2 BILAN DE LA MISE EN OEUVRE DES ACCORDS DE L’OMC

2.1 Concessions tarifaires

Le Honduras s’est engagé, dans le cadre de l’OMC, à un niveau général de droits consolidés de 35 pour cent, avec quelques exceptions pour les produits sensibles. On entend par là, les produits pour lesquels les producteurs nationaux ont du faire face à de faibles cours, sur les marchés mondiaux, du fait des distorsions du marché (riz bon marché en provenance du Viet Nam, viande brune de poulet en provenance des États-Unis). Il peut s’agir aussi de produits qui sont fortement subventionnés dans les pays développés et qui accusent de fortes distorsions sur les marchés internationaux, comme le sucre et les céréales fourragères (maïs et sorgho; tableau 1).

La plupart des droits d’importation consolidés ont été établis à un niveau supérieur aux droits respectifs effectivement appliqués à l’époque. Le Honduras, comme la plupart des autres pays d’Amérique latine, voulait conserver des politiques nationales très flexibles et se réserver une certaine marge, en vue de futures négociations.

Dans les cinq années qui ont suivi le Cycle d’Uruguay, le Honduras a renforcé son programme de réduction des droits. Aujourd’hui, les droits effectivement appliqués sont même inférieurs à leurs niveaux consolidés de 1995. Cela est dû à la révision du TEC réalisée en 1997 dans le cadre du MACCA qui a approuvé une réduction des droits dans une fourchette, allant de 1 à 15 pour cent.

Tableau 1. Droits consolidés et droits effectivement appliqués à certains produits sensibles

Source: Données fournies par le Consejo Regional de Cooperación Agrícola (CORECA) et par le Secretariat de Integración Económica Centroamericana (SIECA).

La liste des droits d’importation, au Honduras, est déterminée par le Central American Custom System (SAC, 1992), dans lesquels la plupart des droits affectés par la ligne tarifaire sont en général établis au plan régional. Toutefois, il reste environ 10 pour cent des lignes tarifaires, dont les droits peuvent être déterminés par chaque pays membre. Les droits sur ces articles ne sont pas nécessairement les mêmes dans tous les pays membres. Un nombre important d’«exceptions» au TEC d’Amérique centrale figurent dans les 24 premiers chapitres de la nomenclature des droits, portant sur les produits agricoles.

La moyenne actuelle, pour l’ensemble de la liste des droits, est d’environ 7,5 pour cent, avec un droit maximum de 55 pour cent et un minimum de 1 pour cent. La moyenne des droits agricoles, de 11 pour cent, est supérieure à l’ensemble des droits moyens, avec des crêtes pour les produits sensibles (Tableaux 2 et 3).

Les débats et les études récentes qui ont porté sur les options politiques agricoles envisageables au Honduras, n’ont pas retenu le niveau des droits agricoles comme étant un obstacle ou une contrainte, pour le développement du secteur^[37].

Tableau 2. Caractéristiques de la structure tarifaire du Honduras (2000)

Source: Boye et Lord (2001).

Tableau 3. Honduras: Moyenne et fourchette des droits de douane à l’importation pour les produits agricoles (pourcentage ad valorem)

Note: Le TEC est le tarif extérieur commun du CACM

Source: Estimations de l’auteur à partir des données du SIECA (2002).

2.2 Obstacles non tarifaires

Le Honduras a éliminé les restrictions quantitatives, les prix minimum à l’importation, les licences d’importation et le monopole d’État pour la commercialisation des produits agricoles, lorsqu’il a introduit les programmes de réforme structurelle. Cette élimination ne s’est pas accompagnée, en contre partie d’une hausse des droits d’importation pour les produits, qui au préalable étaient protégés par de tels mécanismes. Autrement dit, il n’y a pas eu de tarification pour ces restrictions passées. Le Honduras n’a pas consolidé les contingents tarifaires dans ses listes de produits agricoles à l’OMC. Parmi les mécanismes qui subsistent on peut citer:

Tranches de prix à l’importation

Ce système a été l’un des principaux mécanismes utilisé pour protéger les contingents de produits de base, au Honduras, à partir de 1992^[38]. Ce système a été créé au sein des programmes de réforme structurelle pour permettre la réduction des droits, sur les produits sensibles, tout en conservant la possibilité de les augmenter, dans le cas de cours internationaux, anormalement faibles. Parmi les produits on peut citer le maïs, le riz et le sorgho de différentes qualités et sous diverses présentations, à l’exception des semences.

Le principal objectif du système des tranches de prix, était d’atténuer l’incidence des écarts importants des cours internationaux, sur le marché interne. Ce mécanisme était conçu pour éviter que des mouvements de prix internationaux de courte durée, ne se répercutent totalement sur le marché interne. Les tendances des cours internationaux, à moyen et à long terme, se sont reflétées progressivement sur les marchés internes correspondants. Les prix plafond et plancher de la fourchette ont été établis pour le maïs, le riz et le sorgho chaque année avant la principale campagne de semis. Ces niveaux ont été établis à partir des cours mondiaux des produits au cours des 60 mois précédents, en éliminant les prix mensuels moyens les plus bas et les plus élevés, considérés comme hors normes, et en choisissant la valeur inférieure comme prix plancher et la valeur supérieure comme prix plafond de la tranche de prix pour la prochaine campagne commerciale agricole^[39].

L’Institut de commercialisation des produits agricoles du Honduras (IHMA) gère ce système. Il a aussi la responsabilité d’assurer le suivi de l’évolution des prix correspondants par le biais des séries de prix mondiaux choisis comme référence. Une révision bi-hebdomadaire des droits de douane est effectuée en fonction du mouvement des cours mondiaux enregistrés dans les séries choisies. Si les cours mondiaux actuels chutent en dessous du prix plancher, les droits d’importation augmentent en termes ad valorem, d’une ampleur équivalente à la différence du pourcentage entre les deux prix. De ce fait, toutes les importations de produits pénétrant dans le pays au cours des deux semaines qui suivent devront s’acquitter du même droit ad valorem additionnel, non discriminatoire. De même lorsque les prix internationaux à l’importation enregistrés dans les séries choisies dépassent le prix plafond fixés par les tranches de prix, la réduction de droits est appliquée aux importations entrant au cours du mois suivant. Dans tous les cas, les droits qui en découlent ne dépassent pas les tarifs consolidés convenus à l’OMC.

De nos jours, au Honduras, le système appliqué aux importations de maïs, associe les tranches de prix, les contingents tarifaires et les incitations pour favoriser l’achat de produits nationaux. Avant la récolte, les producteurs de mais et les transformateurs de céréales concluent un accord pour l’achat de la production nationale de maïs blanc, et établissent les prix et les quantités. Les pouvoirs publics octroient des exemptions de droits sur les importations de maïs jaune aux transformateurs en fonction des quantités de maïs acquises sur le marché local. Le reste des importations de maïs requises se voit appliquer les droits actuels, qui découlent des tranches de prix.

Office de commercialisation des produits agricoles du Honduras (IHMA)

Cet office commercial a été totalement modifiée au cours du processus d’ajustement structurel. Il a déjà procédé à la privatisation de la moitié de ses installations de stockage, et sa fonction consiste maintenant à gérer une «réserve stratégique» pour le maïs et les haricots, sous forme de stocks, équivalant à 3 pour cent de la demande annuelle actuelle. Même si l’IHMA achète et vend sur le marché interne pour maintenir la qualité de la réserve, compte tenu des volumes relativement réduits en question, cette fonction ne devrait pas affecter les prix du marché de manière significative. L’IHMA a également pour tâche de gérer le système de tranches des prix, pour le maïs et le sorgho.

Autres obstacles administratifs

Comme dans d’autres processus de libéralisation commerciale, au Honduras, les pouvoirs publics ont maintenu plusieurs mécanismes de protection occasionnels plus sophistiqués pour faire face aux importations agricoles. Pour les exportateurs étrangers tentant de pénétrer le marché national, la réglementation sanitaire et les obligations liées à l’étiquetage ont une importance particulière. La réglementation sanitaire a été appliquée aux importations de volaille et sont considérées comme un obstacle par de nombreux exportateurs américains. De même, l’obligation de respecter les règles d’étiquetage et d’enregistrement des aliments transformés, ont souvent été considérées comme une entrave aux échanges. Au Honduras, la législation exige que les étiquettes de tous les produits alimentaires transformés soient rédigées en espagnol et enregistrés auprès du Ministère de la santé, ce qui, tant du point de vue des fournisseurs étrangers que des fabricants locaux, est considéré un problème du fait de la lenteur du processus d’approbation. Les milieux d’affaires considèrent aussi les mesures phytosanitaires comme un obstacle à la création de nouveaux produits et comme un obstacle à l’exportation. La lenteur du Ministère de la santé pour l’homologation des produits alimentaires et autres, se traduit par une perte de temps et décourage le lancement de nouveaux produits.

2.3 Application des mesures de circonstances (sauvegarde, anti-dumping, droits compensateurs)

Selon la législation en vigueur, le Honduras n’a pas le droit d’appliquer les sauvegardes agricoles spéciales, car il n’a pas utilisé l’option de tarification, lors des négociations de l’Accord sur l’agriculture^[40]. Il n’a pas appliqué non plus les mécanismes de protection temporaire autorisés dans d’autres sauvegardes (Article XIX GATT) ou les recours pour le commerce déloyal (mesures anti-dumping ou droits compensateurs).

Malgré les controverses relatives à la concurrence déloyale sur le marché agricole du Honduras, découlant d’actions de dumping ou d’octroi de subventions aux entreprises ou au pays fournisseurs, les droits anti-dumping ou compensateurs n’ont pas été utilisés. C’est la législation interne qui devrait régler les questions de concurrence déloyale, dans le cadre du Common Central American Market et conformément aux accords pris à l’OMC. L’utilisation restreinte de cette législation s’explique par plusieurs facteurs: 1) sa complexité; 2) le coût élevé des procédures, compte tenu de l’ampleur du marché en question et 3) la capacité limitée des organisations ou des entreprises concernées de fournir les informations nécessaires pour justifier l’ouverture d’une enquête, effectuer les études nécessaires et assurer le suivi, comme stipulé par l’OMC.

2.4 Soutien interne

De 1990 à 1992, le Honduras a profondément modifié ses mécanismes de soutien agricole qui affectaient les coûts de production ou les volumes de tous les produits agricoles de base, comme les systèmes de garantie des prix, la vente d’intrants agricoles subventionnés et les prêts à des taux d’intérêt préférentiels^[41]. Ces mécanismes de soutien ont été mal ciblés et ont créé des effets de distorsion non souhaités, et ont épuisé les ressources budgétaires qui auraient pu être mieux utilisées. Dans la plupart de cas, la suppression des interventions publiques sur le marché a été simplement de pure forme, puisque dans la pratique elles avaient cessé, les institutions responsables n’ayant pas les ressources nécessaires, comme cela a été le cas pour l’IHMA.

A l’heure actuelle, l’aide fournie au secteur agricole, par les autorités, en Amérique centrale, concerne le soutien à la recherche agricole et aux services de vulgarisation, aux mesures SPS et au développement rural. Les prêts à des conditions de faveur ont été rétablis, dans une certaine mesure, et financés souvent sur des fonds provenant des pays donateurs. Ces dernières années, les programmes de soutien les plus importants dans le secteur, semblent être ceux institués du fait de catastrophes liées à des phénomènes météorologiques, comme l’ouragan Mitch.

Il est donc évident que le Honduras est au dessous de la limite de minimis autorisée pour l’application de mesures de soutien des marchés susceptibles d’avoir des effets de distorsion (Tableau 4). Il semble improbable que, dans un proche avenir, le Honduras puisse élaborer un système de soutien agricole significatif, du fait des restrictions budgétaires et des engagements de réduction de la pauvreté concernant les investissements dans les secteurs de la santé et de l’éducation.

Tableau 4. Honduras: mesures de soutien internes

Note: Tous ces programmes sont mise en place par le Ministère de l’agriculture

Source: Secretariat de l’industrie et du commerce (SIC).

2.5 Subventions à l’exportation

Les subventions à l’exportation ont été éliminées au début des réformes structurelles au Honduras. Les seuls instruments qui pourraient être considérés comme une subvention sont les certificats de remboursement des taxes, versés de manière forfaitaire pour la valeur exportée des produits non traditionnels et sans rapport avec le montant des taxes relatives à chaque expédition destinée à l’exportation.

De nos jours, les activités d’exportation pour les produits agricoles font recours à un régime d’importation temporaire (RIT) qui est compatible avec les obligations de l’OMC. Les principaux mécanismes d’incitation aux exportations sont la législation sur les zones de transformation industrielle et les zones libres qui fournissent aux exportateurs des exemptions de droits d’importation, de taxes sur les revenus et de taxes locales. Récemment, une loi portant création de «zones libres agricoles» a été approuvée par le Congrès. Elle n’autorise pas seulement l’importation en franchise des approvisionnements et des biens d’équipement mais aussi l’exemption pour les impôts sur les revenus et des impôts fonciers, pour les entreprises implantées dans ces zones. Certains instruments de cette législation, comme les taxes sur les revenus et les exemptions de taxes locales, pourraient être qualifiées de «subventions aux exportations». Toutefois, le Honduras est temporairement exempté de l’obligation de supprimer les subventions à l’exportation puisqu’il a été inséré dans la liste des pays (moins de 1000 dollars annuels de revenu par habitant) contenu dans l’annexe VII de l’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires.

Actuellement, environ 510 sociétés ont tire profit des RIT. Ces sociétés sont principalement des sociétés agro-industrielles, comme celles traitant du café, des bananes, du bois, des melons, des melons d’eau, des ananas et de l’aquaculture. Le nombre des zones de transformation industrielle (21) n’a pratiquement pas changé ces dernières années. Toutefois, on a enregistré un roulement élevé du nombre de sociétés qui utilisent ces 21 parcs pour assembler les produits destinés à l’exportation (principalement des vêtements), apparemment du fait du conflit entre la législation locale et la législation nationale, pour le paiement des impôts. On relève également des problèmes avec la législation relative aux taxes sur les ventes. Alors que les importations d’intrants et de machines entrent dans les «zones libres» en exemption de droits, les mêmes produits sont taxés s’ils sont d’origine locale. Ce type de taxation pénalise le développement de l’effet d’entraînement en amont pour les industries locales^[42].

2.6 Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS)

Le cadre juridique de la réforme du système sanitaire et phytosanitaire au Honduras a été établi en 1994 par une loi portant création du Service sanitaire national agricole (SENASA). Le décret no. 157-94 comporte de nombreuses modifications institutionnelles orientées vers le renforcement de la capacité normative, la décentralisation des services, l’accroissement de la participation du secteur privé dans la mise en place de la réglementation sanitaire et l’amélioration de l’efficacité administrative de la principale institution publique. Cela permet au SENASA d’habiliter des laboratoires du secteur privé et des spécialistes. Toutefois, la mise en place de ces réformes a progressé à un rythme lent, même si les autorités du secteur ont une position nette pour l’importance et les priorités dans ce domaine. Le Honduras n’a jamais promulgué ou mis en place les bonnes pratiques de fabrication ou les procédures d’assainissement normalisées, qui représentent les protocoles acceptés pour la manutention et la fabrication des denrées alimentaires. Le groupe technique du SENASA connaît bien les bonnes pratiques de fabrication et les procédures d’assainissement normalisées, mais ces pratiques ne sont pas officiellement suivies dans les pays. Le SENASA dispose de capacités techniques et budgétaires limitées, pour effectuer des inspections dans les exploitations et dans les usines agro-alimentaires, à intervalles réguliers.

2.7 Accord sur les droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC)

Des progrès considérables ont été accomplis au Honduras pour tenir compte de l’ADPIC de l’OMC. En décembre 1999, le Congrès a adopté des réformes sur la législation des droits d’auteur, en ajoutant plus de 20 infractions et en fixant des sanctions pour les contrevenants. Pour ce qui est des brevets et des marques, le Honduras a signé la Convention de Paris pour la protection de la propriété industrielle et adopté en 1999 une loi sur la propriété industrielle pour mieux protéger les marques et les licences. Toutefois, les dispositions de l’OMC, concernant la protection des obtentions végétales, n’ont pas encore été appliquées.

2.8 Autres questions

Le Honduras a présenté deux recours importants devant l’organisme de règlement des différends de l’OMC. Le premier concerne la politique de l’Union européenne relative aux bananes, qui utilise des contingents d’importation discriminatoires, en faveur des pays ACP et qui pénalise les autres pays en développement comme le Honduras. La première demande de consultation sur la question du régime des importations, des ventes et de la distribution des bananes dans la Communauté européenne, a été présenté en octobre 1995, avec le Guatemala, le Mexique et les États-Unis. A d’autres stades du processus, le recours a été soutenu par l’Équateur (principal exportateur) et par le Panama. Malgré plusieurs décisions de l’UE défavorables à l’OMC, l’Union européenne n’a pas modifié sa politique pour ce qui est des bananes. Des alternatives concrètes pourraient permettre aux pays ACP de bénéficier des mêmes subventions, sans toutefois subir les effets négatifs enregistrés actuellement.^[43]

Le deuxième cas concerne la surtaxe discriminatoire de 35 pour cent, ad valorem, appliquée par le Nicaragua à toutes les importations en provenance du Honduras. Cette surtaxe est une mesure de rétorsion prise par les autorités du Nicaragua, pour protester contre la signature par le Honduras et la Colombie d’un accord réciproque, reconnaissant leurs limites territoriales respectives. Les autorités du Nicaragua estiment que cet accord nuit à ses intérêts légitimes. Cette demande a été introduite en juin 2000 et la surtaxe est encore en vigueur.