O. Diaw
El programa forestal nacional del Senegal hace hincapié en la creación de
capacidad en un marco institucional descentralizado para la ejecución eficaz
de programas encaminados a frenar la desertificación, la deforestación, la degradación
de los bosques y el suelo y la pérdida de biodiversidad, y se orienta también al apoyo
de los medios de subsistencia y a la reducción de la pobreza.
Omar Diaw es experto en recursos hídricos y actividades forestales, coordinador nacional del programa forestal nacional, Dirección de Recursos Hídricos, Bosques, Caza y Conservación del Suelo, Dakar, Senegal.
La función del gobierno central del Senegal cambió como resultado de las profundas reformas realizadas en el decenio de 1990, que establecieron una nueva estructura administrativa descentralizada. Al haberse transferido muchas de las responsabilidades de la ordenación forestal a instituciones y comunidades regionales y locales, una de las funciones esenciales del servicio forestal nacional es promover la capacidad de planificación y ordenación descentralizadas.
En el presente artículo se describe el proceso de descentralización en el sector forestal, la distribución de las facultades relacionadas con la ordenación de los recursos naturales y los logros y actividades en curso del programa forestal nacional –con el apoyo del Mecanismo para los programas forestales nacionales–, en el proceso de consecución de la ordenación forestal sostenible en el conjunto del país.
El Senegal tiene un clima saheliano semiárido. Aunque las precipitaciones varían considerablemente de un año a otro, en general en el transcurso de los últimos 30 años han venido disminuyendo. Los años de sequía han contribuido directamente a la degradación de los recursos naturales.
Además del clima desfavorable reinante en la mayor parte del país, también las actividades humanas han tenido consecuencias negativas para los recursos forestales, por ejemplo por efecto de las frecuentes quemas de matorrales que degradan el suelo, empobrecido ya por las prácticas agrícolas inadecuadas, el exceso de pastoreo relacionado especialmente con la trashumancia, la ganadería extensiva, la extracción insostenible de leña y la tala ilegal en las zonas más densamente forestadas (provocadas en muchos casos por la pobreza) y el desmonte para la agricultura en las reservas forestales. El resultado es la pérdida de diversidad biológica, la degradación de los bosques y la reducción de la producción de productos forestales madereros y no madereros. Se estima que la cubierta forestal ha disminuido 45 000 ha por año desde 1990 (FAO, 2006).
Los bosques clasificados, las zonas de reforestación y rehabilitación, las reservas naturales estrictas, las reservas especiales y los parques nacionales, que cubren más de 6 millones de hectáreas (el 31,7 por ciento de la superficie del país), son administrados por el servicio forestal nacional (la Dirección de Recursos Hídricos, Bosques, Caza y Conservación del Suelo) y por la Dirección de Parques Nacionales, ambos dependientes del Ministerio del Medio Ambiente y Protección de la Naturaleza, y las estructuras descentralizadas cumplen un papel importante. La ordenación de los bosques protegidos no incluidos en la categoría clasificada está en manos de las comunidades locales.
La política de conservación de los recursos forestales iniciada en el período colonial y continuada después de la independencia en 1960, dependía exclusivamente del servicio forestal nacional, creado en 1935, que se encargaba de la protección de los bosques, prohibía el pastoreo y llevaba a cabo operaciones forestales en la zona seca, y realizaba actividades de reforestación y enriquecimiento en los bosques densos, aplicando estrictamente un código forestal restrictivo que
limitaba notablemente la utilización de los recursos forestales por la población.
El Plan General de Desarrollo Forestal de 1981 y el Plan de Acción Forestal de 1993, elaborados con la asistencia de la FAO, propiciaron la introducción de cambios que permitirían al Senegal afrontar los problemas y desafíos planteados en los convenios internacionales adoptados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) celebrada en 1992, especialmente la deforestación, la degradación de la tierra, la falta de leña y energía para uso doméstico y la pérdida de biodiversidad.
El marco jurídico de la ordenación forestal se revisó con la adopción en 1995 de un nuevo código forestal, que comprendía la Ley Forestal y su reglamento de aplicación. La nueva legislación estimulaba una dinámica participativa en la ordenación de los recursos naturales. Se han promovido decididamente nuevos enfoques que fomentan las actividades de reforestación de las comunidades y aldeas de carácter privado y que dan gran importancia a la capacitación de la población local. Además, los actores e instituciones que se ocupan de la actividad forestal tienen ahora una actitud más receptiva hacia las aportaciones de otras disciplinas como la economía, la agricultura, la ganadería y el pastoreo, así como la sociología y la extensión rural.
Estos enfoques han permitido motivar a la población local a dedicar tiempo y energía al desarrollo, protección y rehabilitación de los recursos forestales. Los proyectos y programas financiados a través de la cooperación bilateral y multilateral con muchos países han proporcionado incentivos adicionales. Por ejemplo, la FAO, a lo largo de tres decenios de cooperación con el Senegal, ha prestado asistencia en la ejecución de al menos 25 proyectos forestales, abarcando aspectos tales como la planificación, la capacitación, la ordenación forestal, la protección de los bosques, la participación pública, las actividades forestales comunitarias, la ordenación de la flora y fauna silvestres y los inventarios forestales.
Sin embargo, la principal transformación ha sido la descentralización de la administración forestal. En 1996, gracias a una larga tradición de paz y libertad, estabilidad institucional y democracia, y al deseo de promover la buena gobernanza y la transparencia en los asuntos del Estado, el Gobierno del Senegal acometió una amplia reforma institucional con la finalidad de convertir a las comunidades locales en los protagonistas principales y en centros reales de adopción de decisiones. La nueva estructura administrativa transfirió facultades a nuevos órganos de la administración regional y local, otorgando poder a 11 regiones, 110 municipios, 43 distritos y 320 comunidades rurales. A estos órganos descentralizados se les encomendaron nueve esferas de competencia: tierras de propiedad pública, sanidad/población y acción social; educación; urbanización y vivienda; juventud, deporte y ocio; planificación del uso de la tierra; cultura; planificación; recursos naturales y medio ambiente. Esta reforma modificó profundamente el enfoque de la administración y ordenación forestales.
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| Zonas ecogeográficas del Senegal |
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La reforma de 1996 comportó la ampliación del Código Forestal de 1993 para abarcar un ámbito más vasto. Las principales innovaciones del nuevo código de 1998 eran las siguientes:
Dentro de sus límites administrativos y geográficos, los órganos decisorios, especialmente los consejos comunitarios regionales, municipales y rurales, a cuyo frente se hallaba un presidente elegido mediante sufragio universal, recibieron nuevos poderes además de los que se les había otorgado en el momento de su creación (véase el Recuadro).
La transferencia de la competencia de la ordenación de los recursos naturales y ambientales, así como en las nueve esferas de actividad enumeradas anteriormente, se basa en el principio general de la libertad y proximidad (la delegación de la libertad en la toma de decisiones en personas de ámbito local elegidas o en autoridades descentralizadas bien conectadas con sus bases) y en los siguientes principios específicos:
La evaluación de la descentralización de la ordenación de los recursos naturales y del medio ambiente (Wade, 2004) reveló que existen una serie de factores que son una traba para que las comunidades locales ejerzan sus funciones satisfactoriamente:
La disposición institucional para la descentralización preveía el fortalecimiento de la capacidad de los funcionarios elegidos y la armonización de los distintos planes locales y regionales (por ejemplo, el Programa Regional de Desarrollo Integrado, el Plan Regional de Uso de la Tierra, el Programa Municipal de Inversiones y el Plan de Desarrollo Local). Los planes económicos nacionales respaldan este sistema, canalizando recursos a través de organismos regionales de desarrollo en cada una de las 11 regiones administrativas del país. Estos organismos cumplen una función fundamental en la ordenación y movilización de las instituciones y los recursos locales y son un claro ejemplo de descentralización efectiva.
En este marco, al servicio forestal nacional le corresponde una función de asesoramiento y apoyo a las comunidades locales, particularmente en lo que respecta a:
| La política forestal nacional del Senegal, aprobada recientemente, revisa el Plan de Acción Forestal para abordar la reducción de la pobreza y la sostenibilidad ambiental (aldeano camino al mercado local con plantas medicinales recogidas en el bosque) |
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| FAO/CFU000199/R. Faidutti |
Es esencial que las poblaciones beneficiarias continúen por su cuenta las actividades iniciadas en el marco de los proyectos y programas. Lamentablemente, no siempre ocurre así. Teniendo presente esta preocupación, el Senegal decidió revisar su Plan de Acción Forestal, que había propiciado cuantiosas inversiones en el sector forestal, para ponerlo en armonía con el documento de estrategia de lucha contra la pobreza, los objetivos de desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, los acuerdos de la CNUMAD y el nuevo marco institucional descentralizado. La nueva política forestal nacional aúna los dos temas de la descentralización y la solución de la pobreza.
La política se elaboró a través de un proceso de planificación no jerárquico en el que participaron todas las partes interesadas y las instituciones que se ocupan de la ordenación de los recursos naturales. Incluye un diagnóstico de los problemas, esboza una visión a largo plazo, establece principios para las operaciones, define estrategias y orientaciones y enumera proyectos y programas prioritarios.
En la revisión del Plan de Acción Forestal, el servicio forestal nacional recibió una ayuda esencial del Mecanismo para los programas forestales nacionales. El Mecanismo suscribió un acuerdo con la Dirección de Recursos Hídricos, Bosques, Caza y Conservación del Suelo en abril de 2003 para respaldar y consolidar la política forestal nacional del Senegal. En su primera fase, esta asociación prestó asistencia para la formulación de cinco planes de acción forestal regionales y facilitó financiación para la organización de talleres nacionales sobre la puesta en marcha y la aplicación de la nueva política forestal y para llevar a cabo estudios sobre la actividad forestal del Senegal. Los estudios comprendieron un análisis del gasto público en el sector forestal; los efectos del Plan de Acción Forestal en la flora y fauna silvestres; la eficacia de la descentralización y la transferencia de competencias en la ordenación de los recursos naturales; y la contribución de los productos forestales al Programa Especial para la Seguridad Alimentaria, iniciativa fundamental de la FAO para reducir a la mitad el número de personas que padecen hambre en el mundo para 2015.
El Mecanismo propuso que en la Fase II (2004-2007) las organizaciones de la sociedad civil cumplieran una función más importante en el programa forestal nacional. En aras de la transparencia en la selección de los proyectos, un comité nacional integrado por representantes de las estructuras del Estado, las comunidades locales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) seleccionó los mejores proyectos de los que se habían recibido en respuesta a una solicitud de propuestas. Los principales temas de las actividades en curso son los
siguientes:
Entre las actividades se han incluido numerosos talleres de capacitación dirigidos a una gran diversidad de interesados, desde funcionarios locales elegidos hasta responsables de la formulación de políticas y funcionarios estatales, pasando por dirigentes empresariales y religiosos y representantes de organizaciones comunitarias y de ONG.
| Entre los estudios realizados con el apoyo del Mecanismo para los programas forestales nacionales cabe mencionar análisis de la contribución de los productos forestales en el Programa Especial para la Seguridad Alimentaria de la FAO, que incluía, por ejemplo, proyectos en pequeña escala sobre la apicultura |
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| FAO/22112/J. Koelen |
Primero en el marco del Plan General de Desarrollo Forestal, luego en el del Plan de Acción Forestal y ahora en el de la política forestal nacional, el Senegal ha elaborado y aplicado, con la ayuda de la cooperación internacional, programas y proyectos de envergadura para luchar contra la desertificación, frenar la tendencia negativa de la pérdida de biodiversidad y la degradación del suelo y mejorar de forma general los medios de sustento de la población.
El servicio forestal nacional, junto con los restantes servicios del Ministerio del Medio Ambiente y Protección de la Naturaleza, ha llevado a cabo una treintena de proyectos y programas de ordenación de los recursos naturales y las seis zonas ecogeográficas, en asociación con la población y las comunidades locales, con un impacto positivo en el medio ambiente, los recursos naturales, la población y las instituciones. Como ejemplos de proyectos exitosos que están cumpliendo las expectativas de los asociados en el desarrollo y atendiendo las necesidades de las poblaciones locales cabe mencionar los siguientes:
Además, el Ministerio del Medio Ambiente y Protección de la Naturaleza está experimentando, con la asistencia del Gobierno de los Países Bajos, un nuevo instrumento de planificación, el Marco del Gasto a Medio Plazo. Con arreglo al Marco, la planificación se dice que va cada tres años e incluye una declaración de objetivos bien definidos; los resultados previstos, la definición de los programas, proyectos y actividades; la identificación de las instituciones u organizaciones responsables de las actividades; el marco temporal y los indicadores de las realizaciones para controlar los progresos. Se espera que una vez experimentado, que se hayan evaluado sus ventajas y desventajas y se hayan realizado las mejoras necesarias, este instrumento permitirá dirigir mejor los recursos a las actividades fundamentales.
El programa forestal nacional del Senegal se basa en un proceso de planificación bien elaborado, el apoyo de los funcionarios públicos, la financiación y asistencia de numerosos países y organismos internacionales como la FAO y la colaboración de todos los actores o partes interesadas, incluso las poblaciones y comunidades locales, ONG, industrias forestales, organizaciones profesionales, inversores forestales privados y otros. Aunque el número total de proyectos y programas ha disminuido con el paso del tiempo, el Estado otorga gran importancia a la protección del medio ambiente y a la conservación y ordenación de los recursos naturales.
Con la reforma descentralizadora, el Gobierno del Senegal dio pasos decisivos para depositar en los órganos de la administración local (comunidades rurales, alcaldes y consejos regionales) facultades para hacerse cargo de los asuntos relacionados con la conservación de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, al delegar en ellos el poder de adoptar decisiones y medidas. En el marco del programa forestal nacional del Senegal se están haciendo esfuerzos para fortalecer las capacidades con objeto de que puedan cumplir sus funciones eficazmente, y se ha establecido un nexo entre la descentralización y la reducción de la pobreza y el desarrollo socioeconómico.
Bibliografía
FAO. 2006. Global Forest Resources Assessment 2005 – progress towards sustainable forest management. Estudio FAO: Montes 147. Roma.
Wade, W. 2004. Rapport de synthèse national. Informe para elestudio sobre la gestión descentralizada de los recursos naturales del Centro para el Desarrollo de las Tierras Áridas del PNUD. Disponible en: drylandsnetwork.undp.org/extra/docs/SENEGAL%20GCF-GOVERNANCEL%20REPORT.doc