El impacto financiero de la política forestal sueca: Análisis de diferentes estrategias de ordenación

L. Lönnstedt

Lars Lönnstedt es miembro del Departamento de estudios forestales (silvicultura, industria y comercialización de productos) de la Universidad Sueca de Agronomía, Uppsala, Suecia. El presente artículo es una adaptación del original publicado en el Scandinavian Journal of Forest Research, 8: 134-143,1993. Se publica con la autorización correspondiente.

El artículo analiza las repercusiones de la política forestal sueca en la producción sostenible de bienes de alto valor procedentes de los bosques privados no industriales. Constituye un ejemplo válido de la manera en que dicho análisis puede servir para fines de formulación, ejecución y modificación de las políticas forestales.

El presente artículo intenta demostrar que los costos de oportunidad de las estrategias de ordenación que plantea la política forestal sueca son económicamente significativos. Para tal fin, se llevó a cabo el cálculo comparado de la producción y del rendimiento económico para cuatro estrategias de ordenación no industrial utilizando un modelo de simulación basado en los datos procedentes de un reciente plan de ordenación.

El principio del rendimiento sostenible forma parte de la política forestal sueca desde hace mucho tiempo. A pesar de no haber sido formulado en términos rigurosos hasta la Ley Forestal de 1948, el principio por el cual el volumen extraído de hoy no debe exceder el volumen disponible de mañana se remonta a la Ley Forestal de 1903 (Stridsberg y Mattsson, 1980). Además, la política forestal se propone obtener una elevada calidad y una masa de edad constante.

La Ley Forestal de 1989 (Gobierno de Suecia, 1989) recomienda una estrategia de ordenación para asegurar niveles elevados de rendimiento de madera noble, que denominaremos aquí Estrategia Balanceada. La ley prevé también variaciones con respecto a dicha estrategia, pues establece tanto un volumen mínimo de corta por un período de diez años como una superficie máxima final de corta, que denominaremos aquí Estrategia Mínima y Máxima respectivamente.

La Junta Forestal Nacional establece que, si más del 30 por ciento de la superficie forestal tiene una edad superior a diez años menos que la edad mínima para la tala rasa, una determinada porción de los bosques de mayor edad deberá talarse durante los siguientes diez años. La parte por cortar se define según la superficie anual normal de tala rasa calculada para la región, adaptada a la porción de bosque maduro del terreno forestal. Si éste produce más de 1000 m³ por año en términos de incremento anual, y hay rodelas de edad superior a la edad mínima para la tala rasa, deberán realizarse talas rasas en cada período de diez años.

El volumen máximo de corta se determina observando dos reglas:

· el rodal debe haber alcanzado una determinada edad mínima para que se pueda permitir la tala rasa. La edad mínima media es de 90 años aproximadamente, pero, debido a las diferencias en el potencial de crecimiento, puede variar de un rodal a otro;

· no más del 50 por ciento de la tierra forestal puede pertenecer a la clase de edad comprendida entre o y 20 años.

Las tres estrategias previstas por la Ley Forestal se confrontaron con una cuarta, que es el plan de ordenación conocido como Estrategia Económica, en virtud del cual se establece que se cortará un rodal si el rendimiento del capital forestal del rodal se reduce hasta ser menor que el costo de oportunidad para el propietario del bosque. El capital se define como el valor en pie del rodal más el valor del terreno. El rendimiento económico se calcula como el incremento del valor en pie de un año a otro, en relación con el valor total del rodal en el primer año.

Un importante instrumento para el logro de los objetivos de la política forestal sueca es el Plan de ordenación forestal, obligatorio desde 1983. Dicho Plan comprende dos partes: en la primera se describe el estado del bosque, mientras que en la segunda se indican las pautas, a partir de los principios de la política forestal, para determinar cuándo y qué actividades silvícolas deben llevarse a cabo en los diferentes rodales.

ANALISIS DE LAS POLITICAS

En un modelo de simulación (véase la sección «cálculo»), se aplicaron las cuatro estrategias a un terreno de características similares a las de una típica finca forestal (Cuadros 1a y 1b), ubicada a unos 100 km al norte de Estocolmo. Luego se procedió a calcular, utilizando el modelo de simulación, las consecuencias biológicas y económicas de la aplicación de cada una de dichas estrategias durante un período de 100 años, y se compararon los resultados.

CUADRO 1a. Características básicas de la finca forestal tomada como muestra

	Superficie total (ha)	Volumen medio de madera en pie (m³sk/ha)	Clase media de calidad (m³sk/año)	Rodales maduros (%)
Muestra	76,2	123	6,25	30
Bosque normal	60	136	5,9	26

Nota: 1 m³sk = n 83 m³

CUADRO 1b. Distribución de especies en la finca forestal tomada como muestra (%)

	Pino silvestre	Abeto rojo	No coníferas
Muestra	57	39	4
Bosque normal	44	41	15

Se asumió que las cortas a tala rasa y los aclareos se realizaban a mediados de cada período decenal para las estrategias Balanceada, Máxima y Mínima, según las normas de la Ley Forestal; sin embargo, para la Estrategia Económica, se asumió que los rodales se cortaban a tala rasa sobre la base del costo de oportunidad especificado.

Se supuso que los aclareos se efectuaban en conformidad con la práctica general, es decir cortando el 30 por ciento, aproximadamente, del rodal en cuestión a los 30, 50 y 70 años.

Al aplicar la Estrategia Balanceada de acuerdo con la política forestal, el volumen extraído a lo largo del decenio no debía superar el volumen disponible de ninguno de los futuros decenios, por lo que se asumió que no se efectuaron cortas en los rodales de edad inferior a un determinado límite mínimo, que dependía de las diferentes características del rodal, tales como especies, suelo, etc.; como resultado, el volumen de madera en pie se incrementó ligeramente, debido a una presencia relativamente alta de árboles de las clases de edad jóvenes. Al aplicar la Estrategia Mínima, se efectuaron los aclareos necesarios para preservar el bosque para el futuro; en conformidad con la Ley Forestal, fueron necesarias cortas a tala rasa en una superficie de 6,8 hectáreas entre los rodales de mayor edad. Al aplicar la Estrategia Máxima, se llegó a cortar 18,2 hectáreas sin entrar en conflicto con la Ley Forestal, realizando además los aclareos necesarios, y el período de rotación para cada rodal llegó al mínimo fijado por dicha Ley. Al aplicar la Estrategia Económica, sin embargo, no se fijó ningún tope al porcentaje de extracción permitido.

Los valores económicos de las estrategias se expresan en su valor presente neto. Los ingresos y costos futuros previstos se presentan descontados en función de la tasa de interés. A menudo, a ésta se le denomina costo de oportunidad, por tratarse de la renta a la que se renuncia al invertir en el proyecto y no en valores mobiliarios.

Se utilizaron dos tasas de interés distintas: 2 por ciento y 4 por ciento. Cabe señalar que se trata de tasas reales, una vez deducidos los efectos de la inflación. Södersten (1987) ha demostrado que el interés real sobre el capital invertido en la industria sueca fue del 2 al 4 por ciento durante el período 1965-1985.

Cálculo

Se procedió a calcular los efectos biológicos y económicos derivados de la estrategia de ordenación forestal aplicada mediante un programa de computadoras diseñado para ayudar a los propietarios de los bosques privados no industriales en la toma de decisiones (Hansson, Lönnstedt y Svensson, 1990). Se trata de un sistema formado por seis módulos: crecimiento y rendimiento; economía forestal; economía de otras actividades (por ejemplo, agricultura) y nivel de salarios; resultado económico total; presupuesto; y cálculo de impuestos. Para el estudio, se emplearon los módulos de crecimiento y economía forestal, que forman parte del paquete DYNAMO de simulación computarizada y utilizan el programa comercial «Professional DYNAMO Plus» para computadoras personales.

Módulo de crecimiento y rendimiento.

Mediante este módulo se calcula el crecimiento y el desarrollo del volumen de madera en pie para cada rodal y para cada año. Los datos sobre el estado inicial del bosque se obtuvieron de un plan de ordenación forestal. El volumen extraído se dividió por especie y calidad, es decir, madera para aserrar y madera para pasta. Se distinguieron dos calidades de madera diferentes.

Se utilizó el modelo Chapman-Richards (Richards, 1959; Chapman, 1961) para estimar el desarrollo del volumen en un rodal cuando se conoce el estado del bosque. La ecuación numérica para esta función de rendimiento, adaptada por Nilsson (1982) a los datos, es la siguiente:

Tot = 164,16 (1 - 6,3582 ^-Rel/100)^2,8967

donde:

Tot es la producción relativa total en m³sk por ha a una determinada edad; 1 m³sk (m³ sueco) = 0,83 m³

Rel es la edad relativa, es decir, la edad absoluta en relación con la edad en el momento en que llega a su punto máximo el incremento medio anual.

El crecimiento durante un período determinado se calculó como la diferencia de producción total entre los puntos inicial y final del período. Los parámetros de la función de producción correspondientes a las condiciones de Suecia se basaron en datos procedentes del Inventario Forestal Nacional Sueco, que con periodicidad anual se realiza sobre la totalidad del territorio sueco. La función de crecimiento se ajustó para cada rodal de la tierra forestal estudiada con la ayuda de datos sobre su edad, clase de calidad del sitio, volumen de madera en pie y mezcla de especies (Hägglund, 1972). El rendimiento de los rodales se estimó en función del diámetro medio ponderado de las áreas basimétricas (sección del árbol a la altura del pecho). El desarrollo del diámetro se calculó aplicando una función obtenido por Ollas (1980):

log(DM) = a₁log(EDAD) + a₂log(IS) + a₃

donde:

DM es el diámetro medio ponderado del área basimétrica (cm);
EDAD es la edad del rodal (años);
IS es el índice de clase de calidad del sitio (adimensional);
a₁, a₂, a₃ son constantes.

Figura desarrollo del volumen de mandare en pie por hectárea como consecuencia de la aplicación de diferentes estrategias

Módulo de economía forestal. Sumando el volumen de madera procedente de los aclareos y de la corta final, se procedió a calcular los ingresos multiplicando el volumen por los ingresos por unidad, menos los costos de la corta. En Suecia, la utilidad por metro cúbico depende de la calidad y del diámetro. Se dio como datos de entrada del módulo la lista de precios. Si bien se adoptó como hipótesis que los precios y los costos se mantendrían constantes en términos reales durante 100 años, al nivel de 1990 como año base, en la última parte del presente artículo se analiza la sensibilidad de los resultados a las variaciones de los precios.

En el módulo, los costos de la corta dependen del sistema de transporte de los troncos y del diámetro de los árboles cortados. Los costos comprenden tanto los variables como los fijos, y se asume que las operaciones de corta, extracción, repoblación y limpieza son realizadas por un contratista que utiliza equipo moderno.

RESULTADOS

Los programas de corta

Con la aplicación de la Estrategia Balanceada la corta media anual fue de 340 m³sk (282 m³) La aplicación de la Estrategia Mínima produjo un volumen de corta anual algo inferior, de 320 m³sk (266 m³) Con la Estrategia Máxima, dicho volumen se incrementó considerablemente, llegando a casi 390 m³sk (324 m³) por año (Cuadro 2).

Para confrontar la Estrategia Balanceada recomendada por la Ley Forestal con las Estrategias Mínima y Máxima según el margen de flexibilidad previsto por dicha Ley, se procedió a aplicar una Estrategia Económica con tasas de interés variables. Se observó, así, que cuando las tasas eran del 2 y el 4 por ciento, la corta total a lo largo de todo el período fue casi la misma, de 370 m³sk (307 m³) por año, aproximadamente.

Estado del bosque

Aplicando la Estrategia Balanceada, el volumen medio de madera en pie aumentó en 57 m³sk (47 (m³ por ha durante el período (véase la Figura y el Cuadro 2). El incremento era ligeramente mayor que el detectado en 1990. La distribución por clase de edad para el año 2090 resultaba normal.

Aplicando la Estrategia Mínima se obtuvo un volumen de madera en pie algo mayor que el obtenido aplicando la Estrategia Balanceada (Figura y Cuadro 2). El volumen medio de madera en pie por ha era de 182 m³sk (151 m³) frente a los 160 m³sk (133 m³) correspondientes a la Estrategia Balanceada. Un cuarto de la superficie forestal resultaba cubierto por bosques de más de 100 años de edad.

Con la Estrategia Máxima, el volumen de madera en pie se redujo. En el año 2090 el volumen por ha resultaba de sólo 83 m³sk (69 m³) No se encontró ningún bosque de más de 100 años, mientras que más del 40 por ciento pertenecía a clases de edad inferiores a los 20 años.

Aplicando la Estrategia Económica con tasas de interés variables, se desarrollaron dos tipos de bosques diferentes. La alternativa del 2 por ciento producía un volumen de madera en pie similar al de la Estrategia Balanceada, pero, al final del período, el incremento anual era algo mayor. La distribución de las clases de edad era más irregular.

CUADRO 2. Volumen de madera en pie, incremento y promedio anual de cortas 1990-2090 según la estrategia de ordenación aplicada

Estrategia		Volumen de madera en pie		Incremento anual		Promedio anual de cortas
		2090	1990-2090	2090	1990-2090	1990-2090
		(m³sk/ha)		(m³sk)		(m³sk)
Mínima		182	+59	4,5	+0,1	321
Balanceada		160	+57	4,8	+0.4	339
Máxima		83	40	3,9	-0,5	387
Económica
	2% de interés	162	+39	5,1	+0,7	371
	4% de interés	91	-31	4,2	-0,1	372

Nota: 1 m³sk = 0,83 m³

CUADRO 3. Valor presente neto del ingreso neto y del valor en pie al aplicarse diferentes estrategias de ordenación forestal durante 100 años (SKr de 1990)

Tasa de interés	Estrategia	Ingreso neto por cortas		Valor en pie (millones de SKr)	Valor presente neto toral (millones de SKr)
		Promedio, (SKr/m³sk)	Total (millones de SKr)
2%	Mínima	82	2,65	0,43	3,08
	Balanceada	82	2,96	0,36	3,32
	Máxima	87	3,36	0,17	3,53
	Económica	83	3,07	0,36	3,43
4%	Mínima	40	1,29	0,06	1,35
	Balanceada	55	1,55	0,05	1,60
	Máxima	53	2,04	0,02	2,06
	Económica	60	2,22	0,02	2,22

Nota: 1 dólar EE.UU. = 7 25 (mayo de 1993)

Al nivel del 4 por ciento la Estrategia Máxima y la Estrategia Económica parecían, a primera vista, dar resultados similares. Sin embargo, con la Estrategia Económica al nivel del 4 por ciento, para el año 2090 no aparecía ningún rodal en las clases de edad superiores a los 80 años, mientras que con la Estrategia Máxima pertenecían a éstas casi el 10 por ciento de los rodales. Las altas tasas de interés daban como resultado la producción en masa (madera para pasta) con períodos de rotación cortos.

Resultado económico

Se evaluaron los resultados usando dos tasas diferentes: 2 por ciento y 4 por ciento (Cuadro 3). Aplicando la tasa del 2 por ciento, mientras que con la Estrategia Máxima se obtenía el valor presente neto más elevado, con las Estrategias Económica y Balanceada se obtenía un resultado casi idéntico. Quizás el hecho de que los resultados de la Estrategia Máxima fueran superiores a los de la Estrategia Económica se debió a que los criterios económicos elegidos se referían a un solo período de previsión, con el consiguiente riesgo de suboptimización, pues la madera aumenta de valor con la edad.

Con una tasa de descuento del 4 por ciento, la Estrategia Económica daba el valor presente neto más alto. La Estrategia Máxima se acercaba a dicho valor. Cuanto más alta la tasa de interés, tanto más desfavorables resultaban los ingresos a largo plazo.

ANALISIS

Valor económico

En el Cuadro 4 se comparan los resultados de las cuatro estrategias de ordenación forestal con dos tasas de interés diferentes, utilizando la Estrategia Económica como punto de referencia. Un índice inferior a 100 indica un valor superior para la Estrategia Económica. Un índice superior a 100 indica un valor más alto para la estrategia considerada que para la Estrategia Económica. Una estrategia de corta intensiva, como la de la Estrategia Económica o Estrategia Máxima, produce rendimientos elevados y satisface los criterios económicos del propietario del bosque.

¿Hasta qué punto son sensibles los resultados a las variaciones de precio? Para contestar a esta pregunta, se aplican diferentes escenarios de precios para comparar los resultados de la Estrategia Económica con los de las demás estrategias. El análisis se simplificó modificando el precio en 0,5 por ciento por año para una sola calidad de madera a la vez. Subiendo el precio, al cabo de 100 años éste sería un 65 por ciento mayor que en el primer año; reduciendo el precio, al cabo de 100 años sería menor en un 40 por ciento.

Tal como se había previsto, el resultado económico mejoraba a medida que se iba incrementando el precio. A una tasa del 4 por ciento, el valor presente neto total se incrementaba en 6-7 por ciento tanto para la madera para aserrar como para la madera para pasta. La reducción de precio influyó muy poco (-2 por ciento) en el valor presente neto total a una tasa de oportunidad del 4 por ciento, principalmente porque las reducciones de precio conducen a incrementar la corta para compensar los menores rendimientos. En efecto, el incremento de volumen compensaba, en alguna medida, el efecto de la caída de los precios.

CUADRO 4. Comparaciones de las diferentes estrategias de ordenación forestal usando la Estrategia Económica como punto de referencia (%)

Tasa de interés	Estrategia	Valor presente neto total	Volumen de madera en pie	Distribución por clase de edad
				£ 19 años	80 años
2%	Mínima	90	112	84	137
	Balanceada	97	99	74	111
	Máxima	103	51	160	34
4%	Mínima	61	200	58	-
	Balanceada	87	176	51	-
	Máxima	93	91	111	-

CUADRO 5. Ventajas o desventajas económicas de las diferentes estrategias en relación con la Estrategia Económica (SKr de 1990)

Tasa de interés	Estrategia
	Mínima	Balanceada	Máxima
	(SKr/ha)	(SKr/ha)	(SKr/ha)
2 %	-20 300	- 1 400	-8 100
4%	-28 700	-1 300	-2 100

Nota: 1 dólar EE.UU. = 7,25 SKr (mayo de 1993).

Otros objetivos

Según los estudios empíricos realizados sobre los objetivos de los propietarios de los bosques privados no industriales, éstos no persiguen metas exclusivamente económicas (Kurtz y Lewis, 1981; Young y Reichenback, 1987; Lönnstedt, 1989; Lönnstedt y Törnqvist, 1990). Por esta razón, en el Cuadro 4 se han incluido también los indicadores del estado del bosque. Otros objetivos importantes son el mantenimiento de la propiedad familiar, de una cultura y una tradición, y del estado del bosque. Entre los objetivos económicos, asegurar un flujo sostenible de ingresos es más importante que lograr un máximo rendimiento del capital. En efecto, esto constituye una razón importante para aplicar la Estrategia Balanceada.

En Suecia, el período de tenencia de un bosque es de 20 años como promedio. Esto significa que' en una perspectiva de previsión de 100 años, se sucederán de cuatro a seis propietarios, cuyas decisiones no necesariamente se basarán en criterios idénticos. Sin embargo, puede ser valioso aplicar el mismo principio de base para una sucesión de generaciones. Si es la ganancia económica el objetivo prioritario, la Estrategia Económica puede constituir un criterio válido. Si se busca combinar los valores biológicos con los económicos, la Estrategia Balanceada puede resultar una solución idónea. Puede ser que una generación tenga buenas razones para no adoptar la Estrategia Balanceada durante un cierto número de años, pero es importante que tenga en cuenta las consecuencias para las generaciones venideras.

El costo de la Estrategia Balanceada en el proceso de toma de decisiones

Es importante que los propietarios de bosques y la sociedad sean concientes del precio de la Estrategia Balanceada, para poder decidir con conocimiento de causa si están dispuestos a pagarlo.

¿Cuál es, entonces, el «precio» de aplicar un plan de ordenación forestal distinto de la Estrategia Económica? En el Cuadro 5 aparece calculado este precio para cada estrategia. Con una tasa de interés del 4 por ciento, el valor presente neto de un terreno forestal administrado conforme a la Estrategia Balanceada durante los próximos 100 años es de 620 000 SKr (85 500 dólares, considerando 1 dólar EE.UU. = 7,25 SKr en mayo de 1993), es decir, 8 100 SKr (1 117 dólares) por ha menos que si se aplicara la Estrategia Económica. Hultkrantz (1983; 1987) sostiene que la política forestal sueca da lugar a costosos e innecesarios errores en la asignación de los recursos.

Sin embargo, el valor de un bosque no depende tan sólo de la madera que se extrae de él. Mattsson y Chuan-Zhong (1991) hacen hincapié en que nadie duda de la importancia del papel que el sector forestal desempeña en la economía sueca, pero que esto no quiere decir que utilizar el bosque exclusivamente para la producción de madera sea racional desde el punto de vista económico. Si se administran según el concepto de uso múltiple inherente a las recomendaciones de gestión de la Ley Forestal, las superficies forestales pueden contribuir a intereses superiores de la sociedad.

Hultkrantz (1991) ha tratado de dar un valor a los productos forestales que en Suecia no se destinan al mercado, estimando que en 1987 el valor total de la leña, las bayas, las setas y la carne de caza era de 3 000 millones de coronas suecas (SKr) y el valor añadido de la madera para aserrar y la madera para pasta extraídos era de 13 750 millones de SKr (414 millones y 1 890 millones de dólares, respectivamente, al cambio de mayo de 1993).

La estrategia elegido influye también en el valor del bosque desde el punto de vista del recreo, de la diversidad biológica y de la capacidad de absorción de dióxido de carbono. El bosque tiene un valor de recreo para la gente, sin contar la satisfacción de saber que se está conservando la naturaleza. Los árboles, al crecer, absorben el dióxido de carbono que, de otra manera, contribuiría al proceso de elevación de la temperatura mundial. Por lo tanto, un mayor volumen de madera en pie es un hecho positivo desde el punto de vista medioambiental.

Lamentablemente, es ano difícil medir o asignar valores económicos a los aspectos sociales y medioambientales de la ordenación forestal. Una de las razones que aconsejarían la Estrategia Balanceada en lugar de las Estrategias Mínima y Máxima, más extremas, es que posibilita cierta libertad de elección ante un futuro incierto. De aquí a 10 ó 20 años, por ejemplo, se conocerán mejor las cualidades y las especies preferidas, y su valor comercial.

Recomendaciones para las políticas

Para que se puedan tomar decisiones correctas de ordenación forestal, es importante poseer información sobre los diferentes aspectos de la realidad local, tale como la situación económica del propietario y de la finca, el estado del bosque y las condiciones biológicas y medioambientales, aspectos que por lo general, el propietario conoce muy bien. También es necesario, para decidir con conocimiento de causa, conocer los costos de las diferentes estrategias. Además, es importante que el propietario sea directamente responsable de sus decisiones.

Por lo tanto, se puede proponer que se introduzca una mayor flexibilidad en la Ley Forestal. Si bien es necesario que dicha Ley mantenga requisitos claros para un mínimo de ordenación forestal, se lograrían numerosas ventajas si se flexibilizaran los reglamentos y se incrementara el número de opciones para los propietarios de los bosques privados no industriales. En efecto, bajarían los costos de administración y supervisión, y una reglamentación menos rígida conduciría probablemente a una mayor variedad de las condiciones forestales de las fincas, variedad que constituiría una ventaja no sólo desde el punto de vista biológico, sino también en términos de capacidad de responder a las exigencias, todavía desconocidas, de las generaciones futuras con respecto a los bosques.

CONCLUSION

El análisis contenido en este artículo muestra la importancia de formular objetivos claros en la política forestal y señala, además, los efectos que produce sobre la silvicultura. En este aspecto, el análisis en cuestión constituye un buen ejemplo de cómo se puede utilizar la lógica para proponer cambios de política. A pesar de que el análisis del que se habla en este artículo se efectuó post factum, es decir, después de formulada la política, el artículo sirve para indicar el valor del análisis dentro del propio proceso de elaboración de una política, y señala cómo un análisis basado en modelos de simulación puede revelar los efectos potenciales de una política y ayudar a tomar decisiones documentadas y apropiadas.

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