D.A. Harcharik
David A. Harcharik es Subdirector General del Departamento de Montes de la FAO desde el 1º de febrero de 1995.
Desde el establecimiento de la FAO, hace 50 años, se ha modificado profundamente la percepción de los bosques por parte de la opinión pública, y se ha venido manifestando un interés político creciente por las cuestiones forestales mundiales, especialmente en las instancias gubernamentales más elevadas. La profesión forestal está atravesando también por un proceso de cambio acelerado, que lleva de la ordenación para obtener un rendimiento sostenido a la ordenación forestal sostenible. El presente artículo contiene algunas reflexiones sobre la forma en que las actividades forestales de la FAO deben adaptarse a esos cambios.
En los últimos años, los temas forestales han suscitado la atención de las esferas políticas en todo el mundo. En los años ochenta, la preocupación por la desaparición de los bosques, particularmente los bosques tropicales, culminó en la formulación del Plan de Acción Forestal Tropical, que despertó el interés de las instancias gubernamentales. También las repercusiones de la contaminación atmosférica transfronteriza sobre los bosques, la desaparición de los bosques y los incendios forestales en los cambios climáticos mundiales, y la reducción de la diversidad biológica despertaron gran preocupación. Los temas forestales se debatieron en la Cumbre para la Tierra, celebrada en Rio de Janeiro en 1992, que contó con la participación de un número mayor de jefes de estado y de gobierno que ningún otro acontecimiento anterior, y en la que se buscaron formas de fomentar el desarrollo sostenible a escala mundial, incluido el de todos los bosques del planeta.
Un número cada vez mayor de asociaciones exigen participar en el proceso de adopción de decisiones que afectan a los bosques y en los programas de ordenación. Además de la industria forestal privada, que ha venido participando desde hace tiempo, muchos grupos ecologistas, organizaciones de poblaciones indígenas, comunidades de los bosques y de sus proximidades, asociaciones de deportistas y representaciones de diferentes intereses económicos, como el turismo, el pastoreo, la agricultura, la minería y la energía, muestran interés por los bosques. Ello ha impulsado una serie de procesos participativos que, aunque positivos, han complicado la toma de decisiones y la gestión.
Los técnicos forestales están todavía intentando buscar su lugar en ese entorno fuertemente politizado y que ha adquirido una importante dimensión pública. Antes constataban la imposibilidad de despertar la atención de la opinión pública y de las instancias decisorias; y en cambio ahora es tanta la atención que los técnicos forestales corren el riesgo de quedar al margen del proceso de toma de decisiones que afectan a los bosques. En el plano internacional, los ministros de asuntos exteriores dominan cada vez más el debate sobre las cuestiones forestales, y en el plano nacional tienen una gran influencia los ministros del medio ambiente y un gran número de asociaciones.
Se han registrado también importantes cambios institucionales, particularmente la creación de nuevas organizaciones que inciden en la silvicultura mundial. Aunque la FAO sigue siendo la única organización de su clase en cuyo mandato están incluidos todos los tipos de bosques, en la actualidad existen más de diez organizaciones intergubernamentales internacionales, tres bancos regionales de desarrollo, y diversos organismos bilaterales de ayuda y organizaciones no gubernamentales que desempeñan legítimamente una importante función en la silvicultura mundial. El fomento de la coordinación y de una colaboración estrecha entre estas organizaciones ha pasado a ser un aspecto de primera importancia en el panorama internacional.
Se ha registrado también un cambio en la profesión forestal, al sustituirse la ordenación para conseguir un rendimiento sostenido por la ordenación forestal sostenible, o del ecosistema forestal. El rendimiento sostenido suponía la extracción del incremento de madera del bosque sin disminuir la base de los recursos. El concepto de ordenación forestal sostenible considera el bosque desde un punto de vista de su integración con los objetivos medioambientales, económicos y sociales. Además, concede una atención cada vez mayor al mantenimiento de la diversidad biológica y a los valores estéticos, culturales y ecológicos del bosque, que debe suministrar también múltiples productos necesarios para la población, incluida la madera, que, sin embargo, ya no es el objetivo esencial.
El concepto de ordenación forestal sostenible supone también conceder un lugar más importante a la población como componente del ecosistema. Los habitantes de los bosques y de las zonas contiguas deben participar en las decisiones que les afectan. El proceso participativo, que reconoce que la población debe intervenir en la gestión de los recursos, es un aspecto esencial del concepto de ordenación forestal sostenible. Sin duda, la ordenación forestal sostenible aumenta la complejidad de la tarea de los administradores de las tierras forestales, que necesitan poseer una mayor capacidad técnica y en el ámbito de las relaciones públicas.
Finalmente, existe una mayor conciencia de que muchos de los factores que más afectan a los bosques dimanan de decisiones adoptadas al margen del sector forestal y fuera del ámbito de los conocimientos de la mayor parte de los técnicos forestales. El crecimiento demográfico, la pobreza, el desempleo, el desarrollo de la energía, la expansión agrícola, la explotación de los recursos minerales, la creación de infraestructuras, el comercio y las políticas macroeconómicas pueden influir decisivamente en el destino de los bosques, muchas veces con independencia de las técnicas de ordenación forestal que puedan adoptarse. Un aspecto fundamental de la silvicultura internacional es el estudio cada vez más pormenorizado de estos aspectos intersectoriales.
ORIENTACIONES DE LA FAO PARA EL FUTURO
Estos cambios inciden directamente en el programa forestal de la FAO. Significan que la FAO debe actuar en un entorno cada vez más politizado, en el que el público en general está más sensibilizado y en el que intervienen activamente un gran número de organizaciones. Suponen también que las soluciones tecnológicas tienen una influencia limitada, y que es necesario adoptar enfoques más científicos, intersectoriales y pertinentes en materia de políticas.
Uno de los principales activos de la FAO es la posibilidad de obtener asesoramiento de fuentes distintas. En marzo de 1995 recabó los puntos de vista de los gobiernos, las organizaciones ecologistas y de desarrollo y la industria privada sobre la orientación futura de los programas y sobre la manera en que la Organización puede acelerar la aplicación de los Principios Forestales y del Programa 21, acordados en 1992 en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD). A finales de 1994 recabó también el asesoramiento de un cuadro de expertos independientes de alto nivel en temas forestales. Estos grupos orientaron a la Organización sobre las líneas futuras de actuación para abordar las cuestiones forestales.
Un foro técnico y en materia de políticas
La FAO cuenta con un cuadro preparado y experimentado de expertos técnicos sobre cuestiones forestales y otras disciplinas afines. Al generalizarse la ordenación forestal sostenible, la FAO tendrá que concentrar una competencia técnica aún mayor, y será necesario hacer hincapié en los planteamientos interdisciplinarios e intersectoriales y en los enfoques basados en el ecosistema forestal.
El acervo de conocimientos de la FAO, además de estar a disposición de los gobiernos para contribuir a solucionar problemas técnicos, debe ser la base en la que se sustenten las decisiones en materia de políticas, especialmente a nivel internacional. En los años venideros, se deberá afrontar una serie de importantes cuestiones de alcance mundial en materia de política forestal, tales como: la conveniencia de adoptar un instrumento jurídicamente vinculante sobre los bosques; la definición del concepto de ordenación forestal sostenible y la necesidad de armonizar los procesos ecorregionales de formulación de criterios e indicadores, y de integrar en ellos a los países que aún no participan; y las ventajas e inconvenientes de los planes de certificación. La FAO puede actuar como foro en el que se debatan éstas y otras cuestiones y colaborar con los responsables políticos.
Enfoques participativos
La FAO debe adoptar criterios más participativos. Aunque este proceso ya se ha iniciado, exige nuevos esfuerzos a distintos niveles. En primer lugar, en el propio Departamento de Montes será necesario garantizar que la información sea compartida por las diferentes direcciones. A este respecto, existen ya mecanismos para abordar los temas fundamentales mediante un trabajo de equipo. En segundo lugar, los diferentes departamentos de la FAO deben cooperar estrechamente para garantizar una relación intersectorial más eficiente. Aunque también este proceso está ya en marcha, habrá que buscar nuevas fórmulas para aumentar el grado de eficacia.
Debe existir, asimismo, un mayor espíritu de cooperación entre las organizaciones internacionales que se ocupan de las cuestiones forestales. Ninguna de ellas posee los recursos y competencias necesarios para abordar por sí sola todas las dimensiones de los problemas forestales mundiales. Ello hace necesario estrechar la cooperación y reducir la duplicación de esfuerzos con miras a una utilización más eficiente de las competencias y de los recursos. Los gobiernos han insistido en ello repetidamente, y la FAO puede desempeñar una función esencial para fomentar este espíritu de cooperación.
La FAO debe buscar también formas más eficaces de obtener y utilizar el asesoramiento y la experiencia de las organizaciones no gubernamentales. Aunque por su condición de organización intergubernamental está vinculada a los Estados Miembros que la forman, es necesario también que la FAO reciba aportaciones de las industrias forestales privadas y las organizaciones no gubernamentales, que representan a grupos interesados en los problemas ecológicos y de desarrollo, así como de las poblaciones locales. Aunque la FAO cuenta, desde hace muchos años, con el asesoramiento de la industria privada, sólo este año se ha convocado una reunión especial para conocer directamente los puntos de vista de las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la conservación y al desarrollo. Es necesario proseguir esas iniciativas y reforzarlas en los planos internacional, nacional y local.
Utilización eficaz de la estructura organizativa existente
Es importante utilizar mejor la estructura organizativa y las capacidades de la FAO. La FAO, integrada por 171 miembros, con representación en muchos países, con seis comisiones forestales regionales y numerosos comités asesores, cuenta con una estructura institucional excepcional que debe utilizarse de la manera más eficiente posible. En particular, es necesario fortalecer las comisiones forestales regionales, que deben ser foros para las cuestiones de política forestal regional y promover la cooperación regional para afrontar los problemas con los que se enfrenta el sector forestal. Deben ser, además, una de las principales fuentes de asesoramiento de la FAO.
La FAO debe disponer de medios más eficaces para recabar las opiniones de los jefes de los servicios forestales y de otras instancias que participan en los períodos de sesiones del Comité de Montes (COFO), que es el principal órgano asesor sobre cuestiones forestales. Los miembros del COFO deberían reunirse entre los períodos de sesiones ordinarios (que se celebran solamente cada dos años).
Establecer el orden de prioridades
Tradicionalmente, la FAO ha desarrollado un programa forestal de amplio alcance para responder a las diversas necesidades de sus Estados Miembros. Dado que la comunidad mundial continúa reclamando la aplicación de los Principios Forestales y del Programa 21 y pide a la FAO que participe más intensamente en la tarea de facilitar y orientar las actividades complementarias de la CNUMAD, la Organización deberá mantener un programa amplio en relación con la ordenación forestal sostenible y sus dimensiones ecológicas, económicas y sociales, incluidas la obtención de productos, la protección de los recursos y la satisfacción de las necesidades de la población. Por consiguiente, el principio esencial que debe guiar la fijación de prioridades ha de ser el de mantener un programa básico realista.
Sin embargo, la FAO no puede abordar todas las cuestiones forestales y deberá centrarse, de forma gradual, en las actividades que revisten mayor importancia, que ocupan un lugar central en su función normativa, y en las que posee una ventaja comparativa sobre otras organizaciones. Entre las esferas identificadas como prioridades en las recientes reuniones del COFO y de ministros responsables del sector forestal figuran el fortalecimiento y ampliación de la evaluación de los recursos forestales mundiales, la difusión de datos y estadísticas y la elaboración de análisis y proyecciones estratégicas, la silvicultura comunitaria y la creación de capacidad mediante programas de acción forestal nacionales.
CONCLUSION
La FAO necesita adaptarse a la nueva situación del sector y de la profesión forestal. Debe contribuir más activamente a conformar el programa forestal mundial y estar en la vanguardia de las innovaciones y las tecnologías. En la adopción de decisiones se tener en cuenta los últimos adelantos científicos y tecnológicos, y establecer prioridades manteniendo al mismo tiempo un programa forestal equilibrado con un cuadro de expertos técnicos muy experimentados, que permitan a la Organización ser un centro de intercambio de información mundial sobre los bosques. La FAO debe cooperar con otras organizaciones internacionales y ser un foro de debate que no sólo se adapte a los cambios sino que los impulse.
Se debe conciliar la obtención de productos que la población necesita con la conservación de los recursos, la protección del medio ambiente y la satisfacción de las aspiraciones de la población local. Ese era el objetivo de la Cumbre para la Tierra y es el del desarrollo forestal sostenible.
El resultado de los cambios que se proponen no se apreciará de inmediato, pero si la Organización comienza ahora a impulsarlos, en el año 2000 estará en condiciones de recoger el fruto y de ser considerada como la principal defensora de los bosques del mundo y de la población que de ellos depende.
