Pour les prochaines négociations agricoles, les Philippines ont adopté la position de l’ANASE, pour le traitement spécial et différencié des pays en développement, dans les échanges agricoles mondiaux. De même, à titre individuel, les Philippines mettent l’accent sur la réduction de la pauvreté, sur la sécurité alimentaire et sur la création d’emplois, objectifs essentiels des méthodes commerciales multilatérales. Ces questions seront abordées de manière plus approfondie dans la présente section.
Les Philippines «appuient vivement et totalement» (comme stipulé dans la Communication de la République des Philippines, faite lors de la Session extraordinaire du Comité de l’agriculture, Réunion informelle, 4-6 février 2002) la communication de l’ANASE (Traitement spécial et différencié en faveur des pays en développement dans le commerce mondial des produits agricoles - G/AG/NG/W55). Le point central est que les pays en développement et les pays développés opèrent dans des conditions sensiblement différentes. C’est pourquoi l’ANASE préconise la mise en place d’un traitement spécial et différencié constructif pour les pays en développement, tenant compte des principes relatifs à la loyauté des échanges et à la nécessité d’établir des conditions égales pour tous les Membres de l’OMC. La position de l’ANASE est expliquée ci-après.
Traitement spécial et différencié
Comme indiqué dans la proposition de l’ANASE «le traitement spécial et différencié a pour objectif premier d’instaurer l’équité et de permettre une concurrence loyale lorsque les conditions structurelles varient selon les pays. Le paragraphe 5 de la Clause d’habilitation restitue bien l’essence du principe du traitement spécial et différencié».
Le sous-développement de l’agriculture des pays en développement rend difficile la mise en place de réformes, au même niveau et au même rythme que dans les pays développés. L’Accord doit donc permettre aux pays en développement d’adopter des réformes sur une base différentielle et de manière plus progressive. La flexibilité que représentent des délais plus longs accordés pour la mise en œuvre des engagements, est essentielle, mais elle ne suffit pas. Il est surtout important que la nature, la profondeur et la substance des engagements soient différents.
Subventions à l’exportation
Pour ce qui est des subventions à l’exportation, l’ANASE indique que «les pays développés ont tout d’abord l’obligation générale d’éliminer toutes les formes de subventions à l’exportation et de s’engager à les interdire de manière inconditionnelle»
Toutefois, les pays en développement doivent pouvoir continuer à bénéficier de la flexibilité prévue pour ce qui est des subventions à l’exportations (Article 9.4).
Soutien interne
L’inclusion des politiques de soutien interne, dans le secteur agricole, est considérée comme une brèche décisive ouverte dans le Cycle d’Uruguay. Néanmoins, la proposition de l’ANASE indique que les règles et disciplines concernant le soutien interne énoncées dans l’Accord sur l’agriculture, ont été formulées compte tenu plus particulièrement des politiques des pays développés. Cela s’est traduit par de graves déséquilibres entre les obligations et les engagements des pays développés et ceux des pays en développement.
Les pays en développement, qui avaient appliqué peu de subventions internes ayant des effets de distorsion des échanges, ou qui n’en avaient pas du tout, bénéficient d’un plafond de 10 pour cent pour ce qui est du soutien interne sur les produits et de 10 pour cent supplémentaires pour le soutien interne autre que sur les produits. En revanche les pays développés ne sont pas soumis à un plafond effectif mais sont simplement tenus de réduire les subventions ayant des effets de distorsion des échanges (MGS) de 20 pour cent en six ans.
L’on sait que la majorité des pays développés accordent beaucoup de subventions. Il est donc évident qu’il auront un avantage manifeste puisqu’ils peuvent maintenir jusqu’à 80 pour cent de leurs subventions ayant des effets de distorsion des échanges, alors que les pays en développement, qui n’avaient pas appliqué de mesures de soutien ayant des effets de distorsion ne peuvent subventionner leurs exploitants agricoles que jusqu’à concurrence de 10 pour cent de la valeur totale de leur production agricole.
L’ANASE propose donc de corriger ce déséquilibre en prenant en considération les éléments suivants:
Pour les pays développés:
1. Les pays développés doivent s’engager à faire une contribution initiale substantielle en réduisant leur soutien global et spécifique, en valeur absolue, à partir d’une période de base déterminée. La MGS restante devrait ensuite être progressivement réduite jusqu’à l’élimination du soutien. Un engagement d’une telle ampleur fera que toute tendance à appliquer des subventions à l’exportation (pour résoudre le problème chronique de la surproduction dû à des subventions internes effrénées) sera dénué conséquence pratique.
2. Le caractère global de la réduction de la MGS visée dans le cadre du présent Accord a permis aux pays de respecter leur engagement général en ajustant leurs politiques d’une manière qui s’est traduite par certaines modifications, dans un nombre limité de secteurs, tout en conservant les régimes de soutien dans d’autres, en particulier pour les produits de base les plus sensibles. Les engagements de réduction, au cours de la prochaine phase devront donc être pris de manière dissociée, pour faire en sorte que tous les secteurs soient englobés dans les disciplines multilatérales et éviter que les distorsions concernant le niveau de soutien aux divers produits de base ne s’accentuent.
3. La catégorie bleue des mesures de soutien (soutien interne accordé dans le cadre des programmes de limitation de la production) doit faire l’objet d’engagements similaires de réduction substantielle, conduisant à son élimination.
4. Compte tenu des niveaux déjà élevés de leur MGS, les pays développés ne devraient plus être autorisés à bénéficier de la flexibilité additionnelle leur permettant d’accorder des subventions de minimis.
5. En outre, il convient de réexaminer les critères concernant les mesures de la catégorie verte, ou relevant de l’Annexe 2 de l’Accord, pour garantir que les mesures répondent bien à la prescription fondamentale, à savoir que leurs effets de distorsion sur les échanges ou leurs effets sur la production sont nuls, ou au plus, minimes. Il conviendrait également de veiller, lors du réexamen, à ce que les éléments figurant dans la catégorie verte tiennent davantage compte des besoins des pays en développement, et en particulier de leurs préoccupations en matière de sécurité alimentaire.
6. Les crédits budgétaires alloués par les pays développés aux mesures de la catégorie verte devraient être soumis à un plafond global
Pour les pays en développement
Pour les pays en développement, le soutien interne restera essentiel dans le cadre des efforts déployés pour le développement de leur secteur agricole qui reste une préoccupation légitime à long terme. Un traitement spécial et différencié bien conçu doit donc donner aux pays en développement la flexibilité voulue pour adopter des politiques et stratégies qui leur permettent de faire progresser leurs aspirations de développement agricole.
On trouvera ci-après certains éléments fondamentaux du traitement spécial et différencié qui devrait continuer à correspondre aux besoins des pays en développement:
1. Les mesures d’aide directe ou indirecte, qui font partie intégrante des programmes d’expansion des pays en développement, y compris les subventions à l’investissement et les subventions aux intrants agricoles, visées à l’article 6.2 de l’Accord, doivent continuer d’être exemptées des engagements de réduction au cours de la prochaine phase du programme de réforme.
2. Les mesures destinées à promouvoir la diversification agricole doivent être exemptées des engagements de réduction
3. La notion de minimis et le seuil correspondant doivent continuer d’être appliqués, mais uniquement aux pays en développement.
4. Il faut donner aux pays en développement une autonomie effective et véritable pour ce qui est des moyens d’action dont ils disposent, pour répondre à leurs préoccupations, en matière de sécurité alimentaire.
5. En outre, l’Accord doit pouvoir établir une distinction appropriée entre les mesures internes qui entraînent une surproduction et permettent de se tailler une part du marché international et les mesures destinées à faire face aux problèmes de sécurité alimentaire, auxquels se heurtent les pays en développement.
Accès aux marchés
Les questions relatives à l’accès aux marchés mentionnées dans la proposition de l’ANASE relèvent de quatre domaines: 1) disparités tarifaires; 2) crêtes tarifaires et progressivité des droits sur les produits tropicaux; 3) sauvegardes spéciales; et 4) Système généralisé de préférences (SGP).
L’ANASE propose que les règles sur les contingents tarifaires soient précisées afin de garantir qu’ils seront attribués et administrés de manière non-discriminatoires, notamment par le biais de disciplines concernant les activités des entreprises commerciales d’État. Qui plus est les disparités tarifaires doivent être éliminées, les pays développés s’engageant à réduire davantage leurs droits.
Les produits tropicaux ont encore des difficultés à pénétrer sur les marchés des pays développés. Cela est dû principalement aux tarifs élevés appliqués par les pays développés. Une libéralisation plus complète des produits tropicaux doit donc être recherchée par le biais de nouvelles réduction tarifaires et par l’élimination des crêtes tarifaires et de la progressivité des droits sur ces produits.
L’ANASE propose que les pays en développement se voient aussi accorder un traitement différentiel, selon qu’il conviendra, pour ce qui est des engagements et modalités dans le domaine de l’accès aux marchés. En outre, il est également suggéré de maintenir l’application des sauvegardes spéciales.
Les conditions favorables du SGP et la tendance récente visant à subordonner l’octroi des avantages du SGP à certaines conditions, va à l’encontre des principes fondamentaux de non discrimination et de non-réciprocité. Cela se traduit aussi par des conditions d’accès aux marchés imprévisibles, pour le pays en développement. Pour remédier à cette situation, l’ANASE propose de «préciser les principes du SGP présentés de façon lapidaire dans la Clause d’habilitation et de les reprendre dans le cadre de l’Accord, en y ajoutant un engagement explicite des pays développés de se conformer aux principes de non-discrimination et de non-réciprocité.
Parallèlement à la position de l’ANASE, qui souligne les déséquilibres du présent accord, l’analyse suivante met en lumière d’autres questions qui reflètent la position des Philippines, pour au cours de la prochaine phase du processus de réforme des échanges agricoles mondiaux.
La sécurité alimentaire est un droit humain fondamental, indépendamment de la race, de la nationalité ou de la religion. Il est impossible de parvenir à un véritable développement sans assurer au préalable un accès durable, tant matériel qu’économique aux disponibilités alimentaires, pour toutes les couches de la population, notamment les pauvres. L’importance de l’accès économique est soulignée parce que la sécurité alimentaire consiste aussi à aborder la question de la pauvreté (liée aussi au problème du chômage). Dans les pays en développement comme les Philippines, il s’agit principalement d’un phénomène rural. On estime que 77 pour cent des pauvres et des personnes touchées par l’insécurité alimentaires vivent en zones rurales.
La plupart des pays en développement ont adopté le système d’échanges multilatéraux car elles souhaitaient et espéraient que leurs besoins de développement puissent être pris en considération, lors de la phase initiale de réforme du présent Accord. Les longs délais accordés pour la mise en place des engagements ne suffisent pas à soutenir les efforts de développement. En outre, les déséquilibres existant dans l’Accord ont compromis les efforts de développement (initiatives sérieuses de réformes nationales) des pays en développement et l’insécurité alimentaire et la pauvreté ont été aggravées.
Il apparaît donc, que pour des pays en développement comme les Philippines, une participation déterminante aux progrès des échanges agricoles mondiaux implique nécessairement une flexibilité adéquate et appropriée pour parvenir au développement rural, à la suppression de la pauvreté et aux politiques de sécurité alimentaire. Les Philippines suggèrent aussi que les «dispositions relatives à la sécurité alimentaire dans tout Accord futur, doivent assurer une différentiation entre les mesures de soutien interne, qui ont un effet indu de distorsion sur la production et les échanges et ceux qui sont légitimement conçus pour cibler les questions de sécurité alimentaire et de lutte contre la pauvreté» (comme mentionné dans la communication des Philippines, faite par M. Segfredo R. Serrano, Secrétaire adjoint aux politiques et à la planification du Ministère de l’agriculture, avant la session spéciale de négociation de juillet 2001 du Comité de l’agriculture de l’OMC, Genève, Suisse)
Les Philippines ont abordé trois grandes consignes proposées aux pays en développement:
Il est nécessaire que des réformes politiques nationales totalement conformes à une libéralisation complète des échanges dans les pays en développement soient engagées pour que ces pays puisent parvenir à leurs objectifs de développement et faire avancer leurs processus de réforme.
1. Les réformes nationales sont fondamentales. Toutefois, comme indiqué précédemment, les déséquilibres mêmes de l’accord actuel rendent ces réformes vaines. Tant que ces déséquilibres ne seront pas modifiés, la flexibilité nécessaire doit être accordée aux Philippines et aux autres pays en développement, surtout pour aborder les questions relatives à la pauvreté et à la sécurité alimentaire.
Des politiques plus libérales favoriseront la sécurité alimentaire - en fait la sécurité alimentaire «mondiale», et le bien-être général des consommateurs - en réduisant les distorsions des échanges, ce qui permettra une meilleure affectation des ressources, etc.
2. Un soutien et une protection interne doivent être octroyés aux couches importantes de la population qui sont démunies, en prévalence dans les zones rurales. Le soutien et la protection octroyés à ces groupes importants de la population ne devraient pas avoir des effets de distorsion importants sur les marchés mondiaux, du fait des contraintes liées aux budgets des pays en développement et de la part peu représentative des marchés. Toutefois des chocs dus aux ajustements, et provenant du processus de réforme sont inévitables, les Philippines sont de l’avis que les réformes internes sont primordiales (sécurité alimentaire et réduction de la pauvreté). Les Philippines ne partagent pas l’opinion selon laquelle l’accroissement de la pauvreté, l’insécurité alimentaire et l’inégalité, même temporaires, sont les coûts nécessaires du développement.
Parallèlement à des réformes nationales et à des politiques commerciales plus libérales, l’aide alimentaire et d’autre mesures de ce type peuvent aller dans le sens de la sécurité alimentaire dans les pays en développement.
3. L’aide alimentaire est utile pour aborder les questions de sécurité alimentaire. Toutefois elle ne permet pas de régler le besoin fondamental d’un environnement loyal des échanges, soumis à des règles équilibrées et à des disciplines strictes, contre les distorsions et les contournements. Si ce besoin fondamental n’est pas pris en considération, l’aide alimentaire et d’autres mesures d’aide technique peuvent perdre tout effet et même bloquer le potentiel créatif et de production des pays en développement.
L’insécurité alimentaire diffère totalement de l’insécurité d’accès aux marchés. Ces deux phénomènes continuent à frapper exclusivement les pays en développement, comme les Philippines.
Accès aux marchés
Les Philippines suggèrent qu’au-delà des prises de position des autres pays en développement qui revendiquent véhémentement un élargissement de l’accès aux marchés des pays développés, les engagements d’accès aux marchés des États membres doivent être proportionnels au volume de distorsions des échanges qui perturbent l’environnement mondial des échanges agricoles. C’est pour cette raison que le développement spécial et différencié n’est pas encore totalement mis en place.
Le problème n’est donc pas circonscrit à une question d’accès aux marchés mais concerne davantage la mise en place effective d’un système spécial et différencié.
Soutien interne et subventions à l’exportation
Des engagements internes (dispositifs de sécurité et soutiens internes) ont été pris vis-à-vis des principales parties prenantes du secteur agricole et des pêches. Toutefois, les pouvoirs publics les ont respectés de manière assez approximatives. Pour ce qui est des dispositifs matériels de sécurité (infrastructures, investissements publics favorisant la compétitivité), les engagements n’ont été, selon les estimations, respectés qu’à hauteur de 40 pour cent. Toutefois, le soutien interne ne représente que 4 pour cent de la valeur brute ajoutée en agriculture, ce qui est un niveau bien bas, compte tenu du fait que la limite autorisée pour le soutien interne par produit est de 10 pour cent (plus 10 pour cent pour le soutien autre que par produit). Il existe aussi un moratoire de six ans pour la mise en place d’une législation portant sur les mesures commerciales correctives des échanges (anti-dumping, mesures compensatoires et mesures de sauvegarde spéciale).
Toutefois, les Philippines ont bien respecté au plan international les engagements pris dans l’Accord sur l’agriculture et notamment le remplacement des restrictions quantitatives par un système de tarification, l’élimination progressive des droits et l’instauration de volumes d’accès minimum.
Les autorités philippines ont aussi entrepris un programme de réforme tarifaire unilatérale. A l’exception des produits agricoles «sensibles», ce programme tarifaire unilatéral a entraîné une baisse des droits, supérieure à l’engagement consolidé pris dans le cadre de l’OMC et pour lequel le pays pourrait ne pas tirer profit au cours des futures négociations. On estime aux Philippines que cette politique pourrait avoir compromis la marge de manœuvre dans les prochaines négociations relatives à l’accès aux marchés.
Du fait de ce programme, la compétitivité du secteur agricole et du secteur des pêches a été négativement affectée. Cela a réduit la capacité du secteur de surmonter des phénomènes naturels négatifs (comme El Niño), de survivre et d’être compétitif tant à l’intérieur du pays que sur les marchés internationaux et de surmonter des périodes de crise internationale (comme la crise financière asiatique de 1997).
Les avantages escomptés des échanges multilatéraux n’ont donc pas été obtenus au cours des six dernières années de mise en place du GATT-OMC. Le secteur est encore frappé par la pauvreté et le sous-développement.
La position des Philippines, lors des discussions pour le soutien interne, reprend en général la proposition soumise par l’ANASE. Les déséquilibres évidents doivent être abordés et corrigés afin de permettre la poursuite du processus de réforme. Comme mentionné précédemment, les pays qui octroient d’importantes subventions peuvent conserver 80 pour cent de leur MGS, alors que les pays en développement sont limités à 10 pour cent de la valeur brute ajoutée de l’agriculture
Les prochaines négociations devront prévoir des délais plus longs pour les pays en développement et l’accent ne devrait pas être limité aux négociations sur l’accès aux marchés. Les négociations doivent aborder le soutien interne et les questions de concurrence à l’exportation de manière globale et concrète. En général, le système spécial et différencié appliqué aux pays en développement doit concerner des réformes judicieuses et prendre en considération la profondeur et la substance des engagements. Un système spécial et différencié judicieux prévoit aussi la participation active des pays développés.
Pour obtenir des conditions similaires entre les pays en développement et les pays développés il est nécessaire de supprimer les principales sources de distorsion des échanges dans un laps de temps raisonnable. L’accent est aussi mis sur la nécessité d’autoriser une certaine flexibilité des politiques et des stratégies internes qui seront adoptées par les pays en développement, comme les Philippines, pour faire progresser leurs aspirations au développement. Cette question a été développée à la fois par la proposition de l’ANASE et par les déclarations faites par les Philippines au cours des sessions extraordinaires de négociations de l’OMC, dont il a été question plus haut.
