J.-P. Lanly
Jean-Paul Lanly es Director de Recursos Forestales de la FAO.
Consideraciones sobre la evolución del concepto de sostenibilidad y análisis de los recientes esfuerzos de identificación de los criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible.
Los bosques ocupan un lugar a la vez singular y ambiguo en la imaginación colectiva del ser humano y en los sistemas sociales. Tal situación ambivalente y conflictiva se ha mantenido a lo largo de todas las épocas. Por una parte, allí donde la densidad o la expansión económica de las poblaciones locales o de las naciones enteras parecían exigirlo, los bosques han sido talados -y continúan siéndolo en gran parte del mundo en desarrollo- para permitir la utilización de la tierra, para la agricultura o el pastoreo. Los bosques han sido considerados obstáculos al desarrollo. A menudo, las poblaciones locales o alejadas han percibido los bosques y zonas arboladas como lugares amenazadores, a veces malditos, poblados de espíritus malignos, demonios, brujos y animales peligrosos. La raíz del adjetivo forestal contiene en varias lenguas indoeuropeas el prefijo for, que designa lo exterior (al lugar o a la aldea), lo que está fuera del uso común, y también lo extranjero, con toda la desconfianza instintiva que se atribuye a los seres y a las cosas que no son familiares. En algunos países industrializados donde los bosques invaden el paisaje rural, algunos no dudan en utilizar la expresión de "tenaza forestal", que caracteriza la presión tanto física como psicológica que ejerce el bosque sobre sus habitantes.
En el extremo opuesto, los bosques son percibidos por una parte de la población urbana de los países industrializados como uno de los últimos refugios, tal vez el más importante, de la verdadera naturaleza. Sobre todo los bosques que no han sido todavía utilizados, modificados, cultivados o gestionados, o lo han sido escasamente, constituyen uno de los eslabones que unen el hombre al mundo virgen primigenio, antecedente a la aparición del arado, en que los pequeños grupos de pobladores vivían en autarquía y obtenían de forma duradera, mediante la caza y la recolección, los productos necesarios para su subsistencia. Esta concepción del bosque, en el contexto de un retorno a la naturaleza, ha vuelto a adquirir gran relevancia en los últimos 20 años, y ha encontrado en el debate sobre la conservación y la diversidad biológica un campo de expresión muy vasto y fértil. La idea se impone todavía con mayor facilidad al hombre común que se siente en parte desamparado ante la creciente artificialización de su forma de vida.
Como en todas las esferas de la actividad y del pensamiento humanos, la reconciliación de los hombres entre sí y con sus bosques se realizará adoptando criterios en los que se tengan en cuenta estos conceptos antinómicos. Habrá también que considerar a los bosques no ya como un obstáculo para el desarrollo sino como un instrumento duradero de éste, y procurar que su gestión no se perciba como un elemento de la artificialización del planeta, sino como un instrumento de la conservación de la diversidad biológica, del mantenimiento del clima y del mejoramiento de la forma de vida. Este es el reto al que tienen que hacer frente los gestores forestales de todo el mundo y todos los principales grupos [en el sentido del Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD)] que tienen interés o detentan responsabilidad en este sector y, en particular, las colectividades locales, las organizaciones no gubernamentales de desarrollo y de protección de la naturaleza, el sector privado y las organizaciones internacionales interesadas, al frente de las cuales se encuentra la FAO. Es este mismo reto de una ordenación forestal sostenible y equilibrada el que figura en la Declaración de París del décimo Congreso Forestal Mundial (1991) y en los Principios Forestales aprobados por la CNUMAD en junio de 1992, sobre los cuales se han manifestado en estos tres últimos años numerosos países, entidades, conferencias y organismos internacionales.
Los bosques se consideran en ocasiones como un obstáculo para el desarrollo...
LECCIONES RECOGIDAS DE LA HISTORIA
A este reto general, aceptado para todos los bosques del mundo, sólo se podrá hacer frente si se tienen en cuenta las lecciones de la historia del hombre y de los bosques.
La evolución de las sociedades, desde los tiempos en que se vivía de la caza y de la recolección hasta los modernos de la era postindustrial, se representa por lo general, dentro de los límites de las fronteras nacionales, por una curva de superficies forestales decrecientes, en forma de S invertida. A lo largo de ella, las curvas sinusoides de longitud de onda variable, representan las fases alternas de deforestación acentuada y de repoblación forestal relativa correspondientes respectivamente a períodos de apogeo de la civilización (por ejemplo, los imperios Khmer y Maya de los siglos X a XII), o por el contrario a las guerras y epidemias que han diezmado las poblaciones deforestadoras. Con el desarrollo industrial, el movimiento de la deforestación descendió hasta un cierto margen que puede ser muy reducido -a principios de este siglo, el Reino Unido tenía un 3 por ciento de cubierta forestal- a partir del cual la superficie arbolada aumenta mediante la generación natural, la forestación y la reforestación. Aun cuando este modelo de evolución no sea exclusivo y pueda aplicarse una política voluntarista que permita apartarse de él en un determinado país, en un sentido más favorable a los bosques, el análisis de la historia forestal, sobre todo la de los países industrializados, demuestra la validez general de este patrón de evolución. Uno de los corolarios de la reducción de la superficie forestal en una zona determinada es la fragmentación de la capa forestal inicial en masas más o menos separadas, con los efectos que ello puede tener para la ordenación de los recursos y la conservación de su diversidad biológica.
...mientras que otros los ven como el refugio de una naturaleza no deteriorada
Ya se trate de bosques o de cualquier otro recurso natural, la historia demuestra que el ser humano no racionaliza ni modera su utilización más que a partir del momento en que no puede ya satisfacer sus necesidades. No parece que, a pesar de la proliferación de planes y programas nacionales, regionales o mundiales, las sociedades humanas hayan hecho progresos significativos hacia la previsión eficaz de la escasez. Mientras los recursos son abundantes -o se supone que lo son-, los hombres no están dispuestos a promover una ordenación sostenible de los bosques y sería poco razonable ignorar esta constante histórica.
Si la escasez parece ser, en la mayoría de los casos, una condición necesaria para adoptar medidas eficaces en lo que respecta a la ordenación sostenible de los recursos naturales, no es sin embargo una condición suficiente. La historia también en este caso provee enseñanzas. La escasez de madera para usos marinos que se produjo en Europa entre los siglos XVI y XVIII no provocó en todos los gobiernos interesados la misma determinación a administrar el patrimonio forestal con una visión de largo alcance. Si la República de Venecia en el siglo XVI y el Reino de Francia en el siglo XVII adoptaron disposiciones para aplicar planes de ordenación destinados a garantizar un aprovisionamiento regular de madera procedente de sus propios bosques, otros países europeos prefirieron depender de los recursos extranjeros, procedentes a veces de territorios de ultramar. La historia reciente demuestra que muchos países deficitarios de madera no han conseguido abordar de forma resuelta la ordenación de sus bosques. Esta falta de voluntad política obedece a varias razones. La primera es sin duda, en el caso de muchos países en desarrollo, la falta de medios institucionales, técnicos y financieros, y no es raro que los Principios Forestales de la CNUMAD se refieran a ello. Escasa es la prioridad que se atribuye al sector forestal en países que tratan en primer lugar de cubrir las necesidades alimentarias y energéticas con que se enfrentan sus poblaciones, aunque no haya ya que demostrar que los bosques contribuyen de múltiples maneras a alcanzar la seguridad alimentaria y son una fuente de energía directa para usos domésticos.
Aun cuando existen la voluntad y la prioridad políticas sobre la cuestión, no siempre se tiene éxito debido a que no se adoptan criterios específicamente intersectoriales y participativos: no se integran las actividades forestales en la planificación y utilización de la tierra y en la ordenación del territorio a nivel local y nacional; no se tienen en cuenta ni se corrigen los efectos negativos sobre la ordenación forestal sostenible de las políticas y actividades que se practican en los sectores conexos (demografía, agricultura, energía, desarrollo industrial, etc.); no se hace participar a las poblaciones locales en la concepción y aplicación de los programas forestales, ni se dispone de sistemas adecuados para fomentar la capacitación, la incentivación y la financiación.
La producción de madera es en general la fuente más importante de los ingresos obtenidos de los bosques. Dichos ingresos suponen una escasa rentabilidad de las inversiones en ordenación forestal, no solamente para los propietarios privados sino también para las autoridades políticas, nacionales y locales cuyos mandatos son mucho más cortos que el ciclo de producción forestal, hasta el punto de que a menudo sólo una porción muy reducida de los ingresos del sector forestal vuelve a ser invertida en el bosque por sus propietarios, con lo que se amenaza la continuidad de su gestión y su existencia misma. La solución a este problema acuciante reside en la cuantificación económica de todos los bienes y servicios del bosque, así como en la asimilación de estos factores externos en las cuentas económicas: ya se trate de la conservación del agua y del suelo; o de la protección de la infraestructura y de las vidas humanas en las zonas bajas; o de la conservación de la diversidad biológica, la mejora del nivel de vida y de los valores estéticos y culturales atribuidos a los bosques. A pesar de la gravedad de este obstáculo, la investigación dedicada a estimar el valor económico de los servicios forestales y su contabilización en los mecanismos destinados a fijar los precios siguen siendo insuficientes. Se debería encontrar una forma no coercitiva de mantener los bosques en buen estado en los lugares donde habrían de perdurar.
¿Cuál es el resultado, en el umbral del tercer milenio de nuestra era, de siglos de gestión o, en muchos casos, de las consecuencias de la incapacidad de administrar el sector forestal? Podría resumirse de la forma siguiente:
ACONTECIMIENTOS RECIENTES
A partir de la definición del desarrollo sostenible aprobada por la Comisión Brundtland, que formula la necesidad de satisfacer las necesidades de las generaciones actuales y futuras, la FAO y sus órganos rectores han considerado que este concepto implica, en lo que respecta a la agricultura, los bosques y la pesca, la conservación de las tierras, las aguas y el patrimonio genético y la utilización de métodos que no perjudiquen al medio ambiente, que sean técnicamente idóneos, económicamente viables y socialmente aceptables.
Mediante la gestión sostenible de los bosques se contribuye a su desarrollo sostenible. Con respecto a las formas más elaboradas de ordenación forestal que se conocen hoy día -ya se trate de los servicios forestales nacionales, de las comunidades o de los propietarios privados-, la novedad del concepto de ordenación forestal sostenible es sobre todo la manera sistemática con la cual se trata de mantener lo mejor posible todos los componentes del ecosistema forestal y sus interacciones. En los bosques que pueden utilizarse para la producción de madera, esto significa unir a ese objetivo otros relacionados con la ordenación que se ocupen sobre todo de la conservación y de la diversidad biológica vegetal y animal así como del agua y del suelo. Estos objetivos no estaban excluidos de la gestión tradicional encaminada a obtener rendimientos continuos (de la madera), a excepción de las zonas montañosas donde el riesgo de erosión es importante. Actualmente se ha convenido en que en la ordenación forestal hay que tener en cuenta todos esos objetivos de manera sistemática. La gestión forestal con fines múltiples es una modalidad de la ordenación sostenible en la medida en que los objetivos examinados y los medios utilizados permitan mantener los componentes y las funciones básicas del ecosistema forestal.
El desarrollo sostenible, según la FAO, debe apoyarse en métodos que sean a la vez técnicamente idóneos, económicamente viables y socialmente aceptables. Sobre la idoneidad técnica, la experiencia y las intervenciones prudentes han permitido hasta ahora suplir la falta de conocimientos teóricos sobre el funcionamiento de los ecosistemas y el impacto sobre éstos de los diferentes tipos de manipulación. Por lo que respecta a la viabilidad económica, se ha hecho referencia a la escasez de medios para la evaluación cuantitativa de los servicios que proporcionan los ecosistemas forestales lo que, sobre todo en los países en desarrollo, constituye un obstáculo para la ordenación sostenible y el mantenimiento de los terrenos forestales. Por último, la aceptabilidad social no es la misma en el ámbito nacional que en el local y, en el primer caso, si se trata de un país industrializado donde prevalece la opinión pública ciudadana o de un país en desarrollo con una mayoría de población rural.
La complejidad del concepto de ordenación forestal sostenible corresponde a la de los ecosistemas a los que se aplica. Conviene caracterizarla por principios rectores y criterios claros y sencillos que correspondan a indicadores cuantitativos o descriptivos.
En las hojas de balance forestal deben figurar los beneficios de la protección del suelo y el agua
Criterio de ordenación sostenible de los bosques
Durante los tres últimos años, el Canadá y otros países han definido los criterios e indicadores de la ordenación forestal sostenible tanto a nivel nacional como de unidad de gestión forestal. Al mismo tiempo, se han adoptado iniciativas a nivel internacional, reagrupando a países con situaciones forestales semejantes: los países productores de madera de las zonas tropicales húmedas, en el marco de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales; los países europeos en el marco de las actividades complementarias de la Conferencia Ministerial sobre Protección de los Bosques en Europa (Estrasburgo, 1990; Helsinki, 1993) o "proceso de Helsinki", y los países de las zonas templadas y boreales no europeas en el marco de las actividades complementarias del Seminario de Expertos sobre Desarrollo Sostenible de los Bosques Boreales y de Clima Templado (Montreal, 1993), o "proceso de Montreal". Por otra parte las organizaciones internacionales de protección de la naturaleza y, en particular, el Fondo Mundial para la Naturaleza, han elaborado una definición de la ordenación forestal sostenible.
En un análisis realizado por la FAO a finales de 1994, de los resultados de estas cuatro iniciativas se deriva un consenso sobre la caracterización de la ordenación forestal sostenible en torno a seis criterios que engloban a la vez preocupaciones ya antiguas, como la conservación de la diversidad biológica, y prioridades más recientes como la del ciclo del carbono y el cambio climático, que se pueden exponer sistemáticamente de la forma siguiente:
Un criterio adicional, contenido en el proceso de Montreal, está vinculado al marco normativo, jurídico e institucional de la ordenación. Tiene un carácter diferente de los otros seis criterios, en el sentido de que caracteriza la sostenibilidad de la gestión forestal sólo indirectamente, ya que corresponde a los instrumentos de la misma (tal como han sido expuestos en el área del programa A del Capítulo 11 del Programa 21 de la CNUMAD). Los indicadores más importantes para los seis primeros criterios son cuantitativos, mientras que los correspondientes al séptimo son sobre todo descriptivos; los primeros son objetivos, mientras que varios de los segundos suponen una referencia a modelos que pueden no ser universalmente reconocidos, y algunos de los instrumentos señalados pueden no ser necesarios para la sostenibilidad de la ordenación en situaciones nacionales determinadas (por ejemplo, la capacidad de investigación de un país se puede beneficiar de los resultados de la investigación de otros en condiciones semejantes).
Un determinado número de indicadores cuantitativos o descriptivos relacionados con cada criterio en el marco de estas iniciativas nacionales e internacionales son comunes a varios de ellos: estructura por clase de edad para el criterio relacionado con la extensión del bosque; superficie de las zonas protegidas y fragmentación de la cubierta forestal para el criterio vinculado a la conservación de la diversidad biológica (a nivel de ecosistema); indicadores de la salud y vitalidad de los bosques (deposición de contaminantes atmosféricos, daños causados por los insectos y las enfermedades); ordenación de las cuencas hidrográficas para el criterio de las funciones protectivas del bosque.
El carácter conceptual de los criterios hace que todos ellos puedan aplicarse a la vez a nivel local (unidad de gestión) y a niveles de planificación más elevados, sobre todo a nivel nacional. No sucede lo mismo con los indicadores, de los cuales algunos pueden ser comunes a distintos niveles, mientras que otros caracterizan de forma específica y detallada la sostenibilidad de la ordenación a nivel de la unidad de gestión. Los procesos de Helsinki y de Montreal y, en menor medida, los trabajos de la Organización Internacional de las Maderas Tropicales (OIMT) han tratado de que se llegue a un acuerdo entre países de una misma región o gran zona ecológica sobre los criterios indicadores a nivel nacional. Las otras iniciativas, comprendida en parte la de la OIMT y las establecidas por algunos países y organizaciones no gubernamentales (entre ellas el Consejo de Supervisión Forestal), han adoptado la definición de indicadores en el ámbito forestal, manteniendo en reserva su posible utilización para la concesión de un certificado de origen para las maderas y otros productos brutos extraídos de un determinado bosque, certificado que podría ser por sí mismo una etiqueta ecológica para los productos acabados.
A petición de varias reuniones intergubernamentales, la FAO, en colaboración con la OIMT, se ha propuesto facilitar un proceso de armonización de estas diversas iniciativas y ayudar así a la puesta en práctica del compromiso aceptado por los gobiernos en Rio de Janeiro en 1992, de formular, con el apoyo de todos los grupos interesados, "criterios y directrices adicionales desde el punto de vista científico para la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo" [Programa 21, párr.11.22 (b)]. Del 13 al 16 de febrero de 1995 se ha celebrado en Roma, por iniciativa conjunta de la FAO y de la OIMT, una primera reunión a la que han asistido expertos gubernamentales de los países interesados en el proceso de Helsinki y de Montreal, de la OIMT así como de los países que no participan en estas iniciativas (Africa, Lejano Oriente) y organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales.
En los últimos debates relativos a los criterios indicadores a nivel nacional, se ha producido una clara escisión entre los sectores público y privado por una parte y, por la otra, de los investigadores representantes de las organizaciones de protección de la naturaleza, no tanto sobre la necesidad y el contenido general de la ordenación forestal sostenible como sobre el fundamento de algunos indicadores y la viabilidad técnica y económica de su evaluación a nivel nacional. Encuestas realizadas por los países europeos sobre la muerte regresiva de los bosques atribuida a la contaminación atmosférica ilustran a la vez la dificultad de llegar a un conjunto coherente de resultados fiables a nivel nacional y el costo del acopio del tratamiento de la información. Los indicadores de la ordenación forestal sostenible no tienen interés a nivel nacional más que en la medida en que pueden ser evaluados de forma clara y objetiva, lo cual supone que su definición deja escaso lugar para la interpretación personal, y que su evaluación no tenga un costo prohibitivo en relación con los objetivos perseguidos.
La mejor forma de reducir los costos de acopio y tratamiento de datos es integrar la evaluación de estos indicadores en los inventarios forestales nacionales, que contienen ya un cierto número de parámetros directamente relacionados con los indicadores señalados por los procesos internacionales. Habrá que añadir otros parámetros, sobre todo ambientales, a fin de que cada país pueda cumplir los compromisos adquiridos en el marco de estas iniciativas.
Lo mismo puede afirmarse de la unidad de gestión forestal, cuyo inventario administrativo deberá incluir los indicadores de sostenibilidad. La experiencia reciente de los países industrializados con respecto a los bosques públicos, así como la de los países europeos en transición (donde antes de cada revisión de los planes de ordenación se realizaban inventarios de todos los bosques), resulta muy útil al respecto.
En el ámbito internacional, la FAO, conjuntamente con el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), la Comisión Económica para Europa (CEPE) de las Naciones Unidas y la Unión Internacional de Organizaciones de Investigación Forestal (IUFRO), ha señalado los parámetros relacionados con la conservación del agua y del suelo, la protección de la diversidad biológica y la fijación del carbono, así como con otras funciones y servicios facilitados por los bosques. En la evaluación mundial de los recursos forestales de 1990, se han examinado en el mundo industrializado algunas funciones distintas de la producción de madera, y, para la zona tropical, la pérdida de la diversidad específica y la fragmentación y el destino de las tierras cultivadas. A nivel del bosque, país, región y el mundo en su conjunto hay que seguir desplegando considerables esfuerzos para integrar los indicadores de la ordenación forestal sostenible en la evaluación y observación sistemática de los bosques.
La definición de la sostenibilidad y sus criterios indicadores constituyen un importante reto
CONCLUSION
Uno de los principales elementos del ámbito de aplicación de la CNUMAD en el sector forestal será el concepto ampliado de ordenación sostenible, o la conversión del paradigma de la ordenación forestal de rendimiento sostenido en ordenación sostenible de los ecosistemas forestales. Cualquiera que sea el nombre que se le dé, lo importante es que todas las partes interesadas -propietarios públicos o privados, comunidades locales o empresas, concesionarios y arrendatarios, gobiernos, administraciones forestales, organizaciones no gubernamentales de protección de la naturaleza o cooperativas- se pongan de acuerdo sobre los elementos de que se compone, en el ámbito de la conservación y el desarrollo, la protección de la producción, y traten de ponerlos en práctica en todos los espacios forestales y arbolados existentes o a crear o repoblar. Se evitaría así la especialización excesiva de las masas arboladas, los bosques abandonados impenetrables (cuyo acceso estaría limitado o prohibido por la ley), o las artificiales "fábricas de madera" que representan la incapacidad del hombre para administrar su espacio forestal en forma duradera.
