Consideraciones y limitaciones para el uso
de indicadores en la agricultura sostenible y el desarrollo rural

Las bases y la necesidad de indicadores

Los indicadores son señaladores. Usados efectivamente pueden marcar condiciones y tendencias importantes que pueden ayudar en la planificación del desarrollo y en la toma de decisiones.

Los indicadores de sostenibilidad ofrecen información económica, social y ambiental de una manera integrada y están creciendo en importancia bajo la influencia y el seguimiento de la Agenda 21. Están ahora desafiando a los países y a la comunidad en desarrollo para:

1. desarrollar mejores sistemas de recolección e información, sobre todo para indicadores de recursos naturales -ambientales;
2. integrar indicadores ambientales, sociales y económicos para una mayor sensibilidad en la planificación y toma de decisiones hacia el desarrollo sostenible; y
3. informar en forma regular y confiable sobre las condiciones y las tendencias.

La capacidad institucional y profesional de los países y de las comunidades, sobre todo de aquellos con menos recursos, para adaptar y aplicar tecnología, para promover una auténtica participación, para facultar a los grupos locales y para estimular al personal técnico y extensionistas es parte preeminente en los fracasos y los éxitos del desarrollo. De este modo, un desafío básico para los técnicos, los planificadores y los políticos es asegurar que los indicadores y la información se dirijan a esos problemas.

El Marco de la Agricultura Sostenible y el Desarrollo Rural (ASDR)

Las cuatro áreas temáticas del ASDR -desarrolladas inicialmente en la Conferencia de den Bosch sobre Agricultura y el Ambiente (s'Hertogenbosch, Holanda, 15-19 abril 1991) y posteriormente incorporadas como Capítulo 14, Agenda 21- y sus sub-elementos proporcionan un punto de partida útil para los países acerca de sus problemas respecto a las prioridades de los indicadores y las necesidades de información. El marco del ASDR incluye:

1. Ajustes de las Políticas y Asistencia en la Planificación:
   • análisis de las políticas agrícolas
   • seguridad alimentaria
   • uso y manejo de los bosques
   • uso y manejo sostenible de las pesquerías
2. Fortalecimiento de los Recursos Humanos y de la Capacidad Institucional:
   • capacitación y educación
   • nutrición y calidad de los alimentos
   • desarrollo de las familias rurales
   • participación en el desarrollo rural
3. Mejor Manejo de los Recursos Naturales:
   • conservación y rehabilitación de tierras
   • uso eficiente de los recursos hídricos
   • recursos genéticos animales
   • recursos genéticos vegetales
4. Uso Razonable de los Insumos Agrícolas:
   • nutrición de las plantas y fertilidad del suelo
   • manejo de las pestes y de los pesticidas
   • energía para el desarrollo rural y la productividad agrícola
   • aplicación y manejo de la tecnología.

La naturaleza integral de la sostenibilidad

Los indicadores pueden ser desarrollados para cada categoría del marco de los ASDR y medir las condiciones y las tendencias en cada sector crítico. Sin embargo, el desafío de la sostenibilidad -y el punto de que inhibe el progreso- es su naturaleza tridimensional -ambiental, social y económica- y la necesidad de hacer intercambios -por ejemplo, entre crecimiento económico y protección ambiental- y ajustes para mantener esos tres componentes en un equilibrio dinámico. Aunque muchos desearían creerlo de otra manera, las situaciones en que todas las partes se benefician no son siempre posibles. Invariablemente, alguien o algún grupo estará en desventaja a causa del cambio de políticas y resistirá al cambio.

Pasando a través de los tres elementos del desarrollo sostenible, se encuentran temas que a menudo determinan cuan efectivas deberán ser las intervenciones. Estos temas incluyen:

• investigación y aplicación de la tecnología;
• distorsiones en el comercio internacional;
• distribución de los recursos -por ejemplo, inversiones y financiamientos urbanos/rurales;
• capacidad de apoyo de la población -por ejemplo, dotación de los recursos naturales.

Indicadores institucionales

Si bien los indicadores del desarrollo sostenible presuponen enfrentar un gran desafío, hay un cierto número de aspectos principales por los cuales empezar a trabajar. Por ejemplo, los gobiernos de muchos países ya tienen influencia sobre el uso de la tierra a través de sus políticas agrícolas, forestales y de pesca y de los procesos de planificación y usan varias clases de información para llegar a sus decisiones. Sin embargo, los indicadores ambientales tradicionales que ponen énfasis en el uso de fertilizantes y pesticidas, en la productividad de los cultivos, en la conservación de la tierra y en otros elementos, ignoran el comportamiento humano e institucional, aun cuando este es a menudo el factor crítico para llegar al éxito.

Si el ASDR es visto en primer lugar como un desafío de manejo y no simplemente como como un desafío tecnológico o financiero, el énfasis en el desarrollo de los indicadores debería radicar en medir la efectividad de la descentralización, estableciendo comportamientos no ambiguos y estándar e involucrando a todos los interesados. Esto es bastante diferente de los indicadores de estado, mas bien estáticos, que se usan comúnmente.

Tabla 1

Indicadores institucionales desarrollados para Tanzania

Un enfoque que se está ensayando en Tanzania (Tabla 1) por medio de un proyecto de Global Environmental Facility (GEF), pone énfasis en la diversidad biológica y ha desarrollado un sistema de clasificación y establecido indicadores institucionales como se indica mas adelante.

El Marco Presión-Estado-Respuesta

Muchos países tienen planes nacionales de desarrollo agrícola que son aplicados en períodos de tres o cinco años continuados. Estos planes frecuentemente usan una matriz de análisis de políticas para examinar las condiciones de oferta y demanda, los precios, las necesidades de inversiones, las tasas de intercambio, las oportunidades comerciales y otros factores de modo de satisfacer los objetivos de crecimiento económico, la diversificación de cultivos, la seguridad alimentaria, el alivio de la pobreza, la generación de ingresos y/o los objetivos de la nutrición.

Las metas y los objetivos son establecidos -o los actuales modificados- al menos nominalmente y se basan en la explotación comparativa de las ventajas tanto dentro como entre los países. Esto significa que, ceteris paribus, un país o un distrito con su única dotación de recursos naturales, de capital -maquinaria, servicios, infraestructura- y de recursos humanos, es capaz de obtener localmente un producto en forma mas económica que si lo tuviera que importar. La situación contraria también es verdadera -el mismo país o distrito puede encontrar mas económico importar un producto en vez de producirlo localmente.

Al determinar las ventajas comparativas, la base de recursos naturales y su potencial agroecológico son elementos críticos pero a menudo factores subestimados en la determinación de los costos de producción y productividad -rendimiento/ha. Tales valores son usualmente considerados solo indirectamente en los procesos de elaboración de políticas o de planificación, o simplemente no son considerados. Por lo tanto, es necesario un marco que considere todos los factores sociales, ambientales y económicos que participan del nexo de la sostenibilidad.

El marco de referencia mas adoptado en la actualidad se conoce como presión/estado/respuesta (Tabla 2), que fue desarrollado en la década de 1970 y es adecuado para la cadena de eventos que llevan al impacto ambiental.

Tabla 2

Ejemplo de marco de presión/estado/respuesta (PER)

La presión se refiere a las fuerzas que causan y crean impactos ambientales. Pueden incluir el cultivo en las laderas, los procesos agroindustriales, el pastoreo del ganado, la cosecha de los bosques y otras.

El estado se refiere a las condiciones que prevalecen cuando existe una presión. Esto podría ser, por ejemplo, los rendimientos en declinación, la muerte de peces o la erosión del suelo y otros.

La respuesta se refiere a las acciones que se toman para mitigar los daños y las herramientas que se podrían utilizar para reducir o eliminar los impactos.

Para evitar una sobrecarga de información y hacer que el marco de los PER funcione efectivamente, los indicadores deben ser dirigidos a un tema. Al no hacerlo así resulta en la generación de un exceso de información y en la falta de enfoque en las fuerzas subyacentes que crearon el problema. A primera vista, este punto parece obvio; sin embargo, en muchos trabajos con indicadores la necesidad de datos es apremiante. El PER está bien adaptado a un enfoque orientado a los temas pero es mas bien débil cuando es necesaria la planificación y se necesita información mas amplia, mucha de la cual no se refiere al tema (Tabla 3).

Tabla 3

Colocación de las contribuciones de la FAO a los Indicadores en la Agenda 21 dentro del marco presión-estado-respuesta (PER)

Nota: los indicadores que pueden ser colocados en categorías alternativas PER o en mas de una categoría se indican en bastardilla.
^* también relacionado con los capítulos 14 y 15 de Agenda 21
^** también relacionado con el capítulo 15 de Agenda 21
⁺ estos indicadores no son recomendados para consideración

Un inconveniente de los PER en relación a los indicadores de sostenibilidad y su análisis es su incapacidad para enfrentar problemas de sostenibilidad de dimensiones múltiples; esto fue diseñado inicialmente por la OECD para los problemas ambientales. Si el ASDR se refiere al mejor manejo y a hacer intercambios entre objetivos económicos, sociales y ambientales y el PER es aceptado como el defecto del marco analítico, entonces debe ser complementado por un componente que permita al usuario la identificación de las relaciones entre las fuerzas causantes -por ejemplo, el ingreso de subsistencia y el cultivo en las laderas (Ver Figura 1).

N.B. Los elementos "Presión" y "Estado" pueden no ser siempre negativos. A medida que hay intercambios positivos del análisis de sostenibilidad a través del sistema, los ajustes serán menos intensos.

Información ambiental

La información relacionada con la adecuación de la tierra, el impacto de la contaminación y otras consideraciones sobre la sostenibilidad están disponibles o pueden ser estimadas e incluidas con los costos de producción, los ingresos y las ganancias resultantes que enmarcan el análisis de las políticas. Los resultados no son siempre tan precisos como pudiera ser deseable, pero cuando las decisiones se toman sin ninguna información, algunos datos y un enfoque que pueda permitir un incremento de las mejoras en la calidad de la toma de decisiones, pueden ser mas útiles que la ausencia total de datos. Los indicadores para la tierra, el agua, el suelo, la biodiversidad y otros factores pueden ser usados junto con datos económicos para construir escenarios basados en la información disponible después de identificar las deficiencias y evaluar la calidad.

Existen evidencias de que la política agrícola a menudo está predispuesta contra la conservación de los recursos y las prácticas de producción sostenible. Sin embargo, cuando los costos del deterioro de la base de recursos naturales en razón del uso inapropiado de la tierra se incluyen en los cálculos de los ingresos de la finca, las prácticas de conservación de los recursos compiten económica y financieramente con aquellas que maximizan el ingreso a corto y mediano plazo; cuanto mas largo sea el período, mas efectivas, económicamente, serán las prácticas de sostenibilidad.

Si los gobiernos usan esta información para hacer una mejor selección de las políticas, para identificar fallas y para hacer ajustes, el sector debería ser capaz -teóricamente- de asignar recursos mas eficientemente, mejorar los márgenes de ganancia y, manteniendo constantes los factores tal como la población, producir en forma indefinida.

Información social

Los factores sociales tales como los agricultores sin tierra, la migración para conseguir trabajo, la tenencia de la tierra, el desempleo rural, el acceso al crédito o a los insumos necesarios, los sistemas de extensión débiles, pueden en conjunto actuar contra el desarrollo sostenible. El desafío es saber cuándo, en qué medida y en qué condiciones, estos factores interactúan con factores económicos y ambientales contra la sostenibilidad. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) presentado por el PNUD es un intento -tal vez el mas ambicioso- para reflejar un ordenamiento de elementos sociales y económicos en un solo índice. Este combina el PBI per capita con otros indicadores de alfabetización adulta y esperanza de vida para generar un índice ponderado de estándares de vida esenciales.

Sin embargo, los estándares de vida esenciales variarán entre países y entre regiones. ¿Cómo pueden ser reflejados los problemas de equidad, libertad, salud, seguridad alimentaria en un IDH modificado? y, ¿cómo deberían ser ponderados?

Información económica

Las políticas con respecto al comercio, a los gastos generales, a las tasas de cambio, a los mercados del trabajo y a los insumos están incluidas en el análisis y tienen impacto sobre la base de recursos naturales. Los objetivos de las políticas se ejecutan por medio de la introducción de nuevas tecnologías, diversificando o especializando la producción, la cual sube o baja los precios para los consumidores o los productores a través de tasas, restricciones, subsidios, garantías y suplementos de los ingresos.

Los fracasos de las políticas, desde el punto de vista del desarrollo sostenible, surgen cuando se aplican inadvertidamente instrumentos que hacen un mal uso de los recursos naturales. Mientras que los objetivos de los gobiernos pueden ser el incremento de la producción de solo un producto tal como soja o café o algodón, de modo de generar divisas, y el elemento usado para esa política es un crédito favorable o una garantía de precios, un resultado inesperado puede ser un aumento de la erosión, una reducción de los nutrimentos del suelo, un mal uso de los pesticidas o de los fertilizantes o una variedad de impactos negativos que representan costos a largo plazo para el gobierno y, especialmente, para los productores.

Estos elementos externos o costos indirectos raramente son calculados o no son ni siquiera identificados en los análisis de políticas y de planificación aun cuando puedan crear costos directos al sector agrícola y reducir el PBI de un país. Como regla general, los costos indirectos y los elementos externos deberían ser incluidos en la planificación y en los análisis económicos en la medida en que los beneficios obtenidos sean iguales o excedan los costos para obtenerlos. De esta manera, la habilidad para evaluar tales costos y beneficios se refleja en el componente económico del análisis de sostenibilidad.

Criterios para el desarrollo de indicadores

Muchos profesionales están de acuerdo en que son por los menos tres los criterios que deberían guiar el desarrollo de los indicadores de sostenibilidad:

1. importancia política - para asegurar que los indicadores están dirigidos a temas de primera importancia para un país o distrito y reciben las mas alta prioridad. En algunos casos los ejecutivos pueden compartir la preocupación acerca de un aspecto de la sostenibilidad -por ejemplo, la degradación de la tierra- y estar prontos para usar la información del indicador para corregir el problema; en otros casos -por ejemplo, la biodiversidad- puede no ser claro que elementos son necesarios y de esta manera los indicadores tendrán que ser usados de tal manera de llamar la atención y promover acciones.
2. predecibilidad - para permitir tener una perspectiva que pueda promover la planificación y la toma de decisiones sobre temas antes de que los problemas sean muy severos. La toma de decisiones anticipadas es tan importante para la agricultura sostenible como el reconocimiento de los problemas existentes.
3. mensurabilidad - para permitir las mediciones a los planificadores y a los analistas y evaluar como se derivó el indicador, tanto cualitativa como cuantitativamente, y decidir la forma en que puede ser mejor aplicado y en la toma de decisiones. Dada la limitada cantidad de información sobre las condiciones ambientales de muchos países, las medidas cualitativas tales como una rápida apreciación, las encuestas informales y los sondajes de opinión tienen un importante papel que cumplir. Pueden ser útiles en la delineación de las políticas a pesar de la preferencia por medidas estadísticas tradicionales.

Agregación de los datos e información

Aunque en la esfera política los límites temporales pueden ser muy limitados, la experiencia en varios países muestra que:

1. los políticos pueden usar y a menudo usan una cierta cantidad de información cuando llegan a sus cargos;
2. sus posiciones cambian a medida que hay nueva información disponible; y
3. su información proviene de una gran variedad de fuentes formales e informales.

De este modo, la tentación de llegar a menos de diez indicadores o producir índices que agregan un cierto número ponderado de indicadores -cuyas correlaciones son raramente conocidas- debería ser evitada en las primeras etapas del desarrollo de indicadores. Mas esfuerzos y mas ensayos son necesarios, tal como ha sido hecho en Holanda, para experimentar con menús de indicadores que están temáticamente ligados y representan varias dimensiones de un problema, tal como el sobrepastoreo o la deforestación.

Por ejemplo, la degradación de la tierra puede aparecer como consecuencia del desempleo, de la inseguridad en la tenencia de la tierra, de la inseguridad alimentaria, de la presión de la población, de las prácticas de cultivo o de otros factores. En muchos casos será una combinación de factores y cada país debe identificar los factores clave para su situación. Este trabajo enfatiza el papel de los indicadores en la promoción del desarrollo sostenible a nivel nacional y sub-nacional, si bien algunos grupos están pidiendo indicadores para supervisar el progreso en la implementación de la Agenda 21 a nivel global. En este caso están interesados en la diversidad biológica, el cambio climático, las aguas internacionales, los compuestos químicos tóxicos y otros problemas.

El Comité Científico sobre Protection del Ambiente (SCOPE) ha diseñado una matriz de sostenibilidad compuesta de una serie de índices bien conocidos e internacionalmente aceptados para los factores sociales y económicos, aumentados por índices ambientales. Claramente, muchos países de la OCDE podrían reconocer esos elementos, pero ¿sería de interés de, por ejemplo, Tanzania o Perú o Papúa Nueva Guinea ser incluidos en esa matriz?. O, si no es para propósitos globales, ¿podría serlo para propósitos regionales? ¿Serían las medidas de SCOPE apropiadas, por ejemplo, para la región de África oriental? ¿Habría muchas diferencias?

Para informar a nivel global, grupos tales como la Comisión sobre Desarrollo Sostenible (CDS) podrían preferir un número pequeño de indicadores. Por ejemplo, para supervisar el progreso en agricultura, están previstos de cuatro a ocho indicadores. Sin embargo, hay muchas formas de medir la erosión del suelo, la degradación de la tierra y otros factores. Las medidas individuales no pueden siempre ser agregadas para llegar a una cifra válida global o regionalmente.

A pesar de los riesgos que existen en el uso de indicadores agregados, también hay riesgos en el uso de muchos indicadores individuales. Uno de ellos es la falla en demostrar una tendencia o condición claras. Una gran selección de indicadores puede llevar a que algunos ejecutivos seleccionen aquellos que apoyan sus opiniones personales. Esto puede también causar confusión al elegir la información que se considere mas importante y además puede detener o demorar el proceso de toma de decisiones y reforzar la inercia burocrática.

Tabla 4

SCOPE - matriz de sostenibilidad

Limitaciones sobre la información existente

En la actualidad los datos estadísticos están disponibles solo para los límites nacionales, lo que reduce su utilidad para determinar el potencial de producción neto y la capacidad de soportar la población; además pocos de ellos están georeferenciados. Por lo tanto, un requerimiento para mejorar la calidad de los indicadores es la necesidad de organizar datos sub-nacionales en un formato de zonas agroecológicas que pueden cubrir los límites distritales. En base a esto, las limitaciones ambientales, sociales y económicas en los países y en los distritos pueden ser evaluadas en el contexto de la capacidad de soportar la población. Si bien este trabajo se ha llevado a cabo en varios países, está sin embargo mas atrasado de lo necesario. Un sistema de información basado en las zonas agroecológicas podría también incluir información en inundaciones y salinidad, pérdida de la cobertura forestal, presencia de material genético animal y vegetal, y prevalencia de enfermedades transmitidas por vectores, tenencia de la tierra, seguridad alimentaria, energía y otros factores que figuran en lugar preeminente en el análisis de sostenibilidad.

Pasando el umbral

La última limitación para el uso de los indicadores para el análisis de sostenibilidad es el pobre entendimiento y la falta de consenso entre los expertos y técnicos sobre como interactúan las fuerzas económicas, sociales y ambientales. Hay numerosos casos donde los altos niveles de erosión han existido por largos períodos sin que hubiera una pérdida importante de productividad o con pérdidas insuficientes para inducir al agricultor a cambiar su comportamiento. De esta manera, no parece que se pudiera establecer indiscutidamente que la erosión del suelo es un indicador de insostenibilidad, salvo que hubiera un nexo demostrando efectos económicos importantes y/u otros efectos sociales.

A pesar de esta incerteza científica, el uso de umbrales con una cierta tolerancia para una degradación permisible bajo condiciones específicas, podrían ser herramientas importantes para la planificación y la supervisión del comportamiento de la sostenibilidad. Por ejemplo, la mayoría de las zonas agroecológicas tienen información sobre los tipos de suelos, el clima, la topografía y la adecuación de la tierra para distintos cultivos. Cuando la tasa de erosión es conocida, los expertos familiarizados con la región pueden estimar si esa tasa es sostenible bajo un régimen de cultivo dado. Basados en la experiencia pasada, la capacitación y la intuición, tales estimaciones con reglas simples constituyen los sistemas de los expertos, que si son organizados sistemáticamente, pueden ser usados por planificadores y analistas.

Una vez que los planificadores, los ejecutivos y los usuarios de la tierra están de acuerdo en las medidas, los criterios para el umbral pueden ser establecidos para los aspectos económicos y sociales basados en factores de la eficiencia del costo como el tiempo, los gastos y nivel de detalle necesario. En muchos casos, la aplicación de reglas simples es una forma práctica de comenzar. Hay dos elementos importantes en este proceso: a) el uso de mecanismos participativos, y b) indicar claramente los criterios usados para calcular un indicador.

Estos aspectos son una forma importante de promover la transparencia y dialogar en el proceso de planificación. Si una persona o un grupo de personas conocen las asunciones y los métodos usados para desarrollar un indicador, aun en el caso en que no estén de acuerdo con el método o con el resultado, un proceso flexible y abierto puede resultar la base para el diálogo y los ajustes.

En muchos casos, ningún indicador simple podrá determinar la sostenibilidad o la insostenibilidad. Sin embargo, una serie de indicadores que exceden colectivamente los niveles de los umbrales deberían ser una razón suficiente para investigar la calidad de los datos, conducir una rápida encuesta del área involucrada y/o consultar expertos autorizados.

Conclusiones

Este trabajo ha revisado un cierto número de limitaciones a los indicadores pero también ha hecho énfasis en evitar la impresión que nada puede ser hecho o debería ser hecho. Los principales puntos son los siguientes:

1. El desarrollo de indicadores de sostenibilidad debe estar estrechamente ligado a los sistemas nacionales y sub-nacionales de información para la planificación y la programación agrícola.
2. Inicialmente, se debería poner énfasis en mejorar la capacidad nacional y regional para la recolección de datos y de información; si esto no existe, los indicadores globales tendrán poco significado.
3. La agregación de los datos existentes para derivar los indicadores globales sin tener en cuenta la calidad de los datos llevará probablemente a una concesión insuficiente de recursos y a malentendidos de las fuerzas e influencias locales que favorecen las prácticas de insostenibilidad. Sin embargo, tal tipo de ejercicios podría ser llevado a cabo regionalmente -por ejemplo África, Asia, América Latina- o entre países con ciertas características comunes -por ejemplo OECD, pequeños estados insulares.
4. Los umbrales y los objetivos son medios útiles para permitir a los países la comparación de su comportamiento, por ejemplo en el control de la erosión del suelo en relación con normas aceptadas internacionalmente basadas en la dotación de los recursos naturales y las prácticas de uso de la tierra.
5. Los datos básicos y la información relacionadas con el potencial de producción y la capacidad de soportar la población deberían ser organizadas en base a las zonas agroecológicas y sobrepuestos a los límites nacionales o distritales.
6. Las interacciones entre los componentes ambientales, sociales y económicos de la sostenibilidad necesitan considerable apoyo de la investigación de campo para comprender mejor como son afectados entre ellos y medir las fuerzas que los causan.
7. La capacidad humana e institucional para manejar el proceso de desarrollo a través de enfoques participativos y transparentes es fundamental para la sostenibilidad agrícola. Los indicadores para supervisar esas dimensiones son esenciales pero extremadamente difíciles de recolectar; es necesario poner mas énfasis en esta área.
8. Una meta importante si bien indirecta de los indicadores es la mayor participación y transparencia en el proceso de planificación y programación de los países. Sin ellos, ni siquiera los mejores datos y análisis disponibles podrán llevar a un desarrollo sostenible como fue concebido por la CNUMAD.