4. POURQUOI IL FAUT TENIR COMPTE DU RÉGIME FONCIER DANS LA CONCEPTION DES PROJETS

4.1

Les projets visant à promouvoir le développement rural ont souvent des répercussions sur le régime foncier. Pour contribuer à la bonne réalisation des objectifs, la conception d’un projet inclut parfois des améliorations aux modalités du régime foncier. Dans d’autres cas, les activités liées aux projets ont un effet sur ces modalités. Ces répercussions éventuelles n’apparaissent pas toujours clairement durant la phase de conception. Toutefois, si elles ne sont pas prises en considération dès le départ, cela peut avoir des conséquences imprévues. La situation risque de ne pas s’améliorer si les retombées négatives sur le système foncier annulent les gains réalisés par ailleurs, et elle pourrait même devenir pire qu’antérieurement.

4.2

Le présent chapitre montre combien il est important de tenir compte du régime foncier lors de la phase de conception en montrant certaines répercussions possibles sur le régime foncier des projets visant à promouvoir la durabilité environnementale, l’égalité entre les sexes et le règlement des problèmes dus à des conflits ou à des déplacements de populations.

4.3

Il existe une étroite corrélation entre le régime foncier et les conditions environnementales: il peut en effet promouvoir des modes d’utilisation des sols néfastes pour l’environnement ou servir au contraire à améliorer celui-ci.

4.4

Des règles formelles ou informelles inappropriées régissant l’obtention de l’accès à des terres peuvent entraîner la dégradation de l’environnement. Dans de nombreuses parties du monde, le défrichement est devenu une façon efficace de revendiquer la propriété d’un terrain. Les forêts sont, par exemple, utilisées traditionnellement pour l’agriculture sur brûlis par les résidents locaux qui ont des droits coutumiers sur ces ressources. Le fait que des personnes venues de l’extérieur puissent acquérir des terres en abattant les arbres entraîne un déboisement à grande échelle, qui est, par exemple, à l’origine des incendies et des nuages de fumée qui se sont étendus sur diverses parties de l’Asie et de l’Amérique du Sud ces dernières années.

4.5

Il existe une corrélation entre la précarité des droits fonciers et une mauvaise utilisation du sol, qui entraîne à son tour la dégradation de l’environnement. Une définition imprécise des droits peut décourager la mise en œuvre de mesures ayant des effets à long terme. Les cultivateurs qui exploitent des terres appartenant à un propriétaire privé et qui ont un contrat d’affermage de courte durée ne prendront peut-être pas des mesures de protection du sol, ne planteront pas d’arbres et n’amélioreront pas les pâturages s’ils ne disposent pas d’assez de temps pour assurer la rentabilité de leurs investissements.

4.6

Une dégradation de l’environnement peut aussi se produire dans les terres publiques si les dispositions du régime foncier sont inappropriées. Dans le cas des parcours arides ou semi-arides, certains terrains considérés officiellement comme appartenant au domaine public ne sont pas utilisés pour la production pastorale traditionnelle mais pour l’élevage commercial extensif ou la culture. De telles politiques négligent le fait que, vu la variabilité des précipitations, les pasteurs doivent avoir accès à de vastes pâturages. L’utilisation de certaines de ces terres pour l’élevage commercial réduit la mobilité des pasteurs. De ce fait, leur bétail se retrouve en trop grand nombre dans les zones qui leur sont encore accessibles.

4.7

Les réflexions de Hardin sur la «tragédie des communaux» ont largement popularisé la notion d’utilisation non durable des ressources foncières collectives. Certains ont reproché à son analyse de la surexploitation d’être fondée sur la possibilité d’avoir accès sans restriction à un système foncier d’accès libre plutôt que sur un accès aux ressources collectives contrôlé par la communauté. Toutefois, il arrive parfois qu’un régime de propriété communautaire soit transformé en régime d’accès libre, par exemple quand le système communautaire est trop affaibli et ne peut empêcher des gens extérieurs au groupe d’utiliser les terres de pâture locales.

4.8

Par contre, un régime foncier bien adapté peut promouvoir une utilisation durable du sol. Quand le système en place donne de bons résultats, les projets devraient veiller à le renforcer plutôt qu’à le menacer. Par exemple, la prise de conscience des points forts et des complexités d’un régime foncier pastoral traditionnel peut permettre de conserver un mode d’utilisation des ressources naturelles suffisamment souple pour éviter leur dégradation. Les concepteurs de projets portant sur l’exploitation de ressources naturelles pourraient peut-être aussi obtenir de meilleurs résultats en améliorant les modalités du régime foncier. Un projet peut, par exemple, améliorer la sécurité de jouissance des fermiers en veillant à ce que les conditions qui leur sont imposées les encouragent à adopter des modes d’utilisation des sols durables. Leur contrat d’affermage pourrait notamment les encourager à investir en prévoyant une indemnisation pour les avantages qu’ils n’auront pas eu le temps d’en retirer à l’expiration de leur contrat, ou encore en prolongeant la durée de ce contrat et en le rendant transmissible à leurs héritiers afin que les facteurs dissuasifs deviennent négligeables.

4.9

Pour améliorer l’utilisation durable des ressources naturelles, les stratégies utilisées pour les régimes fonciers devraient aller de pair avec des outils de gestion des terres appropriés, comme le zonage agro-écologique, pour faire en sorte que les modes d’utilisation soient appropriés à la nature du sol, au relief et aux caractéristiques climatiques. Une participation accrue de la population et le renforcement des structures communautaires sont également nécessaires pour assurer la gestion efficace des ressources naturelles disponibles par les résidents locaux eux-mêmes.

4.10

Dans la plupart des sociétés, les femmes ont moins de possibilités d’accès aux terres rurales et aux ressources naturelles connexes que les hommes. Dans le passé, le droit coutumier, le droit religieux et la législation protégeaient souvent les intérêts des femmes, mais l’évolution de la situation socio-économique a souvent pour résultat que les vieilles règles ne permettent plus d’assurer aux femmes l’accès aux ressources nécessaires pour élever leur famille et subvenir à ses besoins. Si les terres viennent à manquer ou augmentent trop rapidement en valeur, les collectivités peuvent être impuissantes ou réticentes à empêcher les hommes de revendiquer des terres sur lesquelles des femmes de leur famille ont des droits, en particulier si elles sont veuves ou célibataires.

4.11

La migration vers les centres urbains a entraîné une augmentation rapide du nombre de familles rurales dirigées de facto ou de jure par des femmes. Ces dernières sont souvent parmi les membres les plus faibles de la société (c.-à-d. qu’il s’agit de mères célibataires, de veuves, de divorcées, de femmes de travailleurs migrants, ou encore de femmes âgées ou infirmes). Elles ne possèdent pratiquement aucun pouvoir de décision effectif, n’ont souvent pas leur mot à dire dans la gestion des affaires communautaires, et le droit traditionnel protège de moins en moins leur sécurité de jouissance à titre individuel. Leurs tentatives de faire valoir leurs droits peuvent déclencher des conflits au niveau local ou même national. Trop souvent, les droits dont elles peuvent encore disposer dépendent du bon vouloir des hommes de leur famille. Les femmes célibataires, divorcées ou veuves finissent parfois par ne plus compter que sur la bienveillance de parents éloignés. Dans un nombre croissant de pays, de nombreuses femmes deviennent chefs de famille à cause du VIH/sida.

4.12

Or, les ménages dirigés par les femmes doivent de plus en plus souvent assumer la responsabilité de produire de quoi nourrir des populations croissantes. Même quand un homme est à la tête du ménage, il se consacre généralement aux cultures de rapport, tandis que la production vivrière incombe principalement à la femme. Plus particulièrement, les femmes des régions rurales fournissent la moitié de la production alimentaire mondiale et entre 60 et 80 pour cent de la production dans la plupart des pays en développement. En Afrique subsaharienne et dans les Caraïbes, elles produisent jusqu’à 80 pour cent des aliments de base. En Asie, les femmes effectuent entre 50 et 90 pour cent du travail des rizières. Dans les pays en développement, après la moisson, les femmes des régions rurales assument presque entièrement la responsabilité de l’entreposage, de la manutention, du stockage, de la commercialisation et de la transformation.

4.13

Lorsque de nouvelles règles juridiques formelles ont été mises en place dans le cadre de programmes de réforme foncière ou d’enregistrement et d’établissement de titres fonciers, les droits des femmes n’étaient souvent pas pris en considération. La participation des hommes était jugée suffisante et c’est à eux qu’on accordait généralement les titres fonciers en partant du principe que, étant à leur charge, les femmes et les enfants en bénéficiaient également. Face aux exigences bureaucratiques de la propriété légale formelle, les femmes sont en outre handicapées dans certains pays par leur faible niveau d’alphabétisation.

4.14

Dans de nombreuses sociétés, il faudra modifier la politique gouvernementale et les lois pour améliorer l’accès des femmes à la terre et la sécurité de leurs droits fonciers, par exemple en reconnaissant expressément leur droit à la propriété foncière et en autorisant l’émission de titres légaux en leur nom soit à titre individuel soit conjointement avec leur époux. Une transformation des normes et des pratiques culturelles serait peut-être même plus importante. Les lois d’un pays peuvent proclamer l’égalité de droits entre les hommes et les femmes quant à la possession de biens et à la possibilité d’en hériter, mais si les normes et les pratiques culturelles ne sont pas conformes à ces lois, les droits des femmes risquent fort d’être laissés pour compte.

4.15

La Commission de la condition de la femme des Nations Unies signalait en 1998 que la discrimination envers les femmes en matière de droits fonciers constitue une violation de leurs droits fondamentaux. Elle invitait expressément les États à formuler ou modifier leurs lois pour faire en sorte que les femmes bénéficient d’une égalité pleine et entière de droits en ce qui concerne la possession de terres et d’autres biens, y compris le droit d’en hériter. L’éventail des lois qui ont une incidence sur la jouissance de droits fonciers et la parité entre les sexes est très vaste et inclut la Constitution et les mesures législatives concernant la famille, l’héritage, la privatisation, la réforme agraire, l’enregistrement et l’établissement de titres fonciers, ainsi que la gestion des ressources. Le texte des lois est généralement rédigé de façon à s’appliquer sans distinction aux femmes et aux hommes, mais elles peuvent néanmoins refléter certains partis pris, par exemple si les programmes et les règlements relatifs à la propriété sont conçus de façon à privilégier les hommes chefs de famille.

4.16

Des programmes de diffusion de l’information sont nécessaires pour compléter les réformes juridiques. Ils peuvent prendre des formes très variées, allant de programmes d’éducation et d’information faisant connaître aux femmes leurs droits sur les terres à d’autres destinés à sensibiliser la population aux droits fonciers des femmes, en passant par ceux qui aident les groupes de femmes à protéger leurs droits. Il incombe à l’État d’assurer une communication efficace avec les citoyens dans ce domaine. En même temps, les organisations de la société civile apportent souvent une précieuse contribution en informant les gens de leurs droits.

4.17

La conception des éléments des projets de développement portant sur le régime foncier devrait dès le départ inclure une analyse de la situation des femmes pour veiller à ne pas négliger les contraintes particulières auxquelles elles sont assujetties. Les tentatives d’intégrer les considérations de genre après la conception d’un projet et la formulation de ses objectifs débouche souvent sur des efforts infructueux pour traiter ces questions dans un cadre inapproprié.

4.18

Il existe souvent un lien entre le régime foncier et les conflits portant sur des terres. Au sein d’une société, des conflits peuvent surgir si plusieurs personnes se disputent le pouvoir de décision sur un terrain et son utilisation. La croissance démographique et les changements d’ordre économique peuvent à leur tour accroître la concurrence en matière d’accès à la terre. Celle-ci est habituellement régulée par les règles foncières résultants de la dynamique des rapports sociaux, économiques et politiques. Lorsque ces règles n’évoluent pas assez rapidement pour s’adapter aux changements, les risques de conflit s’accroissent. Par exemple, les régimes fonciers coutumiers se sont généralement constitués dans des zones possédant d’abondantes ressources par rapport à leur population et, facteur important, où il existe un consensus social entre les différents détenteurs de droits. La désagrégation de ce consensus ouvre la porte à d’éventuels conflits.

4.19

Les répercussions des changements et incertitudes s’accroissent en cas de confusion et d’incompatibilité entre les règles coutumières et les lois modernes. Leurs divergences suscitent des ambiguïtés que certains peuvent exploiter. Les parties à la «vente» d’une terre assujettie à des droits coutumiers peuvent avoir des points de vue différents quant au caractère permanent ou temporaire du transfert ou à la détention par l’«acheteur» du droit de vendre cette terre à un tiers. La situation peut se compliquer si des intérêts personnels, découlant par exemple de la «personnalisation» du pouvoir dans une société, sont confrontés aux intérêts collectifs. Des conflits peuvent survenir si un propriétaire risque de pouvoir «vendre» le même terrain en même temps à plusieurs acheteurs. Des conflits intrafamiliaux peuvent également se produire si le chef de famille vend une partie du patrimoine de sa lignée sans l’accord des autres membres avec lesquels il partage les droits. La sécurité des droits fonciers peut également parfois être compromise par des interventions des pouvoirs publics, ce qui peut occasionner des conflits. Un propriétaire est, par exemple, exposé à un risque accru d’être dépossédé de ses droits dans le cas d’une expropriation abusive ou si les procédures d’enregistrement sont inappropriées.

4.20

Des acteurs extérieurs peuvent également être parties à des conflits au sein d’une société. Il est très fréquent qu’une société accepte des migrants, qui bénéficient alors d’une sécurité des droits fonciers pour autant qu’ils respectent les conditions de leurs ententes foncières et d’autres contrats sociaux. Leur accès à la terre peut n’être pas limité dans le temps même s’ils sont considérés comme des résidents temporaires. Des conflits peuvent alors survenir quand la situation change. Par exemple, lorsque l’économie se détériore ou que les terres viennent à manquer, la population locale peut commencer à rejeter les migrants. Des conflits peuvent également survenir lorsque des «étrangers» obtiennent l’accès aux terres d’une communauté d’une façon qui n’est pas conforme aux règles coutumières. Les conflits les plus violents et les plus graves sont déclenchés par la combinaison explosive de manipulations politiques de la compétition foncière et de la contestation des affiliations nationales sur un arrière-plan de division ethnique. L’accès à la terre étant souvent lié à l’identité sociale, les droits fonciers de certains groupes sociaux peuvent être contestés en vertu de leur identité nationale et ethnique, ce qui crée un terrain favorable à une exploitation politique éventuelle des tensions. Les questions foncières sont essentiellement de nature politique et sont souvent mises à profit par les politiciens en même temps que les rapports fonciers sont profondément ancrés dans les rapports interethniques, dont ils subissent aussi les répercussions. En bref, les questions concernant le régime foncier peuvent facilement être politisées, et les questions politiques peuvent facilement être ethnicisées.

4.21

Des conflits peuvent aussi survenir lorsque des projets de développement créent plus de problèmes qu’ils n’en règlent. Des interventions extérieures peuvent transformer les rapports et l’équilibre existants et modifier, par exemple, la valeur relative des terres. La redéfinition de l’équilibre existant entre les forces politiques locales peut alors faire naître une incertitude relativement aux «règles du jeu» qui régissent l’utilisation et le contrôle des ressources, ce qui constitue une source potentielle de conflits. Paradoxalement, certains projets censés aider des personnes déplacées par suite d’une guerre les exposent à de nouveaux conflits en les installant sur des terres considérées à tort comme vacantes simplement parce que personne ne semblait les utiliser au moment où elles ont été inspectées. Si on a omis de négocier avec les détenteurs existants des droits, les victimes d’un conflit se retrouvent en situation précaire. La situation peut même devenir plus problématique encore si les détenteurs de droits ont aussi été déplacés et regagnent leur région d’origine après l’installation de nouveaux occupants.

4.22

Un problème qui se pose dans de nombreux pays est la fragilité ou l’inexistence de fait de mécanismes formels de règlement des différends. Les tribunaux sont souvent fortement surchargés et ne disposent pas de suffisamment de personnel compétent pour traiter l’énorme quantité d’affaires qui leur sont soumises. Dans certains pays, la majorité des cas dont les tribunaux sont saisis sont précisément des différends fonciers, souvent les plus difficiles à régler rapidement - la procédure pouvant s’étaler sur de longues années. Aux yeux de nombreux citoyens ordinaires, les procédures judiciaires sont coûteuses, trop longues, imprévisibles et parfois même entachées de corruption. De plus, les avocats et les juges s’expriment dans un langage qui paraît étranger et complexe.

4.23

On étudie de plus en plus la possibilité de créer des tribunaux spécialisés dans les questions foncières et dans l’application de modes non judiciaires de règlement des différends. On se rend de mieux en mieux compte combien il est important de reconnaître et de renforcer les mécanismes non étatiques à cette fin. On peut notamment s’appuyer sur les modèles communautaires existants, dont certains fonctionnent parfois depuis longtemps parallèlement aux tribunaux officiels, tandis que d’autres peuvent avoir été constitués plus récemment. Examiner de telles options offertes par la société civile et s’en inspirer en faisant preuve d’imagination, voilà peut-être la façon la plus prometteuse de réduire le fardeau imposé aux tribunaux et d’instaurer des mécanismes de résolution des différends accessibles et compatibles avec les normes, les coutumes et le langage des plaideurs.

4.24

Les questions foncières liées à l’environnement ne sont pas isolées de celles qui concernent la parité entre les sexes ou les conflits. Elles coexistent plutôt à l’intérieur des sociétés. Par exemple, l’élaboration d’un projet visant à promouvoir la foresterie communautaire ou à améliorer les moyens de subsistance des pasteurs fait naître la nécessité d’intégrer des méthodes foncières encourageant des utilisations du sol ne portant pas atteinte à l’environnement, assurant aux groupes désavantagés un accès aux ressources et permettant de régler les conflits portant sur les droits d’utilisation des terres.

4.25

Pour promouvoir des changements comme l’équité entre les sexes en matière de propriété foncière, il peut être nécessaire de modifier non seulement la politique et la législation foncières, mais également les comportements d’une bonne partie de la population. Le régime foncier étant l’expression de certains rapports entre les individus, les règles qui définissent les droits d’accès à la terre reflètent l’équilibre ou le déséquilibre des pouvoirs tout autant que tout autre facteur. Changer les règles ne consiste pas simplement à offrir un meilleur accès à certaines personnes, mais peut entraîner une transformation radicale des structures de pouvoir existantes. La prise de conscience accrue des problèmes de genre a entraîné dans plusieurs pays la promulgation de lois permettant aux femmes de détenir des droits fonciers légaux. Toutefois, si aucun mécanisme efficace de gouvernance et d’administration ne permet d’appliquer ces lois, les pratiques traditionnelles risquent fort de se perpétuer. Les activités de plaidoyer sont importantes, mais il faut bien comprendre que de nombreux changements recommandés ne pourront peut-être pas se concrétiser rapidement.

4.26

Le renforcement ou l’adaptation des dispositions foncières peut jouer un rôle important quant aux résultats d’un projet de développement, mais ces effets sont bien entendu aussi influencés par d’autres facteurs. L’amélioration de l’équité en matière d’accès à la terre et le renforcement de la sécurité des droits fonciers sont souvent des composantes importantes du développement rural, mais cela ne suffit pas. Pour pouvoir retirer tous les avantages possibles de l’amélioration de l’accès à la terre, il faut également assurer l’accès à des ressources productives et institutionnelles complémentaires, y compris le financement, la formation, les marchés efficaces et ouverts à tous, les moyens technologiques ainsi que l’infrastructure rurale. Et lorsque l’accroissement des pressions démographiques cause la diminution de la taille des terres familiales à chaque nouvelle génération, il est de plus en plus important de créer des possibilités de travail rémunéré à l’extérieur des exploitations agricoles pour réduire les pressions exercées sur les terres.

4.27

Une des meilleures façons de résoudre ces problèmes est d’élaborer une stratégie de développement rural complète qui mette l’accent sur l’infrastructure rurale, crée des possibilités d’emploi à l’extérieur des exploitations agricoles, réduise les frais associés à la mobilité de la main-d’œuvre et puisse fournir une éducation générale et une formation professionnelle, tout en prenant en même temps des mesures pour améliorer les dispositions du régime foncier et la gestion des terres. Cette approche intersectorielle a davantage de chances de contribuer efficacement au développement agricole et d’élever le niveau de vie des ménages ruraux.