I. Kouplevatskaya
Irina Kouplevatskaya es auxiliar científico, ENGREF, Laboratorio de Política Forestal, Nancy (Francia ) y ha sido responsable adjunto del Programa Kirguistán-Suiza de apoyo para el sector forestal en Kirguistán y encargada del proyecto sobre la reforma de la política forestal (1997-2004).
La transición político-económica proporcionó a Kirguistán la
posibilidad de una completa reforma de la política forestal que pone
de relieve la participación y el ejercicio del poder democrático.
Kirguistán ha tenido una experiencia única de reforma de la política forestal porque en un breve período el país fue capaz de establecer e implementar todos los pasos consecutivos del ciclo de la política forestal: desde la elaboración de estrategias a largo plazo y la definición de medidas y acciones para su realización a la creación de instrumentos y mecanismos para su ejecución práctica (véase el Recuadro). El presente artículo resume las características específicas del proceso de reforma, en particular, hace hincapié en la participación y en la gobernanza democrática, destacando la importancia del programa forestal nacional en la política forestal del nuevo Kirguistán.
Fue posible una reforma de la política forestal de vasto alcance porque después de la independencia del país de la ex Unión Soviética, el desarrollo de las relaciones comerciales y la descentralización de las funciones del Estado, incluyendo una reducción del presupuesto del Estado, se crearon condiciones para la privatización en muchos sectores del país. El colapso de la fuerte integración económica anterior había degradado la economía, y el sector privado, que estaba caóticamente integrado sobre la base de las ex fábricas estatales y explotaciones colectivas (kolhozes y sovhozes), aún era débil. El equipamiento, los medios y los materiales (por ejemplo, el ganado, la maquinaria) de estas empresas públicas eran compartidos entre numerosos ex empleados sin ninguna coherencia global de mercado. Por ello, fue necesaria la potenciación de nuevos actores, en particular, en el sector forestal.
Los bosques de Kirguistán representan aproximadamente el 4,25 por ciento de la superficie total del país. En su mayor parte, se trata de bosques de montaña, principalmente reservados para la protección del suelo y la regulación de las aguas, de poca importancia en la producción de productos madereros y no madereros. Al comienzo de la reforma de la política forestal, los procesos de privatización no habían afectado al sector forestal de Kirguistán. Los bosques continuaban bajo la propiedad y ordenación del Estado por medio de una estructura de leshozes (unidades territoriales de ordenación forestal, organizadas con una estructura jerárquica vertical para la planificación, financiación e información) que habían quedado del período soviético. La reforma fue necesaria dado que esta estructura ya no era viable, por dos razones:
Otra característica distintiva del nuevo proceso de la política forestal en Kirguistán es su naturaleza participativa, especialmente en las etapas de definición, evaluación y adaptación de políticas. Desde el inicio del proceso, se consideró que la participación era necesaria para indicar las necesidades, los motivos de preocupación prioritarios y potenciales de las diversas partes interesadas, así como también para promover la democracia dándole a cada persona la posibilidad de expresarse y la facultad de redistribución. La participación en la definición de la nueva política forestal se convirtió en un instrumento para la adaptación de los procedimientos de adopción de decisiones a las nuevas condiciones y creó un sentido de autoría de las decisiones y responsabilidad en su ejecución (Yunusova, 1999).
Como el Estado aún era muy fuerte y la información proveniente de las diversas partes interesadas (especialmente de aquellas que carecían de una buena organización) no hubiera sido suficiente para la definición de la política nacional forestal, no se consideró posible basar el proceso sólo en procedimientos de participación «desde arriba». De tal modo, se aplicó «un modelo mixto» combinando la adopción de decisiones «desde abajo» y «desde arriba» (Buttoud y Yunusova, 2002). La política se basa así en los conocimientos técnicos de los especialistas forestales y también toma en consideración las situaciones e intereses de otras partes interesadas. La misma lógica de participación (véase el Recuadro arriba) se aplicó sistemáticamente en todas las etapas del proceso de la política forestal y en la elaboración de los documentos políticos (véase Recuadro).
La participación en la definición de las políticas fue un nuevo fenómeno en lo que había sido el Kirguistán soviético. El método participativo fue recomendado por los expertos en políticas forestales que fueron invitados por el Programa Kirguistán-Suiza de apoyo para el sector forestal a fin de definir el método de la reforma de la política forestal y fue inicialmente concebido como un experimento introducido (y en algunos casos impuesto) por los compromisos y los donantes internacionales. Pero como la democracia se funda en la participación, en el período de transición, la administración forestal de Kirguistán no pudo dejar de adoptarla. A pesar de que los administradores, acostumbrados a los procedimientos de «desde arriba», al comienzo no aceptaron el método, sus actitudes fueron cambiando en el curso del proceso de reforma, de modo que en 2006 habían llegado a apreciarlo, promoverlo y aun instrumentalizarlo (para mayor información, véase Yunusova, Buttoud y Grisa, 2003; Kouplevatskaya-Yunusova, 2005; Kouplevatskaya-Yunusova y Buttoud, 2006).
La adopción de la participación en Kirguistán ha sido un proceso de aprendizaje. En las etapas iniciales, las partes interesadas estaban representadas principalmente por el personal forestal de diferentes niveles de jerarquía, algunos jefes de las administraciones locales o de las aldeas y los representantes de otros ministerios y organismos. Cuando el método se introdujo, la administración forestal no deseaba dejar de lado el habitual modelo «desde arriba» para la adopción de decisiones, sosteniendo que las personas no especializadas carecían de la capacidad necesaria. Asimismo, existía preocupación acerca de que la apertura del proceso de definición de políticas podría dar lugar a críticas sobre la ordenación en el sector forestal y sobre la administración forestal. Los nuevos participantes en la definición de políticas al principio fueron reservados con respecto a brindar información esencial del proceso, ya sea por dudas que se presentaban sobre la aceptación de las críticas (en particular, el personal de la administración forestal) o por el desinterés sobre las cuestiones forestales (participantes que no estaban directamente vinculados con el sector). Sin embargo, a medida que el proceso continuaba, fueron cambiando las actitudes y los tipos de participación. Los especialistas forestales aprendieron a manifestar sus opiniones libremente, aun cuando dichas opiniones eran críticas. Las nuevas partes interesadas –organizaciones no gubernamentales (ONG), poblaciones locales, contratistas privados– se unieron al proceso y descubrieron que la participación en la reforma de la política forestal es posible y puede ofrecer oportunidades para cambiar y aun mejorar sus situaciones.
Además, al favorecer la participación pública en la reforma política, la administración forestal obtuvo una imagen innovadora y fue rápidamente promovida en la jerarquía estatal, adquiriendo el carácter de un servicio independiente que presenta sus informes directamente al Presidente.
El Programa forestal nacional de Kirguistán (PFN), en un principio, no fue reconocido como un componente integrante y necesario del ciclo de las políticas (véase Recuadro), en parte porque el concepto aún no era claro, especialmente en una situación en la que tantos procedimientos y estructuras cambiaban al mismo tiempo, copiando a menudo los antiguos esquemas y métodos. En estas condiciones, una innovación que no tenía equivalente en el sistema anterior no era considerada como una prioridad realista.
Durante la evaluación de los primeros cinco años de la implementación de la nueva política forestal en 2003, la diferencia existente entre los 20 a 25 años del Concepto de desarrollo forestal estratégico (Intercooperación Kirguistán y el Servicio Forestal del Estado, 2004) y el concreto Plan de acción de cinco años se hizo evidente. El Programa forestal nacional (Intercooperación Kirguistán y el Servicio Forestal del Estado, 2005) se introdujo así en los procesos normativos (Figura 1) como un nuevo tipo de planificación estratégica diseñada para diez años y elaborada mediante debates y negociaciones con las diversas partes interesadas, comprendiendo también a la población local. El PFN se ocupa de las cuestiones medioambientales y socioeconómicas y considera la economía forestal como parte integrante del desarrollo regional. Se basa en las diez líneas estratégicas definidas en la revisión de 2004 del Concepto de desarrollo forestal y ha de implementarse mediante los planes de acción de cinco años. La ejecución del PFN se vincula, asimismo, con una información y un sistema educativo mejorados, así como también con la reforma jurídica (un código forestal adaptado) y a una reforma institucional (reorganización del Servicio Forestal del Estado).
Complementario al Concepto de desarrollo forestal revisado, el PFN define los objetivos y resultados esperados y también las responsabilidades y medios para su logro considerando todos los demás programas estratégicos existentes en el país. La introducción al PFN de Kirguistán expresa que es «un complejo de actividades y medidas que necesitan realizarse para una implementación coherente de la política forestal».
La Sección I especifica los objetivos y las tareas del PFN, las condiciones marco necesarias para su ejecución (contexto jurídico y reforma institucional) y las funciones y responsabilidades de los diversos organismos estatales vinculados a la implementación del PFN.
La Sección II especifica actividades y resultados previstos, limitaciones, recursos, indicadores y responsabilidades para cada línea estratégica derivada del Concepto de desarrollo forestal revisado.
La conclusión reconoce que las actividades forestales no pueden conducirse sin tener en cuenta las necesidades expresadas por las diversas partes interesadas. Asimismo, reconoce que la conservación forestal puede organizarse sólo por medio de las acciones coordinadas y consecutivas de todas las partes interesadas. Como un ciclo político tiene una naturaleza repetitiva, el PFN debería someterse a revisiones mediante un sistema de monitoreo adaptativo basado en indicadores para la evaluación y el seguimiento.
Un apéndice al documento principal contiene cuadros con una explicación detallada de las actividades, los resultados previstos, los indicadores, los recursos, la programación y los organismos de ejecución para cada una de las diez líneas estratégicas.
El documento del PFN de Kirguistán expresa: «El objetivo del programa está determinado por los componentes de la política forestal nacional: garantizar el desarrollo sostenible de los bosques mediante la participación de la población y las comunidades locales en la ordenación de los bosques y la definición de la función del Estado en el sector forestal en el nuevo entorno.»
La ejecución del PFN reflejará los siguientes principios:
El objetivo del PFN es definir las acciones consecutivas y evaluar las actividades y medidas implementadas necesarias para realizar las diez líneas estratégicas del Concepto de desarrollo forestal revisado oportunamente.
Los resultados previstos de la implementación del PFN se definen, a saber:
La elaboración del PFN se basó en la misma lógica y la misma combinación de los métodos «desde arriba» y «desde abajo» como todas las etapas anteriores del ciclo de política forestal (Recuadro). Todo el proceso normativo fue conducido por un grupo de trabajo que comprendía representantes de la administración forestal (con diferentes jerarquías, en etapas diferentes), científicos, representantes de otros ministerios conexos y organismos y representantes de donantes. Este grupo de trabajo fue específicamente capacitado en técnicas de moderación (véase el Recuadro en esta página) y fue asesorado por expertos en políticas forestales a lo largo de todo el proceso. El principio de asociación y participación del PFN abrió posibilidades para la participación de muchas nuevas partes interesadas, entre ellas, las ONG que se ocupan del medio ambiente y de problemáticas sociales, los consejos de aldeas locales y los representantes de la población rural.
El grupo de trabajo realizó una lista de actividades para cada línea estratégica y solicitó a las partes interesadas que identificaran las limitaciones, los recursos y las responsabilidades vinculadas con cada una de ellas. Las capacidades, los riesgos, las prioridades y los indicadores para el monitoreo se definieron por medio de talleres y seminarios que comprendían a las partes interesadas. El grupo de trabajo también garantizó un método intersectorial recogiendo información de las estrategias nacionales existentes y procurando vínculos con el PFN.
El período de elaboración del PFN se destacó por un mayor interés en las actividades y las políticas forestales de las diversas partes interesadas. Dado que el PFN debía ser coherente con el marco de políticas nacionales y los organismos para el desarrollo sostenible, en particular, los compromisos nacionales con las iniciativas mundiales, se necesitaba absolutamente comprometer a los representantes del gobierno y a la estructura presidencial y parlamentaria. El requisito del PFN de carácter intersectorial hizo necesario invitar a otros ministerios y organismos. En total participaron en la elaboración del PFN 19 instituciones; 14 de ellas presentan responsabilidad documentada en lo que respecta a su implementación. Durante el proceso de negociación de prioridades y soluciones, la competencia entre los organismos (por ejemplo, el Servicio Forestal del Estado y el Ministerio del Medio Ambiente) originó relaciones de colaboración.
El apoyo del Mecanismo para los programas forestales nacionales para la implementación del PFN de Kirguistán, en particular en lo referente a la creación de capacidades, el aumento de la concienciación y participación en la información, proporciona una perspectiva complementaria para hacer efectivas las acciones propuestas en el documento del PFN a nivel práctico.
El PFN explícitamente especifica la necesidad de planes de ordenación integrada como un instrumento básico para su implementación práctica a nivel subnacional. El Plan nacional de acción elaborado en 2006 especifica el programa para la introducción de los planes de ordenación integrada en los diferentes tipos de bosques y regiones de Kirguistán. Estos planes vinculan las normas técnicas para la utilización de los recursos forestales y de la tierra con las dinámicas social, económica y medioambiental a nivel regional. La planificación de las actividades forestales locales abarca tanto el trabajo técnico de los silvicultores como los diversos tipos de utilización de la tierra por los pobladores.
La formulación de un Plan de ordenación integrada sigue la lógica del proceso de formulación de la política nacional combinando los procedimientos de participación con los conocimientos técnicos específicos. Este depende considerablemente del compromiso entre las partes interesadas con los intereses en conflicto y la creación de nuevas asociaciones (Figura 2). Por ejemplo:
| 1 Guía general de la reforma de la política forestal en Kirguistán |
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| Las partes interesadas definieron las capacidades, los riesgos, las prioridades y los indicadores en los talleres de elaboración del PFN |
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| I. Kouplevatskaya |
El proceso del PFN en Kirguistán es probablemente único en la experiencia internacional: concebido como una parte de una secuencia lógica de la reforma de la política forestal, basado y adaptado a las condiciones, prioridades y posibilidades específicas del país y con procedimientos de continuación para su implementación.
Este proceso ha influido en la administración y en la adopción de decisiones en el sector forestal de los siguientes modos.
Por ello, el establecimiento del proceso del PFN ha creado las condiciones y la demanda de nuevos sistemas de gestión en el sector forestal. Introdujo cambios en el modo de trabajo de las instituciones y en la función de los silvicultores y requirió reformas paralelas y complementarias en capacitación, sistemas de información, instituciones y leyes.
La ordenación forestal sostenible es una visión social, no política, pero puede servir también a propósitos políticos. Depende de la participación que significa crear la capacidad de aprendizaje y autodeterminación en todas las partes involucradas. El Estado también desempeña una función esencial. Es necesario un equilibrio entre los expertos, el Estado y las otras partes interesadas. Esta es la razón por la cual el «modelo mixto» desarrollado por el PFN de Kirguistán, que permite cierta responsabilidad a la administración forestal a la vez que se compromete con la conducta comunicativa, ha dado lugar con éxito a compromisos aceptables para todas las partes interesadas.
El donante principal (la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación) reconoció y respetó a las autoridades y al pueblo de Kirguistán como propietarios del proceso y las soluciones nunca se impusieron formalmente.
Además, la reforma de la política es un proceso de aprendizaje repetitivo que implica un cambio continuo en las posiciones y las funciones de los diferentes actores del proceso. Tomó algún tiempo antes de que la administración forestal reconociera los beneficios que podría obtener de la adopción de decisiones participativa, pero los resultados fueron notables.
Esta combinación no ocurre por sí misma sino que debe ser construida. El proceso kirguís del PFN se basó no sólo en ideas o en estrategias políticas, sino también en un método que definió el proceso y sus vinculaciones con el área; esa es la razón por la cual los expertos desempeñaron una función tan importante en el proceso. El modelo mixto introducido en el proceso ayudó a evitar la oposición entre el Estado y la sociedad en general.
Generalmente, el proceso del PFN de Kirguistán es una señal de los cambios que se produjeron en el sistema de gestión de la sociedad y puede ser considerado como un paso lógico en el discurso político, afirmando el desarrollo democrático y los cambios encaminados hacia una economía de mercado. Desde luego el proceso no fue fácil y no todo funcionó perfectamente. Hubo deficiencias, interrupciones y desviaciones. Por ejemplo, la rotación del personal y el frecuente reemplazo de los jefes de departamento y de administración (una consecuencia de la inestabilidad general del país) hizo difícil garantizar la continuidad y algunas veces obligó a comenzar el proceso nuevamente desde su inicio.
Otra dificultad, fue el falso reclamo de que el proceso era participativo aun cuando no lo era con el objeto de facilitar la aprobación del Gobierno y la sociedad. Dado que la consulta en un solo sentido es más fácil que la negociación real con las partes interesadas, algunos procesos de planificación parecían seguir todos los procedimientos de participación necesarios, pero luego no tomaban en consideración las ideas de los participantes.
Sin embargo, el PFN es un proceso activo que ha dado lugar a una rica experiencia. Ha servido como laboratorio para el aprendizaje en colaboración, en el cual cada grupo participante ha adquirido nuevos conocimientos y una nueva perspectiva de sus acciones y funciones. A partir de una encuesta llevada a cabo al final de la fase de planificación, parece que los participantes aceptaron los primeros cambios introducidos mediante esta secuencia de participación.
Tanto en sus dificultades como en sus éxitos, el proceso del PFN de Kirguistán proporciona un modelo para los países vecinos en transición que necesitan orientar nuevamente sus políticas forestales en el contexto de serias limitaciones de carácter medioambiental y socioeconómico.
| 2 Lógica del Plan de ordenación integrada |
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| Formulación de un plan de ordenación integrada: debate entre los silvicultores de leshoz (unidad de ordenación forestal) y la administración forestal regional, los representantes de varias poblaciones y los consejos de aldea, y los científicos (Kirguistán austral) |
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| I. Kouplevatskaya |
Bibliografía
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Yunusova, I., Buttoud, G. y Grisa, E. 2003. Reforming forest policy in Kyrgyzstan: impediments and success of the process in extreme ecological and unstable socio-economic environment. Austrian Journal of Forest Science, 1: 73-82.