E. Oliva Hurtarte, E. Sales Hernández y I. Bustos García
Edwin Oliva Hurtarte es Coordinador y Ebal Sales Hernández es Asistente de la Coordinación del Programa Forestal Nacional de Guatemala, Instituto Nacional de Bosques, INAB, Ciudad de Guatemala, Guatemala.
Ignacio Bustos García es Asesor regional de los programas forestales nacionales, Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Santiago, Chile.
Un aspecto sobresaliente del programa forestal nacional de Guatemala es un
enfoque sobre el diálogo político a nivel subnacional mediante las Mesas de
concertación y política forestal en las nueve regiones forestales del país.
El programa forestal nacional de Guatemala (PFN) tiene 17 años de una ininterrumpida historia. En 1989 se inició la formulación del programa forestal nacional de Guatemala, bajo el nombre de «Plan de Acción Forestal para Guatemala» y ha continuado hasta 2003 bajo el título «Programa Forestal Nacional». En el presente artículo se describen someramente los avances que se han logrado en la implementación del PFN, en particular:
La creación y funcionamiento de las Mesas de concertación y política forestal tiene una trascendencia especial en este país de gran diversidad cultural. El proceso para su organización y los avances que están logrando, como en el caso de la definición de las agendas forestales regionales, constituyen un fundamento sólido para el desarrollo forestal sostenible.
La ubicación de Guatemala en Centroamérica, un puente entre dos grandes masas continentales (Figura 1), así como su variedad edáfica y de formas terrestres, y su amplitud pluvial, térmica y altitudinal, entre otros factores, son responsables de la existencia de una alta variedad de ecosistemas y de especies.
Guatemala tiene 3,9 millones de hectáreas cubiertas por bosques, lo que equivale al 36 por ciento de su territorio (FAO, 2006), de los cuales el 70 por ciento están concentrados en tres departamentos – Petén (52 por ciento), Alta Verapaz (10 por ciento) e Izabal (7 por ciento) – y el 54,6 por ciento del total está ubicado en áreas protegidas. La posesión o propiedad de los bosques está definida básicamente por tres tipos de regímenes: el 37,8 por ciento es propiedad nacional, el 38 por ciento es propiedad privada y el 23,1 por ciento es propiedad municipal o comunal. Desde 1990, han ido desapareciendo aproximadamente 54 000 hectáreas de bosques, si bien las plantaciones forestales establecidas anualmente suman aproximadamente 10 000 hectáreas.
Una característica sociodemográfica muy importante es la integración dentro del territorio nacional de cuatro grandes grupos étnicos (indígenas mayas y xincas, mestizos o ladinos, garífunas afroamericanos y blancos). Los mayas, por su parte, se dividen en 20 etnias con idiomas y costumbres diversas. Efectivamente, se hablan en el país 23 idiomas y se aprecia al menos un número igual de culturas diferentes. Esta característica, que pone de manifiesto la riqueza multicultural del país, tiene gran trascendencia en la promulgación y ejecución de las políticas forestales y ambientales que deben surgir del consenso de la población.
| 1 Ubicación geográfica de Guatemala |
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| 2 Áreas de acción de la Agenda Nacional Forestal |
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En 1986, el Gobierno de Guatemala solicitó a la FAO apoyo para formular un plan forestal que orientara el uso, ordenación y conservación de los recursos forestales; definiendo los objetivos, metas y estrategias de corto, mediano y largo plazo. En 1989 se inició la formulación del Plan de Acción Forestal para Guatemala, con el apoyo de la FAO, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), el Banco Interamericano de Desarrollo, Alemania, los Países Bajos y los Estados Unidos. En 1991, el documento base y un bosquejo de proyecto fueron sometidos a consideración de varios sectores nacionales. En marzo de 1992 se presentó el plan a la comunidad internacional.
El Plan de Acción Forestal para Guatemala se había planificado para diez años y se mantuvo vigente hasta 2003. Se identificaron 29 acciones y 17 proyectos, distribuidos en cinco áreas temáticas de trabajo, a saber: el sector forestal en el uso de la tierra, leña y energía, conservación de ecosistemas, industria forestal y fortalecimiento institucional (MAGA y FAO, 2003).
El Plan de Acción Forestal para Guatemala fue revisado a fines de 2002 y a principios de 2003. Una visión consensuada del sector forestal del país se obtuvo mediante un proceso de análisis en el que participaron 450 personas de todo el país provenientes de diferentes sectores. Las instituciones que gestionaron el proceso comprendían el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación; el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, el Consejo Nacional de Áreas Protegidas y el Instituto Nacional de Bosques (INAB). El proceso ha contado con la contribución de instancias asesoras tanto a nivel de instituciones como de personas particulares; de órganos de consulta de expertos y regionales y de la oficina de implementación del Plan de Acción Forestal.
La revisión del Plan de Acción Forestal para Guatemala se ha centrado en el análisis y formulación de objetivos estratégicos para cuatro esferas principales del sector forestal ( protección y conservación forestal, producción y ordenación sostenible, comercio e industria y servicios ambientales) y un área de apoyo transectorial (fortalecimiento institucional). Las propuestas generales de solución que fueron adoptadas constituyen la Agenda Nacional Forestal 2003-2012 (Figura 2).
En virtud del éxito del Plan de Acción Forestal en la concienciación de la importancia y de los problemas del sector forestal que promueve e implementa actividades y fortalece los vínculos entre las instituciones que se ocupan del sector, el INAB decidió apoyar su continuidad bajo la modalidad de PFN iniciado en abril de 2003. El PFN de Guatemala se basa en un concepto acordado en 1997 dentro del diálogo internacional sobre los bosques, en particular por el Grupo Intergubernamental sobre los Bosques (GIB) y el Foro intergubernamental sobre los bosques. Para ello, el INAB creó dentro de su estructura un proyecto permanente para coordinar la implementación del PFN.
| Tierra forestal y agrícola: la planificación del aprovechamiento de la tierra es un objetivo esencial del programa forestal nacional de Guatemala |
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| FAO/FO-0670/S. Braatz |
En Guatemala se considera al PFN como un proceso para definir y consensuar un nuevo concepto de desarrollo forestal y ambiental, mediante el análisis, estudio y proyección participativos de la política, la estrategia y las propuestas de instrumentos y acciones postuladas en la Agenda Forestal Nacional. Su finalidad es lograr la sostenibilidad de la ordenación forestal y ambiental, mediante la actividad forestal productiva y protectora, con la visión de que en el año 2012 el sector forestal guatemalteco alcance un desarrollo basado en principios de sostenibilidad, que contribuya al bienestar y desarrollo económico, social y ambiental, al ordenamiento territorial y a la consolidación de una cultura forestal en el país; a través de la ordenación participativa de todas las partes interesadas. Como parte del marco del PFN, la legislación nacional fomenta el desarrollo forestal y tiene plena concordancia con la Agenda Nacional Forestal.
Los objetivos específicos del PFN son, a saber:
| 3 Organigrama de implementación del PFN |
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La estrategia de implementación del PFN contempla tres órganos separados responsables de los servicios de dirección, consulta y seguimiento (véase la Figura 3). Dentro de la estructura administrativa del INAB, el Proyecto de apoyo a la implementación del PFN coordina y brinda asistencia a las diversas partes interesadas que ponen en práctica el PFN. Éste presta apoyo, en el caso de:
El INAB gestionó en diciembre de 2003 y por un período de tres años, un convenio de cooperación con el Reino de los Países Bajos para implementar una estrategia de fortalecimiento institucional, en la cual se incluyó el componente de apoyo a la implementación del PFN,especialmente con el desarrollo de los mecanismos para el diálogo interinstitucional que atendieran la demanda de una mayor participación de los grupos de interés, tanto temático como geográfico, para la superación de las limitaciones estructurales, funcionales y conceptuales del marco jurídico y de la gestión pública forestal. Las limitaciones más significativas identificadas fueron:
Por ende, en cada región se identificó a los grupos de interés gubernamentales y privados del sector forestal y se establecieron relaciones entre ellos y las instancias nacionales y regionales. Esta labor implicó el establecimiento de marcos de compromisos concretos, la definición de los reglamentos internos y los procedimientos y medidas para obtener la personería jurídica. Esto determinó la creación y fortalecimiento de las Mesas de concertación y política forestal y los foros temáticos que abordan temas pertinentes a la organización de las actividades forestales, tales como el Consejo nacional sobre las normas para la ordenación forestal sostenible y el Grupo de servicios ambientales.
Desde un comienzo se llevaron a cabo planificaciones a mediano y largo plazo, que consideraron la capacitación de personal de las organizaciones locales en planificación estratégica, la realización de diagnósticos participativos que identifican el potencial y la problemática forestal y la elaboración de una agenda de desarrollo forestal de cada región. Asimismo, se incluyó la preparación de los planes estratégicos y operativos, cuya implementación se ha puesto en práctica en forma progresiva.
| 4 Distribución de las Regiones Forestales de Guatemala |
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Las Mesas de concertación y política forestal son mecanismos autónomos de diálogo a nivel subnacional, conformados por aproximadamente 30 organizaciones o grupos, tanto del gobierno central y las autoridades locales como de organismos no gubernamentales, entidades de la sociedad civil y empresas privadas, que están vinculados con la producción, conservación, protección e industrialización de los recursos forestales. Su objetivo es promover el desarrollo socioeconómico de la población mediante acciones enmarcadas dentro de la política forestal nacional y la búsqueda de soluciones a la problemática que afecta a este sector, en el marco de agendas forestales regionales.
El INAB inició la promoción de las Mesas de concertación y política forestal, tomando como base la Mesa de Las Verapaces, que se conformó en el año 2002, mediante actividades de carácter informativo, divulgativo y de apoyo a su organización y, paralelamente, de gestión de recursos técnicos y económicos para su funcionamiento. De esta forma y de manera planificada con actores locales, se fueron poniendo en marcha estos nuevos espacios de participación ciudadana, para lo cual se diseñó el esquema conceptual, metodológico y operativo que los orienta, se efectuaron presentaciones regionales sobre el proceso del PFN y la Agenda Nacional Forestal a los distintos actores y se fueron estableciendo progresivamente las mesas en las nueve regiones forestales definidas por el INAB (Figura 4).
Por su dimensión regional, estas mesas expresan de manera pertinente las singularidades territoriales, culturales y productivas de cada una de las regiones del país. Asimismo, actúan como instancias de consulta para la retroalimentación del PFN en general y de la Agenda Nacional Forestal en particular, contribuyendo no sólo a la ordenación sostenible de los bosques y los suelos forestales sino también a la del ambiente y a la buena gobernabilidad.
Las Mesas de concertación y política forestal:
| Mesas redondas trabajando en las Regiones I y III |
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| E. Oliva |
Con la creación de las Mesas, que en sí misma es un logro muy significativo por la trascendencia y progresiva influencia de estos mecanismos participativos, se han podido obtener avances que están permitiendo establecer un diálogo a nivel regional y nacional, que se centran en el mejoramiento y sostenibilidad de los procesos de ordenación forestal y en general del desarrollo forestal de Guatemala. Otros logros comprenden:
Este Mecanismo apoya al PFN a través de una asociación suscrita con el INAB en febrero de 2004 que tendrá vigencia hasta finales de 2007, mediante la cual 10 organizaciones campesinas e indígenas, ONG e instituciones universitarias han efectuado actividades de carácter participativo para el fortalecimiento de las mesas de diálogo forestal; la formulación, capacitación e inicio de la implementación de planes y agendas departamentales y locales para la ordenación forestal sostenible; el mejoramiento de la capacitación forestal y el fortalecimiento de la certificación forestal. Actualmente se está preparando la iniciación de nuevas actividades por otras seis organizaciones. Cabe señalar que en Guatemala los fondos del Mecanismo no han sido utilizados por la institución nacional, INAB, sino que han sido repartidos por ésta, a las organizaciones asociadas, para ampliar y habilitar una mejor participación de las diversas partes interesadas nacionales y locales en el desarrollo del programa forestal nacional.
Las partes interesadas forestales del ámbito nacional y de las regiones plantean una serie de desafíos para implementar el PFN, en función de cumplir los propósitos de la Agenda Nacional Forestal y lograr mejorar las condiciones de desarrollo social, económico y ambiental mediante el fortalecimiento del sector forestal a nivel regional y local. Entre los diversos planteamientos se han enfatizado los siguientes:
| Mujer maya recolectando leña: el PFN de Guatemala toma en consideración la diversidad de las partes interesadas en los bosques para superar las causas de la degradación de los recursos de larga data y las integra en la utilización y ordenación forestal sostenible y racional |
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| FAO/FO-0662/S.BRAATZ |
Los diecisiete años transcurridos desde la iniciación del Plan de Acción Forestal para Guatemala demuestran el constante interés de los sucesivos gobiernos del país y las diferentes partes interesadas en continuar con este proceso. Los importantes logros del PFN comprenden:
Es especialmente notable que los diversos participantes hayan adoptado los principios y los objetivos del PFN, un factor que ha favorecido la creación de las Mesas de concertación y política forestal en todas las regiones forestales del país. Estas mesas de trabajo ya han comenzado a contribuir a la buena planificación del desarrollo forestal que tendrá cada vez más éxito por proceder de las raíces mismas de la rica diversidad cultural del país.
Bibliografía
FAO. 2006. Global Forest Resources Assessment 2005 – Progress towards sustainable forest management. FAO Forestry Paper No. 147. Roma.
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (MAGA) y FAO. 2003. Plan de Acción Forestal para Guatemala. Memoria a 10 años. Ciudad de Guatemala.
Programa Forestal Nacional de Guatemala. 2003. Agenda Nacional Forestal de Guatemala. INAB/MAGA. Ciudad de Guatemala.