J. Gonzalo Fernández Tomás
J. GONZALO FERNÁNDEZ TOMÁS est professeur adjoint de politique, administration et économie forestières à l'école forestière de l'Universidad Politécnica de Madrid.
Les forêts d'un pays doivent-elles être propriété de l'Etat ou de particuliers? Voilà une question qui fait l'objet de bien des controverses. La réponse varie d'un pays à l'autre selon les doctrines politiques adoptées.
Les caractéristiques particulières des ressources forestières et la manière dont elles ont été utilisées dans le passé semblent toutefois désigner le régime domanial comme étant le plus approprié pour les pays en développement, notamment ceux qui ont une économie mixte ou décentralisée.
La principale justification de ce point de vue réside dans la multiplicité des avantages qui dérivent de l'utilisation, voire de la seule existence des ressources forestières. De nombreux biens et services fournis par la forêt, qui contribuent au bien-être de la société dans son ensemble et qui ont souvent le caractère de biens publics au sens économique strict, peuvent ne pas avoir de valeur marchande ou de débouchés où ils puissent être achetés ou vendus. Ainsi en va-t-il par exemple des nombreux avantages «intangibles» ou «indirects»de la forêt, et des propriétés esthétiques de la forêt comme source de détente et de loisir pour des sociétés de plus en plus urbanisées.
Un autre facteur en faveur du régime domanial est le fait que les investissements forestiers demandent beaucoup de temps, souvent un siècle ou même davantage, pour rapporter des avantages tangibles. L'investisseur privé qui place des capitaux dans une forêt ne peut donc espérer recueillir de son vivant les fruits de ses efforts. Psychologiquement autant qu'économiquement, c'est un inconvénient qui freine puissamment les investissements du secteur privé.
Plutôt que de s'attacher surtout, comme c'est actuellement le cas, à la connaissance des ressources il faut adopter une attitude orientée vers l'homme et ses besoins
Il importe, enfin, de ne pas oublier que le bois, l'arbre sur pied, est le capital productif et son accroissement annuel si l'on prend l'année comme période de compte - est le produit qui devient automatiquement accroissement du capital, ce qui rend le processus de décapitalisation d'une facilité tentante. Capital et produit peuvent être vendus sur le même marché et au même prix, tous deux évalués dans les mêmes unités de mesure. La disponibilité immédiate de l'argent, très appréciée du secteur privé, incite plus à vendre qu'à conserver la forêt. Les effets négatifs de la propriété privée de la forêt ont été souvent observés - en particulier leurs conséquences physiques; la dégradation des forêts due à de mauvaises méthodes de gestion, l'exploitation sélective en étant l'exemple le plus typique; la dévastation des bassins versants et les pertes de ressources hydriques qui en résultent; l'érosion des sols; et enfin l'exportation de bois en grumes sans égard pour la valeur ajoutée que procurerait leur transformation sur place. Il faut noter aussi l'attitude des entreprises étrangères qui sont souvent peu disposées à faire des investissements à long terme dans un pays.
Malheureusement, les administrations publiques ont souvent été tout aussi inefficaces et négligentes que le secteur privé en matière d'utilisation et de protection des ressources forestières. Dans bien des cas la destruction des ressources s'est produite dans des forêts domaniales. Dans d'autres cas les gouvernements ont adopté des politiques de protection conservatrices à l'excès, comme si les arbres passaient avant les êtres humains.
En bref, quelle que soit notre position à l'égard de la propriété des ressources forestières, il y a des problèmes de nature institutionnelle à résoudre. Si nous admettons le principe de la propriété étatique, il faudra tout d'abord adopter une procédure complexe pour remanier les régimes de propriété, puis créer des institutions susceptibles d'assurer la conservation des ressources forestières, c'est-à-dire non seulement leur protection, mais leur utilisation rationnelle et efficace. A l'heure actuelle ces institutions sont inexistantes dans la plupart des pays en développement et, là où elles existent, elles sont encore loin d'être affermies.
Si au contraire nous admettons que le régime de propriété privée ou mixte est celui qui convient le mieux, l'Etat devra créer non seulement les institutions mentionnées, mais d'autres aussi qui peuvent être nécessaires pour concilier les intérêts des particuliers et ceux de la société, et éviter les conséquences néfastes que pourrait avoir leur incompatibilité pour l'attribution et l'utilisation des ressources.
Dans un cas comme dans l'autre l'Etat devra créer des organismes et services, lancer des campagnes et mettre sur pied d'autres institutions de caractère public.
Il semble que dans la plupart des pays il y ait trois différents groupes sociaux qui ont une attitude clairement définie à l'égard des ressources forestières.
· Le premier groupe se compose de ceux dont le bien-être économique dépend pour une large part de l'existence des forêts. Il comprend les propriétaires forestiers petits et grands, et les populations rurales qui tirent de la forêt leurs moyens d'existence sans en être propriétaires. Les propriétés forestières de moyenne étendue sont, croyons-nous, rarement prévues dans les programmes fonciers.
Les petits propriétaires et non-propriétaires sont en général essentiellement préoccupés de se procurer des terres arables pour leurs cultures vivrières ou des espaces libres pour faire paître leur bétail. La forêt est pour eux un obstacle à leur mode de vie, ce qui explique que ce groupe soit la plupart du temps responsable de la destruction des forêts, tantôt par le feu, tantôt par la coupe abusive et le surpâturage.
Les grands propriétaires forestiers gèrent et exploitent souvent mal leurs forêts, pratiquant des coupes sélectives, négligeant fréquemment les soins culturaux nécessaires à l'entretien et à l'amélioration de leurs peuplements, et ne recourant au reboisement, en règle générale, que dans le cas de rentabilité financière manifeste. Ils ont tendance à considérer les forêts comme un fonds épuisable plutôt que comme une ressource renouvelable.
L'enseignement doit avant tout faire acquérir des modes de pensée, plutôt qu'une somme de connaissances qui seront tôt ou tard dépassées ou oubliées
· Dans le deuxième groupe nous trouvons les administrateurs, ingénieurs et techniciens forestiers. En dehors de ses activités de gestion qui constituent sans aucun doute sa tâche principale, ce groupe est - ou devrait être - responsable de la formulation des politiques sectorielles au niveau administratif, c'est-à-dire au niveau de l'interprétation des politiques générales, lois et réglementations. Mais avant tout, ce groupe devrait avoir des tâches d'éducation et d'information: éduquer le public et informer les hommes politiques et les dirigeants.
Bien que ce groupe soit plus conscient que la majorité de la population de l'importance et des avantages des forêts' il est parfois influencé par des mouvements intellectuels ou des particuliers de pays plus avancés partisans de l'écologie, ce qui peut l'amener à adopter une attitude fortement conservationniste, laquelle à notre avis risque d'être tout aussi irréaliste et dangereuse pour la société que le comportement destructeur des propriétaires et usagers forestiers du premier groupe.
Réciproquement, la profession forestière s'est souvent montrée incapable de formuler des politiques et d'apporter une contribution sous forme d'avis ou d'informations, se cantonnant dans un rôle purement technique. Il faut noter qu'en matière d'information et d'éducation, il est très peu de pays où les forestiers dans leur ensemble ont été efficaces.
Il y aurait lieu aussi de faire quelques remarques sur deux points intéressants en ce qui concerne la formulation de politiques. Dans de nombreux pays, les politiques, les lois, les institutions et même les programmes d'éducation et de recherche forestières sont apparemment inspirés de modèles par lesquels ces pays ont cherché à imiter le comportement d'autres pays plus avancés au lieu d'analyser leur propre situation et leurs besoins réels. Pour ce qui est de l'attitude des administrateurs et ingénieurs forestiers mentionnée plus haut, il s'agit là manifestement d'un problème institutionnel qui peut et doit être résolu. La solution pourrait sans doute venir d'une restructuration des programmes d'enseignement forestier et d'une réorientation de l'attitude professionnelle des forestiers; nous voulons dire par là qu'ils devraient être orientés davantage vers les besoins des populations et moins vers ceux de la foresterie industrielle classique.
· Le troisième groupe est celui de la majorité silencieuse - et indifférente - qui, bien qu'associée à la forêt, n'est pas consciente de son importance et de ses potentialités. Son attitude, toutefois, résulte de l'incapacité des administrateurs et praticiens forestiers à montrer d'une manière convaincante la contribution qu'une utilisation intelligente des ressources forestières peut apporter à la solution de nombreux problèmes politiques, sociaux et économiques. Les forestiers n'ont pas su faire voir, par exemple, comment la forêt et les industries forestières pourraient être mobilisées pour s'attaquer au chômage, à l'exode rural, aux problèmes de balance des paiements et à la redistribution des richesses. En dehors des milieux professionnels - et parfois même en leur sein - il est rare que l'on perçoive clairement les possibilités qu'a le secteur forestier de résoudre la plupart de ces problèmes, ou tout au moins de contribuer à leur solution.
L'indifférence de ce vaste groupe au sein de la corporation forestière est grave en ce sens qu'elle engendre aussi l'indifférence chez les hommes politiques et les législateurs à l'égard des ressources forestières, indifférence qui se reflète dans les politiques et dans les lois et réglementations. Le dicton répandu dans certains pays sudaméricains - les arbres ne votent pas - résume bien cette attitude et cet état de choses.
La définition des objectifs et la formulation des politiques incombent à des institutions de caractère national ou tout au moins régional pour lesquelles la forêt n'est qu'un secteur de plus du système économique. Les politiques arrêtées pour chaque secteur s'harmonisent avec les besoins de la population et les ressources du pays. En conséquence, il est indispensable que le secteur forestier soit clairement défini et toutes ses activités coordonnées de l'intérieur. Il faut un organisme central chargé d'intégrer le secteur forestier dans le système économique et d'en assurer la coordination interne. On constate dans de nombreux pays les conséquences de l'absence d'un tel organisme: éparpillement des décisions faute d'une hiérarchie adéquate et dispersion des activités entre divers services administratifs, éloignés les uns des autres et sans liaison entre eux. Parmi les activités et les fonctions qui devraient être structurées et canalisées à l'intérieur d'un cadre institutionnel approprié, on peut mentionner les suivantes, entre beaucoup d'autres: planification et formulation des politiques forestières, régime de propriété et aspects connexes; exploitation aménagée; réglementation et contrôle des ressources; enseignement forestier de niveau supérieur; recherche; éducation du public et activités de vulgarisation dans les campagnes.
Très peu de pays peuvent prétendre que leurs structures foncières favorisent une bonne gestion des forêts. En Espagne, par exemple, il y a envi ron 6,5 millions de propriétaires forestiers possédant une superficie moyenne de 3 ha' et beaucoup d'autres pays ont une répartition analogue. Nous croyons cependant qu'une bonne structure foncière est un préalable institutionnel indispensable pour le développement forestier. Par conséquent, chaque fois que le régime de propriété constitue un obstacle au développement, on a d'un point de vue institutionnel le choix entre deux solutions: changer ce régime ou le conserver avec quelques modifications mineures et créer des institutions complémentaires qui permettraient de l'améliorer.
La profession forestière s'est souvent révélée incapable de formuler des politiques et de proposer des avis ou des informations' se cantonnant dans un rôle purement technique
La première solution - changer le régime - comprendrait, entre autres, l'extension du régime domanial à l'ensemble ou à une partie des superficies boisées. Cette solution, rappelons-le, a été proposée par des gouvernements dont les doctrines politiques sont aux antipodes du socialisme ou de la planification centralisée. C'est ainsi qu'en 1933 le secrétaire d'État à l'agriculture des Etats-Unis a soumis au président un rapport détaillé sur la situation des forêts. Dans sa lettre d'accompagnement, il écrivait:
«Les principales recommandations qui constituent la seule voie sûre vers une solution satisfaisante du problème forestier sont les suivantes: une large extension des forêts domaniales, et un aménagement beaucoup plus intensif de toutes les terres du domaine public.»
Une autre solution, qui s'apparente à la première ligne d'action, consisterait à modifier le régime foncier en gardant la propriété privée mais en changeant la taille et même l'emplacement des différentes exploitations, de manière que le régime en résultant soit mieux adapté aux besoins de l'aménagement.
L'une et l'autre politiques pourraient sans doute résoudre le problème des petits propriétaires et des grands domaines, mentionné au début de cet article.
Enfin une question épineuse est celle des établissements illicites créés par des occupants abusifs qui s'installent dans les forêts et sur des terres agricoles sans en avoir le moindre droit, comme c'est souvent le cas dans les pays d'Amérique latine. Parfois, ils avaient reçu un titre de propriété aux terres sur lesquelles ils étaient installés et qu'ils utilisaient principalement pour faire paître leurs troupeaux. Cette mesure était possible lorsque les terres occupées appartenaient à l'Etat.
Une telle solution n'a jamais été bonne, parce qu'elle entraînait la destruction de vastes étendues de forêts. En général les occupants pratiquaient une agriculture de subsistance, telle que cultures sur brûlis ou élevage intensif, sur des terres totalement impropres à cette utilisation. Mais l'échec de cette politique tient à une autre raison importante, l'absence d'assistance technique et financière, complément indispensable de tout programme de colonisation bien conçu.
Comme nous l'avons vu, la modification de la structure foncière est une option qui exige pour chacun des trois modèles examinés la création de différents types d'organismes institutionnels. Dans tous les cas il semble évident qu'il faut un organisme responsable pour le choix du meilleur régime de propriété d'un point de vue technique et non politique, et pour l'instaurer moyennant expropriation, mutation, échanges ou toute autre mesure permise par les instances politiques et législatives. Une fois établi le régime de propriété le plus approprié, ces organismes devraient être remplacés par d'autres, chargés de dispenser une assistance technique et financière aux nouveaux possesseurs dans le cas de la propriété privée, ou par des services responsables de la conservation et de la gestion des forêts dans le cas de la propriété domaniale.
Une autre solution propre à maintenir le régime de propriété intact pour l'essentiel tout en favorisant l'utilisation rationnelle des forêts est de nature juridique et fiscale, et consiste à encourager certaines pratiques forestières et à pénaliser les autres. C'est une tâche qui relève purement de la réglementation et qui incombe normalement à une division des services forestiers.
A ce stade, il peut être utile de mentionner un problème qui a surgi à l'occasion de la réforme de la structure foncière dans certains pays. Ces réformes agraires, conçues principalement pour les terres agricoles, ne tenaient guère compte des terres forestières. Elles ne donnaient pas de directives cohérentes quant à la redistribution des terres forestières mises en jeu par ce processus, d'où des situations dans lesquelles les forêts étaient menacées de disparition, ce qui aurait pu être évité par une étude attentive des caractéristiques et des exigences de ce type de ressource. Administrativement parlant, deux des fonctions fondamentales gestion et exploitation - s'appliquent aux terres domaniales et les deux autres réglementation et contrôle - concernent essentiellement les propriétés privées. Toutes ces fonctions sont depuis toujours la responsabilité d'un organisme unique, le service forestier, et devraient le rester.
Le service forestier est de toute évidence l'institution la plus appropriée pour l'aménagement et le contrôle du secteur forestier. Par conséquent, pour que le service forestier soit rationnellement adapté dans un cadre administratif, il faut qu'il soit au moins associé à toutes les activités et procédures relatives aux forêts et aux produits forestiers, et qu'il soit en mesure d'agir en coopération étroite avec les autres secteurs de l'économie.
Nous pensons qu'un bon fonctionnement du service forestier exige que soient remplies deux conditions fondamentales. La première est l'existence d'une législation forestière bien conçue, la seconde celle d'un soutien financier suffisant pour entretenir un personnel qualifié et efficace et des services de terrain.
Un examen détaillé des organisations forestières révélerait sans doute que dans la plupart des pays les caractéristiques et conditions précédemment mentionnées font totalement défaut. Les organes chargés de l'administration forestière sont souvent relégués aux échelons inférieurs de différentes divisions administratives, occupées surtout à d'autres types d'activités, et ne bénéficient en général que d'un appui juridique et financier très limité.
Comme nous l'avons dit plus haut, cette situation tient probablement pour l'essentiel au manque de largeur de vues de la part de ces services, qui se préoccupaient uniquement des ressources et n'ont pas su faire comprendre aux dirigeants et administrateurs de rang élevé, sans parler du grand public, l'importance du secteur forestier. Ainsi, il nous semble évident que la plupart des services forestiers, tout au moins dans les pays en développement, n'ont pas analysé et étudié les aspects économiques et industriels de l'utilisation des forêts avec autant d'attention que les aspects biologiques. En général, on a manqué et on manque encore d'analyses sérieuses de l'offre et de la demande, d'études de marchés, de programmes de développement des forêts et des industries forestières, d'analyses coûts-avantages, d'études de planification de l'utilisation des terres, sans mentionner les études de caractère sociologique.
Nous avons parlé de l'importance de l'enseignement forestier à propos de l'attitude des administrateurs et ingénieurs forestiers. Nous avons vu qu'il fallait aborder leurs activités d'une manière plus large et plus dynamique.
Sur le plan de l'information et de l'éducation, il est très peu de pays où les forestiers ont eu une action efficace
En ce qui concerne les programmes d'études dans les universités et les écoles techniques, cela signifie qu'il faudra modifier l'approche traditionnelle, axée sur les ressources, c'est-à-dire sur l'aspect biologique, de manière à faire une plus large place aux sciences sociales. Il faut également se préoccuper davantage d'études interdisciplinaires et chercher à avoir une plus grande proportion de généralistes plutôt qu'un excédent de spécialistes. Par-dessus tout, l'enseignement doit faire acquérir des modes de pensée et des attitudes plutôt qu'une somme de connaissances qui seront tôt ou tard dépassées ou oubliées.
Une autre activité étroitement liée à la formation consiste à informer et éduquer le public pour qu'il comprenne l'importance du secteur forestier et modifie son attitude générale d'indifférence à l'égard de la forêt et du rôle des forestiers dans le développement. Les diverses associations d'ingénieurs et autres qui s'occupent d'activités forestières sont manifestement toutes désignées pour cette tâche d'information et de relations publiques.
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Le type de recherche qui convient aux pays en développement fait l'objet de nombreuses controverses: fondamentale ou appliquée, coûteuse ou économique? Mais il est généralement admis que ces pays ont vraiment besoin de recherche et d'expérimentation. Nous pensons que des recherches sont nécessaires dans les pays en développement pour:
· L'adoption de nouvelles techniques et de découvertes provenant d'autres pays techniquement et scientifiquement plus avancés.· La solution pratique des problèmes spécifiques importants qui peuvent se présenter, à la condition que la recherche requise ne soit pas trop coûteuse et qu'elle ait de bonnes chances d'aboutir.
Les pays en développement ont consacré des sommes plus ou moins importantes à la recherche, avec des résultats qui n'ont pas toujours été encourageants. L'échec était dû bien souvent à un manque de coordination et de continuité, ou à un défaut d'approche interdisciplinaire, mais aussi à l'importance trop grande accordée aux aspects théoriques de la recherche, notamment dans les universités.
On pourrait en dire beaucoup plus sur le cadre institutionnel du développement forestier, en particulier en ce qui concerne la recherche, la formation et le financement. Mais la condition essentielle, sans laquelle il ne peut y avoir de développement, est une attitude novatrice. Il faut modifier l'orientation de la politique et de la législation forestières, ainsi que les organismes de gestion, d'enseignement et de recherche; plutôt que de s'attacher surtout, comme c'est le cas actuellement, à la connaissance des ressources, il faut adopter une attitude orientée vers l'homme et ses besoins.
