2 BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES ACCORDS DE L’OMC

2.1 Accès aux marchés

Au cours des années 70 et 80, une série de restrictions, tant quantitatives que tarifaires, ont été appliquées aux échanges pour protéger les secteurs de substitution aux importations aux Fidji. Le premier pas a consisté a démanteler le système introduit en 1989, lorsque les contrôles sur les licences d’importation ont été supprimés sur 34 produits alimentaires. Lors de leur accession à l’OMC en 1996, les Fidji ont préféré opter pour des consolidations à des niveaux plafonds plutôt que pour une tarification. Elles ont choisi un taux consolidé à 40 pour cent pour tous les produits agricoles, à l’exception du riz et du lait en poudre (consolidé à 60 pour cent - et pour lequel il est prévu une réduction à 46 pour cent, d’ici 2005).

D’ici 1994, toutes les licences sur les produits agricoles ont été supprimées et remplacées par des droits de douane. À cette époque, la plupart des protections non tarifaires étaient établies à 10 pour cent et la plupart des droits de protection à 20 pour cent. Le riz blanc était une exception, avec un droit de protection de 40 pour cent. Ces tarifs élevés, devaient fournir aux agriculteurs une protection constante et pour protéger le secteur de l’usinage du riz complet. Parallèlement, il a été permis à tous les intrants agricoles de pénétrer dans le pays, en franchise de droits, ou avec seulement 10 pour cent de droits.

La structure tarifaire a été simplifiée et réduite dans les budgets nationaux qui ont suivi. En 1999, le droit de douane ad valorem maximum, était de 27 pour cent (par exemple, pour le lait entier). Le nombre des tranches tarifaires a également diminué, passant de 7 à 4 dans le budget de 1999 (0 percent, 3 percent, 10 percent et 27 percent). Depuis 1992, toutes les importations ont été soumises à une taxe sur la valeur ajoutée de 10 pour cent.

Ces dernières années, on a assisté à un certain recul du niveau des droits, en réaction à la pression des fabricants locaux. Dans le budget de 1998, les droits de protection sur de nombreux produits fabriqués dans le pays ont augmenté de 35 pour cent. Le niveau général actuel des droits était de 27 pour cent, la plupart des produits agricoles étant établis à 15 pour cent. Les droits de certains produits laitiers étaient établis à 27 pour cent. Dans le budget de 2002, les droits sur les produits carnés ont grimpé de 10 à 27 pour cent. Toutefois, tous les droits effectivement appliqués sur les produits agricoles et vivriers sont bien contenus dans les taux consolidés des Fidji. Les taux de droits actuels des produits agricoles figurent au tableau 2.

Tableau 2. Droits effectivement appliqués aux produits agricoles (en pourcentage)

On a également assisté à un certain retour en arrière pour ce qui est des licences. Le gouvernement travailliste a imposé à nouveau des licences pour le riz complet dans son budget de l’an 2000, mais elles ont été à nouveau supprimées par l’Administration intérimaire. Les licences ont aussi été utilisées comme moyen de favoriser la participation des entreprises fidjiennes, comme cela a été le cas pour l’importation de poulet en provenance des États-Unis en 1995. Un contingent d’importation de 1 600 tonnes a été établi pour le poulet des États-Unis les licences d’importation étant octroyées seulement aux Fidjiens. Cette mesure discriminatoire n’était pas compatible avec les engagements pris par les Fidji à l’OMC. (para 2 de l’article 4 de l’Accord sur l’agriculture). Le gouvernement en place a indiqué que les licences pourraient être utilisées dans son programme “Action positive”

Les Fidji bénéficient d’un accès en exemption de droits pour toutes les exportations agricoles destinées aux principaux marchés d’exportation, à savoir l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Avant le Cycle d’Uruguay, les Fidji n’étaient pas soumises à des contingents restrictifs sur les exportations agricoles, bien que le volume des exportations de sucre vers l’Union européenne à des taux préférentiels soit fixé. Aucune modification relative aux accords sur le sucre n’est intervenus avec le Cycle d’Uruguay.

2.2 Soutien interne

Les Fidji n’ont pris aucun engagement de soutien interne dans leurs listes, au titre des engagements relatifs à l’Accord sur l’agriculture. Elles doivent donc, à l’avenir, limiter leur soutien aux mesures de la «catégorie verte» et aux niveaux de minimis. Les niveaux de soutien interne sont actuellement très faibles aux Fidji (subvention agricole), bien au-dessous du taux de 10 pour cent de minimis de la MGS. Au cours des années 70 et 80, les Fidji disposaient d’un choix de subventions sur les intrants pour encourager la production de riz, de cacao, de coprah et de produits laitiers. La plupart de ces subventions ont été supprimées en 1992. Tous les soutiens n’ayant pas d’effet de distorsion sur les prix, sont notifiés au titre de la procédure de la «catégorie verte» (Kunatuba, 1998, p. 4).

Bien que le retour à un développement agricole «conduit par les pouvoirs publics» au titre du Programme cadre de développement pour les produits et du Plan d’aide au secteur agricole reste très controversé, il est très peu probable qu’ils soient contraires aux engagements des Fidji au titre de l’Accord sur l’agriculture, car les conditions requises pour les mesures de la «catégorie verte» sont respectées. Ces programmes de soutien des agriculteurs ont porté sur des transferts de revenus destinés surtout aux producteurs villageois sans lien avec la production. Ces programmes ne tiennent pas compte des prix courants et des autres facteurs de production. L’accroissement de la production, qui était considéré l’un des objectifs de ces programmes, n’a pas été atteint dans l’ensemble.

Le programme actuel du Ministère de l’agriculture pour la recherche, la vulgarisation et la quarantaine ne comporte aucun engagement de réduction. Malheureusement, depuis 1997, on a enregistré une réduction de ces services essentiels, car les ressources du ministère ont été consacrées au Programme cadre de développement pour les produits et au Plan d’aide au secteur agricole.

À la fin de la campagne de 1998, le secteur du sucre a été frappé par la sécheresse «la plus forte des cent dernières années». Un programme de réhabilitation de 43 millions de dollars E.-U., a été engagé, dont 23,7 millions de dollars E.-U., sous forme de subventions publiques. L’aide en cas de catastrophe est autorisée dans le cadre des dispositions de la «catégorie verte» (la production avait diminué d’au moins 30 pour cent par rapport à la moyenne des trois années précédentes).

Les dispositions de la «catégorie verte» prévoient des programmes d’aide régionale. Des versements peuvent être effectués pour surmonter les difficultés auxquelles sont confrontés les producteurs des zones désavantagées. Le Programme cadre de développement pour les produits et le Plan d’aide au secteur agricole ont surtout comme tâche de venir en aide aux agriculteurs villageois qui sont un groupe défavorisé. Le Plan d’aide au secteur agricole est maintenant inscrit dans la politique d’«Action positive» des pouvoirs publics.

Les Fidji n’auront pas de grosses difficultés, même dans le cadre du Programme cadre de développement pour les produits et du Plan d’aide au secteur agricole à respecter les engagements pris pour la MGS. Les dispositions établies par l’OMC ne font pas obstacle aux objectifs de la politique agricole. Toutefois, il existe des difficultés de mise en place, qui pourraient à l’avenir devenir des entraves importantes. Les membres de l’OMC doivent chaque année informer le Comité de l’agriculture de l’importance de leur soutien interne (mesures de la «catégorie verte», du traitement spécial et différencié, et leur niveau de soutien des minimis). Les Fidji n’ont encore fait aucune notification depuis leur accession à l’OMC en 1996, faute surtout des capacités techniques nécessaires pour entreprendre cette tâche complexe. Il est important que les Fidji réalisent qu’il s’agit d’un point stratégique prioritaire, si elles ne veulent pas assister à la réduction de leurs options, dans les négociations en cours.

2.3 Subventions à l’exportation et concurrence à l’exportation

Les Fidji n’ont jamais utilisé les subventions aux exportations comme instrument politique mais elles n’ont jamais pris d’engagement pour réduire ces subventions. Le Fiji Islands Trade and Investment Board (FITB) a offert, depuis le début des années 90, des incitations fiscales internes aux entreprises axées vers les exportations. Dans le budget de 1996, les entreprises produisant des produits agricoles primaires, destinés à l’exportation, pourront bénéficier d’incitations aux exportations pendant 13 ans, période qui pourra être encore prolongée de cinq ans. En janvier 2002, le FITB a publié une nouvelle série d’incitations pour investir aux Fidji, prévoyant que les entreprises orientées vers les exportations pourraient bénéficier de déductions fiscales. Pour l’instant les investisseurs du secteur agricole qui ont fait appel à ces incitations sont rares et ceux qui ont fait avancer les projets pour lesquels les incitations ont été accordées, ont été encore moins nombreux.

2.4 Normes sanitaires et phytosanitaires

Aux Fidji, la plupart des marchés d’exportation horticoles ont été fermés, avec la suppression de l’EDB comme traitement de quarantaine autorisé, en 1990. Fidji a réagi de manière exemplaire à cette contrainte technologique. Un projet ambitieux visant à doter le pays des techniques HTFA de traitement de quarantaine a été engagé avec l’aide de l’USAID. Aujourd’hui Fidji dispose d’un système de traitement de quarantaine efficace et d’un secteur prospère d’exportation des fruits susceptibles d’abriter la mouche des fruits. Malheureusement, l’initiative des Fidji de se doter des technologies nécessaires en vue de faciliter les exportations n’a pas été accompagné d’une volonté similaires de la part des pays importateurs.

On s’attendait que les dispositions d’harmonisation (article 3) et d’équivalence (article 4) de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) se traduirait par l’ouverture de nouveaux marchés pour les produits susceptibles d’arbitrer la mouche du fruit. On prévoyait notamment que l’Accord SPS s’appliquerait à deux domaines.

• L’adoption globale de la méthodologie néo-zélandaise pour déterminer si un produit abrite ou non la mouche du fruit;

• L’acceptation du traitement de quarantaine HTFA par l’Australie et les Etats-Unis.

Malheureusement cette attente ne s’est pas encore concrétisée.

Avec la méthodologie non-hèbergée de la Nouvelle-Zélande qui repose sur une procédure expérimentale, il n’est pas nécessaire de tester un grand nombre de fruits. Les conditions exigées pour les tests afin de respecter les normes des autres pays importateurs, sont exorbitantes à petite échelle. La méthodologie néo-zélandaise, a permis de démontrer qu’un certain nombre de fruits ne sont pas attaqués par la mouche aux Fidji. De ce fait les accords bilatéraux de quarantaine ont été négociés pour les exportations de piments et de cucurbitacés vers la Nouvelle-Zélande sans traitement de quarantaine. Fidji et d’autres Pays insulaires du Pacifique, sont très favorables à la reconnaissance de cette méthode néo-zélandaise. La Nouvelle-Zélande n’a pas de mouche du fruit, et l’horticulture est le principal secteur d’exportation. Il faudrait toutefois savoir si ces petits pays sont capables, compte tenu de leur expérience et de leurs ressources, de bien utiliser cette méthode.

Après le redémarrage des exportations de papayes vers la Nouvelle-Zélande en 1996, on pensait que les exportations vers l’Australie suivraient rapidement. Le marché australien des papayes est quatre fois supérieur à celui de la Nouvelle-Zélande et représente une base pour développer une diversification substantielle des exportations, diversification des exportations. L’Australie n’a pas encore approuvé le traitement HTFA effectué par les Fidji, sur les papayes, bien que cela soit vraisemblablement une violation des Accords SPS (harmonisation et équivalents). Fidji n’a pas l’expérience ou les ressources pour mettre en cause l’Australie à l’OMC et l’emporter. En outre, depuis mai 2000, Fidji se trouve dans une position politique affaiblie. Fort heureusement, la question semble devoir se régler de manière satisfaisante sans avoir à recourir au droit international. En 2001, un fonctionnaire de l’Australia Quarantine Inspection Service (AQIS) s’est enfin rendu aux Fidji pour inspecter les installations de traitement à air pulsé à haute température et le système de culture et de commercialisation des papayes. Un projet de protocole a été préparé et doit être soumis aux parties prenantes pour observations.

Le Département de l’agriculture des États-Unis, curieusement, n’a pas encore accepté le traitement HTFA pour les fruits transitant, via les Hawaï, vers le Canada. L’HTFA est une technologie américaine, mise au point à l’origine pour les papayes, qui a été transférée aux Fidji, dans le cadre au titre d’un programme de l’USAID. En juin 1999, le United States Department of Agriculture Animal et le Plant Health Inspection Service a envoyé une équipe à Fidji pour inspecter les installations HTFA. L’approbation n’a ps encore été communiquée.

Les problèmes d’accès aux marchés avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande, au cours des dernières années, ont encore été compliqués par l’adoption d’une nouvelle évaluation des risques que présentent les ravageurs et de nouvelles procédures de consultation. Dans le cas de l’Australie, cet accès a été rendu encore plus difficile par le manqué de directives claires relatives aux conditions requises.

La Nouvelle-Zélande a aussi introduit de nouvelles procédures plus complexes d’évaluation des risques que présentent les ravageurs. Des listes complètes et mises à jour sont maintenant requises pour un produit, avant qu’un accord bilatéral de quarantaine puisse être négocié. Le coût d’une liste complète de nuisibles, conforme aux conditions de la Nouvelle-Zélande pose un gros problème pour les produits d’importance mineure (notamment les orchidées dendrodium, sous forme de fleurs coupées, qui ne comportent pas de risques évidents de quarantaine pour la Nouvelle-Zélande). Le Plan stratégique du Conseil de la floriculture aux Fidji illustre ce problème. Il souligne la vulnérabilité des petits secteurs d’exportation vis-à-vis des aléas des procédures de quarantaine des pays importateurs plus importants, aggravés par un service interne de quarantaine laissant à désirer.

Les restrictions de quarantaine de l’Australie n’ont pas seulement eu des répercussions sur le matériel pour la mouche du fruit. Par exemple, l’Australie du Sud est un créneau potentiel pour le gingembre de Fidji. Toutefois, ces importations ne sont pas autorisées du fait de la quarantaine. Ces restrictions sont difficiles à comprendre, compte tenu du fait que les Fidji exportent du gingembre frais vers les Hawaï, qui à leur tour, distribuent de grosses quantités de gingembre dans toute l’Amérique du Nord.

Le Service de quarantaine des Fidji a rencontré des difficultés a respecter les conditions plus strictes de l’Accord SPS. L’Agricultural Sector Review (BAD) de 1996 avait prévu ce qui allait se passer:

Fidji est devenu signataire de l’OMC, qui exige une justification scientifique pour les mesures phytosanitaires. Il est difficile de répondre de manière satisfaisante aux conditions requises, comme on l’a relevé avec les problèmes rencontrés actuellement par les expéditions d’aubergines vers la Nouvelle Zélande et de piments et de mangues vers l’Australie. Un nombre croissant d’accords bilatéraux sur la quarantaine, devront être négociés et mis en place, et un contrôle réglementaire des opérations des installations HTFA sera nécessaire. Il faudra aussi élaborer et mettre en place des règles de quarantaine qui réduisant les risques mais facilitant les échanges et permettant aux agriculteurs d’avoir accès aux semences améliorées. Il importera aussi d’accroître la sensibilisation du public à la nécessité de développer la quarantaine (p. 13).

Dans l’ensemble, les règles de quarantaine n’ont pas réussi à relever ce défi. Les principaux points critiques concernent l’élaboration des protocoles d’exportation en temps voulu, et la mise au point de mécanismes d’évaluation des risques que présentent les ravageurs pour le matériel de plantation importé. Une étude récente des installations de HTFA a relevé que:

Un retard de plus de cinq ans pour l’approbation des papayes ayant subi un traitement à air pulsé à haute température, peut être imputé au Service australien de quarantaine et d’inspection (AQIS). Les services de quarantaine des Fidji ont également une part de responsabilité car ils ont été incapables de réagir vis-à-vis de l’AQIS et de fournir les données en temps voulu. Les données sur les aubergines n’ont pas encore été envoyées à l’AQIS pour enclencher au moins le long processus d’approbation. Une campagne entière d’exportation de fruits de l’arbre à pain a été perdue en attendant que les services compétents trouvent une solution. (p. 21).

Seulement les semences provenant de Nouvelle-Zélande et d’Australie ont un accès direct aux Fidji. Le service de quarantaine a continué a s’appuyer sur les capacités techniques de ces pays pour évaluer la sécurité phytosanitaire du matériel de plantation importé. Ainsi, les maraîchers n’ont pas bénéficié de l’accès direct aux semences améliorées provenant de fournisseurs comme Taïwan. L’incapacité des services de quarantaine de Fidji qui n’ont pas su entreprendre une évaluation documentée des risques que présentent les ravageurs, a aussi empêché le secteur émergeant des exportations de fleurs et d’herbes aromatiques d’avoir directement accès aux meilleurs fournisseurs. Le Fidji Floriculture Council indique les contraintes subies.

On a relevé d’importantes incohérences dans les conditions requises pour la quarantaine et dans les procédures relatives à l’importation commerciale de matériel de plantation pour la floriculture. Par exemple, en 1997 société de Fidji a reçu une autorisation pour importer des plants d’anthuriums provenant du principal fournisseur mondial, basé en Hollande. Le protocole complexe et très strict permettant l’importation des plantes a nécessité près de 2 ans de négociations. Par ailleurs des plants d’anthuriums en provenance d’Australie peuvent être importées aux Fidji, pratiquement sans aucune restriction. Or il est généralement admis aux Fidji, dans le secteur de la floriculture, que les risques de maladies sont bien supérieurs pour les importations provenant des principales pépinières hollandaises. (Floriculture Council of Fiji, 2000, p. 23)

On peut donc pour conclure relever que le processus extrêmement long d’approbation de la quarantaine, pour les produits de Fidji, s’expliquent en partie du fait qu’il s’agit de produits peu importants provenant d’un petit pays politiquement faible. Ils bénéficient d’une faible priorité, lorsqu’il s’agit d’attribuer de faibles ressources à l’évaluation des risques que présentent les ravageurs. Les Fidji toutefois n’ont pas été suffisamment actives pour faire avancer la procédure dans les pays importateurs. Les intéressés déplorent les lenteurs du Ministère de l’agriculture, des forêts et des pêches de Fidji (MAFF) pour fournir les données requises par les pays importateurs, et le non respect des modalités de présentation requises. Le processus de quarantaine du Ministère de l’agriculture aurait pu bénéficier d’une aide technique pour aider à la préparation des dossiers à présenter aux autorités de quarantaine des pays importateurs. Les engagements contenus dans l’Accord SPS, ont été adoptés aux Fidji mais n’ont pas été accompagnés d’un soutien nécessaire de la part des institutions. Une aide technique importante, et un programme de formation s’imposent si l’on veut parvenir aux changements nécessaires. Les modifications structurelles requises devront s’accompagner d’un engagement politique de la part des pouvoirs publics.

Le secrétaire permanent de l’agriculture résume les difficultés rencontrées par les petits pays comme Fidji en appliquant l’Accord de SPS:

L’OMC demande à tous les pays membres de fournir une justification scientifique à l’appui des mesures sanitaires et phytosanitaires freinant les échanges, dans le cadre de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires. Il est très difficile de prouver que les restrictions de quarantaine sont réellement utilisées comme obstacle aux échanges. Les Fidji n’ont pas encore eu recours aux procédures de règlement des différents de l’OMC, même s’il apparaît qu’elles en ont tous les motifs. Les Fidji demandent actuellement une aide technique aux autorités néo-zélandaises ainsi qu’un financement à divers donateurs. Pour parvenir à des accords de quarantaine satisfaisants toutes les parties concernées doivent faire preuve de bonne volonté et de coopération. L’expérience des Fidji montre que, malheureusement, cela n’est pas toujours le cas. (Kunatuba, 1998, p. 9)

2.5 Mesures de sauvegarde

Fidji a opté pour des plafonds consolidés et de ce fait ne peut pas avoir recours aux clauses de sauvegarde spéciale (SGS). De même, les SGS d’autres pays ne peuvent pas avoir une incidence sur les exportations agricoles des Fidji.

Les mesures générales de sauvegarde (anti-dumping, subventions et mesures compensatoires, sauvegarde de urgence, etc.) sont nécessaires, compte tenu de la grande variabilité des échanges agricoles dans les petits pays en développement comme les Fidji. Toutefois, du fait d’une procédure complexe et très développée ces mesures sont difficiles à appliquer. Les Fidji doivent encore introduire dans leur législation nationale des règles anti-dumping, conformes à l’Accord du Cycle d’Uruguay sur l’agriculture, faute de capacités techniques et de ressources. Kunatuba relève que «La mise en place de ces procédures sera difficile pour les Fidji dont les compétences juridiques sont limitées et qui ne disposent pas de représentant permanent à Genève» (p. 10).

2.6 Sécurité sanitaire et qualité des aliments

Le Codex Alimentarius établit des normes qualitatives pour l’alimentation. La plupart des grosses entreprises de transformation alimentaire suivent ces normes, mais certaines opérations de transformation alimentaire et de manipulation mineures ne le font pas encore. Les Fidji ne disposent pas des ressources financières et techniques permettant de faire appliquer le Codex, dans ces secteurs. Cette application seulement partielle du Codex empêche les Fidji de mettre en place des normes du Codex sur les importations, et rend possible l’introduction d’aliments de mauvaise qualité dans le pays.

Les contraintes liées au Codex Alimentarius pour permettre aux Fidji de régler de manière efficace les questions liées à la qualité des importations alimentaires, apparaît clairement avec les produits carnés, notamment la viande de mouton en provenance de Nouvelle-Zélande. Les Pays insulaires du Pacifique représentent un marché de 30 millions de dollars E.-U. pour les bas morceaux. Cette viande présente un risque élevé pour la santé car elle est très grasse. Le gouvernement travailliste, préoccupé par les conséquences sanitaires des importations de viande de mouton de mauvaise qualité, a interdit l’importation de palettes de mouton dans le budget de l’an 2000. Les exportateurs de Nouvelle-Zélande ont contesté ces interdictions au vu qu’elles sont illégales dans le cadre de l’OMC. Si cela s’avérait exact, l’application de l’Accord sur l’agriculture aurait de graves répercussions pour les couches les plus démunies de la population. Le Fidji Times décrit ainsi la situation:

L’importation de bas morceaux très gras d’agneau et de mouton, aux Fidji, a suscité hier une certaine inquiétude. Un communiqué de l’AFP, en provenance d’Auckland, indique que l’interdiction de ces produits a été supprimée, après la prise de pouvoir de mai 2000. Selon cet article, la Nouvelle-Zélande exporte depuis des années les meilleurs morceaux vers l’Europe ou les réserve à son propre marché alors que les morceaux bas de gamme (essentiellement des os et de la graisse) sont destinés aux îles du Pacifique. Le communiqué souligne que la consommation courante de ces produits commence à avoir de graves conséquences graves et des répercussions diplomatiques dans la région. D’après le Ministre de la santé, Pita Nacuva, cette interdiction est encore en vigueur, notamment pour les palettes d’agneau et de mouton. «Si cette interdiction avait été supprimée, je serai vraiment inquiet» a-t-il déclaré «Ces produits sont nocifs pour la santé et favorisent de nombreuses maladies à Fidji» (Fiji Times, 25 mars 2002)

2.7 Droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce

Aux Fidji, l’ADPIC s’applique à l’utilisation commerciale des produits traditionnels. On peut citer notamment, l’exploitation commerciale de produits traditionnels comme le kava (Piper methysticum) et le kura (Morinda citrifolia) par les entreprises pharmaceutiques multinationales. Il n’existe pas encore aux Fidji, une législation sur les droits de propriété intellectuelle. Le Secrétaire permanent de l’agriculture relève «il s’agit là d’un autre secteur dans lequel les Fiji doivent rattraper le retard accumulé et faire le point avant de poursuivre les réformes commerciales» (Kunatuba, 1999, p. 10). Les Fidji doivent non seulement rédiger et d’obtenir une approbation parlementaire pour une législation conforme aux dispositions à l’Accord ADPIC, mais prendre en considération d’autres questions. Les Fidji ont également besoin de développer leurs compétences juridiques et d’obtenir des ressources pour modifier, développer et mettre en place une nouvelle législation dans divers domaines. Au cours des douze derniers mois, les Fidji ont dû régler des priorités plus pressantes, d’ordre constitutionnel et juridique.