用于高收入国家，也适用于中等偏下收入国家，因为这些国家超重和肥胖现象非常普遍，且日益严重。随着各国的收入不断增长，发育不良程度降低，超重和肥胖发生率增加。¹¹ 高脂肪、高糖、高盐的高能量食品相对便宜，是肥胖高发的原因。这种情况在高收入国家¹² 以及转型期经济体，如中国、印度和非洲的城市地区都存在。新的研究还表明，在中等偏下收入国家，体重超标的增加主要原因是粮食体系的迅速变化，特别是廉价、深加工食品和加糖饮料的供应。¹³

最新证据显示，儿童发育迟缓数量的减少（也会降低超重和肥胖风险）与鲜牛奶、鸡蛋、肉、鱼和强化婴儿食品的相对价格降低有关。^7,14 然而，证据并不确凿，还需要进行更多的研究，包括鸡蛋和牛奶对关键目标群体的潜在营养影响。^{15,1617,18,19}

成人肥胖和健康膳食的经济可负担性之间的关系则正好与之相反。高收入国家的健康膳食经济可负担性数值最高，而同时成人肥胖率也最高。同样，拉丁美洲及加勒比也是成人肥胖发生率最高的区域之一，尽管负担不起的程度略高（图25E-F），因为该区域健康膳食的成本高于高收入国家的平均水平（前者3.98美元，后者3.43美元）。事实上，这些区域的结果与最近关于所谓“肥胖转型”不同阶段的研究结果一致。在这一阶段，随着各国的发展和人均GDP的增长，超重和肥胖的发生率大幅增加。然而，这种情况掩盖了各国内部的人口和社会经济差异，随着时间的推移，不同的群体会受到影响。在能获得廉价、能量密集、最低营养价值食品的地方，贫困人群会购买这些食品，因为健康膳食对他们而言太过昂贵。^20,21 许多高收入国家，特别是美国和欧洲，一段时间以来一直处于“肥胖转型”阶段，社会经济地位较低群体的肥胖发生率超过了社会经济地位较高的人群。然而，应当指出，虽然这不是造成体重增加的唯一变量，但本报告的重点仍然是成本和经济可负担性。

膳食的成本和经济可负担性如何限制食物的获取？

成本和经济可负担性可用来衡量粮食体系的一个方面，即食品选择受食品价格和家庭（或人均）收入限制的程度。在食品获取方面，成本和经济可负担性是最重要的障碍之一，特别是营养食品。^22,23 粮农组织和世卫组织（2019）表示，²⁴ “尽管食物的选择受社会文化影响，但人们通常消费他们能负担得起的食物。”

食物的获取一般由物质（如自给自足、到市场的距离、市场供应、提供野生食物的自然资源和生物多样性）和经济或金融条件（如购买力、获得信贷）决定。在某些情况下，社会条件（如基于大家庭、种族、宗教或政治派别，通过社会网络获得食物的能力）可能取代经济和物质条件。

全球范围内生产或储存的粮食足以满足膳食能量需求。然而，各区域和各国家收入组别的粮食供应和获取情况各不相同，特别是健康膳食的构成食物。虽然粮食体系为各级市场的粮食供应提供了便利，但仍然存在物质、经济和社会障碍，导致许多人无法持续获得食物，过上积极健康的生活。物质障碍可能包括道路基础设施差，甚至是缺乏交通工具、需要长途跋涉才能到达市场。

例如，在COVID-19疫情期间，食物供应基本能够保证。然而，很多疑问会随着时间的推移而出现：食物供应链在多大程度上不受干扰，价格是否基本不受影响？各国是否可以继续进口粮食？弱势人群的粮食消费是否会因为收入损失和各国政府采取的防疫措施而受到影响？所有这些都有可能转化为粮食供应和获取问题，但在撰写本报告时，囿于有限信息，尚无法得出结论。本报告的今后各版将监测和分析未来的影响。

需要重申的是，人们吃什么取决于市场上提供什么食物和人们的经济负担能力，而后者取决于食物成本和收入。²⁵ 供应问题得到保证后，食物选择就是收入、价格和偏好之间相互作用的结果：收入越高、价格越低，选择就越多，继而能够消费更多、更多样化的食物。经济可负担性也是一个相对的概念，其中包括一种食品的市场价格相对于家庭其他开支和家庭收入的水平。

食品价格和收入如何影响食品的选择和消费？

要了解价格和收入对健康膳食消费的影响，重要的是要考虑食品消费数量随价格和收入变化而变化的程度。这种变化程度（或弹性）说明的是某一食品的价格或个人收入发生一定百分比的变化后，其需求量变化的百分比。一般而言，食品价格与食品需求量之间呈负相关，而收入与食品需求量之间呈正相关。

任何特定食物需求的自身价格和交叉价格弹性以及收入弹性是替代效应（例如，当大米价格上涨时，用土豆代替大米）和收入效应（例如，当所有淀粉类主食价格下降时，消费更多的其他食物）共同发生作用的结果。例如，如果基本主食的价格下降，由这些主食组成的基本膳食的成本降低，就可以腾出钱来购买价格相对较高的食品。若其他条件不变，这就相当于实际收入水平提高。这些概念对于理解食品的成本和经济可负担性如何影响人们的膳食至关重要。

众所周知，主食需求的价格和收入弹性非常小，至少在短期内不会显著偏离零。²⁷ 即使价格或收入大幅波动，也与主食消费总热量的显著变化无关。然而，膳食摄入量对价格和收入变化的短期反应确实会影响膳食构成，因为人们会寻找各种替代食物，以满足日常能量需求。

营养食品的价格弹性大于基本主食。^28,29 这是替代和收入效应所致。一项元分析表明，若水果和蔬菜价格上涨10%，其消费量平均就会减少6.1%；而谷物价格上涨10%，则谷物消费量会平均减少5.2%。³⁰ 此外，研究表明，在产品（如苹果）层面估计的价格弹性往往比更广泛产品类别（如水果）估计的价格弹性的绝对值要高。这可能是由于同一食品类别的产品之间存在相互替代的可能性，从而降低了产品类别的平均自身价格响应（附件5，表A5.1）。^30,31

食品消费一般缺乏收入弹性，尽管存在很大的差异 — 在人均收入相对较低的国家，需求的收入弹性往往较高（图26）。在各国内部，即使在高收入国家，人口中较贫困的群体也可能有较高的需求收入弹性。各类食品的收入弹性也有很大差异。对谷物等主食的需求弹性一般低于对水果和蔬菜或肉类和乳制品的需求弹性。

经济发展水平越低的国家价格弹性往往越高，这意味着所有食品价格的上涨会导致贫困国家更大幅度地减少食品消费（附件5，表A5.2）。²⁸ 对高收入国家和新兴经济体的研究表明，低收入者最有可能对价格变化作出反应。⁸ 低收入国家的粮食价格变化对自身价格影响最大。交叉价格效应差异较大，根据国家收入水平，交叉价格效应可加强、削弱或减轻自身价格效应。^29,32,33,34

从收入弹性来看，收入增加会导致水果和蔬菜等营养食品的消费量增加。³⁵ 动物源性食物以及水果和蔬菜的收入弹性为正，几乎总是大于谷物和块茎类食品。在贫困国家，如撒哈拉以南非洲国家，诸如园艺产品、肉类和乳制品等营养食品具有很高的需求收入弹性。一般而言，这些食品的价格比主食要低。事实上，谷物等主食对收入变化的需求反应比肉类、鱼类和乳制品等高价值食品小。^3,28,36

在低收入和中等收入国家，社会经济地位高或生活在城市地区的人群膳食模式较为健康，包括水果和蔬菜摄入量较高、膳食质量较好、膳食多样性较多，以及维生素和矿物质摄入量较高。然而，由于这个群体同时也消费高度加工的食品，他们的能量、胆固醇和饱和脂肪摄入量较高。³⁷

总而言之，食品价格的降低（可能由供应³⁸ 和需求引发的变化导致）不可能影响对卡路里的需求，但具体食品价格的降低会对消费选择产生很大影响。换言之，具体确定营养食品的成本，对于理解获取健康膳食的经济能力至关重要。事实证明，这一成本太高，许多人负担不起，下文有例为证。

健康膳食让世界各区域很多人难以负担，尤其是贫困人口

现有研究对单类食品和/或食物类别进行成本比较后得出的证据表明，水果、蔬菜和动物源性食物等营养食品的成本通常高于高脂、高糖和/或高盐等能量密集型食品的成本，也高于淀粉类主食、油和糖的成本。然而，这些成本因地而异，因一国的人均国民总收入不同而异。^4,39,40

也有证据表明，在不同收入水平和地区之间，营养丰富的食品和营养价值最低的能量密集型食品的相对价格存在系统性差异。^7,14 在高收入国家，大多数非谷类食品相对便宜，包括富含糖和脂肪的食品。在低收入国家，营养丰富的食品或强化食品一般都很贵，特别是大多数动物源性食物和强化婴儿食品。世界各地蔬菜和动物源性食物的价格都系统性高于淀粉类主食的价格。^7,14

研究还表明，虽然有一些例外，但大多数营养食品的相对单位热量成本在较贫困国家要高得多。^7,41 此外，营养食品的成本往往因地理位置不同而差异更大。营养食品往往非常容易腐烂，不易交易。因此，其价格在很大程度上取决于当地的生产力和价值链效率，包括运输和冷链。^7,42

有一些证据表明，在世界一些地方，营养食品和高能量食品之间的成本差异正在逐步扩大。⁴ 例如，来自美国的一项研究发现，2004至2008年间，美国部分地区营养食品与营养价值极低的高能量食品之间的价格差距有所扩大。⁴² 东南亚的研究结果显示出类似的趋势。⁴³

本报告弥补了其中一些知识空白。本报告按区域和不同的发展背景，对世界各地提高膳食质量的膳食成本和经济可负担性进行了新的分析。为了确定三种水平上提高膳食质量的承受能力，模拟了三种膳食 — 满足能量需求的基本能量充足型膳食、营养充足型膳食和健康膳食，并估算了更多样化、更合意食物类别的推荐摄入量。三种膳食的完整描述见插文10。

三种膳食的成本和经济可负担性分析旨在回答三个问题：i）三种膳食质量各异，其成本和经济可负担性如何？ii）从能量充足型膳食转型到营养充足型膳食，再到健康膳食，成本和经济可负担性有何相对差异？iii）有多少人无力负担每一种膳食，他们来自哪些区域？本分析从全球、区域和发展背景的角度探讨这些问题。

当对实际膳食模式进行比较时，世界最贫困人口消费的膳食大致是基本能量充足型膳食。超过自给需求之外的额外收入通常用于改善以淀粉为主的膳食，并在此基础上少量消费一两类补充食物，这类食物的单位热量价格较高，但至少增加了膳食的多样性和营养价值。

通常，随着人们收入的进一步增加，他们获取的食物种类也就越多样，大多数营养素的摄入水平也会随之提高；但为了追求食物适口便利，以及基本营养素以外的其他属性，他们购买食品的价格会高于成本最低、营养素充足的膳食。在高收入国家，肥胖存在逆向财富分布现象：根据上文解释的“肥胖转型”现象，由于“营养转型”原因，收入越低，肥胖发生率越高。

在能量充足型膳食和营养充足型膳食之间，还存在着其他类型的膳食，这些膳食含有能满足基本能量需求的主食，但必需的营养素含量仍然很低。这些膳食可能被认为是不健康的，因为它们可能富含不健康的脂肪和糖和/或盐，或者可能只是缺乏足够富含营养的食物，难以满足营养需求（例如，由于贫困或由于自给农庄销路不畅）。

对于那些由于营养食品价格相对较高而无法负担健康膳食的人们而言，含糖饮料和高糖、高饱和脂肪或高盐的零食等不健康选择较容易负担得起，而且由于方便、即食或畅销而具有吸引力。对于基本无力负担健康膳食的人们而言，他们还可能面临与收入和时间有关的其他压力，无法烹制均衡的膳食。然而，本报告未分析这些不健康的膳食，因为开展经济可负担性分析的目的是确定达到某些营养目标所需的最低成本。

插文11简要总结了为开展分析而模拟的三种膳食的成本计算方法；膳食的经济可负担性计算方法见插文12。分析方法、数据来源以及分析局限性的完整说明见附件3。

对三种膳食成本和经济可负担性的分析

世界各地三种膳食的最低成本

按照预期，膳食的成本会随膳食质量的提升而增加。健康膳食的成本比营养充足型膳食高60%，几乎是能量充足型膳食成本的五倍。这一规律在所有区域和处于不同收入水平的国家组别中都是如此（表7）。在全球范围内，2017年营养充足型膳食的成本是每人每天2.33美元，而健康膳食的成本是每人每天3.75美元。

膳食的平均成本因区域和国家收入组别而异。然而，世界上这些区域和国家收入组别之间的成本跨度很广，而且有重叠（按国家、收入水平和人口划分的三种膳食的成本见附件3，表A3.2）。例如，本分析中的健康膳食在中等偏下收入国家平均每人每天的成本较高，估计为3.98美元，但这些国家的成本从2.85美元到5.00美元不等。健康膳食成本居其次的是中等偏上收入国家（平均为3.95美元，2.80-5.60美元不等）和低收入国家（平均为3.82美元，2.77-5.72美元不等）。高收入国家的健康膳食成本最低（平均为3.43美元，1.88-5.50美元不等）。

从地域上看，健康膳食成本最高的区域是拉丁美洲及加勒比（平均3.98美元，2.80-5.60美元不等）和亚洲（平均3.97美元，2.81-5.50美元不等），特别是在东亚国家，其区间范围显示出区域内各国存在差异（表7）。健康膳食成本最低的区域是大洋洲（平均3.06美元，2.37-4.06美元不等）、北美洲和欧洲（平均3.21美元，1.88-4.42美元不等）和非洲（平均3.87美元，2.77-5.72美元不等）。

计算各区域和国家收入组别的膳食成本比率，可以发现一个重要的结论：在不同区域和发展背景的国家，必须支付大量的溢价（即额外的成本）才能获得更高的膳食质量。在世界范围内，平均而言，营养充足型膳食的成本是能量充足型膳食的3.4倍（1-9倍不等）。健康膳食比营养充足型膳食贵1.7倍（1-2.8倍不等），比能量充足型膳食贵5.4倍（2-11倍不等）。

一般而言，与其他国家相比，低收入国家从营养充足型膳食转向健康膳食的溢价相对较高，其次是中等偏下收入国家。从地理上看，非洲和亚洲从营养充足型膳食转向健康膳食的溢价最高。在中等偏下收入国家和低收入国家，大多数粮食不安全和营养不良人口的膳食接近于能量充足型膳食，因此挑战是严峻的。例如，低收入国家人口要从能量充足型膳食转向健康膳食，所花费的成本需要增加六倍左右。

高收入国家的分析结果更加惊人：在75%的高收入国家，健康膳食成本是能量充足型膳食的7.4倍。这是因为高收入国家能量充足型膳食的成本（每人每天0.71美元）低于世界平均水平（每人每天0.79美元）。虽然富裕国家的能量充足型膳食成本较低，但营养膳食并非如此。高收入国家人口平均要多花费六倍以上的成本，才能从能量充足型膳食转向健康膳食。

按健康膳食每日建议摄入量计算，乳制品和水果是全球成本最高的食物类别，其次是富含蛋白质的食物（植物和动物源性食物）（图27A）。各区域之间存在差异，东亚的水果和蔬菜明显较贵；撒哈拉以南非洲、东亚和东南亚的乳制品价格较高，但西欧和北欧、澳大利亚和新西兰的乳制品价格较低。淀粉类主食和油类只占健康膳食成本的16%。水果和蔬菜占40%以下，乳制品和其他富含蛋白质的食品总计略超过44%（图27B）。

这些比例因收入组别不同而有所差异，低收入国家的乳制品明显较贵（见附件5，图A5.1和A5.2）。这些结果表明，需要降低健康膳食的营养食品价格，特别是乳制品、蔬菜、水果和富含蛋白质的食品，以增加其消费量。

世界各地三种膳食的经济可负担性

在分析了本报告三种参考膳食的成本后，下一个重要步骤是评估其经济可负担性。在本分析中，为了衡量经济可负担性，比较了这些分析所描述的三种参考膳食中每人每天成本最低的膳食估算成本与：i）国际贫困线；ii）每个国家的典型食品支出；iii）每个国家的估计收入分配。方法见插文12。

比较膳食成本与国际贫困线，以确定经济可负担性

分析结果表明，虽然世界上多数贫困人口有能力负担本文提及的能量充足型膳食，但他们却无力负担营养充足型膳食或健康膳食（图28）。健康膳食的价格远远高于日均1.90美元（按购买力平价计算）的国际贫困线，更不用说贫困线中为食物预留的份额 — 日均1.20美元（63%）（图28）。假设至少有37%的支出必须为非食品支出，如住房、交通、教育和卫生以及农业投入。^51,52,53,54 平均而言，营养充足型膳食和健康膳食的成本分别比每人每天1.20美元的贫困线水平高2倍和3倍。在这些分析中使用的任何健康膳食的定义（基于各国以食品为基础的《膳食指南》）都是如此（见附件4，图A4.1）。

生活在贫困线以下的人们难以负担营养充足型膳食和健康膳食。即使是处于贫困线边缘的人群也无力负担，因为他们的收入刚刚超过贫困线，而这些膳食的成本远远超过每人每天1.90美元的贫困线水平。

各个区域的情况也是如此。在撒哈拉以南非洲，营养充足型膳食和健康膳食成本均超过1.20美元（贫困线的63%），分别比贫困线水平高1.7倍和3.2倍。在拉丁美洲及加勒比，分别高2.3倍和3.3倍，在亚洲，分别高1.8倍和3.3倍。在北美洲和欧洲，贫困人口无力负担营养充足型膳食和能量充足型膳食，其成本分别比贫困线高1.9倍和2.6倍。

虽然每个国家的健康膳食成本均超过1.20美元，但只有卡塔尔的最低成本营养充足型膳食低于这一阈值，而17个非洲国家、11个亚洲国家、6个欧洲国家、1个拉丁美洲国家和1个大洋洲国家的最低成本营养充足型膳食则在1.20至1.90美元不等。相比之下，全世界的贫困人口基本都能负担得起最低成本能量充足型膳食（仍然使用1.20美元的阈值），只有以下国家或地区例外：多民族玻利维亚国（1.42美元）、英属维尔京群岛（1.56美元）、多米尼克（1. 22美元）、厄瓜多尔（1.31美元）、萨尔瓦多（1.46美元）、格林纳达（1.33美元）、日本（3.03美元）、尼加拉瓜（1.44美元）、圣文森特和格林纳丁斯（1.32美元）、圣马丁（1.72美元）、南非（1.26美元）、中国台湾省（1.46美元）和多哥（1.94美元）。

这些结果意味着，国际贫困线可能需要调整，以避免误导，因为它是制定计划目标和社会安全网方案的依据，但目前人们难以负担甚至是成本最低的健康膳食。具体而言，贫困线设得不够高，不足以反映实现粮食安全和营养需求对应的收入/消费水平。贫困线是基于“基本需求方法”，运用以食品支出比例表示的典型食物消费方式确定的。这种方法使用食品价格确定按食品支出份额加权的能量需求成本。上文对健康膳食的成本分析表明，在大多数国家，即使超越涵盖基本食物需求的贫困线，也无力消费营养充足型膳食或健康膳食。因此，有必要围绕全球营养和膳食目标制定新的粮食价格指标，以估算对营养敏感的食品贫困线水平。本报告最后一节将深入探讨这一问题（见插文29）。

将膳食成本与各国日均食品支出进行比较后而确定的经济可负担性

从膳食成本与各国每人每天平均食品支出的比较来看，本报告认为，世界上大多数国家都能负担得起能量充足型膳食（图29A）。平均而言，能量充足型膳食占世界平均食品支出的19%，表明是可以承受的。然而，这种经济可负担性的程度因国家和发展背景不同而异。

正如预期的那样，能量充足型膳食在高收入国家是最负担得起的类型（占平均食品支出的10.5%），国家收入水平越低，经济可负担性程度也越低。负担能力最弱的是低收入国家（40%），其次是中等偏下收入国家（23%）和中等偏上收入国家（16%）。西非低收入国家负担能力最弱（50%）。此外，西非是唯一一个有两个国家负担不起能量充足型膳食的区域，这类膳食的成本高于平均食品支出。具体而言，在利比里亚，能量充足型膳食成本比人均食品支出高1.3倍，在多哥高1.4倍（图29A）。

世界上还有更多的国家负担不起营养充足型膳食（图29B）。整体而言，低收入国家无力负担这种膳食，因为其成本占平均食品支出的113%，即平均为1.13倍。能承受营养充足型膳食成本的国家分别为高收入国家（占平均食品支出的34%）、中等偏上收入国家（46%）；中等偏下收入国家也能负担得起，但程度较低（62%）。

在撒哈拉以南非洲，营养充足型膳食总体上可以负担得起（91%）。然而，该区域各次区域和国家的可负担程度各不相同（29B）。事实上，西非区域无力负担营养充足型膳食，因为这类膳食占平均食品支出的109%；在尼日尔和利比里亚等国家，这类膳食的成本分别是全国平均食品支出的2倍和近4倍。平均而言，拉丁美洲及加勒比（57%）和亚洲（43%）可以承受营养充足型膳食的成本，但这些区域内的一些国家却负担不起（图29B）。

在世界所有区域中，非洲最难以承受健康膳食的成本。在非洲大陆，健康膳食的平均成本超过了平均食品支出（3.87美元对3.57美元）；而在西非区域，其平均成本是食品支出的2.2倍（4.03美元对2.66美元）（图29C）。在一些国家，这一膳食成本与其平均食品支出相比要高得多 — 特别是布隆迪、利比里亚、尼日尔和多哥：这些国家健康膳食的成本是平均食品支出的4至7倍，其中利比里亚的经济负担能力最弱。

平均而言，北非区域能负担得起健康膳食（占平均食品支出的71%），但撒哈拉以南非洲的三个次区域（东部、中部和西部非洲）却负担不起。在西非区域，其成本是平均食品支出的2.2倍，其次是东部非洲和中部非洲，分别为1.8倍和1.4倍。在南部非洲，健康膳食成本占平均食品支出的92%，处于可承受范围内。总体而言，非洲70%以上的国家（50个国家中的35个）无力负担健康膳食。

平均而言，亚洲区域能承受健康膳食的成本（占平均食品支出的78%），其中西亚为56%，东亚为81%、中亚为85%，东南亚为88%；但南亚（102%）却负担不起。在所分析的40个国家中，有10个亚洲国家的健康膳食成本超过平均食品支出。

遭受粮食危机的国家在获取健康膳食方面面临更大挑战，尤其是那些持续深陷错综复杂的冲突、国力极端脆弱的国家。在此背景下，健康膳食的成本与全球平均水平相近（分别为每人3.80美元和3.75美元）；然而，与世界平均水平相比，能够负担这种膳食的人口比例要高得多。在长期处于危机状态的国家，大多数（86%）人口无力负担健康膳食。这一数值是世界平均值（38%）的两倍多，比全球南方国家的估算值高57%（插文13）。

全球30多亿人无法负担健康膳食的成本

将膳食成本与各国的估算收入分配进行比较后而确定的经济可负担性

上述分析清楚地表明，营养充足型膳食和健康膳食比能量充足型膳食更难以负担。在许多国家，贫困人口将不得不动用其总收入的大部分或全部，以获得足够的基本营养素和各种营养食物；对一些国家而言，即使投入全部收入，也不足以支付所需费用。在这种情况下，负担能力低成为不可逾越的障碍，因此，需要制定有利的食品消费政策，改善营养知识和行为，有效地影响消费选择，进而消除价格和收入限制。

最终，迄今为止所介绍的成本和经济可负担性分析的目的，是量化那些无力负担最低成本健康膳食的人群数量。表8根据估计收入分配，列出了无力负担三类膳食中任何一种的人群比例和总人数估算数。这些估算数假定人们平均将其收入的63%用于食物消费，根据世界银行的数据，这个百分比代表了低收入国家最贫困人口的食品支出比例（见插文12和附件3）。为了设定这些估算数的置信区间，还使用附件3（表A3.3）中的下限和上限估算值计算出无力负担这三种膳食人群比例和数量。

基于此分析，估计全球有30多亿人2017年无法负担健康膳食的成本。这些人多数生活在亚洲（19亿）和非洲（9.65亿），还有不少人生活在拉丁美洲及加勒比（1.042亿）和北美洲及欧洲（1800万）。无力负担健康膳食的人口比例最高的区域是西非（82%）、中非（78%）、东非（75%）、南部非洲（64%），其次是南亚（58%）、东南亚（46%）、加勒比（37%）、中亚（33%）和中美洲（28%）。从国家收入组别来看，比例最高的是低收入国家（86%）和中等偏下收入国家（59%），这些国家的人口在获得健康膳食方面面临的挑战最大。

总之，整个撒哈拉以南非洲77%或更多的人口和南亚58%的人口无力负担健康膳食。此外，亚洲其他地区（30%）以及拉丁美洲及加勒比（26%）也有很高比例的人口无力负担健康膳食（见附件5，图A5.3）。

这些结果表明：i）需要降低健康膳食中营养食品的成本，特别是可增加健康膳食的营养食品，包括蔬菜、富含蛋白质的食物和水果；ii）可能需要提高贫困线，因为贫困线是制定计划目标和社会安全网计划的依据，目前并不能很好地衡量人们是否有能力获得甚至是最低成本健康膳食。换言之，现有贫困线无益于实现粮食安全和营养。

国家膳食指南反映健康膳食的全球指导原则，考虑到一国的营养状况、食品供应、烹饪文化和膳食习惯（见本报告第1部分第1.3节）。各项膳食指南旨在为食品和营养、公共卫生、教育、社会保护和农业等部门制定政策和计划奠定基础，并为食品和营养教育计划提供依据，推动健康膳食习惯。结果表明，作为综合战略的一部分，为了便于所有人都能获得健康膳食，并向建议的膳食消费转型，需要降低健康膳食的价格。

各国内部的成本和经济可负担性

在世界各地、各区域和不同的发展背景下，膳食的成本和经济可负担性各不相同。受时间和地理因素影响，加上个人在整个生命周期中的营养需求存在差异，一国各地区的膳食成本和经济可负担性也可能有所不同。上述全球和区域分析未反映国家内部的这些成本差异。

由时间和地理因素造成的国家内部差异

在一国各地区，健康膳食的经济可负担性可能差异很大，这可能是因为某些地区的营养食品价格较高，人口的经济地位较低，营养食品的供应和多样性有限，或者是由所有这些因素共同促成的。成本变化有明显的时空模式。例如，在对南亚的一项研究中，对于一些国家来说，营养充足型食品篮子的价格因季节不同而变化较大，而且增长速度快于一般食品篮子的价格。这种现象主要是由于蔬菜的成本变化较大。⁶⁶

变动的粮食价格直接影响到营养充足型膳食的成本，往往反映出城乡差别。在莫桑比克南部城市地区，从南非进口的鸡蛋和西红柿的价格是中部农村地区的4-5倍，因为在中部农村地区，这些产品主要由当地家庭生产。然而，在南部城市地区，即使价格较高，但由于收入较高，更容易负担营养充足型膳食。这是许多国家非常典型的现象。农村地区受季节性影响也更大，与城市地区相比，农村地区的食品价格在淡季涨幅较大。

在所有情况下，粮食价格都因生态系统和生计的不同而异。缅甸的伊洛瓦底地区素有“粮仓”之称，全国大部分大米和其他农作物都在那里生产，并在农村市场上销售。在那里，营养充足型膳食的成本比该国偏远地区低10-25%，因为偏远地区的食品需要运输、储存和零售。在布基纳法索北部的牧区，82%的家庭无力负担营养充足型膳食。相比之下，南部农业地区无力负担营养充足型膳食的家庭比例为35-43%不等。

此外，在莱索托和萨尔瓦多的偏远山区，由于粮食供应的挑战和当地生产的食物难以满足营养需求，粮食价格较高，营养充足型膳食的成本也较高。在萨尔瓦多，市场上供应的营养食品数量随着海拔的升高而减少，这提高了满足营养需求的成本。无力负担营养充足型膳食的家庭比例从平原地区的23%到高海拔莫拉桑地区的44%不等。

生命周期需求驱动的家庭内部差异

在整个生命周期中，营养需求各不相同，因此，膳食摄入需求在数量和多样性方面都有所不同。这对成本和经济可负担性，以及微量营养素缺乏症的风险都有影响。⁶⁷ 在同一家庭中，由于成员一般处于不同的生命阶段，每个人的营养充足型膳食成本各不相同。这主要是因为在某些阶段，如怀孕期和青春期，更需要摄入营养价值较高的食物，以满足对某些营养素不断增长的需求，而这类食物往往比较昂贵。⁴⁹

例如，在马拉维，孕妇、哺乳期妇女和少年所需的营养充足型膳食成本最高。这些群体的营养充足型膳食的平均成本超过每天1.5美元，远高于国际贫困线的70%和马拉维人均每天的食品支出。⁴⁹ 就每1000千卡的成本而言，女性承担的成本一般高于男性，因为她们需要更多的营养食物。这一趋势在全球范围内也是如此，表明青春期和之后的女性在满足自身的高营养食品需求方面面临特殊挑战。⁴⁹

最近在四个国家（萨尔瓦多、加纳、老挝人民民主共和国和马达加斯加）进行的一项研究模拟了以当地现有食物为基础的营养充足型膳食的成本。结果表明，在一个五口之家中，少女营养需求的成本最高，不仅超过了一个成年男子的膳食成本，也超过了哺乳期妇女的膳食成本。^64,68,69,70 营养充足型膳食成本较高，主要是由于对钙、铁和维生素A的需求更高，以促进生长和补偿因月经而损失的营养物质。在所研究的国家中，通过摄入肉类和乳制品等食物满足这些营养素的成本效益最高，而这些食物的成本高于淀粉类主食等营养相对略低的食物。

在加纳，青春期女孩营养充足型膳食的成本是同龄男孩营养充足型膳食成本的3倍，是成年男子营养充足型膳食成本的2倍。若她处于怀孕期或哺乳期，随着营养摄入需求增加，营养需求和膳食成本会进一步提高。对萨尔瓦多和老挝人民民主共和国的分析表明，怀孕期少女的营养充足型膳食成本会平均增加12%，若处于哺乳期，则会增加18%。^68,69,70

另一个需要高营养价值食物的阶段是6-23个月的时期。在这个年龄段，婴幼儿的成长对营养物质的需求量很大，但由于他们的胃很小，只能摄入少量的食物；因此，他们需要母乳喂养，并补充营养丰富的辅食。虽然6-23个月龄婴幼儿的辅食成本在家庭中最低，但由于需要的营养密集度大，所以为他们选择的食物数量和质量高于成年男子。例如，对于每100千卡的食物，6-8个月的母乳喂养婴儿所需的铁是成年男子的9倍，锌是成年男子的4倍。⁷¹

结 论

总之，本节对三种膳食质量参考水平的成本和经济可负担性的分析有助于回答以下问题：要使不同国家之间和一国内部、各区域和国家收入组别的所有人都能负担得起健康膳食，需要注意哪些方面？分析中所提供的证据突出表明，健康膳食的成本必须下降到所有人都能负担得起的水平，并满足最迫切的需求，以便人们能够有更多的选择。分析结果表明，全世界各区域有很多人难以负担健康膳食，尤其是贫困人口。事实上，对于30多亿人而言，即使是成本最低的健康膳食也难以负担。在世界许多国家，健康膳食的成本远高于每天1.90美元的国际贫困线水平，也远高于平均食品支出。在整个撒哈拉以南非洲，77%以上的人口无力负担健康膳食；在南亚，57%的人口无力负担，而对于长期处于危机状态的国家而言，挑战更大。全球超过15亿人口甚至无力负担仅能满足所需基本营养素水平的膳食。

除了认识到全球大量人口无力负担健康膳食，了解造成这些膳食成本过高的原因也很重要。有证据表明，有许多不同的因素导致整个粮食体系中营养食品的价格上涨。以下各节将进一步探讨这一问题，以确定政策干预和粮食体系变革的关键领域。

主要信息

目前的粮食体系成功地生产了低成本的能量食物，满足了快速增长和日益城市化人口的能量需求，并为更广泛的经济发展提供了动力。然而，生产力的提高和廉价能量的生产并没有拓宽获得健康膳食的渠道，健康膳食依然昂贵，全球数十亿人无力负担。但从另一个角度看，膳食成本的概念也存在问题，这一点不容忽视。

对世界上许多人而言，与劣质膳食相关的健康影响是巨大的。除了与营养不足相关的健康和社会成本外，不健康的膳食是造成非传染性疾病类死亡和残疾的主要风险因素。与肥胖率上升有关的医疗成本增加是全球性趋势，超重和肥胖都是引发非传染性疾病的重要风险因素。2016年，全球有5690万例死亡，其中4050万例（71%）由非传染性疾病引起。² 三大非传染性疾病分别是心血管疾病、癌症和糖尿病。

目前全球的粮食生产方式也会对环境产生负面影响，⁷² 并对整个社会产生影响。例如，在能量摄入和动物源性食物消费过高的国家，可能需要重新平衡膳食，增加植物源性食物的比例，以减少对环境的负面影响，包括对土地使用、淡水提取和生物地球化学流动的影响。⁷³

不健康膳食对健康和环境的影响会转化为全球许多人及整个社会的实际成本，如增加医疗成本和气候变化的成本。目前，这些在生产和消费食品过程中产生的成本并没有反映在食品价格中，尽管这些成本是食品生产和消费的结果。这些成本就是经济学家所说的负面外部效应，会导致市场失灵，过度消费，并生产能量密集型食品和膳食，损害环境的可持续发展。根据经济理论，要纠正这种市场失灵，就必须将以前未计入的成本纳入食品价格中，使消费者和生产者能够根据全部成本进行决策。

正确地估算这些隐性成本或粮食体系的外部效应，将极大改变对“经济可负担性”的评估。为了表明这一点的重要性，本节列出了对与膳食选择有关的健康和气候变化损失估算，但目前这些损失尚未反映在膳食成本中。

考虑到全球消费总量，若重新平衡膳食消费，纳入环境可持续性考虑，则可以大幅减少负面外部效应，为实现其他可持续发展目标创造协同效应。然而，这种全球模式不一定会导致每个国家的消费量减少。在国家层面，这种重新平衡的影响取决于一个国家现有的粮食安全和营养状况、取得进展的速度，以及健康和环境外部效应的规模。对一些国家而言，转型可能意味着折衷取舍，而不利因素可能会持续一段时间。例如，低收入国家幼儿目前的膳食可能对环境的影响较小，但其营养成分可能不足。在这种情况下，可能必须增加对环境的影响，以首先达到预期的营养目标。另一个例子是健康膳食所需的生产多样化。为了最大限度地减少不利的折衷因素，应优先考虑缺乏条件向多样化膳食转型的家庭农户和小农生产者的生计，特别是在粮食体系不仅提供粮食，而且还推动农村经济发展的国家。因此，本节提出了在粮食体系转型过程中优先考虑创造合力、最大限度地发挥合力，同时避免不利的折衷因素的想法。

膳食模式隐性成本的估算

本报告对膳食模式隐性成本的评估包括对健康和气候变化成本的单独评估，但未考虑许多其他潜在的环境成本。然而，在变革粮食体系，以提供经济实惠、可持续的健康膳食时，必须考虑健康和气候变化成本。虽然这两种成本在性质上不同 — 一个只直接影响部分群体（健康），另一个影响整个世界，但本节也将两者放在一起评估，以了解它们对当前和未来粮食生产系统的全面影响。

健康和气候变化成本分析评估的依据有二：一是当前和未来食物消费估算，二是考虑到可持续性的四种替代型健康膳食模式。目前的粮食需求在下文的分析中称为“基准膳食”，根据粮农组织的一套统一的粮食供应估算数据进行估算。考虑到收入、人口和膳食偏好的预期变化，对未来的粮食需求进行了估算。⁷⁴ 粮食需求预测与其他估算值具有可比性。⁷⁵

分析了四种不同的健康膳食模式：以植物为主的弹性素食型膳食，其中仅包含少量或中等数量的动物源性食物；以食用可持续水产养殖鱼类为主的鱼素型膳食，其中包含中等数量的鱼类，但不食用其他肉类；素食型膳食，其中包含中等数量的蛋奶类食物，但不食用鱼类或其他肉类；仅包含植物的纯素食型膳食，食用各种水果和蔬菜、全谷物以及豆类和坚果等植物蛋白。这些膳食符合EAT-《柳叶刀》可持续粮食体系健康膳食委员会的一般建议，并考虑到各区域对特定主食作物、水果、蔬菜和其他食物类别的偏好，以及特定人群的能量需求（插文14）。

隐性健康成本

正如本报告第1.3节所强调，健康膳食可确保足够的热量和营养，包括在一段时间内均衡、多样化地摄入几类不同食物。摄入健康膳食是为了达到营养充足的所有要求，预防各种形式的营养不良，以及非传染性疾病。膳食质量差是造成营养不良多重负担的主要因素，如发育不良、消瘦、微量营养素缺乏、超重和肥胖。幼年的营养不足以及超重和肥胖都是非传染性疾病的重要风险因素。⁹⁵

即使只考虑到肥胖问题，由于估算间接和直接成本的方法不同，现有研究的经济成本估算数也有很大差异。^95,99 例如，美国每年的估算总成本从890亿至2120亿美元不等；中国的估算成本显示，2020年和2025年分别占国民生产总值的3.6%和8.7%；对于巴西而言，预计与肥胖相关的医疗成本可能会增加一倍，从2010年的58亿美元增加到2050年的101亿美元。

关于医疗成本以及肥胖和超重对生产力和残疾的影响，也存在着数据局限，因为中等偏下收入国家很少研究这些问题，尽管世界上70%以上的肥胖或超重人群都生活在这些国家。最广泛引用的2014年的数据预测，到2050年，肥胖每年将造成2万亿美元的损失，主要体现未经济生产力损失和直接医疗成本。¹⁰⁰

在评估劣质膳食对经济的影响时，肥胖不仅与死亡率和与治疗特定疾病相关的直接医疗和保健成本有关，而且还会产生间接成本。间接成本可能很高，占超重或肥胖总成本的60%。¹⁰¹ 例如，体现为教育程度降低、终生收入减少、非正规护理成本、生产力损失、残疾增加和工作日损失。

尽管存在这些挑战，但评估膳食相关疾病（特别是非传染性疾病）对健康的影响，可以获得有用指标，衡量影响程度。本报告按国家收入组别，对全球膳食变化对世界所有主要区域的健康惠益进行了比较分析。对与膳食对健康影响有关的隐性成本或外部因素的分析结合了两个参数：因四种特定非传染性疾病（冠心病、中风、癌症、2型糖尿病）而导致的估计死亡人数，以及与这些非传染性疾病相关的估算健康成本。由于数据的限制，本报告中的分析所涉间接成本只包括及生产力/工作日损失，以及非正式护理的成本。

如上所述，理想情况下，成本估算应包括营养不足的健康影响相关成本，包括因膳食营养不足导致的死亡和生产力损失。然而，这类估算数据并不存在。因此，本报告提出的健康成本很可能被低估了。尽管有这些数据的限制，但目前的分析仍深刻揭示了摄入健康膳食的成本和健康益处。

结 果

转向健康膳食不仅包括减少营养不足、能量密集型食物，还包括增加营养食物的多样性。摄入健康膳食可显著降低死亡率。所有四种健康膳食情形估算了2030年可避免的平均死亡人数，并与国家目前平均食物消费模式的基准模式相比，得都得出了这一结果（图32）。例如，在全球范围内，采用弹性素食型膳食可平均避免1270万例死亡，范围从700万到1830万例不等。对于其他三种膳食模式，预计可避免的死亡人数甚至更高：鱼素型膳食平均为1320万（750-1890万不等）；素食型膳食为1290万（730-1860万不等）；纯素食型膳食为1360万（790-1940万不等）（图32）。

抛开全球平均水平，各区域和国家收入组别的健康益处存在重大差异。到2030年，中等收入国家人口将占全球人口的69%，无论采用四种替代膳食情形中的哪一种，都可以大幅降低死亡率，获得最大裨益。若采用这四种膳食，中等收入国家可避免的死亡人数占全球总数的73%至75%。具体而言，中等偏下收入国家避免的死亡比例最高（范围为54-56%），其次是中等偏上收入国家（范围为19-20%）、高收入国家（17-19%）和低收入国家（8%）；所有四种膳食降低的死亡率幅度相同。低收入国家的百分比较低的原因是，死亡率只用非传染性疾病来衡量，而在高收入国家，非传染性疾病是主要致死原因。在低收入国家，死亡的主要原因更多的是与多种形式的传染病、孕产妇、新生儿疾病和营养不足有关。在中等偏下收入国家中，东南亚国家采用四种膳食中的任何一种后，避免死亡人数所占比例最大，为22-23%。

就人均而言，考虑到每个国家收入组别的总人口，预计中等偏上收入国家避免的死亡人数占总量的36%。其次是高收入国家（占30%）；中等偏下收入国家（23%）；低收入国家（11%）。

通过研究与体重相关的风险因素（肥胖、超重和体重不足）和与膳食相关的风险因素（按食物组别）可避免的死亡总人数占比，可以获得更深入的认识。这表明，在四种膳食情形下，大部分可避免的死亡（平均68%）是由于膳食组成不平衡造成的。其余32%的可避免死亡是由于体重水平不平衡造成的（见附件8，表A8.1）。

假设当前的食物消费方式能适应收入和人口的预期变化，是一种基准模式（BMK），那么预计到2030年与健康医疗相关的成本将达到1.3万亿美元（图33）。其中一半以上（57%）为与治疗各种膳食相关疾病的成本有关的直接医疗成本。其余部分（43%）为间接成本，包括劳动生产率损失（11%）和非正式照料（32%）。

在各国家收入组别中（附件8，图A8.1），总成本水平受医疗保健支出的总体水平（高收入国家的医疗保健成本最高）和人口数量（中等收入国家占世界人口的比例最大，估计为76%）影响。因此，高收入国家的成本最高（6370亿美元），其次是中等偏下收入国家（4150亿美元）、中等偏上收入国家（2520亿美元）和低收入国家（170亿美元）。

相反，如果采用分析中的四种替代型膳食（弹性素食型、鱼素型、素食型和纯素食型），与膳食相关的健康成本就将大幅减少1.2-1.3万亿美元，相当于将2030年基准模式给全球带来的膳食相关健康支出降低95%（图34）。

虽然中等收入国家可避免的死亡人数最多（是高收入国家的两倍多），但平均而言，由于高收入国家的健康支出较高，49%的成本节约将来自高收入国家。

中等偏下收入国家不仅可以大量减少死亡人数，而且成本节约也很可观，仅次于高收入国家。更重要的是，中等偏下收入国家的成本节约主要来自间接成本的节约，其中包括避免生产力损失和工作日停工，有可能对生计和整体经济增长产生积极的第二轮影响。

隐性气候变化成本

人类食用的食物以及食物的生产方式不仅会影响人类健康，还会给环境和气候变化带来重大影响。大多数全球和跨国的环境影响评估都集中在碳排放上，由于数据有限，难以对与土地使用、能源和用水有关的其他重要环境影响进行全球跨国比较。

在目前的粮食消费模式和粮食体系下，温室气体排放将上升，其他环境影响将继续增加。粮农组织估计，到2050年，假设粮食损失和浪费不发生变化，世界将需要增产约50%的粮食来养活不断增长的人口。¹⁰³ 如果目前的膳食模式和粮食体系保持不变，碳排放量和其他环境影响将显著增加，包括生物多样性的丧失、土壤退化、污染和用水减少。

许多研究表明，膳食转变可以显著减少排放。若在不考虑环境的情况下制定膳食和营养目标，在某些情况下可能会增加温室气体排放。¹³⁶ 例如，若干研究强调，如果保持目前的膳食趋势，到2050年，农业每年的排放量将达到约200亿吨二氧化碳当量。^{73,84,104,105,106,107,108} 若干研究显示了截然不同的结果，但这些研究侧重于自选健康膳食（即消费者自由选择的膳食）的一种或多种膳食成分。一项研究发现，在分析的最低排放量膳食中，肉类含量较低，但油类、精制谷物和添加糖的含量较高。¹⁰⁹

最近的分析突出表明，减少许多膳食中的肉类和乳制品消费量，不仅对许多国家的健康有益，而且对环境也有很大裨益。这些分析表明，降低全球肉类消费量并促进膳食转型，可缓解土地使用压力，^84,86,110 并促进减排。^{86,106,110,111} 其他研究发现，转向健康膳食，促进消费再平衡，有助于粮食体系大幅减排，¹¹¹ 这可能对于避免对负面环境影响（如农业大规模扩张¹⁰⁵ 和全球升温超过2度）至关重要，¹⁰⁶ 同时可确保日益增长的全球人口能够获得安全、经济实惠的食物。¹¹²

政府间气候变化专门委员会最新版《气候变化特别报告》深入研究了碳排放与气候减缓和粮食安全的关系，并得出结论认为，通过采用符合健康膳食建议的膳食模式，可为同时实现这两个目标创造契机¹⁰²。各国以食品为基础的《膳食指南》基于全球指南编制，⁴⁶ 在大多数情况下大致相似。这些指南通常以卡路里数量为上限，植物源性食物含量较高，如蔬菜、水果、全谷物、豆类、坚果和种籽，而反式脂肪和饱和脂肪含量较低，且不含糖和盐。这种膳食有可能既健康又可持续，但需要同时考虑气候变化和健康。

在某些情况下，健康膳食为减排创造了契机，因为与包含大量红肉的膳食相比，健康膳食富含植物源性食物，碳排放水平较低。然而，这可能不是最佳减排选择，因为在很多情况下，红肉和乳制品消费可为弱势人群提供宝贵的基本营养来源，尤其可防止营养不足。纳入可持续性考虑的健康膳食没有确切的食物组成，但健康膳食的指导原则是相同的（见第1.3节，插文5）。其中一个指导原则是，健康膳食可以包含适量或少量的动物源性食物。具体而言，健康膳食可以包括适量的鸡蛋、乳制品、家禽、鱼和少量的红肉。这一原则出于健康考虑，也可以为各国创造机会向健康膳食转型，同时促进减排。

并非所有的健康膳食模式都纳入了可持续性考虑，因为不存在“独一无二的”健康膳食模式。例如，大多数定义了国家健康膳食的《膳食指南》提出的建议差异很大，通常不包括可持续性考虑。虽然一些《膳食指南》与减排有关，但通常估计这些减排量都是点到为止。大多数《膳食指南》不符合一套与气候变化和环境资源有关的全球环境目标。将生产和消费转向健康膳食的政策措施并不是为了解决世界的气候变化问题而明确设计的。但纳入可持续性考虑的健康膳食为减排创造了形成重要合力的机会。所分析的替代型膳食只是许多可能膳食模式中的四种，可以模拟估算最终减排结果。

然而，并非所有类型的健康膳食都可持续，为实现可持续性设计的膳食类型也并非都健康。这一重要内容目前尚未得到充分了解，而当前有关健康膳食对环境可持续性的潜在贡献的讨论中也常常未涉及此项内容。

考虑到可持续性，促进膳食转型，作为更广泛战略的一部分，可以在提高粮食体系的环境可持续性方面发挥重要作用。具体包括：通过发展技术和提高生产力，可持续综合利用土地和自然资源，提高粮食供应链的效率和创新，包括旨在减少粮食损失和浪费的创新，限制膳食对环境的影响。如此限制膳食对环境的影响，可能有助于创造良性循环（即各种事件环环促进的正循环），因为所有的改进都有助于降低生产营养食品的环境成本。下一节将作进一步解释。

有大量的技术知识和做法可以为制定组合办法提供参考，以提高粮食体系的环境可持续性，但这些不在本报告讨论范围之内。¹¹³ 一个例子是采取可持续的土地管理做法。这种做法无需改变土地用途，也无需深入进行土地转换，包括对耕地和牧场、牲畜、森林、渔业和水产养殖生产进行可持续管理。¹⁰² 另一个例子是发展综合农业生产系统，采用高效的气候智能型农业做法，如稻田养鱼以及种养殖结合系统。¹¹⁴ 解决畜牧业生产的碳排放问题至关重要，但有许多可持续的增效措施可以在不同的畜牧业生产系统中加以调整和应用（例如，促进利用副产品和废物作为牲畜饲料，并回收粪便作为能源和养分）。^{115,116,117,118} 开展土地使用管理、防治荒漠化和制止生物多样性丧失也很重要。¹⁰² 这些办法也有助于降低健康膳食的成本。

如前文所述，数据的局限性妨碍了对与土地、能源和用水有关的其他重要环境影响进行全球跨国比较。当然，也限制了本报告本身的全球分析，即专门关注碳排放及其气候影响，以研究气候变化的隐性成本。然而，表9总结了文献中关于当前膳食模式对这些其他环境影响的其他证据，以及考虑到可持续性需求，向健康膳食模式转变的潜在影响估计。另一个需要考虑的环境影响是食物的生物多样性，这对保证全世界膳食多样化至关重要。¹¹⁹ 造成生物多样性丧失的主要因素之一是土地使用变化和膳食选择。动物源性食物尤其是造成生物多样性丧失的主要因素之一。¹²⁰

结 果

由于可用数据有限，无法进行全球和区域分析，本报告只展示各类膳食模式的估算环境成本，重点关注温室气体排放。因此，本报告更多地提及气候变化成本，而不是所有环境成本。本报告采用了两步计算方法。第一步，计算与食品消费相关的碳排放。第二步，将这些排放量与气候损害的估算成本相匹配，以衡量每种膳食模式的气候变化成本（方法和数据来源参见附件7，其他数字和表格参见附件8）。这两个步骤都提出了具有政策影响的重要结果。

与不同膳食模式相关的碳排放

在目前的膳食消费模式下，超过一半的排放量（42亿吨二氧化碳当量，占52%）与中等偏下收入国家的食品需求有关（附件8，表A8.2）。然而，从人均排放量来看，中等偏上收入国家的排放量最大（160万吨二氧化碳当量），其次是高收入国家（100万吨二氧化碳当量）。低收入国家的排放量最低（70万吨二氧化碳当量）。

全球和国家收入组别总量数据掩盖了各次区域和国家之间的重要差异。这反过来又表明，在各国考虑可持续性需求，促进粮食体系向健康膳食转型的过程中，存在潜在的折衷取舍，需要妥善管理。例如，在营养不足和多种形式营养不足负担沉重的国家，随着越来越多的人口消费健康和营养充足型膳食，与消费有关的排放量可能会增加。在这些国家，优先考虑的是通过增加婴幼儿营养食品的多样性来消除饥饿和营养不良，而非国家碳排放量增加带来的负面影响。

与不同膳食模型相关的气候变化成本

碳排放社会成本的区域分布显示，在中等偏下收入国家组别中，东南亚和西太平洋区域2030年排放的社会成本最高，平均达3390亿美元，而欧洲中等偏下收入国家的排放社会成本最低，为750亿美元。根据估算排放量的区域分布，中等偏下收入国家将占总社会成本的一半（52%），中等偏上收入国家占五分之一（21%），高收入和低收入国家分别占15%和12%。

在当前食物消费模式产生的碳排放社会成本中，约75%来自肉类和乳制品。占比最大的部分是牛肉（36%），其次是牛奶（25%）。谷物占总成本的11%。只要采用四种替代型健康膳食模式中的任何一种，即使是采用包含适量动物源性食物和少量红肉的弹性素食型膳食，都有可能显著降低碳排放的社会成本（附件8，图A8.4）。

健康和气候变化成本：充分考虑大背景

为了在大背景下对健康和气候变化成本进行具体分析，应将膳食的隐性成本与批发成本进行比较，批发成本按照各区域的消费水平和物价估算得出。总体而言，膳食的批发成本反映消费层面的评估结果，隐性成本不包括在内（关于膳食批发成本的估算方法，见附件7）。

将按当前批发价格测算的膳食总成本与隐性健康和气候变化估算成本结合起来，可以更完整地估算这些膳食的全部成本。这些整体估算成本有助于为制定食品政策提供参考，以激励各国考虑到可持续性需要，向健康膳食转型（见第1.3节）。

如果在代表当前消费方式的基准膳食的总批发成本基础上加上膳食相关的健康和气候变化成本，那么基准膳食的全球总成本到2030年将增加50%，从6.0万亿美元升至8.9万亿美元。这一增幅从中等偏下收入国家的35%到高收入国家的87%不等。

另一方面，若将与膳食相关的健康和气候变化成本加到四种替代性膳食模式（弹性素食型、鱼素型、素食型和纯素食型）的总批发成本中，那么全球这些膳食模式的全部成本只会增加8%到19%。总之，这意味着与基准膳食相比，成本将大幅节约。总体而言，与基准膳食相比，可以显著节约成本。考虑到全部成本（批发成本和与膳食相关的健康和气候变化成本），采用四种替代型膳食模式中的任何一种，都可将全球膳食的总体成本降低22%至29%，从低收入国家的11-21%，到高收入国家的52-58%不等（图38）。

因此，认识到当前食品消费模式所带来的外部效应非常重要。分析表明，在食品上每花费1美元，健康和气候变化的外部效应就会产生0.5美元的额外成本。换言之，考虑到所有成本（货币和外部），食品的外部成本占总成本的三分之一。然而，各区域之间存在一些差异。例如，在撒哈拉以南非洲国家，在食品上每花费1美元，健康和环境外部效应就会产生0.35美元的成本，占总成本的26%。

在基准膳食模式下，高收入和中等偏上收入国家的健康和气候变化外部效应成本最高：在食品上每花费1美元，外部成本分别增加0.87美元和0.79美元。这分别占高收入国家和中等偏上收入国家全部成本（批发价值加上隐性成本）的47%和44%。相反，低收入和中等偏下收入国家的健康和气候变化外部效应成本要低得多，分别只有0.37美元和0.35美元。

当然，如果现有数据将一切形式的营养不良（包括营养不足）对健康的全部影响以及当前膳食模式对土地使用、能源和水的使用的所有环境影响考虑在内，则在食品上每花费1美元，估计的隐性成本（或外部效应）将远远高于0.5美元。

若忽视当前膳食模式的隐性成本，将导致严重低估实现粮食安全和营养以及环境可持续性的真正成本。揭示以前未计入的健康和气候变化成本，有助于制定应对这些外部效应的具体政策，包括激励向健康膳食转型的财政政策。如上文所示，若从目前的膳食模式向健康膳食转型，则到2030年可显著降低个人健康成本和全球碳足迹。然而，鉴于并非所有的健康膳食都是可持续的，也并非所有为可持续而设计的膳食模式对于每个人都是健康的，因此，需要认真决定这种转型的性质，下文将作进一步探讨。

在考虑到可持续性需求、向健康膳食转型的过程中管理好折衷取舍，充分利用协同合作

为了消除饥饿和一切形式的营养不良，并确保农业和粮食生产系统的可持续性——即实现可持续发展目标2，必须考虑到可持续性需求，向健康膳食转型。面临挑战是艰巨的，因为从目前的趋势看，到2030年，大多数国家无法达到或不太可能达健康膳食模式的建议水平。

为了实现这种转型，将需要在各级粮食体系中实施大规模的转型变革。由于当前粮食体系极为复杂多样，各国之间和各国内部在粮食安全和营养方面也存在巨大差异，因此在向健康膳食转型和通过协同合作减少自身的环境影响时，不存在放之四海而皆准的解决方案。^44,73,80,84 由于许多国家饥饿和营养不足发生率一直居高不下，加上对营养不良的多重负担和它们之间的相互联系了解不足，导致提高对健康膳食的认识、影响膳食政策的工作十分复杂。

如前文所述，为了解决各种形式的饥饿和营养不良问题，许多国家可能需要增加其碳排放，以确保其国民，特别是最弱势群体能够获得某些食品。一项关于印度尼西亚的国家分析很好地说明了这一点（插文15）。大多数印尼人的膳食不符合最低膳食建议，但由于大米、糖和脂肪消费量较高，他们的膳食能量摄入超过了建议水平。因此，为了增加膳食多样性，有必要增加一些与食品消费相关的碳排放。为了降低过量的能量摄入水平，还需要大幅减少大米消费，尽管大米生产一直是印尼粮食安全政策的重心。这就需要对目前的膳食习惯和粮食生产进行重大改变，影响将波及整个粮食供应链，也会对国内和国际贸易产生影响。分析还显示，健康膳食难以负担是大多数印尼人面临的主要障碍，因为健康膳食的成本高于印尼目前的平均食品支出。对于那些大部分人口的膳食难以达到最低建议水平的国家，也可以得出类似结论。

显然，粮食体系转型的过程并不容易，因此，各国必须认真评估本国的具体障碍，并管理潜在的折衷取舍和协同作用。例如，如果粮食体系充当提供粮食和促进农村经济发展的双重功能，那么向健康膳食的转型，可能意味着小农和农村贫困人口会丧失生计或收入。在这种情况下，必须谨慎采取行动，缓解粮食体系在提供人们负担得起的健康膳食过程中对收入和生计造成的负面影响。人口营养不足的许多低收入国家可能还需要增加国家碳排放量，以便首先实现营养目标。相反，在中等偏上收入国家和高收入国家，人们膳食水平已超过最佳能量需求量，消费的动物源性食物已经超标，因此，为减少对环境的影响，需要对膳食习惯进行重大变革，并在全系统范围内改变食品生产模式。

结 论

本报告第2.1节强调，健康膳食的成本必须降到所有人都能负担得起的水平，以使人们能够消费健康膳食。但成本问题还有另一个更广泛的层面需要考虑。第2.2节进一步表明，膳食具有隐性成本。考虑隐性成本不仅关乎能否实现可持续发展目标2下的具体目标，即到2030年消除饥饿和粮食不安全和一切形式的营养不良，而且对其他可持续发展目标的实现也至关重要。具体而言，本节揭示了我们的膳食模式和支持这些模式的粮食体系对健康（可持续发展目标3）和气候（可持续发展目标13）的影响。

本节以健康膳食的不同变体模式作为参考，表明若向健康膳食转型，可降低罹患饮食相关非传染性疾病的风险，到2030年，每年可节约的直接和间接健康成本超过1.3万亿美元。此外，若向健康膳食转型，可以在提高粮食体系的环境可持续性方面发挥重要作用。例如，据估计，到2030年，当前膳食模式下碳排放的社会成本每年超过1.7万亿美元，若向健康膳食转型，则可大幅降低这一成本。

然而，世界上不存在单一的健康膳食模式，遑论既考虑可持续性、又放之四海而皆准的健康模式。此外，也可能出现其他能够更有效应对可持续性问题和减缓气候变化的技术和生产率方面的进步。每个国家都必须考虑向健康膳食转型过程中产生的潜在折衷取舍和协同作用，其中包括可持续性考虑。

从本节的全部成本分析中可以看出，若各国都向健康膳食模式转型，在所有收入组别中，高收入和中等偏上收入国家获益最大，因为在这些国家，本文所考虑的两个隐性成本几乎占其目前食品消费模式全部成本的一半，分别为47%和44%。事实上，从目前食品消费模式下的人均排放量来看，预计中等偏上和高收入国家的排放量最大。因此，重要的是，中等偏上和收入和高收入国家在考虑到可持续性需求向健康膳食转型，必须加大变革的力度。

另一方面，从上述碳排放社会成本的区域和国家收入分布中可以看出，中低收入国家可以做出真正的改变，因为到2030年，在目前的食品消费模式下，这些国家将占到碳排放社会成本的一半以上，即52%，因为全球大多数人口生活在这些国家。在这些国家，只要作出微小的变革，就能带来显著的变化。相对于中等偏上收入和高收入国家，这些国家需要在膳食方面做出的改变小得多。

毫无疑问，向健康膳食转型既有助于减轻气候变化的影响，还可以形成一个良性循环。例如，可以通过技术和生产力的进步，综合可持续地利用土地和自然资源，限制膳食对环境的影响。再如，可提高粮食供应链的效率和创新，包括旨在减少粮食损失和浪费的创新，并辅以财政政策等具体政策措施。通过这些改进措施向健康膳食模式转型，将有助于降低生产和消费营养食品的成本 — 因为正如下一节所述，这样可同时消除导致食物成本上涨的一些因素。为了向健康膳食转型，建立可持续、有弹性的粮食体系是“联合国营养行动十年”的优先事项，应以“行动十年”剩余几年为契机，加快此领域国家一级的行动。

主要信息

正如成本和经济可负担性分析所示，即使是按最保守的健康膳食成本估算，全世界仍有30多亿人负担不起。为了解相对人们收入而言，推高健康膳食成本的因素，我们需要考察健康膳食中成本最高的食物类别。正如上文所示，健康膳食中成本最高的食物类别更有营养，包括乳品、果蔬和高蛋白食物（植物和动物源性食物），各地有所差异（图27）。因此，为使健康膳食更具经济可负担性，就必须降低营养食物的成本。

近来，食品市场面临着影响食品价格的重大不确定性，从瞬息万变的贸易环境，到快速蔓延若干大陆的非洲猪瘟，在东非和南亚暴发的沙漠蝗，以及COVID-19疫情对全球很多国家经济和市场的毁灭性影响（插文16）。这些重大事件对食品价格构成了上行压力，从而影响了健康膳食的成本和经济可负担性。COVID-19疫情对食品价格的全面影响尚待观察。

膳食的经济可负担性取决于相对人们收入而言的食物成本。本报告2019年版探讨了粮食安全、营养和贫困之间的关系。该版显示，减少贫困和不平等对提高人们获取足够和营养食物的能力至关重要，同时提出具体的政策建议，本报告本部分最后一节重新讨论了其中一些建议。尽管如何提高人们收入这一更宽泛的问题是经济发展的核心，¹⁴⁴ 但该主题不属于今年报告的范围。另一方面，通过食品降价来提高经济可负担性的做法并未得到那么广泛的研究，因此本节聚焦食物成本而不是人们收入的推动因素。

影响营养食物消费价格的因素很多，从生产直到整个食物供应链，还涉及食物环境，消费者与粮食体系会通过食物环境发生相互关联，就购买、烹制和消费食物做出决定。随着粮食体系日趋全球化、工业化，并更多由能够实现规模经济和维持较长供应链的大型行动方主导，¹⁴⁵ 这对各国各种膳食的食品价格和经济可负担性产生了不同影响。其他推动因素，包括收入上涨、城市化增进和消费需求变化，已使食品市场逐渐成为大批量生产和深加工食品的销售场所，而这类食品则往往是高脂肪、高糖和/或高盐的营养价值极低的高能量食品。¹⁴⁵ 这导致果蔬和动物源性食物往往过于昂贵，或使很多家庭无力负担，以致膳食营养质量低下。

在这些全球趋势的大背景下，国家、次国家和市（或社区）层面众多粮食体系（及其供应链）的独特结构和绩效，意味着不同地点的营养食物有着不同的成本结构。一些成本推动因素，例如食物损失和浪费，存在于各种粮食体系，而其他推动因素则因食物类别而异，或依国情而定，例如旨在提高主粮可供性的国内政策。国际贸易和相关政府政策以及食物政治经济因素也是推高营养食物成本的主要因素。最后，气候冲击（正如本报告2018年版所强调）和其他意外冲击，包括区域层面（例如非洲猪瘟或沙漠蝗暴发）或全球层面（COVID-19）侵袭和疫病造成的冲击，变得日益频繁和严重，往往给世界食物供应链造成混乱。

当前，粮食体系在适应多重发展动向方面面临巨大挑战。与此同时，粮食体系还面临种种需求，不仅要确保日益壮大的全球城市人口负担得起健康膳食，尤其还要确保大多数农村地区最贫困人口也负担得起。尽管生产加工技术的进步已使世界很多地区的食品更为方便、普遍可获、负担得起，¹⁴⁶ 但这些粮食体系也催生出更多的高能量食品，此类食品高脂肪、高糖和/或高盐，营养价值极低。它们也是非传染性疾病等健康威胁，以及包括气候变化、生物多样性丧失以及土地、土壤和淡水退化在内诸多环境威胁的推动因素。

本节聚焦决定食物成本的四组主要推动因素，具体如下：

1. 与生产促进健康膳食的多样化营养食物有关的成本推动因素（多样化不足和生产率低下；技术水平低下；产前和产后损失；季节性和其他气候风险因素；研发投资不足，知识和信息获取渠道有限）。

2. 与生产之后的食物供应链有关的成本推动因素（食品尤其是易腐败食品的储存、装卸和保存不当；产前和产后损失以外的食物损失；路网不畅和运力有限）。

3. 与食物环境以及消费者需求和行为有关的成本推动因素（人口增长、城市化、市场准入；饮食喜好和文化；消费者知识和行为）。

4. 与食物政治经济因素有关的成本推动因素（包括粮食和农业政策对营养食物成本的独特影响；偏向营养价值极低的高能量食品而非营养食物的贸易措施和政府政策；公共支出；不利的贸易机制以及食品业和农业游说对营养食物成本的影响）。

多样化营养食物生产过程中的成本推动因素

食物生产过程中技术、创新和投资水平低下

解决食物生产中的生产率低下问题能有效增加包括营养食物在内的食物整体供应量，降低食品价格，提高收入，尤其是低收入和中等偏下收入国家贫困的家庭农民和小规模生产者，如农民、牧民和渔民。要想在避免耗竭自然资源的前提下持续提高粮食和农业生产率，就必须保证食物生产者有能力开展创新（提高产量），更高效地管理投入品，采用新作物或畜牧品种，提升质量，同时还要保护自然资源。¹⁴⁷

食物供应链每个阶段生产率的增长需要技术和体制创新，从而使食物的生产、装卸和加工能够以较低的单位成本持续让消费者获利，¹⁰³ 同时做到可持续。近几十年来，农业面积扩张对产量的提高无足轻重。因此，急需以多种形式（例如机械化、更多利用灌溉、动植物育种、改进管理做法、更多获取全球和当地特定信息）进行技术创新，实现世界大部分地区尤其是撒哈拉以南非洲产量和生产率的大幅持续增长。此外，减少生产层面产前和产后损失，应是提高生产率工作不可或缺的一部分。

除了生产率低下以外，园艺产品、豆类、小规模渔业、水产养殖业、畜牧和其他营养食物的生产多样化程度不足，也会影响市场上多样化营养食物的供应，从而推高食品价格。多样化、一体化的生产系统不仅有助于提高营养食物的可供性，还能帮助弱势群体加强自身对气候和价格冲击的抵御能力，减少食物生产的季节性波动。¹⁴⁸ 同样关键的是，要增加生产的食物品种，并涉足价值更高的产品，例如在主粮以外，也生产果蔬和可出口食品。¹⁴⁹

进一步努力提高膳食质量，尤其是针对不断增长的低收入国家人口，可能需要更多消费动物源性食物，包括乳品以及渔品和水产养殖产品，以便满足这些人口的蛋白质摄入要求。提高畜牧产量能够降低畜产品价格，从而增加贫困人口尤其是城市贫困消费者获取这类产品的机会。¹⁵³ 然而，动物源性食物尤其是鲜奶、鲜鱼和鲜蛋具有易腐败性，也可能造成供应紧张，结果推高价格。即使可以选择低成本的进口产品，也只会带来有限的压价空间。⁷

事实上，由于乳业和家禽业生产率低下，很多国家已经出现高价。乳品生产面临一些具体制约：例如，极不适合在热带气候下生产。在非洲很多地区，乳用家畜的饲养受到采采蝇的严重制约。世界多地蛋价高企的现象不合常理，因为家禽是低收入国家最普遍饲养的家畜。遗憾的是，庭院家禽生产往往受到新城疫等疫病和投入品不足的妨碍。在印度等利用改良品种、饲料、住房和疫苗接种实现较大规模商业生产的国家，即使面对需求上涨，禽蛋产品价格依然显著下降。⁷

在东南亚，纳入低成本和环保农作方法的创新“气候智能型”农业技术，已提高了贫困家庭的收入，尤其是在农村和偏远地区，同时还增加了当地市场可供食品的多样性。例如在老挝，把水产品和主粮大米结合起来的“稻田养鱼”做法，通过实现多样化和更高效利用投入物，提高了家庭收入。¹⁵⁴ 稻田所养水生动植物增加了食物消费的膳食多样性，还是人们负担得起的、重要的蛋白质和微量元素来源。¹⁵⁵

大量证据确认，农业研发领域的公共投资产生了高回报。同时引进农业技术和新做法，能够显著提高低收入国家生产率并降低食品价格。就主粮而言，这种协力能够使玉米、大米和小麦的食品价格下降多达49%、43%和45%。¹⁵⁶ 包括免耕、耐热作物、家畜人工授精和DNA致病因子鉴定监测方法在内，很多技术都能够惠及低收入国家小农。^157,158

尽管颇具技术进步的潜力，但在很多中低收入国家，目前农业研发投资依然不足。¹⁵⁹ 例如，在一份70个中等偏下收入国家样本中，国内每百万人口中平均有4-5名公共部门研究人员从事谷物研究，而只有1名研究人员专攻水果和蔬菜栽培。¹⁶⁰ 以主粮为主是价格居高不下的一个原因，尤其是对更易腐败的食品来说，比如果蔬、畜产品和渔品。

在埃塞俄比亚，过去二十年经济快速进步；与此同时，在政府政策和投资刺激下，农业生产率也大幅提高。然而，表象背后是更多的资金投向了推动淀粉类主粮生产率提高，最终的结果是主粮价格降低，而营养食物保持相对高价（见插文17）。

提高生产率本身可能无法带来好处。如果无法打入市场吸收当地过剩供应，那就没有多少增产的动力，因为增产只会压低农场批发价。¹⁶¹ 这些降价反过来会抑制该部门的食物增产和技术创新，¹⁶¹ 最终推高食品价格。

管理粮食和农业生产中的各项风险

从事粮食和农业生产可能本身就是一件高风险活动，无论是作物或畜牧生产、渔业及水产养殖业或林业。这对于边际土地上的贫困家庭农民和小农生产者或难以获得技术、资本或其他生产性资源的人们而言尤为如此。在作物生产中，与高价值、高营养食物相比，传统的主粮作物通常风险较低。对于很多低收入小农，合理的选择可能是坚持低生产率、低风险的技术方案，但后果是贫困家庭可能始终无法生产足够的食物，为家人提供足够的多样化营养食物。这与高收入国家的粮食和农业部门形成了鲜明对比，高收入国家的生产者能够购买保险保护收入。

管理风险是所有粮食和农业部门食物生产的一个重要方面，极大影响着生产者决定种植、饲养或捕捞什么。这间接影响了价格，从而影响了膳食成本以及消费者是否负担得起。就小农而言，蔬菜生产往往被认为是有利可图但风险更大的选择。风险因素包括：灌溉设备等资本支出较高；极端天气可能造成收获损失；蔬菜极易腐败；消费者需求多变；生产者价格波动。畜禽饲养、渔业或水产养殖业等其他部门也要求大量资本投资，为此需要在投产之前充分了解风险因素。

在埃塞俄比亚，一项有关小农对蔬菜生产风险看法的定性研究发现，农民注意到的主要风险是市场价格波动，其次是干旱和虫害。¹⁶⁵ 在马拉维和莫桑比克，由于基础设施薄弱以及缺少加工或包装设施，传统的蔬菜价值链不仅在生产层面，还在价值链的其他阶段面临风险。¹⁶⁶

缺少知识、信息和信贷都会成为风险因素，影响粮食生产者做出是否投资于作物生产、畜牧或水产养殖的决策，最终影响营养食物的整体可供性及价格。很多生产者将继续种植自己最了解的作物，即以主粮为主，而不冒然涉足更有风险的产品或其他营养成分更高的商品。¹⁶⁷

成功从事蔬菜生产的小农都有若干共同点：销售渠道畅通，以及进一步获取信贷、灌溉基础设施、技术和知识。¹⁶⁸ 对很多人来说，订单农业这一手段能够给预期的生产回报带来确定性。例如在印度，洋葱订单农业提高了单产和整体产量。¹⁶⁹

季节性和气候因素

大多数食品和农产品的价格都呈现出明显的季节性，往往在临近收获即食物供应稀缺时到顶，此后回落。果蔬价格的季节性往往更极端，最高价因收获时间而异。即使人们根据价格波动选择替代食品，但满足所有营养摄入要求所需的最低可能支出仍因季节性而有显著差异，不过热量成本（主要来自不易腐烂的主粮）通常波动较小¹⁷⁰ （见插文18）。

食品价格表现出高季节性的时候，可能会给膳食摄入和营养结果带来特定后果，还可能造成食品价格进一步波动，¹⁷¹ 从而给粮食安全和营养带来更多挑战。一项对7个国家193个市场13种商品的研究指出，以“季节性价差”衡量，非洲市场的食品价格存在的高季节性。季节性价差定义为临近收获的高价与收获之后的低价之间多年平均差价，果蔬最高，蛋等全年生产的商品最低（表10）。在一些国家，即使是玉米等主粮，食品价格的季节性仍然颇高。¹⁷¹

由于干旱频率加快、洪灾和热带风暴对粮食生产造成破坏、气温升高且多变、降雨不规律等因素的影响，气候变化预计将进一步加剧季节性变化。小岛屿发展中国家（SIDS）遭受气候变化的影响尤甚，致因包括气旋和飓风、海平面上升和海岸线侵蚀。这些变化使这些国家业已脆弱的自然环境恶化，使其更难以合理的成本生产足够的食物以满足本国膳食需求。¹⁷⁵

气候变化将导致农产品产量在今后二三十年普遍下降，成为不远的将来食物成本上升的主要推动因素。此外，土壤质量和农业生态系统状况的整体退化逐渐导致农业产量普遍下降。^176,177 在撒哈拉以南非洲，由于气候变化影响食物生产，尤其是平均气温和降雨模式的改变，预计20年间（2010-2030年）玉米和其他粗粮的平均消费价格可能上涨150-200%，其中南部非洲涨幅最大。¹⁷⁸ 在其他地区，一项对南亚最大的五个国家进行的气候影响研究表明，食物生产和农业生产率很有可能受到显著负面影响，食品价格可能上涨。这对粮食安全和营养有着重大影响。¹⁷⁹ 同样，一项在马来西亚进行的长期研究（1980-2017年）表明，气候变化对果蔬生产具有负面影响，¹⁸⁰ 可能引起饮食习惯的转变，即进一步减少摄入果蔬，更多地消费含有大量饱和脂肪、反式脂肪、糖和/或盐的深加工食品饮料。¹⁴⁵

当前的食物消费方式及其背后的粮食体系是导致负面环境影响和气候变化的主要推动因素之一，引发恶性循环。正如第2.2节所示，这些模式和体系对环境状况和气候变化产生了重大影响。当前的食物需求模式以温室气体排放和气候变化的形式造成了大量隐性社会成本，估计到2030年每年将达1.7万亿美元（图37）。然而，正如本报告2018年版所作深入的气候分析强调，也有确凿的证据表明，全球气候变化引起了越来越多的气候波动、极端气候和不可预见的气候季节性。这些隐性环境和气候变化成本未能得到解决，因此加剧了气候波动、极端气候和不可预见的气候季节性。而这反过来又对粮食和农业部门的生产率造成负面影响，最终推高营养食物和健康膳食的成本。

食物供应链中的成本推动因素

除了实现食物生产多样化和提高营养食物生产率的挑战以外，食物供应链各环节还有诸多瓶颈，必须予以解决，以便以较低的成本为消费者提供各种营养和安全的食物。

食物损失和浪费

在农业、渔业和林业部门生产层面减少产前和产后损失的数量和质量是降低食物供应链各环节营养食物成本的一个重要切入点，因为损失会减少这些食物的整体可供性，同时还可能破坏环境可持续性。在往往存在严重粮食不安全的低收入国家，关键是要增加获取更多、更丰富食物的机会。

食物损失的减少对获取食物的影响因食物供应链每个行动方而异，视整体的价格效应而定。例如，降价能够增加消费者获取食物的机会，但如果未在生产层面相应地提高生产率，降价就可能会造成产品报价下挫，进而削弱商业农户的粮食安全状况。¹⁸¹ 这突出表明，若要全面提高生产率，必须在减少生产层面产前和产后损失的同时，兼顾其他投资，以期提高生产率（如上所述）。综合运用这些措施不仅能够促进降低消费价格，还有助于提高食物生产者的利润。

最近的估算表明，全球约有14%的食物在产后生产阶段和到达零售环节之前损失。联合国环境规划署正在汇编每年在零售和消费环节浪费食物百分比的全球修正估算数字。¹⁸¹

在供应链各环节，从生产到批发零售，包括果蔬和畜产品在内，更易腐败的营养食物的损失和浪费普遍最高。最近一项分析发现，在食物供应链所有阶段，果蔬的损失和浪费都高于谷物和豆类，农场损失以及东亚和东南亚运输损失除外。¹⁸¹ 例如，仅看一个供应链阶段，撒哈拉以南非洲零售环节的果蔬损失和浪费高达35%。

生产层面导致损失的重要原因包括不良天气条件、收获和装卸方式和营销挑战。储存条件不足和供应链前期决策（例如适当的植物健康管理缺位、食物装箱或包装不当）导致产品货架期缩短。充足的冷藏能力尤为重要，有助于预防易腐败食物出现数量和质量损失。此外，在运输过程中，良好的物理基础设施和高效的贸易物流对于预防食物损失而言都极为重要。

一般而言，减少食物损失和浪费势必会产生某些成本。只有利大于弊，生产者和消费者才会作出必要努力。对于生产者，通过投资开发技术或改进做法来减少食物损失的好处比起投资成本可能太小。对于消费者，时间可能太过宝贵，没有理由尽力控制浪费，例如计划采购食物、烹饪餐食和管理食物储备。¹⁸¹ 再者，减少食物损失和浪费所产生的影响取决于其对价格的影响如何在食物供应链各环节传导；一些行动方可能受益，另一些可能受损。公共政策需要为生产者减少食物损失和消费者减少食物浪费出台适当激励，从而实现社会效益最大化，并降低营养食物成本。

技术和基础设施

水果、蔬菜和动物源性食物都极易腐败，尤其是鱼、鲜奶、肉和蛋。市场基础设施不足和加工技术有限会导致食物损失和食品价格上涨，尤其是奶等极易腐败的食品。如上所述，改进装卸、储存、加工技术和基础设施（冷藏系统、冷链、干燥技术、改良包装）就能创造机会，减少食物损失，降低食品消费价格。某些加工技术能够增加食物的营养成分，并提高营养的生物利用度，方式包括发酵、萌发和焙烧。^182,248

其中一些保存技术依赖低等技术（例如露天或日光干燥，或者熏鱼）；然而，对于需要冷藏的易腐败商品，稳定的供电变得重要起来。在撒哈拉以南非洲，大多数小农仍然难以获取制冷设施。在坦桑尼亚，估计有25%的奶由于无制冷设施而变质；该国所售红肉中有97%从未冷藏。¹⁸³ 极易腐败的食品需要可以控温控湿的储存设施。如果没有这些设施，很多生产者别无选择，只能不顾市价立即卖出农产品，或面临严重损失的风险。¹⁸³ 因此，适当储存设施的不足，对小农的收入以及当地生产新鲜食物的可供性和成本产生了不利影响。

市场基础设施的另一个重要组成部分是国家道路运输网络的总体质量和效率，这对于以合理的成本将农产品从农场运至市场至关重要。投资建设全天候农村道路尤为重要。这有助于缩短到达农村和城市市场所需的时间，从而有助于减少产前和产后损失，包括易腐败的水果和蔬菜的损失。在很多国家，运输成本妨碍了健康膳食经济可负担性的提高，尤其是对低收入消费者来说（插文19）。因此，投资建设道路基础设施将产生可观的回报，从而以较低的成本将营养食物运达市场。

总体而言，中小规模生产者参与当地和国际市场的能力有所提高。他们与当地基础设施（例如电网、道路）和当地超市更好连通，¹⁸⁴ 同时邻近日益发展的城市中心市场，从根本上驱动了这种趋势。然而，这种益处往往被抵消，原因是较小规模生产者难以遵循系统性“超市化”和市场国际化的趋势中日益标准化的采购流程。¹⁸⁵ 此外，路网不畅也仍在制约着市场的良好运转。

就食品加工业而言，令人关切的是，食品政策和私营部门提倡“实惠的热量和昂贵的营养”，¹⁸⁶ 以致超重和微量元素缺乏趋于多发。这在高收入国家和迅速发展的中低收入国家尤其令人关切，这些国家的农业部门已经或正在迅速成为食品加工业的原材料供应者，而不是供人直接消费的食物提供者。¹⁸⁶ 正如下节所讨论，这些动向强调，需要采取政策干预措施，从生产层面开始，在食物价值链各环节促进营养敏感型粮食体系。

食物环境和消费者需求作为成本推动因素

食物环境是“消费者与粮食体系接触，做出食物获取、制备和消费决策的自然、经济、政治和社会文化背景”。³⁵ 食物环境即市场，在这里供求决定食品价格，食品营销左右饮食喜好，消费者形成对食品安全和质量的理解和预期（例如通过营养标签）。消费者决策也对用于食品开支的家庭预算以及购买哪些特定食品至关重要。

一方面，消费决策建立在相对价格和消费者收入（或成本和经济可负担性）以及消费者喜好的基础之上。本部分报告聚焦成本和经济可负担性，但正如第2.4节所示，降低营养食物成本并提高健康膳食经济可负担性的政策成效，也要取决于塑造食物环境的措施，以及推动消费者喜好转向健康膳食的其他政策。

与食品市场的距离以及烹制一餐健康食物所需的时间都是阻碍很多消费者获取健康膳食和决定支付较高成本的关键障碍。这些障碍都可被视为成本推动因素，因为要想克服这些障碍，人们就不得不支付除食物本身成本以外的额外费用。简单来说，“机会成本”的概念是指因选择一项替代方案而丧失其他替代方案，正如下文所说明，能够适用于这种情况。

市场准入

在世界很多地方的城乡地区，消费者能否去到实体食品市场，尤其是新鲜果蔬市场，对摄入健康膳食构成了巨大挑战。贫困国家收入组别尤其如此，由于相距甚远和运输成本高昂，他们可能无法去到这些市场。对于这些国家收入组别，健康饮食的机会成本过高，因为他们势必会负担时间和运输成本，最后则会选择成本低得多、离家更近的不健康食品。

在这种情况下，庭院食物生产能够成为新鲜食物的优良来源，增加膳食的多样性，降低营养充足型膳食的成本。例如，菲律宾国家营养调查发现，一半以上绿色、叶类和黄色蔬菜以及四分之一以上其他蔬菜消费，均由消费这些蔬菜的家庭生产。¹⁸⁸ 一项对蔬菜不同水平的庭院食物生产、销售和消费的模拟显示，在最佳的销售和自身消费水平上，不从事庭院食物生产即无力负担营养充足型膳食的农村家庭比例能够从37%降至0%。¹⁸⁹

路网欠佳或生产地和消费地相距甚远，也构成了国内贸易壁垒，阻碍市场顺畅运转。正如在坦桑尼亚等国所见，这些制约往往转化为程度各异的食品易获性和国内价差（插文20）。

在肯尼亚，正如其他地方，果蔬和主粮消费价格的波动主要取决于收成情况、生产周期以及农场到食品市场间运输成本。在肯尼亚广袤的旱地上，必须长途运输食物，而在雨季路况恶化时，运输变得更为困难。除了季节性波动以外，从该国中部地区市场枢纽到偏远地区总部，运时每增加一小时，食品价格就上涨1.3%左右，在地区总部和远离常规运输走廊的市场之间，每耗时一小时，价格就上涨1.8%。¹⁹⁰ 这些价格上涨最终转嫁给了消费者。

城市环境和食品价格

人口增长、收入增加和城市化是食物需求增长和人们膳食变化的根本推动因素，会对食品价格产生影响。尤其是城市人口，将继续迅速增长，其中大部分增量见于亚非中小城市。值得注意的是，到2030年，预计青年（18岁以下）将占城市人口的60%，¹⁹⁷ 让迅速增长的城市人口充分获取营养食物，既构成了挑战（例如城市地区青年大量失业），也带来了机遇（例如青年从事城市农业）。

很大一部分世界城市人口生活在城市周边非正规住区，从拉丁美洲的20%到撒哈拉以南非洲的55%不等，所有低收入国家高达65%。¹⁹⁸ 尤其是在中低收入国家，便利打入传统农产品市场，仍是降低营养食物的成本，以及比更现代的超市提供品种更多的营养食物选择的关键。相反，在全球越来越多的特大城市，城市食品价格有所上涨，因为新鲜农产品运往市场越来越费力费时。

在让人获取负担得起的健康膳食方面，城市环境中超市的迅速发展带来了挑战和机遇。超市现代高效的食物供应模式带来了重大机遇，有助于大范围配送新鲜果蔬以及动物源性和强化食物，从而稳定食品价格，确保食品安全。另一方面，超市还提供了丰富的不易腐败、高能量食品，这类食品营养价值极低，往往含有大量不健康脂肪、糖和/或盐，价格低于营养食物。尽管政府能够采取措施促进超市充分供应负担得起的营养食物，但在很大程度上，促进超市链发展的是不受政府控制的技术变革和消费者需求。¹⁹⁹

在城市和城郊农业领域，能够看到一个值得推崇的解决方案，该方案令人瞩目，可供城市居民通过自行生产或通过短价值链以合理的成本获取新鲜和营养的食品，包括果蔬。就城市农民而言，邻近市场最多能将蔬菜产前和产后损失减少30%。对不同城市和国家进行的12项案例研究记录显示，这些城市叶菜供应中有80%到100%通过城市农业生产。²⁰⁰ 例如在加纳，库马西市鲜奶、香葱和生菜的供应几乎全部通过城市农业生产，同时大部分禽肉、蛋类和番茄来自该市城郊地区。²⁰¹

消费者需求作为成本推动因素

快速城市化，加上生活方式改变和女性越来越多地参与经济活动，使得消费者行为和食品文化出现了结构性变化。因此，消费者需求也成为需要考虑的重要成本推动因素。这些变化使得人们更难有时间烹制一餐健康餐食，尤其对有工作的女性而言，烹制之前也同样更难有时间购买所需营养食材。由于面临这些变化，吃上健康餐食的机会成本变得很高，因为为了减少花在烹饪上的时间，低价格、低营养的高能量快餐以及已经烹制半熟的易烹制、深加工食品随处可得。¹⁵²

一项对高收入国家的研究表明，时间不够是采纳膳食指导的首要障碍。正如成人和美国消费者支出数据分析所述，快餐店开销与受薪工时呈强正相关性。同样，欧洲中低收入上班父母对付时间压力的方法是更多依赖外卖食品和餐馆就餐，并且家常菜以预制主菜和其他快捷食材为主。²⁰²

时间制约包括购买食材、烹制食物和饭后清理 — 这些时间负担往往全都过多落在妇女身上。例如，果蔬货架期往往较短，必须频繁购买，需要更多时间烹制；菜豆也需要长时间烹调。这些时间制约都不是琐事。据估计，领取美国补充营养援助计划（SNAP，前身为食品券计划）补助的单亲家庭中，健康膳食的人工成本占食物总成本（定义为食品和烹制时间的成本之和）的60%。时间制约有助于解释为何即使负担得起健康膳食的人，也会将收入花在不太健康但更为方便的替代食品上。²⁰²

饮食文化和食物需求的另一个结构性变化与中低收入国家的收入增加有关。收入的增加引起了有据可查的膳食构成变化，包括这些国家城乡地区中产阶级对动物源性食物的需求日益增长。^3,86,203,204 此外，普遍认为，如今消费者越来越关心所吃食品的安全和质量，食物的生产方式，以及食物生产和消费对环境和社会的影响。²⁰⁵ 后一种关切尤其与高收入消费者相关。因此，这些消费者对“生态”产品的需求增加，这类产品应含有产品来源信息，包括生产用到的收获方法。这种现象见于高收入国家，这类国家的消费者需求促使更多生产和认证这些生态产品，从而大幅降低了产品价格。例如，咖啡或菠菜等产品的有机溢价在过去十年大幅缩减。2004年，有机菠菜的价格比常规产品高出60%；现在，价差已缩至7%。²⁰⁶

即使能够充分去到各购买点，包括新鲜市场、社区商店和超市，仍有一些因素影响消费者从提供的丰富食物中进行选择。其中包括各类促销，包括价格促销、产品包装和声明以及店内产品摆放位置，这些因素都与促销食品的成本有关。此外，如下所述，仍有其他措施以不同方式影响营养食物的成本以及营养价值极低的高能量食品的成本。

政治经济因素作为成本推动因素

粮食和农业政策 — 以及其他政策，包括卫生和环境领域的政策 — 有能力直接或间接影响食物成本。这些政策并非完全基于技术考量。相反，而是可能受到各种目标和利益影响的复杂决策进程的成果。作为本小节的焦点，确立粮食和农业政策框架尤其困难，需要特别注重权衡，包括在农业部门和其他部门行动之间、各项政府目标和财政政策之间、生产者、消费者和中间机构的利益之间、甚至不同农业子部门之间进行权衡。一般而言，政策制定者设法通过一系列政策实现这种权衡，或者通过补贴鼓励农业，或者以这样或那样的形式制约农业部门或其一些行为体。这样一来，政府政策决策直接或间接影响了不同人群的营养食物成本。

这意味着，在低收入国家，农业政策压低了农场批发价，如果不是降价实际抑制了农业生产，原则上这对消费者有利。减产导致消费价格上涨。另一方面，在中高收入国家，政府政策往往偏向农业生产者。

就像在低收入国家一样，当农业部门受到现行政府政策制约（或被间接征税）时，由此造成的降价也会对农村地区健康膳食的经济可负担性造成负面影响。首先，低迷的食品价格减少了小农收入，从而削弱了小农负担营养食物的能力。其次，降价抑制了农作活动，由于农村人口日益依赖当地食品市场获取营养食物，因此对消费者造成了负面影响。此外，对农业生产间接征税还有其他负面影响，包括对雇农的需求减小，以及农业和非农非熟练工的工资减少。因此，即使贫困家庭很可能从政府政策中受益，但如果间接征税促使食品价格下降，农村地区的非熟练工供应方将损失收入。²⁰⁷ 所以，健康膳食经济可负担性受到的净影响取决于农业的相对重要性。在农业部门占就业大头的低收入国家，有理由认为，农业征税对营养食物经济可负担性的净影响是负面的。²⁰⁸

以上是生产者与消费者利益之间微妙平衡作用的一个例子。一方面，更高的食品价格会激励农民、经商者和加工者从事生产。另一方面，食品价格还是贫困生产者实际收入的主要决定因素，他们都把很大一部分收入用于购买食物。

贸易政策对食物成本的影响

贸易是全球粮食安全的核心要素。过去十年，农业贸易大幅增长，以致全球全部膳食能量供应中几乎有20%来自进口食品。²⁰⁹ 食品贸易和进口食品消费的这部分增长主要由中低收入国家驱动。很大一部分出口均由少数净出口新兴经济体提供。五个国家（中国、朝鲜民主主义人民共和国、日本、俄罗斯联邦和沙特阿拉伯）约占全球食品进口总量的40%。七个国家（阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、新西兰、泰国和美国）约占食品出口总量的55%。因此，这些主要参与者对国际市场稳定和价格影响巨大。²⁰⁹

贸易政策通常是指影响贸易流量的边境政策和国内支持措施。下文讨论聚焦前者的影响，包括直接影响进口（例如关税和非关税措施）和出口（包括出口税或出口限制）的措施。观察家指出，与食品价格上涨有关的挑战可能部分源自贸易政策。²¹⁰ 2015年，世界贸易组织（世贸组织）成员国商定取消农业出口补贴，旨在为全球食物生产者营造公平贸易环境，尤其是要惠及中低收入国家食物生产者，他们无法和通过补贴人为促进出口的高收入国家食物生产者竞争。²¹¹ 尽管如此，一些政府仍然继续采取出口禁令和管制，并且往往具有临时性，以便降低和稳定国内主粮价格。然而，这类限制在降低国内食品价格方面无效，往往会增加价格不稳定性。^212,213,214 此外，当贸易政策被用于保护国内市场免受世界市场不利动向的冲击时，这些政策会产生乘数效应。具体而言，高企的食品价格可能引发一系列出口限制，从而加剧世界食品价格上涨，反过来影响限制更严的政策。同样，低迷的食品价格可能导致出口国政府出台出口促进措施，反过来降低世界价格，并引发进一步促进措施。²¹⁵ 自从世贸组织2015年通过“内罗毕一揽子协议”以来，世贸组织规则不再允许这类补贴。

就食品进口而言，贸易政策会改变进口食品和进口竞争食品之间的相对价格，从而影响不同食品的成本和经济可负担性。抑制进口的贸易政策是保护国内生产者和食品加工业的最常用政策工具。一般而言，农产品的关税壁垒仍然高于任何其他产品类别，这就增加了实行这些限制国家的食物成本，并导致了资源分配不当，以致全球福利下降。在世界范围内，通过干预措施，政府对糖类、大米和畜产品生产的支持最大，而对番茄和香蕉等营养更丰富的果蔬生产抑制最多（表12）。

除了关税壁垒以外，政府还采取非关税措施，例如卫生与植物卫生措施和技术性贸易壁垒。随着过去十年贸易自由化的推进，涉及产品质量、健康和安全标准的监管政策数量有所增加。畜产品和蔬菜是受非关税措施限制最多的产品类别，世贸组织数据库中仅这些产品就录有16000多项措施。²¹⁶ 非关税措施可能对膳食经济可负担性产生负面影响。例如，进出口商可能面临遵守监管要求带来的额外成本，从而推高了贸易成本。这反过来会提高食品价格，降低膳食的经济可负担性。另一方面，非关税措施能够在提高食品安全和质量方面发挥重要作用，并改进膳食营养成分。关税和非关税措施令面对不确定市场前景的食品出口国关切，从而减弱了政府优先发展农业生产作为经济增长和发展重要源泉的动力。直接后果是基础设施和创新领域的农业投资不足。²⁰⁹

如上所述，贸易政策往往涉及重大的权衡利弊。例如，在很多拉丁美洲及加勒比国家，进口禽肉须缴进口关税，国内禽肉生产者因而免受巴西和美国低价进口产品的影响。尽管这些政策有效排除了进口，但也推高了当地鸡肉零售价格，使消费者不太负担得起这种主要的动物蛋白质来源。²¹⁷

东非共同体（东共体）的稻米案例表现出了类似的两难境地。在布隆迪、肯尼亚、卢旺达和乌干达，东共体对稻米等敏感产品征收高达75%的共同对外关税。尽管此举保护了东共体稻农和加工者免受低价进口产品的影响，但证据表明，这种支持使零售市场的消费者为稻米支出更多。²¹⁷

其他影响食品价格的国内支持措施

除了上文讨论的贸易和市场政策以外，国家政府还可能出台其他影响食品价格的措施，即在支持农业生产者和消费者之间权衡利弊。世界各国施行计划价格政策。战后几十年来，包括美国和欧洲联盟国家在内，高收入国家持续采取价格措施来支持国内农民，但最近基本已代之以与价格和产量脱钩的直接付款。²¹⁸ 在中低收入国家，政府仍然重拾其中一些措施，或者保护消费者免受高昂食品价格的影响，或者鼓励国内农业生产并防止利润损失。就前者而言，干预措施通常采取控制食品价格、减少消费税、干预限制垄断或寡头垄断地位、释放粮食储备的形式。就后者而言，政策制定者通过限定最低价和参考价的定价机制，或通过商品委员会的补贴价采购鼓励生产。²¹⁹

无论政策目标如何，这些干预措施中每一种都会让人有赢有输，健康膳食的经济可负担性也会受到影响。例如，通过控制价格来防止食品价格上涨，可以使最弱势公民更负担得起健康膳食。尽管如此，由于零售价受控，这种干预措施可能减少农民生产营养食物的动力，进而削弱国内营养食物的整体可供性。

公共支出和投资

公共支出和投资也会影响食物成本。公共支出是政府塑造发展本国粮食体系的有力工具。^220,221,222 公共开支能够作为一种保证公平的工具，用于偏向最贫困家庭农民和小规模生产者重新分配资源，或者用于解决市场失灵问题，或克服粮食和农业部门公共物资供应不足的困难。²²²

公共开支的重要性已获得广泛共识。必须确保稀缺资源投入回报更高的领域。某些被证明产生高回报的支出类型，例如农业研发和推广，往往急缺资金。²²³ 相反，尽管补贴能够在提高生产率方面产生积极影响，但长期回报估计低于公共产品。

部分撒哈拉以南非洲国家的公共支出数据²²⁴ 显示，该区域政府可用的有限资源主要被食物生产投资消耗，这项投资继续以牺牲粮食体系其他部分为代价，在农业投资中占据最大份额（图40）。如上所述，低收入国家农民主要受到压制价格的贸易和市场政策制约。另一方面，他们似乎从大量预算转拨中受益，这类转拨主要采取投入品补贴计划和一些其他农场收入支持措施的形式。²²⁵ 这类支出常常为政策制定者所青睐，原因是能够为构成这些国家庞大选民基础的农村人口带来立竿见影、容易变现、有的放矢的效益。然而，即使弊大于利，也难以逐步取消投入品补贴。²²⁶ 投入很大一部分预算用于投入品补贴，可能不是确保部门发展和食物经济可负担性的最高效办法。²²⁶

正如图40所示，储存和营销等产后设施仍然缺乏支持。与面向生产者的支出相比，惠及消费者的支出（例如学校供餐和现金补助）也较为有限，但最近在一些非洲国家，这种趋势明显有所反转。埃塞俄比亚、肯尼亚和莫桑比克等国越来越重视社会保护计划，尤其是针对最贫困人口的现金补助。²²⁵ 在较小程度上，这类支出以及营销和储存支出，能够解决贫困人口在获取营养食物方面面临的制约。与非农业研发开支相比，农业研发投资也被证明卓有成效地减少了营养不良。例如，引进良种能够形成正面的供应冲击，以便降低价格并增加消费，从而改善部分营养结果。^227,228

如上所述，其他大有潜力提高营养食物经济可负担性的投资在于道路基础设施。在所分析国家，平均只有16%的支出拨给基础设施项目（图40）。然而，一些研究确认，改善道路能够降低当地作物价格，同时对产量较低地区影响更大，并引起食品价格适度波动。^229,230

尽管公共预算扶持生产者的偏向能够部分抵消低收入国家生产者面临的负名义保护率，但最好调整配置平衡，向会对粮食安全和营养产生长期影响的更高效支出倾斜。纳入营养敏感型要素以后，道路和储存基础设施等公共产品以及粮食援助计划（图40“消费者补助”项下粮食援助、现金补助和学校供餐）领域的投资，对于确保健康膳食的经济可负担性至关重要。

全球化和粮食体系转型

全球粮食体系经历了重大转型，尤其是在1990和2000年代，一场以城市化、收入增加、市场自由化和外国直接投资为标志的食品业全球化浪潮席卷了发展中世界。²³¹ 这种全球化伴随着跨国食品公司投资的大规模增长，以及超市食品销量的迅速增加，即“超市革命”。²³²

这些动向是驱动粮食体系转型以及影响食物成本和经济可负担性的一个重要政治经济因素。例如，随着经济权利日趋集中到少数跨国食品企业手中，这些企业参与政策制定进程并游说减少对其适用的法规，推动对其他部门适用的法规（例如要求政府保护企业投资利益的贸易和投资协定），抵制或拒绝对其产品适用的税项，游说政策制定者出台对其经营有益的补贴。因此，“市场权力随时变成政治权力”¹⁴⁵，并使往往高脂肪、高糖和/或高盐的深加工食品价格极低。

毫无疑问，当市场权力和全球化使营养价值极低的高能量食品降价时，膳食消费方式和营养状况就可能出现显著变化。更负担得起这类高能量食品的低收入人群尤其如此。²³¹

同样，粮食体系的全球化和超市的扩张带来了经济机遇，但也伴随着农村地区小农和劳工边缘化加剧和贫困加深的风险。例如在肯尼亚，超市的兴起为农村贫困人口提供了收入机会，小农纷纷与超市签订新鲜农产品供货合同。然而，尽管很多小农从中受益，但其他人发现合同条件不利，存在风险。²³³ 在这些情况下，不仅小农可能沦为局外人，而且包括果蔬在内，当地传统食品商业化路线也可能断裂。在世界其他地区，连锁超市订单农业拉低了价格，但价格也趋于稳定。²³⁴

在亚洲中等收入国家，尤其是印度和东南亚国家，现代零售业以超市形式进行的渗透不及墨西哥和南非等其他国家显著。¹⁹⁸ 在印度，农村商业中心为小农与迅速发展的城市市场接轨提供了便利。除了向农民采购食品以外，这些中心还提供农场投入品和设备等服务以及信贷机会。把食品加工、包装和冷却设施建在一处，使消费者能够从集聚经济中受益，并总体降低食物供应链各环节的交易成本。印度的这种模式催生了提供低价主粮的农村超市。²³² 消费者之所以被提供新鲜果蔬、蛋、乳、肉和鱼的超市所吸引，是因为超市没有传统农贸市场的食品安全问题。

不过，尽管现代食品零售店和超市改变了全球粮食体系，并对人们获取营养食物的方式产生了重大影响，但传统的食品市场和小型独立零售店仍是很多国家实惠的营养食物的重要来源。例如，在印度、印度尼西亚和越南，传统食品零售店仍占食品零售份额的80%以上，而在中国和土耳其等中等偏上收入国家，约占食品零售份额的60-70%。¹⁹⁸

结 论

本节表明，粮食体系全程都存在推高营养食物成本的因素，包括食物生产、食物供应链、食物环境和消费者需求以及食物政治经济因素。这意味着，为使政策能够降低营养食物的成本，并确保健康膳食的经济可负担性，需要在未来粮食体系转型中有突出体现。只有这样，世界才能重回正轨，实现可持续发展目标2到2030年消除饥饿和粮食不安全（具体目标2.1）以及一切形式营养不良（具体目标2.2）的具体目标。此次对成本推动因素的审议，对于确定有助于降低营养食物成本并提高健康膳食经济可负担性的具体政策至关重要，下节介绍这些政策。然而，由于在量化营养食物成本推动因素的过程中难获数据，因此急需开展更多研究，确保更坚实的知识基础，为政策提供依据。

正如本节所示，一些推高营养食物成本的因素是环境退化和气候变化挑战造成的后果。结合上节讨论的隐性环境成本，更有理由解决与当前粮食体系有关的环境外部性。这能够形成重要的潜在合力，帮助为所有人降低营养食物成本，确保健康膳食经济可负担性，同时推动粮食体系转型，使其更具可持续性。

主要信息

本报告前几节的分析结果强调，在让世界人口有机会获取健康膳食，从而满足营养要求并过上活力健康生活方面，面临诸多挑战。发人深省的统计数据呼吁迅速推动粮食体系转型，转向负担得起、以植物为主、可持续的膳食。主要结果总结如下：

• ▸ 全球膳食成本和经济可负担性估算表明，30多亿人负担不起健康膳食；15多亿人负担不起满足必需营养要求的膳食；1.85亿人甚至无法获取膳食能量充足的膳食。

• ▸ 到2030年，主要由于超重和肥胖人数迅速增加，与非传染性疾病有关的膳食相关健康成本可能高达1.3万亿美元。

• ▸ 当前食物消费方式以温室气体排放的形式造成了大量社会成本，到2030年，估计每年1.7万亿美元。

结合本报告第1部分介绍的粮食安全和营养状况最新数据，这些估算表明，在到2030年推动本国粮食体系转型方面，政策制定者面临巨大挑战。COVID-19疫情对食物供应链和人们获取营养食物产生了负面影响，因此将加剧这些挑战。尽管存在很大不确定性以及全球深度衰退的可能性，但各国能够采取行动，弱化疫情对粮食和营养安全的影响。

本节就确定行动和投资优先顺序的政策工具和战略提供指导。重点是在粮食体系转型的大背景下，降低营养食物的成本，确保健康膳食的经济可负担性。本节讨论的一些政策和战略能够成为在增强粮食体系抵御COVID-19疫情这等规模冲击方面更广泛努力的一部分。提给政府的更具体政策建议载于插文21。

正如本报告第2.2节所述，健康膳食能够在降低膳食相关健康成本和环境成本的整体战略中发挥重要作用。应对给社会造成的“隐性成本”需要采取多类政策措施和投资，这些暂不属于本报告的聚焦范围。

为粮食体系有效转型做好准备

离在当前经济、社会、政治环境下实现各项宏大的可持续发展目标具体目标只剩下十年时间，而这一环境极易受到气候冲击和COVID-19疫情危机带来的始料未及的后果影响。从短期来看，各国必须寻求和开展政策和投资改革，推动当前的粮食体系实现转型，确保人人负担得起纳入可持续性因素的健康膳食。急需采取行动，尤其是针对社会中面临最大挑战的最贫困人口。

必须克服关键的政策挑战，包括：（i）健康膳食极难负担得起；（ii）政府政策往往根深蒂固，偏向主粮而非其他营养食物的生产、贸易和消费；（iii）全球化和本地食物价值链几乎完全由谋利动机驱动，而不是力求提供促进健康膳食和增强可持续性的食物；（iv）往往含有大量脂肪、糖和/或盐的高能量食品供应增加，以致肥胖和膳食相关非传染性疾病人数迅速增加；（v）消费者行为和喜好往往在高能量食品密集营销的影响下变化，从而日益助长不健康的饮食习惯，引起非传染性疾病高发，导致所消费膳食留下大量碳足迹。

插文22介绍了推动市、国家、区域和全球层面粮食体系迅速有效转型的路线图，包括若干关键的高级别政策磋商、分析和行动。

在插文22建议的粮食体系转型过程中，应遵循以下重要原则。

确保有的放矢的政策工具和投资战略

鉴于从市到国家和全球层面粮食体系的广泛多样性和复杂性，以及不同粮食体系之间的相互作用，每种情况都需要一套有的放矢的协调性政策工具和战略，以及推动粮食体系转型的公共和私营部门投资。为发挥成效，拟议政策措施必须首先承认一个国家或社区的粮食安全和营养现状，以及提出政策建议所处的具体粮食体系背景。

其中包括明确第2.3节审议的各国营养食物的成本推动因素，除此以外，尤其还要透彻了解粮食体系在驱动农村经济方面发挥的关键作用。同样重要的是，考虑到城市化快速推进，食物供应链网络日益复杂，以及要越来越多的城市消费者提供安全营养的食物，城乡之间建立紧密联系就变得至关重要。

深入了解总体挑战以后，政府以及区域和全球机构应与有关各方磋商，着力出台一整套政策措施，推动粮食体系迅速高效转型。其中，应充分了解政治经济和潜在权衡利弊在多大程度上提高或妨碍纳入可持续性因素的健康膳食的经济可负担性。

改进规划和协调，加强政策协调一致

鉴于现有粮食体系的复杂性和多样性，以及往往对其产生不良影响的政治经济因素，诸多不同经济部门需要同心协力：卫生、农业、环境、林业、渔业和水产养殖业、食品业、贸易和营销、金融和发展、基础设施、零售和教育。包括政府、私营部门、研究界和学术界、民间社会、媒体以及食物生产者和消费者本人在内，所有行动方都必须通力合作。其中包括具有垄断力和寡头垄断力的全球价值链行动方，他们会对各国国内粮食体系产生影响。

某些政策措施或投资对粮食体系转型的影响大于其他措施，以致一些部门代表只倡导这类措施。然而，鉴于一个粮食体系背景下不同行动互联互通，各部门只有同心协力，才会显现效果。尽管大多数粮食体系投资均由私营部门进行，但通过弥补短板（例如投资路网和社会保护机制）、应对市场失灵来提供公共产品和提高社会价值却主要是公共部门的职责。²⁴² 强化粮食安全和营养治理是联合国营养问题行动十年的优先重点，其中强调跨政府、部门间和多部门协调。大多数国家（80%）报称，国家营养政策的协调机制已落实到位。²⁴³

考虑转型的时间问题

由于短期干预措施旨在满足最贫困和粮食最不安全人口的迫切需求，一定不能在转型进程中忽视这类最弱势人口的营养需求，哪怕意味着增加国家的环境足迹。在婴幼儿和青少年等生命周期的关键阶段，或在妊娠和哺乳期，营养要求得不到满足，就会产生终身和跨代后果。因此，必须在粮食体系转型进程之初，充分满足迫切的食物消费和营养需求，哪怕必须为此权衡某些利弊（即权衡环境方面的利弊）。

公共部门主要负责对粮食体系转型的长期投资，例如兴建水利和道路基础设施，还负责采取其他措施，为价值链各环节实现成本效益创造有利环境。政府也能够通过共同投资、征税、补贴或监管来落实投资决策，鼓励私营部门投资粮食体系以提倡健康膳食，同时了解其环境足迹。这些投资应辅以监管和自愿措施、消费者教育和其他激励机制。²⁴²

需要制定纳入短期和长期视角的战略和政策，以便帮助确定投资和干预措施的优先顺序，同时避免在各国粮食体系转型过程中作出不利权衡。尽管在确保适时作出适当政策决策方面遇到诸多挑战，但仍有很多机会可以加强食物价值链，从而在全球各地市场上以负担得起的价格提供新鲜、营养的食物。以下建议的各类政策工具、干预措施和投资，能够推动现有粮食体系向更负担得起的健康膳食转型。

旨在降低健康膳食成本、提高其经济可负担性的政策方案

世界人口日益增长并城市化，加上收入水平不断提高，给粮食和农业部门构成了巨大压力，必须增加产量，以防食品价格上涨。¹⁰³ 为抵消这种价格上行压力，并提高健康膳食经济可负担性，粮食和农业政策及激励机制必须帮助加快提高果蔬和高蛋白食物的生产率和产量。重要的是，一些估算表明，仅提高农业生产率，就有助于增加近80%的世界农村极端贫困人口收入，其中大多数人均以务农维生。¹⁴⁹ 然而，气候变化和自然资源制约的影响将给扩大农业生产带来更多的挑战。以上趋势要求在粮食和农业领域以及整条食物供应链实行大刀阔斧的改革政策，满足日益增长的食物需求。

结合本报告前几节的要点，为推动全球粮食体系转型，提高健康膳食经济可负担性，应予考虑的政策方案和投资总结载于图41。本节余下内容详述所列每项政策建议。

旨在降低营养食物成本的政策和投资

聚集农业生产的政策。要想降低营养食物的成本，提高健康膳食的经济可负担性，就必须首先重新调整农业领域的优先重点，向更有利于营养的粮食和农业生产倾斜。应加大公共支出力度，支持落实旨在提高生产率的政策决策和投资，鼓励粮食生产多样化，确保营养食物供应充足。在某些情况下，需要重新分配支出，以便更好确定优先顺序，并加强作为粮食和农业部门整体战略一部分的公共支出成效。有鉴于此，政府也必须在政策决策中认真权衡利弊，并评估替代性政策措施对消除饥饿和一切形式营养不良这一最终目标的影响。这种转变应考虑下述粮食和农业政策及投资的整体问题。

投资提高营养敏感型农业生产率并实现多样化。必须从生产者层面开始，实施增加健康膳食获取机会的政策方案和激励机制。支持蔬菜、豆类、乳品、禽肉、鱼品和水果庭园食物生产的投资至关重要，有利于贫困农村地区的人们更好地获取健康膳食。改良和更可持续的农作技术（包括气候智能型生产方法）方面知识的获取至关重要，有利于提高生产率和保持利润率，并以更低成本生产适销余粮，同时提高粮食体系抵御能力。

政策和投资还必须着眼于改善人口营养结果，^182,244 包括推动多样化、一体化粮食和农业生产系统，增强粮食和农业领域妇女和青年权能，鼓励果蔬以及小规模畜牧业、混农林业、水产养殖业和渔业产品增产。

应考虑制定鼓励由单作转向一体化生产技术（例如混农林业和稻田养鱼）的农业政策，这有助于降低生产成本，提高食物生产者收入和抵御能力，提供生态系统服务，增加膳食多样性。认识到一体化方法对粮食安全和营养的积极影响，联合国营养问题行动十年（2016-2025）有关“打造可持续、具有抵御能力的粮食体系促进健康膳食”的行动领域强调，应将营养目标纳入粮食和农业政策，并确保人人获取安全可持续的健康膳食。²⁴⁵

推动城市和城郊农业。还应投资发展园艺作物生产，在城郊和城市环境下扩大生产多样化营养食物，让人更方便获取果蔬，同时缩短食物供应链，减少食物损失风险。由于城市农业生产系统丰富多样，以及普遍缺少对城市农业相对重要性、性质和粮食安全影响的了解，²⁴⁶ 因此难以提供具体的政策建议。同时，为确保充分发挥城市农业促进粮食安全和营养的潜力，需要针对城市农业建立适当的治理和机构支持机制，包括扶持性立法。²⁴⁷

避免对营养食物征税。在最需要增加食物产量的低收入国家，由于汇率波动、价格控制或农民议价能力弱等原因，农业部门往往受到抑制。倾向于压低农产品价格的政策干预措施，不仅减少了农民的收入和生产动力，还降低了健康膳食对一些最边缘化人口（农村贫困人口）的经济可负担性。因此，应避免采取（通过直接或间接征税）对粮食和农业生产不利的政策，因为此类政策往往会对营养食物的生产造成负面影响。

粮食和农业领域的补贴水平也应得到调整，尤其在低收入国家，以避免对营养食物征税。粮农组织的一项分析表明，在一组68个国家中，糖类补贴最高，其次是畜产品和主粮（以稻米为主）补贴。在这组国家中，果蔬所受抑制最大（通过各类抑制生产的政策措施）。政府应客观审查现行农业政策，确保营养食物的生产得到扶持，而不是被征税。

其他政策和结构性障碍，包括很多低收入国家的私营部门实力薄弱，限制了蔬菜和其他非主粮的供应反应能力。在印度，提倡生产主粮作物的政策，例如肥料和信贷补贴、价格支持以及灌溉基础设施（尤其是针对水稻），往往不鼓励生产豆类等传统非主粮作物。²⁴⁸ 很多其他地区一直在灌溉基础设施建设方面偏向主粮作物。相反，政策应推动对灌溉基础设施进行投资，尤其重视提高蔬菜和其他高价值商品的四季生产能力，以便提高营养食物的经济可负担性。

投资于研究、创新和推广，提高粮食和农业部门营养食物生产率。国家粮食和农业战略及计划应加大研发投资，提高营养食物的生产率并帮助降低成本，同时让人尤其是小农更好获取改进的技术，从而维持足够的盈利水平。与此同时，还应提供研究和推广服务，使生产者能够采用更可持续的生产方法，从而保护自然资源（尤其是水土²⁴⁹）和生物多样性。²⁵⁰ 此外，与区域和国际研究和推广组织及网络的协作至关重要，有利于加强国家农业研究和推广系统能力，并便利分享知识和最佳做法以及创新，从而提高产量和生产率。

需求驱动型研究和推广领域的公共投资应辅以农村电气化计划、灌溉基础设施和机械化领域的投资，从而进一步提高生产率。进行粮食和农业领域研发的同时，低收入国家还需要扶持推动包容性农业创新，满足日益增长的食物需求。农业创新在这样一种体系中最有效，即研究组织、推广和咨询服务部门以及其他重要机构相互交流，并与家庭农民紧密联系，从而使其能够提高生产率，增强冲击抵御能力，加强可持续自然资源管理。²⁵¹

农业创新可采取多种形式，尤其包括节省劳力的机械化；作物和动物育种；利用生物防治物并管理土壤生物多样性，以便提高土壤肥力，此外还在缺水地区水培生产粮食；开发畜禽和水生动物疾病疫苗；更多利用信息通信技术；利用无人机航测抗击沙漠蝗；农民另辟蹊径打入市场。

食物价值链各环节的政策方案。设计执行上述旨在提高营养食物生产率的政策方向，也需要考虑每种产品供应链（或价值链）的关键问题。在这方面，价值链方法有助于在复杂的粮食体系中提供引领，发现加强不同阶段营养的机会。²⁵² 对于任何一种食品，食物价值链各环节的所有行动最终都会影响消费价格，从而影响食物的经济可负担性（取决于消费者的收入或购买力）。主要的政策行动以及公共和私营部门的投资能够提高农业生产率，减少食物损失，提高食物价值链各环节食物储存、加工、包装、流通和营销效率，这些都会转化为更低的食品价格。在很多国家，随着粮食体系日益复杂并相互交织，尤其是在迅速发展的大都市区，公共和私营部门需要增加食物价值链投资。

现代食物供应链以日益多样化和差异化的食品，给食品“增值”带来了巨大机遇。同时，还增加了消费者成本。本报告在下文介绍各种政策方案，必须认识到，如果一项政策只是直接干预农业生产以提倡健康饮食习惯，而不考虑整条食物供应链上食品的加工、流通和营销方式，²⁵³ 以及干预措施对每个阶段的影响，那就不太可能做到有效或高效。下文讨论了在粮食体系背景下、以及食物价值链各环节上政策行动和投资，此类措施具体着眼于提高健康膳食的经济可负担性，以及也纳入可持续性因素的健康膳食。

旨在打造营养敏感型价值链的政策和投资。纵观全球，政府和发展机构开始越来越多地关注利用营养敏感型价值链改善营养。²⁵⁴ 例如投资改善储存、加工和保存条件，保留食品营养价值。正如上文所讨论，在生产层面丰富作物生产品类，并兼营混农林业、畜牧业和/或渔业产品，也对提高收入以及改善小规模生产者营养结果至关重要。²⁵⁵

一直以来，尤其倡导中高收入国家以及迅速发展的低收入国家需要加强政策，打造更敏感对待营养问题的价值链，在这些国家，农业部门已成为食品加工业的原材料供应方，并且粮食体系政策提倡实惠的热量和昂贵的营养。¹⁸⁶ 还注意到，中低收入国家越来越多营销和供应深加工高能量食品，因而需要增加这类食品（主要是精制淀粉类、油类和糖类）的原料产量，而轻度加工的营养食物则供应有限。²⁵⁶ 这些态势凸显出要采取政策干预措施，从生产层面开始，在食物价值链各环节推动营养敏感型粮食体系。¹⁸⁶

例如，鉴于小岛屿发展中国家面临的独特挑战，《小岛屿发展中国家粮食安全和营养全球行动计划》强调，必须发展更具抵御能力、更敏感对待营养问题的粮食体系及其价值链。营养敏感型方法尤其力求解决不断增加的营养不良和健康成本，造成这些成本的原因则是更多高能量和深加工食品兴起并受人喜爱；食物损失和浪费严重；食品安全问题和跨境疫病多发，以及环境和自然资源退化。¹⁷⁵ 又如，在印度尼西亚东部开展的小农生计发展项目采用营养敏感型价值链方法，填补被发现在少女中尤其严重的“营养缺口”。该项目明确了能够填补这些女童以及其他家庭成员营养缺口的食品，包括香蕉、木薯、玉米、菠菜、甘薯和鱼，还给小农带来了有利可图的商机。运用的营养敏感型方法有助于增强妇女权能以及创造更多收入，从而为当地粮食体系奠定了基础，可持续提供促进健康饮食习惯的营养食物。因此，涵盖多种价值链的投资有助于膳食和收入来源的多样化。²⁵⁷

旨在减少食物损失的政策和投资。这些政策和投资能够以两种方式提高营养食物的经济可负担性。首先，侧重于食物供应链的早期（生产）阶段，因为这样往往能增加供应量，从而降低食品的农场批发价。¹⁸¹ 这对减少果蔬、乳品、鱼和肉等易腐败商品的损失尤其重要。其次，瞄准食品供应链中损失最严重的环节，因为这更有助于降低目标食品的成本。整体价格效应因商品和国家而异。¹⁸¹ 在很多中低收入国家，在市场缺位、道路基础设施薄弱和冷藏设施建设不善的地区，易腐败商品的食物损失最为严重。投资改造储存设施以及改进产后保存保护技术，不仅减少食物损失，还有助于维持食物营养成分，提高食品安全。

营养敏感型装卸和加工方面的政策与投资：除了食物储存以外，适当的食品装卸和加工设施对提高价值链各环节的效率至关重要。如果这些增效传递给消费者（以节支形式），就会促进提高健康膳食的经济可负担性。改善储存、加工和保存条件，也可以提高食物生产者的收入，此外还可以减少季节性对粮食不安全和营养不良的负面影响。¹⁸² 正如插文23所示，在印度尼西亚，通过扶持沿海和小岛屿社区渔业和水产养殖业生产以及加工和营销，提高了生产率、收入、膳食多样性，并增强了妇女权能。

食物强化。眼下，全世界有20多亿人主要因膳食缺乏维生素和矿物质而缺乏微量元素。建议强化经常消费的食物（例如食盐碘化）和主粮（通过生产层面的生物强化，或通过产后强化），以经济有效地减少这些缺乏。²⁶³ 例如，生物强化作物是指营养得到增强的作物，即利用农艺措施、传统植物育种或现代生物技术，增加微量元素密度，从而确保膳食的主粮作物成分尽可能营养。²⁶⁴ 这对中低收入国家的农村贫困和小规模农户尤其重要，他们的膳食仍以主粮为主，还无法获取多样化的健康膳食。鉴于强化食物以略高的价格提供了更多微量元素，家庭因而能够降低健康膳食的总成本。需要制定国家标准，同时建立质量保证和质量控制体系，并进行监管和公共健康监测，从而确保根据国际准则进行高质量强化。^{265,266,267,268}

投资路网以及运输和市场基础设施。改造国家路网以及运输和市场基础设施，需要大量公共和私营部门投资，但对确保提升健康膳食的经济可负担性却大有帮助。运输成本是妨碍很多国家尤其是低收入国家提高健康膳食经济可负担性的瓶颈。农场以外大量实体基础设施的投资，有助于减少农产品尤其是易腐败营养食物运往市场的成本。此外，改善全天候农村道路和国家路网，能够便利农民打入市场并减少产前和产后损失，这最终都会促进降低消费价格（见第2.3节插文19）。

此外，改造城乡实体市场基础设施，能够促进农业生产者打入市场，使其能够在竞争和公平的环境中出售产品。这提高了价格形成方面的竞争力，并强化了消费者获取食物的食物环境，包括各类新鲜农产品和其他营养食物。如果考虑到城市市场的发展，这些改造措施潜力巨大。例如在亚洲，目前约有60-70%的食物供应经过城市市场，²⁶⁹ 而在非洲，城市食品市场迅猛发展，目前在供人消费的食物总量中占比一半或以上。在肯尼亚，消费的新鲜果蔬中有95%以上在国内种植，并以小农种植为主，同时由中小企业（SME）通过非正规供应链供给城乡市场。²⁷⁰ 旨在加强路网以及运输和市场基础设施的政策以及公共和私营部门投资，提高了国家增加城乡市场供应食品品种并降低营养食物成本的能力。

正如在孟加拉国所见，公共投资在加强社区市场和市场联通道路的过程中提高了市场准入机会，改善了目标受益人的粮食安全和营养结果。²⁷¹ 在尼泊尔，加强高价值作物生产者组织和当地贸易商的联系，也改善了目标生产者的粮食安全结果。²⁷² 在美国，政府鼓励每周举办农贸市场，并监管当地超市储备新鲜农产品，有助于增加“食物沙漠”选择营养食物的机会 — 所谓“食物沙漠”，常见于无力负担实惠的营养食物的低收入社区。²⁷³

确保贸易和营销政策兼顾生产者和消费者利益。旨在降低消费者食物成本同时避免抑制当地营养食物生产的贸易和营销政策，往往难以权衡。尽管如此，在决定城乡消费者健康膳食成本，同时确保达到食品安全标准方面，内部贸易和营销机制的效率可能与国际贸易支持措施同等甚至更加重要。这尤其重要，因为城市化快速推进，食物价值链拉长，以及对当地粮食体系的需求普遍提高，表现为消费者要求在选购可选食品方面更多样化，还要求制定适当的食品安全标准，并解决可持续性问题。

国际贸易政策往往影响健康膳食的经济可负担性，降低或提高进口食品和进口竞争食品之间的相对价格（插文24）。正如第2.3节所讨论，保护性贸易政策（即进口关税、非关税措施和配额）以及投入品补贴计划，倾向于保护和鼓励本国生产主粮，例如主要提供热量的大米和玉米，往往对提供维生素和矿物质的果蔬等营养产品不利。此外，执行过严食品安全标准的非关税措施可能对营养食物的成本影响过大。因此，这也可能对健康膳食的经济可负担性产生重大不利影响。所以，政府必须认真考虑非关税措施对健康膳食经济可负担性的影响，避免制造监管性贸易壁垒，以免对贫困家庭获取健康膳食产生负面影响。一般而言，而且尤其在粮食危机时期，例如COVID-19疫情蔓延期间，保护主义很有可能增加健康膳食成本，因此不应施加农业贸易限制。

在人道主义情况下加强食物供应链。在某些情况下，例如既有食物供应链被重大自然或人为灾害（例如大规模洪涝、地震、武装冲突或内乱）打乱，上述很多建议可能极具挑战性。在这种情形下，食物供应链起初可能断裂，直到当地市场和紧张的供应链重新开始供应食物给弱势人口，包括处于人道主义状况的流离失所人口。当地社区产能有限、市场基础设施薄弱、供应链瓶颈和市场竞争有限，极有可能使这些几乎或完全没有收入来源的部分最弱势人群面临高昂的食品价格。除了作为粮食援助提供的主粮以外，新鲜农产品、鱼和肉等营养食物的有限供应构成了进一步挑战，以致难以提高营养充足型膳食的经济可负担性，更不用说这种状况下的健康膳食。在这种情况下，正如肯尼亚卡库马难民营的例子所示（插文25），食物价值链各环节的主要行动方必须帮助让最弱势人口以负担得起的价格更好获取营养食物。

旨在确保健康膳食经济可负担性的以消费者为本的政策

旨在减轻贫困和收入不平等现象的政策。旨在减轻贫困和收入不平等现象、同时加强就业和创收的政策，对于提高人民收入和继而提高健康膳食的经济可负担性而言也至关重要。眼下，占世界人口10%的7亿多人仍生活在极端贫困中。²⁸⁰ 约有80%的极端贫困人口生活在农村地区。²⁸¹ 此外，根据第2.1节所载分析，这7亿人中无人负担得起营养充足型膳食或健康膳食。可持续发展目标1“在全世界消除一切形式的贫困”仍是一大要务，为此需要与国内落实可持续发展目标2和大多数其他可持续发展目标的工作密切协调，采取大量政策干预措施，还需公共和私营部门投资很多国家的各个社会经济部门。如今尤是如此，因为COVID-19疫情的影响可能逆转过去几十年大多数国家实现的贫困发生率稳定下降趋势，¹⁴² 同时还威胁人们获取健康膳食的能力。

加强就业的政策和减轻收入不平等以加强粮食安全和改善营养的政策（包括社会保护政策）之间存在重要的协同合作关系，但这些内容已在2019年版报告中进行了深入探讨。此外，该版全面探讨了在保障粮食安全和营养方面的挑战，因为这些挑战涉及同样在经济减速和衰退背景下保护收入的措施，例如在COVID-19疫情引起的全球经济衰退背景下。

今年这版报告也强调了社会保护政策的重要性，但仅强调营养敏感型政策。这几类政策最适合让低收入消费者更好获取营养食物，从而提高他们的健康膳食经济可负担性。这类政策在艰难时期尤为重要，比如目前COVID-19疫情期间。

加强营养敏感型社会保护机制。在考察三种不同膳食经济可负担性的过程中，前几节提供证据表明，即使是能量充足型膳食，千百万人也会因高成本障碍而无力负担。通过各种社会保护机制提高最贫困人口的购买力，是全世界改善粮食安全、营养和健康的惯常做法。²⁸² 社会保护机制是一系列政策和计划，通过保护和促进生计，尤其是减少阻碍获取食物的金融和社会障碍，解决在经济、环境和社会层面上面对贫困、粮食不安全和营养不良的脆弱性问题。²⁸³

这类机制在艰难时期尤为重要，比如目前COVID-19疫情期间。世界银行和儿基会最近一项对社会保护政策措施的审查表明，共有151个国家推行或调整了这类措施。²⁸⁴ 现金补助最为常见，此外还有实物形式的食物券和代金券计划以及学校供餐计划。一项对政策实例的审议表明，在整个2020年4月，提供某种形式社会保护机制的国家数量稳定增加，例如低收入国家，而在中部和东部非洲，包括处于长期危机局势的国家（刚果民主共和国、索马里和南苏丹），存在一些重大差距。考虑到撒哈拉以南非洲食物不足发生率在全球居首，这种情况令人担心。²⁸⁴ 总体而言，尽管增加社会保护机制投资值得称道，但也造成很多国家的这类机制负担过重。

尤其是在这些情形下，营养敏感型社会保护机制最适合让低收入消费者更好获取营养食物，正如通过公共采购实施学校供餐计划一样。应在必要时提倡补充微量元素，²⁸⁵ 并应促进营造健康食物环境，鼓励消费者在膳食中纳入更多样化、更营养的食物，从而减少依赖淀粉类主粮，并减少消费高脂肪、高糖和/或高盐食品。例如在萨尔瓦多，旨在提高人们尤其是贫困家庭健康膳食经济可负担性的政策建议中就包括了营养敏感型社会保护计划（插文26）。

现金补助计划。在各类社会保护计划中，现金补助计划的成效取决于：（i）补助的收入水平；（ii）填补的食物经济可负担性缺口大小；（iii）当地市场营养食物的可供性；（iv）补助是否以利用产前护理等特定服务为条件。现金补助用于各类计划，包括政府社会安全网、子女津贴或养老金以及粮食援助计划。最后一类旨在直接满足食物需求，而前三类则提供补助满足家庭最迫切的收入需求，可将部分或全部补助用于购买食物。

这些迥异的计划对于满足人们的营养充足型膳食或健康膳食经济可负担性的贡献往往有限，原因是计划目标的设计通常围绕满足膳食能量要求，而不是以提供健康膳食为目标。不过，如果设计得当，社会保护计划也有助于提高健康膳食的经济可负担性，为营养弱势群体提供具体服务，扶助没有得到充分关照的人口。²⁸⁷

例如在撒哈拉以南非洲，实施设计周详的现金补助，同时提供足够和可靠的补助，显著促进了各类膳食多样性措施。²⁸⁸ 帮助改善现金补助计划营养结果的因素包括：方便前往和负担得起的食品店，^289,290 营养敏感型方法，以及补助与营养教育等其他举措相结合。²⁹¹ 现金补助计划还能够通过在农场层面投资增加产量和多样化，帮助提高贫困农户的膳食多样性。²⁹² 如果投资与其他改进措施相结合，例如提高市场准入机会，膳食能够进一步改善。²⁹³

实物补助，尤其是现由80多个国家实施的有条件或无条件分发食物，²⁴³ 则是另一种方式，社会保护机制可以借此对健康膳食的获取和经济可负担性产生积极影响；除了提供食物以外，这些计划还可以让家庭腾出部分收入，花在其他营养食物上。因此，这些干预措施直接提高了家庭食物消费量和膳食能量摄入量，同时还增加了膳食多样性。在某些情形下，考虑到食物分发的采购和物流成本，现金补助比实物补助更具成本效益。在其他情形下，规模经济能够抵消实物计划的物流成本，使其在实现粮食安全和营养目标方面比现金补助更高效。²⁹⁴ 一般而言，现金补助计划被认为是适合提高四通八达的城乡地区膳食多样性的工具，而实物补助则更适合市场渠道严重受阻的偏远地区。^294,295,296

例如在印度，定点公共分配体系是全世界最大的社会保护计划，为8亿人提供可从全国50万多家平价商店购得的补贴谷物。²⁹⁷ 该计划对膳食多样性和营养所产生影响的证据喜忧参半，但仍表明对微量元素摄入产生了一些积极影响。^297,298,299 其他研究发现，该计划仍然面临效率问题，特别是在选定粮食不安全和贫困目标人群方面。²⁹⁹

学校供餐计划。除了提高入学率以外，学校供餐计划还力求通过提供健康校餐改善营养。供给全世界千百万儿童的校餐也对降低食物成本做出了重大贡献，尤其是对已无力负担健康膳食的低收入家庭而言。因此，校餐将所分发食物的价值转移给了家庭。据估计，由于COVID-19疫情期间学校停课，全世界超过3.2亿名儿童错失校餐。其中很多儿童依赖每日校餐满足很大一部分每日营养要求，因此疫情加剧了贫困家庭的健康膳食经济不可负担性。³⁰⁰

在埃塞俄比亚，成功通过校餐计划提高了膳食多样性，³⁰¹ 而在加纳，校餐菜单仍在提供足够多样化菜单以确保微量元素足够摄入方面面临一些挑战。³⁰² 在巴西，全国学校供餐计划在菜单中增加了果蔬，并减少了高糖和/或高盐的深加工食品。该计划还成功鼓励了当地通过公共采购机制向小农采购，从而使各项综合计划更加成功。³⁰³ 营养敏感型方法是通过学校供餐计划应对营养不良的关键。²⁹⁵

鉴于销售渠道不畅和食物供应链效率低下，与当地生产者的联系尤其重要。与学校以及当地医院等其他公共机构开展合作，确保需求可预料、可持续，能够改善小农的生计，同时缩短供应链，并降低生产者和消费者的交易成本。³⁰⁴

营养食物补贴。通过补贴鼓励在杂货店购买果蔬等营养食物来提倡健康的饮食习惯，可能是提高经济可负担性的有效政策。世界很多地区都用食品补贴降低最弱势人口的食物成本。尽管与现金补助计划相比，定向食品补贴被普遍视作一种扭曲性措施，²⁹⁵ 但能够有效提倡健康膳食。^305,306 一项主要涵盖高收入国家的系统研究发现，促进健康膳食的食品降价10%，消费量则增加12%。³⁰⁵ 在中低收入国家，主粮的大规模非定向补贴往往比果蔬等营养食物的定向补贴更加普遍。面对突出并呈上升之势的超重和肥胖问题，北非一些中低收入国家以及西亚和南亚部分地区已在调整粮食政策，包括食品补贴计划，不鼓励消费高饱和脂肪、高反式脂肪、高糖和/或高盐的产品（插文27）。

所有这些营养敏感型社会政策方案，都能非常有效地帮助提升贫困和弱势群体的购买力，从而提高他们的健康膳食经济可负担性。尽管如此，鉴于每个国家不同的起点和挑战，以及潜在的权衡利弊，包括依赖农村经济的人口生计利弊，综合采取多项政策干预措施，在降低营养食物成本的同时加强健康膳食的经济可负担性，很有可能比单一政策措施更有效。

能推动健康膳食的互补性政策

本报告前几部分强调，人们吃什么以及食物如何生产，不仅影响人们的健康，而且还对环境状况和气候变化具有重大影响。所作分析表明，除非改变当前的食物消费方式，否则到2030年，人类健康和气候变化造成的社会成本可能每年共计3万亿美元 — 而因为暂未计入其他环境成本，这个数字低估了实际情况。这给个人和社会造成了巨大成本，除非世界各国政府予以解决，否则不仅威胁数亿人未来的粮食安全、营养和健康状况，而且还几乎肯定会妨碍到2030年一些可持续发展目标。

正如所指出，为实现健康膳食，就需要在各级开展粮食体系大幅改革。必须强调，虽然这些改革相互之间有所重叠，但都不仅仅局限于专门针对降低健康膳食成本和提高其经济可负担性的政策方案和投资。也就是说，还需要满足其他条件，需要因地制宜制定其他政策来提高消费者认识、改变消费者行为，向健康膳食引导，最好能就环境可持续性建立重要的协同合作关系（插文28）。因此，必须实现所有相关部门政策一致协调，并吸收本节开头提及的所有利益相关方参与。

可在国家层面支持这种政策框架，确保国家食补膳食指南充分考虑可持续性问题。尽管一些国家仍未制定本国食补膳食指南，但能够利用现有准则，使不同部门（营养、卫生、农业、教育、财政、贸易政策等）的政策与国家健康和可持续性目标协调一致；例如，争取帮助制定食物生产战略，提倡更可持续的做法。

鼓励各国加大行动力度，在联合国营养问题行动十年（2016-2025）后半段创造扶持性营养环境。²⁴⁵ 通过加强全球、区域、国家和地方层面的营养行动网络，增进国内外合作与政治承诺，能够推进该领域进展。³³⁵

关于进一步研究的建议。需要进一步政策研究，在保证健康膳食负担得起的同时解决可持续性问题。插文29确定了三个具体领域，应为其划拨充足资金，以利成功实施。

结 论

综上所述，让人人更负担得起健康膳食，同时减少消费营养价值极低的高能量食品及对人类健康和环境产生负面影响的食品，需要全球大力推动现有粮食体系转型。考虑到独特的国情以及各个转型进程的不同起点，希望最后一节推荐的政策措施和投资能够有所助益。此外，尽管承认数据空白和研究差距，但仍讨论了一些减少营养食物成本并提高健康膳食经济可负担性的政策方案和投资，尤其是可能实现膳食环境可持续性以及成效已被大量案例研究证明的政策方案和投资。还着重讨论了为同步提倡健康膳食而需创造的互补性政策环境，为此更有理由要在所有相关部门实现政策一致协调，并吸收所有主要利益相关方参与。

本报告提供的指导意见与联合国营养问题行动十年（2016-2025）提出的主要建议相符，包括行动领域1“打造可持续、具有抵御能力的粮食体系促进健康膳食”、行动领域3“社会保护和营养教育”和行动领域5“为各年龄段的营养提供安全、有利的环境”。行动十年剩下几年是加快这些领域行动的契机。

此外，所作分析和所提供政策建议应帮助确定将于2021年召开的首届联合国粮食体系峰会的议程。峰会的总体目标是帮助利益相关方更好了解和管理影响粮食体系未来的各种复杂选择，并加快到2030年实现可持续发展目标的进展。

设在罗马的世界粮食安全委员会（粮安委）正在谈判的政策指导意见对《粮食体系促进营养自愿准则》的重要性也得到了充分肯定。《自愿准则》的目标是“为实现粮食体系转型和推动可持续粮食体系做出贡献，确保可持续、健康膳食所需的食物可获得、可负担、可接受、安全且数量充足、质量可靠，同时符合个人的信仰、文化和传统、饮食习惯和偏好，并遵守国家和国际法规及义务”。³³⁷ 《自愿准则》提供的指导意见一经全面谈判并批准，将会有力帮助政府和发展伙伴拟定实施一整套粮食体系转型政策。