RESTRUCTURATION DES INSTITUTIONS PUBLIQUES: LE MODELE RED-IFO DE DECENTRALISATION

 
   
 

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Ce document a été prépare par M. Rafael PANIAGUA-RUIZ, Consultant à la FAO, entre les mois d'avril et mai 1996. Il a bénéficié de l'appui et commentaires des membres du Groupe thématique sur la restructuration des institutions et la décentralisation, au sein de la Division SDA de la FAO: MM. Mohamed NADIR, Tomas LINDEMANN, Jean BONNAL et Luciano MONTESI, ainsi que du Directeur de la Division M. Gustavo GORDILLO DE ANDA. Lors d'une dernière révision du document avant sa publication, les commentaires de P. GROPPO ont permis d'améliorer la présentation sur la population cible des politiques différentiées.

Les avances de la démocratie dans la plupart des pays d'Afrique et d'Amérique latine, les processus de transition dans les pays de l'Europe centrale et de l'Europe de l'est, et la généralisation dans tous ces pays de politiques de stabilisation macro-économique et d'ajustement structurel, ont mis à l'ordre du jour un retrait massif de l'Etat, qui prend trois formes principales: privatisation, dérégulation et décentralisation. Les institutions chargées du développement rural connaissent de ce fait un processus de restructuration également massif. La décentralisation est un aspect important de ce processus. Elle se traduit par un transfert des fonctions opérationnelles et d'un certain nombre des services d'appui aux niveaux intermédiaire et local de gouvernement, aux organisations de producteurs et aux organisations de la société civile. Les ministères chargés du développement rural et du secteur agricole, quant à eux, sont réorientés vers leurs fonctions spécifiques de service public.[1]

Ces évolutions créent le contexte pour une approche participative du développement rural et rencontrent un accueil très favorable de la part des organisations internationales mais également de la part des populations rurales qui souhaitent être les acteurs de leur propre développement et participer activement à la conception, au suivi et à l'évaluation des stratégies de développement rural. Le retrait de l'Etat ouvre donc un espace pour le déploiement des actions des autres acteurs du développement rural.[2]

La FAO a plaidé depuis longtemps pour la mise en oeuvre de stratégies participatives de développement rural et cherche en conséquence à inclure dans ses projets et ses programmes les mécanismes les plus adéquats pour la restructuration des institutions chargées du développement rural.[3] Ces projets et programmes partent du principe que la décentralisation devrait permettre d'augmenter l'efficacité de l'Etat dans la mesure où ses services d'appui s'approchent des besoins des producteurs, ce qui augmente l'opportunité et l'adéquation de ces services aux nécessités de la production, sur la base de diagnostics locaux réalisés par ceux qui ont l'information la plus pertinente.

La FAO reconnaît néanmoins qu'il existe un héritage structurel des politiques centralisées de développement rural, dont il faut tenir compte pour identifier les risques que comporte la décentralisation (Section I). La prise en compte précise de ces risques lui a permis d'identifier une méthodologie adaptée de décentralisation et un paquet de politiques d'accompagnement indispensables pour réussir la décentralisation (Section II). Cette méthodologie met en avant la nécessité d'un effort particulier de création et de renforcement des associations intermédiaires représentatives de l'ensemble de la population rurale, et dont la vocation serait d'être le maillon central du dialogue entre l'Etat et les autres acteurs du développement rural (Section III).[4] A partir de l'analyse des différents projets de la FAO d'appui à la restructuration des institutions publiques et aux politiques de développement rural, ce document propose une systématisation des axes de ces projets dans un modèle de décentralisation participative, qui sera appelé le modèle RED-IFO.

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SECTION I. L'HÉRITAGE DES POLITIQUES CENTRALISÉES ET LES RISQUES DE LA DÉCENTRALISATION

Risque 1. Le remplacement d'une logique de l'offre par une logique de la demande
Risque 2. L'asymétrie d'information ne facilite pas la coordination des activités
Risque 3. L'héritage du paternalisme peut se traduire par une offre amoindrie de services d'appui
Risque 4. La tradition du clientélisme est forte; elle peut se traduire par une appropriation de la décentralisation
Risque 5. Rigidité institutionnelle et rythme de la décentralisation

SECTION II. LE MODÈLE RED-IFO DE DÉCENTRALISATION: UNE MÉTHODOLOGIE ET TROIS POLITIQUES D'ACCOMPAGNEMENT

La méthodologie: régionalisation et différenciation (RED)
Les politiques d'accompagnement: information, formation et organisation (IFO)

Le rôle de l'accès à l'information dans le dialogue avec l'Etat
La formation comme un moyen d'éviter les vides institutionnelles
Organisation et mécanismes de médiation

Le calendrier de la décentralisation

SECTION III. LES FONCTIONS DES ASSOCIATIONS INTERMÉDIAIRES DANS LE MODELE RED-IFO DE DÉCENTRALISATION

CONCLUSION SUR L'ORIENTATION QU'IL FAUT DONNER À LA DÉCENTRALISATION

BIBLIOGRAPHIE

[1] Le terme "organisations de producteurs" recouvre une variété de formes d'organisation spécifiques à chaque pays ou région géographique: "conseils communautaires traditionnels, groupes informels, coopératives, organisations de travailleurs ruraux, unions paysannes, associations féminines", FAO (1992), p. 4. Il s'agit dans tous les cas d'organisations volontaires, autonomes et démocratiques.
[2] Les principaux acteurs du développement rural, pour les objectifs de ce document, sont les organisations internationales, les états, le secteur privé, les ONG et les différentes formes d'organisation des populations rurales regroupées sous le terme générique d'associations intermédiaires.
[3] Dès 1981, la FAO conseillait les gouvernements de considérer trois types d'action: "decentralise the decision-making process within the framework of national policy and promote local government institutions; ii) delegate to institutions of local government increasing responsibility for decision-making in rural development activities as well as in their implementation and evaluation; iii) promote people's organisations, including workers' associations and cooperatives to strengthen the participation of the rural poor in decision-making, implementation and evaluation of agrarian reform and rural development programmes", The Declaration of Principles and Programme of Action of the World Conference on Agrarian Reform and Rural Development: The Peasant's Charter", FAO, Rome, 1981.
[4] Dès le début des années 1990, la FAO reconnaissait que "les avances de la décentralisation concernent essentiellement une dimension formelle et institutionnelle; l'absence de capacités réelles pour approfondir le processus de décentralisation a empêche d'atteindre les résultas attendus: augmenter la participation social dans la prise de décisions", FAO (1990a), p. 50.